C
OUR DES
C
OMPTES
L’organisation et la gestion des
forces de sécurité publique
juin 2011
Avertissement
synthèse
du
Rapport public thématique
C
ette synthèse est destinée à faciliter la lecture et
l’utilisation du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des collectivités et
des organismes concernés sont insérées dans le rap-
port.
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
1
Le pilotage des forces de sécurite publique
. . . . . .
7
2
Le défi de la baisse des moyens
. . . . . . . . . . . . .
11
3
Les contraintes pesant sur la gestion
des ressources humaines
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
13
4
De nécessaires réformes de l’organisation . . . . . . .
17
5
Le rôle grandissant des polices municipales . . . . . .
21
6
La vidéosurveillance de la voie publique
. . . . . . . .
23
Conclusion générale
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
25
Recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
26
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Sommaire
3
L
a préservation de la sécurité publique incombe principalement à l’Etat, qui
dispose à cet effet de deux forces, dont c’est une partie des missions : la police
nationale (majoritairement dans les villes de plus de vingt mille habitants) et la gendar-
merie nationale, qui se partagent le territoire national en deux zones de compétence dis-
tinctes.
De plus en plus, les collectivités territoriales y contribuent aussi, les communes en
particulier avec le développement des polices municipales et des systèmes de vidéosurveil-
lance de la voie publique.
Face à la montée de la délinquance, l’Etat a, depuis le début des années 2000 et
jusqu’en 2009, consacré des moyens croissants, budgétaires, technologiques et humains,
aux politiques de sécurité publique. Les statistiques du ministère de l’intérieur mon-
trent néanmoins que les résultats obtenus dans la lutte contre la délinquance ont été
contrastés, avec un recul des atteintes aux biens mais une augmentation des atteintes
aux personnes.
Or, depuis 2009, l’objectif de stabilisation des dépenses de l’Etat renforce sensi-
blement le défi à relever, puisque l’exigence d’une plus grande efficacité de la lutte contre
la délinquance doit être désormais satisfaite avec des moyens en effectifs et en fonction-
nement courant qui diminuent dans les services de police et les unités de gendarmerie,
quand bien même le montant global des crédits progresse-t-il encore en raison de la
hausse des dépenses de rémunérations.
Dans ce contexte, l’organisation et la gestion et d’organisation des forces de sécurité
publique revêtent une importance d’autant plus déterminante. C’est pourquoi la Cour
et les chambres régionales des comptes y ont consacré une enquête spécifique, leur pre-
mière dans le domaine de sécurité publique.
Il ne s’agit pas d’une évaluation d’ensemble la politique de sécurité publique, mais
de l’examen de quelques questions clés concernant la gestion et l’organisation des forces,
à partir de contrôles opérés dans quinze départements et une cinquantaine de com-
munes des régions Ile-de-France, Rhône-Alpes, PACA et Languedoc-Roussillon, ainsi
qu’auprès des services centraux du ministère de l’intérieur.
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Introduction
5
1
Le pilotage des forces
de sécurité publique
Une gestion par
objectifs centralisée
et directive
La « culture de résultat », érigée en
2002 en mode de fonctionnement des
services de sécurité publique, a fait pré-
valoir une gestion par objectifs exprimés
en fonction des statistiques de la délin-
quance.
Dans la police nationale, les instruc-
tions annuelles du directeur central de la
sécurité publique (DCSP) destinées aux
directeurs départementaux (DDSP) tra-
duisent une volonté de pilotage de plus
en plus centralisé, avec des objectifs
chiffrés toujours plus nombreux et plus
précis au fil des années et une batterie de
leviers d’action pour les atteindre. Ainsi,
en 2010, les DDSP devaient mener pas
moins de 48 actions « prioritaires ».
Leurs marges d’initiative sont donc res-
treintes.
Par comparaison, les commandants
de région de gendarmerie bénéficient de
pouvoirs de gestion déconcentrés sensi-
blement plus importants. Autre diffé-
rence avec la police nationale, les objec-
tifs annuels de la gendarmerie départe-
mentale prennent en compte le lien
entre les résultats attendus et l’évolution
des moyens.
Les biais d’un pilo-
tage excessivement
statistique
Les
statistiques
mensuelles
et
annuelles issues de l’état 4001 ont de
plus servi d’instrument de mesure de la
délinquance, mais aussi de base pour
fixer les objectifs d’activité des services
et évaluer leur efficacité. Elles sont
devenues des outils de pilotage des ser-
vices territoriaux. Son rapprochement
avec la police nationale a amené la gen-
darmerie à utiliser progressivement les
mêmes indicateurs chiffrés, en montrant
parfois une plus grande conscience des
limites de l’approche statistique de la
lutte contre la délinquance.
L’état 4001 présente en effet des
lacunes et des imperfections, et il sou-
lève des difficultés d’interprétation ana-
lysées par de nombreux experts dont
ceux de l’Observatoire national de la
délinquance et des réponses pénales
(ONDRP). L’agrégat de délinquance
générale, correspondant à l’ensemble
des délits enregistrés, principal indica-
teur de pilotage de l’activité des services
avec l’agrégat de délinquance de proxi-
mité, est en fait dénué de réelle significa-
tion du fait de l’hétérogénéité des
rubriques qui le composent. En outre,
Cour des comptes
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
7
Le pilotage des forces de sécurité
publique
8
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
les évolutions statistiques peuvent aussi
être influencées par des changements du
mode de comptabilisation des délits.
Ainsi, en 2009, la reprise à la hausse de
la délinquance générale a été évitée en
grande partie par le refus des services
d’enregistrer les plaintes des victimes
d’escroqueries commises sur internet
par utilisation frauduleuse de cartes ban-
caires.
En février 2010, une circulaire du
ministre de l’intérieur a supprimé l’utili-
sation par les services territoriaux des
agrégats de délinquance générale et de
délinquance de proximité. L’évolution
de la délinquance doit désormais être
analysée à travers les quatre agrégats
plus homogènes d’atteintes aux biens,
d’atteintes à l’intégrité physique des per-
sonnes (AVIP), d’infractions écono-
miques et financières (IEEF) et d’infra-
ctions relevées par l’action des services
(IRAS). Cette réforme constitue un pro-
grès réel mais limité, car le nouveau sys-
tème d’information reste basé sur l’état
4001.
La lutte contre le trafic de stupé-
fiants, dans laquelle les DDSP n’ont pas
été fortement impliquées jusqu’en 2010,
illustre les travers du pilotage statistique
des services. Leurs interventions ont
surtout été orientées vers l’interpellation
des consommateurs sans amélioration
significative des résultats en matière de
revente ou de trafics. Elles ont joué un
rôle de variable d’ajustement pour amé-
liorer le taux moyen d’élucidation. Ainsi,
entre 2002 et 2009, la constatation des
infractions par les services des DDSP a
connu une progression de 76 % pour
l’usage simple, 30 % pour l’usage avec
revente et seulement 8 % pour le trafic.
Le nombre de placements en garde à
vue pour ces motifs s’est accru de 91 %,
42 % et 3 % respectivement.
Des résultats peu
éclairants sur l’effi-
cacité des services
Selon les données du ministère de
l’intérieur, les atteintes aux biens (2 184
460 faits en 2010) ont baissé de 28,6 %
de 2002 à 2010, baisse que les enquêtes
de «victimation » réalisées par l’ONDRP
conduisent à relativiser ; les atteintes aux
personnes ont augmenté de 21,2 % sur
la même période.
De 2002 à 2009, la baisse globale
enregistrée dans les statistiques a résulté
principalement du recul spectaculaire de
deux grandes catégories d’infractions,
les vols liés à l’automobile et les destruc-
tions et dégradations de biens privés,
qui, selon la plupart des analystes, a été
surtout dû à l’amélioration par les
constructeurs automobiles des disposi-
tifs techniques de protection contre les
vols et les effractions, et au renforce-
ment des dispositifs de protection des
espaces publics et privés (parkings,
gares, etc.).
Les évolutions de la délinquance ont
été remarquablement parallèles en zones
de police et de gendarmerie en dépit des
Le pilotage des forces de sécurité
publique
9
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
différences de contexte économique,
social
et
urbanistique.
Toutefois,
quelques divergences peuvent être
constatées comme en matière de vols
« simples » de particuliers dans lieux
publics ou privés, en hausse marquée en
zone de gendarmerie et en baisse en
zone de police, que les responsables des
deux forces ne sont pas capables d’expli-
quer.
De manière générale, ceux-ci sont
rarement en mesure de relier les évolu-
tions statistiques des principales catégo-
ries de délits aux actions engagées par
les forces de sécurité.
11
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
2
Le défi de la baisse
des moyens
2002-2010 : une
hausse des effectifs
suivie d’une diminu-
tion égale
Dans la police, en application de la
loi d’orientation et de programmation
sur la sécurité intérieure (LOPSI) de
2002, les DDSP ont connu, au cours de
la période 2003-2009, un accroissement
de leurs effectifs de policiers de 2,1 %
en métropole à périmètre constant.
L’Ile-de-France a bénéficié de près des
trois quarts de la hausse du nombre des
fonctionnaires (policiers, administratifs,
techniques et scientifiques) au cours de
la période 2003-2008. Plus de la moitié
de cet effectif supplémentaire est allé au
département de Seine-St-Denis.
Au plan national, toutefois, ce ren-
forcement des effectifs de fonction-
naires n’a pas été suffisant pour com-
penser la forte baisse du nombre d’ad-
joints de sécurité (ADS). Le total des
effectifs des DDSP a baissé de 2,3 % au
cours de la période 2003-2009.
Enfin, le nombre de fonctionnaires
a commencé à diminuer en 2010. En
particulier, celui des policiers est
retombé à 50 928 au 1er janvier 2011,
annulant ainsi plus de la moitié du ren-
forcement opéré au cours de la période
2003-2009. L’effectif total des DDSP
s’est établi à 62 256 agents en baisse de
5,3 % depuis le 1er janvier 2003. Ce
mouvement de baisse se poursuit en
2011. Selon les prévisions de la loi de
finances, la police nationale devrait per-
dre 712 emplois et la gendarmerie 96.
La baisse des bud-
gets de fonctionne-
ment hors rémuné-
rations
Globalement, les dépenses de fonc-
tionnement et d’équipement des DDSP
ont été réduites de 2,1 % en 2008, stabi-
lisées en 2009 et abaissées de 25 % en
2010. Dans certains domaines, la
contraction des dépenses est obtenue au
prix d’une sous-estimation manifeste
des besoins des services en début d’an-
née, les crédits initiaux étant ensuite
dépassés.
La réduction accélérée des moyens
de fonctionnement des DDSP n’a pas
été suffisamment pilotée. Faute de pou-
voir à court terme comprimer les
dépenses liées à l’immobilier (loyers,
fluides), l’ajustement se fait sur les
moyens nécessaires à l’activité opéra-
tionnelle, aux enquêtes judiciaires ou au
renouvellement des équipements infor-
matiques et à la maintenance des locaux,
sans évaluer l’impact sur les capacités
d’intervention des unités.
Le défi de la baisse des moyens
12
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
La gendarmerie a mis en place une
gestion partiellement déconcentrée au
niveau régional des crédits de fonction-
nement de ses unités. Toutefois, la
réduction des budgets a réduit sévère-
ment la marge de manœuvre des com-
mandants de région et des comman-
dants de groupement. Son impact sur
les capacités opérationnelles n’est pas
davantage évalué que dans la police.
Les clés de l’adapta-
tion à la nouvelle
donne
La lutte contre la délinquance doit
désormais être menée avec des effectifs
et un budget de fonctionnementcourant
réduits, ce qui renforce encore la néces-
sité d’optimiser la gestion des ressources
humaines et de réformer l’organisation.
13
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
3
Les contraintes pesant sur
la gestion des ressources
humaines
L’organisation
coûteuse du temps
de travail dans la
police
Les règles complexes d’organisation
du temps de travail, adoptées pour assu-
rer une activité continue des services,
24 heures sur 24, sept jours sur sept,
entraînent une grande rigidité de gestion
des équipes qui laisse peu de latitude aux
responsables locaux pour répondre aux
fluctuations de l’activité.
En effet, en sécurité publique, près
de la moitié des policiers travaillent
selon un régime cyclique et bénéficient à
ce titre de droits à repos spécifiques. En
outre, leur durée du travail est réduite
par un régime inflationniste de compen-
sation des heures supplémentaires (per-
manence, rappel en service, dépasse-
ment horaire de la vacation, astreinte).
Ces règles, applicables à toute la police
nationale et plus particulièrement aux
services de sécurité publique, aboutis-
sent à compenser la disponibilité des
policiers par des temps de repos large-
ment supérieurs aux temps de travail
supplémentaires qui leur sont imposés.
Dans la pratique, l’impossibilité pour les
policiers, du fait des nécessités du ser-
vice, de récupérer les temps qui leur
sont dus aboutit à l’accumulation d’une
quantité considérable d’heures repor-
tées. Ce stock, qui représentait l’équiva-
lent de 6 700 emplois de policiers à la fin
de 2009, constitue un report de charges
sur les exercices suivants ainsi qu’une
lourde contrainte de gestion que l’admi-
nistration paraît incapable de lever.
Des évolutions aux
effets contradic-
toires
Le protocole du 22 octobre 2008
signé avec une organisation syndicale de
policiers a permis de supprimer le prin-
cipe de « l’heure non sécable » selon
lequel toute heure commencée était due.
Toutefois, il a été aussi à l’origine d’une
réduction de près d’une heure de la
durée hebdomadaire de travail, censée
paradoxalement accroître les capacités
opérationnelles des gradés et gardiens.
Les fonctionnaires concernés ont en
outre bénéficié de substantielles revalo-
risations indemnitaires. Cependant, le
ministère de l’intérieur n’a pas été en
mesure d’indiquer à la Cour le bilan en
année pleine des gains en emplois
engendrés par ces mesures. Il a engagé
un travail de sensibilisation des direc-
Cour des comptes
Les contraintes pesant sur
la gestion des ressources humaines
14
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
teurs départementaux visant à rationali-
ser
le
recours
aux
astreintes.
L’application des textes réglementaires
sur l’organisation du travail devraient
leur permettre d’exercer un contrôle
plus rigoureux du recours aux compen-
sations horaires.
Des contraintes
pesant sur l’activité
des policiers
En 2009, 30 % du potentiel théo-
rique des services de police chargés de la
sécurité publique (nombre d’heures sus-
ceptibles d’être travaillées par l’ensemble
des effectifs) ont été indisponibles pour
cause de congés, repos, maladies et
autres absences. Les heures passées dans
les locaux de police ont représenté 61 %
du potentiel restant, employés dans des
activités administratives ou judiciaires,
de soutien opérationnel ou logistique.
La mise en œuvre d’un plan de substitu-
tion d’agents administratifs aux policiers
employés à des tâches strictement admi-
nistratives a été tardive et inachevée. Les
perspectives de recrutement d’agents
administratifs supplémentaires sont dés-
ormais étroitement limitées par la réduc-
tion des emplois budgétaires.
Les activités dites d’assistance (garde
de bâtiments administratifs, extractions,
escortes et présentations de détenus,
police des audiences et reconstitutions
judiciaires, garde de détenus hospitali-
sés) représentent l’équivalent de 3 800
policiers à temps plein. Localement, ces
missions périphériques constituent une
lourde contrainte pour la gestion des
services, notamment des unités de voie
publique, dont elles obèrent les capaci-
tés opérationnelles.
Une toujours faible
présence sur la voie
publique
Les heures de présence sur la voie
publique (activités de police de la circu-
lation et de police générale) occupent en
moyenne seulement un tiers du poten-
tiel disponible. Le taux d’occupation de
la voie publique (pourcentage de l’effec-
tif de policiers occupés à un moment
donné par ce type d’activités) s’élevaiten
moyenne en 2009 à 5,5 % et à 6,3 %
dans les villes de plus de 700 000 habi-
tants. Même si ce taux s’est amélioré de
10 % de 2005 à 2009, sa relative fai-
blesse n’a pas suscité une action correc-
trice suffisante de la part des responsa-
bles de la police nationale.
L’organisation spé-
cifique de la
gendarmerie
Dans la gendarmerie, les comman-
dants de région disposent d’une certaine
latitude pour optimiser les capacités
opérationnelles de leurs unités subor-
données. L’application du principe de la
disponibilité permanente des gen-
Les contraintes pesant sur
la gestion des ressources humaines
15
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
darmes, liée à leur statut militaire, amé-
nagée par des règles relatives aux temps
de repos et de récupération, offre une
capacité de mobilisation rapide d’un sur-
croît de personnels en fonction des cir-
constances dans des conditions de coût
budgétaire mieux maîtrisées. D’ailleurs,
le temps de travail effectif annuel des
gendarmes (1 796 heures en 2007) est
supérieur à celui des policiers chargés de
missions de sécurité générale qui varie
selon leur régime de travail (de 1 435
heures en régime cyclique de nuit à
1 603 heures en régime hebdomadaire
en 2007).
17
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
4
De nécessaires réformes
de l’organisation
Une répartition des
effectifs à optimiser
En dépit d’un mouvement correctif
engagé en 2007, la répartition territoriale
des effectifs laisse subsister d’impor-
tantes inégalités entre les circonscrip-
tions de sécurité publique, révélatrices
de situations de sur-dotation ou de sous-
dotation relative au regard des niveaux
de délinquance.
En particulier, l’implantation des
services de police, plutôt que des unités
de la gendarmerie départementale, dans
des circonscriptions de moins de vingt
mille habitants où la loi ne l’impose pas,
n’apparaît pas compatible avec l’ajuste-
ment des moyens dans les villes les plus
exposées à la délinquance.
Alors que près du quart des effectifs
territoriaux de la police nationale char-
gés de la sécurité publique relèvent dés-
ormais de la préfecture de police de
Paris et non de la DCSP, la façon dont
ils sont alloués déroge à la méthode uti-
lisée pour le reste du territoire et ne pro-
cède pas d’une évaluation rationnelle
des besoins.
Dans la gendarmerie départemen-
tale, le dimensionnement des unités est
arrêté principalement en fonction de la
population couverte. Le nombre de faits
de délinquance par gendarme présente
ainsi de grandes variations entre les
départements, qui tendent à montrer
que la répartition des effectifs est large-
ment perfectible.
De surcroît, tant la police que la
gendarmerie utilisent leurs unités de
forces mobiles pour remplir des mis-
sions de sécurisation, de manière régu-
lière voire permanente, à Paris et dans
des départements réputés sensibles, en
renfort des services de proximité ou des
unités spécialisées prévues à cet effet.
Ces missions occupent dans l’emploi de
ces unités une place largement supé-
rieure à celle du maintien de l’ordre. Il
en résulte un surcoût sensible, lié aux
contraintes inhérentes aux déplacements
et au logement des forces mobiles, et
une réduction de leur disponibilité glo-
bale, peu compatible avec leur fonction
première de forces de réserve, notam-
ment en cas de nécessité de maintien de
l’ordre.
Des réformes diffi-
ciles souvent ina-
bouties
La DCSP a commencé à mutualiser
certains de ses services territoriaux au
niveau des districts (permanences de fin
de semaine, BAC), mais leur organisa-
tion évolue peu.
Certaines réformes ont connu une
mise en œuvre difficile, du fait d’une
préparation insuffisante. Ainsi, conçu
pour renforcer les effectifs dans les
quartiers réputés sensibles, le plan de
De nécessaires réformes
de l’organisation
18
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
déploiement de nouvelles unités de lutte
contre les violences urbaines a dû être
arrêté (compagnies de sécurisation) ou
revu à la baisse (unités territoriales de
quartier). La création des services dépar-
tementaux de l’information générale
(SDIG), dans le cadre de la réforme du
renseignement, a aussi été difficile du
fait notamment d’effectifs mal calibrés
au regard de leurs missions.
Par ailleurs, aucune stratégie d’en-
semble n’a encore été définie pour ratio-
naliser les implantations immobilières
dans les circonscriptions de sécurité
publique qui en comptent un nombre
excessif.
La contrainte du
parc immobilier de
la gendarmerie
La gendarmerie départementale a
réalisé une importante réforme de son
maillage territorial en créant des com-
munautés de brigades pour affecter une
part plus importante des effectifs des
unités de base aux activités extérieures
(surveillance générale, enquêtes judi-
ciaires, recherche du renseignement)
plutôt qu’aux missions d’accueil du
public dans leurs locaux. Toutefois, elle
ne s’est pas dotée d’un outil fiable d’éva-
luation de l’impact de cette réforme sur
la qualité du service rendu à la popula-
tion.
Quelques mesures d’ajustement de
l’implantation territoriale par création
ou suppression d’unités continuent
d’être prises annuellement, mais ce
mouvement d’adaptation se heurte à la
faiblesse des moyens d’une politique
immobilière réduite pour l’essentiel à la
maintenance d’un parc domanial souf-
frant de vétusté. Le faible niveau des
dotations budgétaires consacrées à la
construction de casernes domaniales
place la gendarmerie en situation de
dépendance à l’égard des collectivités
locales et l’a conduite, ces dernières
années, à recourir à des modes de finan-
cement de ses immeubles plus coûteux.
La nécessité d’un
nouveau partage
territorial entre les
deux forces
Le partage du territoire entre les
zones de compétences de la police et de
la gendarmerie est relativement figé.
L’instauration d’une police d’aggloméra-
tion à Lyon, Marseille et Bordeaux
devrait se traduire en 2011 par l’échange
croisé de quelques communes à l’issue
d’un processus de décision rendu labo-
rieux par la difficulté de parvenir à une
compensation territoriale équilibrée
entre les deux forces.
L’adaptation des zones de compé-
tences pourrait aller plus loin et prendre
la forme d’une nouvelle partition terri-
toriale permettant notamment à la gen-
darmerie de prendre en charge, dans des
conditions moins coûteuses en effectifs,
De nécessaires réformes
de l’organisation
19
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
grâce à son implantation départemen-
tale, les communes situées dans les CSP
« isolées » de moins de vingt mille habi-
tants. Il en résulterait un meilleur emploi
des capacités opérationnelles.
Cependant, comme lors de la pre-
mière vague des années 2003-2006, les
redéploiements nécessiteraient la créa-
tion momentanée de postes en surnom-
bre et l’engagement de dépenses immo-
bilières. Or, ces conditions paraissent
plus difficiles à réunir en phase de
réduction des effectifs et des crédits.
Ainsi, par manque de marge de manœu-
vre budgétaire, le ministère de l’intérieur
paraît avoir renoncé à cette réforme
pourtant génératrice d’économies et de
gains d’efficacité à moyen terme.
21
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
5
Le rôle grandissant des
polices municipales
Un développement
très important
Depuis une douzaine d’années, par-
ticulièrement le vote de la loi du 15 avril
1999 sur les polices municipales, les
polices municipales sont devenues plus
nombreuses et leurs effectifs ont été
renforcés. Hors Paris et les départe-
ments de la petite couronne, on ne
dénombre que quatre villes de plus cin-
quante mille habitants sans policiers
municipaux (Brest, Le Mans, Saint-
Nazaire, Arles). Directement confrontés
aux besoins de la population, les maires
se sont efforcés de répondre ainsi à la
demande croissante de sécurité. En jan-
vier 2010, les effectifs des polices muni-
cipales atteignaient 19 370 agents contre
14 300 en janvier 2002, soit une aug-
mentation de 35 %.
L’accroissement des effectifs des
polices municipales a été beaucoup plus
important que celui des forces de sécu-
rité de l’Etat au cours de la période
2003-2009. Inégalement répartis au plan
géographique, les services de sécurité
communaux ou intercommunaux se
sont fortement développés dans la zone
de compétence de la police nationale au
point d’y représenter 25 % de ceux de
ses gradés, gardiens de la paix et adjoints
de sécurité. Ils sont, en outre, d’autant
plus visibles que leur taux de présence
sur la voie publique est nettement plus
élevé.
La diversité des
doctrines d’emploi
Les communes ne recourent pas
toutes de la même manière à la large
palette de missions qui sont autorisées
par la loi aux polices municipales. Les
conventions de coordination entre les
forces de sécurité de l’Etat et les polices
municipales s’adaptent avec souplesse à
la grande diversité des situations locales.
La doctrine d’emploi des polices muni-
cipales est, en effet, très variable d’une
commune à l’autre selon les choix des
élus locaux. Si beaucoup restent canton-
nées dans des missions de police admi-
nistrative et de prévention, d’autres ten-
dent à devenir des forces de substitution
de la police nationale en adaptant en
fonction de celles-ci, les modes d’inter-
vention et les objectifs de lutte contre la
délinquance. Dans ces villes, par exem-
ple, les interpellations en flagrant délit
de délinquants par des policiers munici-
paux avec remise aux services de la
police nationale ont fortement aug-
menté.
En zone de police, le dispositif de
coordination entérine une forme de
recul des services de l’Etat dans les mis-
sions de surveillance générale de la voie
Le rôle grandissant des polices
municipales
22
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
publique pour leur permettre de se
consacrer davantage aux interventions
ciblées de lutte contre la délinquance.
L’équilibre ainsi établi prend acte du
transfert de la police de proximité sous
l’autorité du maire et de la priorité don-
née à l’action répressive, depuis la
LOPSI de 2002, par les forces de sécu-
rité de l’Etat. Cette évolution fait ainsi
dépendre du choix des élus locaux les
conditions de mise en œuvre des poli-
tiques de sécurité de l’Etat.
Une formation
professionnelle à
approfondir
L’hétérogénéité des doctrines d’em-
ploi des polices municipales ne favorise
pas
leur
professionnalisation.
L’extension et la diversification des mis-
sions des policiers municipaux appellent
un effort accru de formation initiale et
continue. La formation initiale des gar-
diens de police municipale est souvent
considérée comme peu qualifiante par
les communes les plus actives en matière
de sécurité publique par comparaison
avec celle des gardiens de la paix de la
police nationale. Le développement
actuel des formations souffre de l'ab-
sence d’obligation de résultat à l’issue de
la formation initiale, préalable à la titula-
risation des agents, mais postérieure à
leur recrutement. De nombreuses com-
munes financent des sessions de forma-
tions au-delà du minimum réglemen-
taire.
Enfin, l’action des polices munici-
pales pâtit d’un manque d’évaluation et
de contrôle.
L’inégal effort finan-
cier des communes
Le budget consacré par les com-
munes et intercommunalités à leurs mis-
sions de sécurité publique a eu tendance
à augmenter sensiblement ces dernières
années. L’effort financier est inégal
selon les villes. Ces disparités reflètent
l’hétérogénéité à la fois des capacités
budgétaires des communes et des choix
politiques locaux, notamment en ce qui
concerne la doctrine d’emploi des
polices municipales, le contenu des
actions de prévention de la délinquance
et le recours éventuel à la vidéosurveil-
lance.
23
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
6
La vidéosurveillance
de la voie publique
Un développement
rapide mais coûteux
A partir des données rassemblées
par les services de police et de gendar-
merie, la Cour estime à environ 10 000
le nombre de caméras de surveillance de
la voie publique à la fin de 2010 (à l’ex-
clusion des caméras destinées à surveil-
ler des bâtiments publics, des lieux
ouverts au public ou installées dans les
transports publics) alors que le ministère
de l’intérieur l’évaluait à 20 000 en 2008.
Pour autant, la vidéosurveillance des
espaces publics n’est pas moins dévelop-
pée en France que dans les autres pays
industrialisés à l’exception du Royaume-
Uni où son développement massif et
précoce s’est traduit par la grande hété-
rogénéité des systèmes mis en place.
Depuis plusieurs années, le déploie-
ment par les communes de systèmes de
vidéosurveillance des espaces publics
constitue une priorité gouvernementale.
Davantage encore en période de baisse
des effectifs de policiers et de gen-
darmes, la « vidéoprotection » est pré-
sentée comme l’un des principaux
moyens pour faire baisser le nombre de
délits et améliorer leur taux d’élucida-
tion.
L’Etat a engagé un programme de
triplement en trois ans (2010-2012) du
nombre de caméras de surveillance de la
voie publique.
Ce programme représente pour les
collectivités territoriales, principalement
les communes, un investissement d’au
moins 300 M€, subventionné par l’Etat,
via le fonds interministériel de préven-
tion de la délinquance (FIPD), à hauteur
des dépenses annuelles d’exploitation
estimées à 300 M€.
Une efficacité
encore à évaluer
En conséquence, il aurait été souhai-
table, compte tenu de son coût pour les
finances des collectivités locales et de
l’Etat, que la mise en œuvre de ce plan
de développement accéléré de la vidéo-
surveillance de la voie publique soit pré-
cédée d’une évaluation de son efficacité
selon une méthode rigoureuse, validée
par des experts.
Les différentes études conduites à
l’étranger, notamment au Royaume-Uni,
aux Etats-Unis et en Australie, ne
démontrent pas globalement l’efficacité
de la vidéosurveillance de la voie
publique, qui est conditionnée par divers
paramètres tenant notamment à la
nature des lieux surveillés ou aux types
de délits visés, la France se caractérise
par la quasi-absence d’enquête scienti-
fique sur le sujet. Une seule étude a été
menée par le ministère de l’intérieur,
essentiellement à partir des statistiques
de la délinquance enregistrées à l’état
La vidéosurveillance de la voie
publique
24
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
4001. Cependant, ses résultats contra-
dictoires autant que sa méthode ne per-
mettent pas d’en tirer des enseigne-
ments fiables.
Des modalités
contestables
d’installation et
d’exploitation
Au regard des textes en vigueur, les
préfets remplissent imparfaitement leurs
missions quand ils autorisent l’installa-
tion de systèmes de vidéosurveillance de
la voie publique sans appliquer les exi-
gences prévues quant à la qualité des
personnes habilitées à visionner les
images. Cette pratique favorise une ges-
tion souple des dispositifs par les com-
munes, notamment celles dépourvues
de police municipale, qui y affectent des
personnels de leur choix, parfois néan-
moins en infraction à l’article 10 de la loi
du 21 janvier 1995 et au code général
des collectivités territoriales.
Du fait de leurs conditions de fonc-
tionnement, les commissions départe-
mentales de vidéosurveillance n’exer-
cent qu’un contrôle formel sur la
conformité des projets présentés aux
textes législatifs et réglementaires. Faute
de moyens, elles ne peuvent pas non
plus exercer leur pouvoir de contrôle a
posteriori prévu par la loi. Il en résulte
que, en ce qui concerne le respect de
cette conformité, la fiabilité du régime
d’autorisation repose entièrement sur la
bonne foi des pétitionnaires.
La Cour et les chambres régionales
des comptes ont constaté un manque de
professionnalisation chez les agents
communaux chargés d’exploiter les sys-
tèmes de vidéosurveillance de la voie
publique, notamment de visionner les
images. La montée en puissance de ces
systèmes a été encouragée sans qu’il
existe, au sein de la fonction publique
territoriale, une filière susceptible de
préparer au métier d’opérateur de vidéo-
surveillance qui requiert pourtant des
compétences techniques et le respect
d’obligations déontologiques particu-
lières.
Les agents chargés de visionner les
images ne sont pas assermentées quand
ils ne sont pas des policiers municipaux,
ce qui est fréquent. Souvent, ils n’ont
pas reçu de formation adaptée à leurs
missions.
Conclusion générale
25
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
L
’organisation et la gestion des forces doivent s’inscrire dans le difficile défi
auquel les pouvoirs publics sont actuellement confrontés en matière de sécurité
publique : améliorer l’efficacité de la lutte contre la délinquance, tout en participant à
l’effort de maîtrise accrue des dépenses publiques.
Les progrès passent par le pilotage des forces. Les moyens statistiques de mesurer la
délinquance présentent encore de nombreuses imperfections. Par ailleurs, le système de
gestion par objectifs souffre du manque d’études permettant d’établir des relations de
cause à effet, nécessairement complexes, entre telle ou telle action des forces de sécurité
et l’évolution d’une forme particulière de délinquance. Cette méconnaissance limite l’ef-
ficacité du seul « pilotage par les indicateurs » qui peut d’ailleurs induire certains biais,
comme l’a observé la Cour dans le cas de la lutte contre le trafic de drogue. L’évolution
de la délinquance ne peut être résumée par un seul indicateur global donnant le même
poids aux délits mineurs et aux crimes.
L’adaptation à la nouvelle donne budgétaire est une contrainte essentielle, dont les
effets se font davantage sentir depuis deux ans. Les effectifs de policiers et gendarmes,
après avoir fortement augmenté à la suite du vote de la loi d’orientation de la sécurité
intérieure du 29 août 2002, dite LOPSI, ont ainsi commencé à décroître depuis 2009.
En 2010, ils étaient moins nombreux qu’en 2006. Le nombre des policiers affectés
dans les services de sécurité publique sera revenu en 2011 à son niveau de 2002. Les
effectifs des services communaux de sécurité, qui incluent les policiers municipaux,
n’ont, quant à eux, cessé de progresser, et, aujourd’hui, dans la zone de compétence de
la police nationale (hors Paris et sa petite couronne), ils représentent environ le quart
des effectifs des forces de sécurité publique de l’Etat.
La répartition spatiale de l’ensemble ces forces devrait être mieux corrélée avec la
taille de la population et l’importance de la délinquance constatée. La présence policière
étatique apparaît relativement insuffisante dans certains lieux et, à l’inverse, excessive
dans d’autres. Selon les choix des élus locaux, cette présence est complétée, dans cer-
taines communes, par celles d’agents municipaux, chargés de missions complémentaires
ou analogues. Toutes ces disparités sont susceptibles de compromettre l’égalité de traite-
ment des citoyens au regard de leur droit à la sécurité.
La gestion locale des moyens de la police nationale est fortement contrainte pour l’or-
ganisation des services et des temps de travail des agents de même que pour l’affectation
de ces derniers au sein des circonscriptions, souvent décidée depuis Paris. Les marges
d’autonomie des responsables locaux de la sécurité publique, sous l’autorité du préfet,
sont faibles et en diminution du fait des réductions budgétaires intervenues depuis
2009. La gendarmerie nationale est pareillement affectée. La réflexion sur l’optimisa-
tion des capacités opérationnelles des forces dans ce nouveau contexte budgétaire, qui
succède à l’aisance relative des années 2003 à 2007.
Conclusion générale
26
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Des marges de manoeuvres significatives pourraient être trouvées dans le redéploie-
ment des implantations territoriales de l’ensemble des forces de police et de gendarmerie,
sous réserve d’effectuer les aménagements immobiliers indispensables et d’accepter tran-
sitoirement certains sureffectifs pour surmonter les réticences des personnels et des élus
locaux. Les moyens nécessaires à ces redéploiements devraient être recherchés dans une
meilleure maîtrise de la progression des dépenses de rémunérations qui a fait défaut ces
dernières années.
Les budgets consacrés par les communes et les intercommunalités à leurs missions
de sécurité publique et de prévention de la délinquance ont sensiblement augmenté ces
dernières années. Le développement des polices municipales recouvre une grande diver-
sité de doctrines d’emploi. Il appelle un renforcement de la professionnalisation des per-
sonnels, notamment par un effort accru de formation.
Encouragé par l’Etat, le recours croissant à la vidéosurveillance de la voie publique
ne peut se substituer à l’action des forces de sécurité étatiques ; il s’y ajoute. La charge
financière et la gestion des dispositifs incombent, pour l’essentiel, aux communes. Le
déploiement et l’utilisation de ces dispositifs s’opèrent dans des conditions de régularité
mal contrôlées par l’Etat et parfois en infraction à la loi. L’absence, en France, de toute
évaluation rigoureuse de l’efficacité de la vidéosurveillance de la voie publique est une
lacune dommageable, notamment au regard du montant des dépenses publiques enga-
gées.
Recommandations
27
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Le pilotage des forces de sécu-
rité de l’Etat
rapprocher le système d’enregis-
trement de la délinquance utilisé par le
ministère de l’intérieur de l’appareil
statistique du ministère de la justice
afin d’établir des liens entre l’élucida-
tion des délits constatés par les ser-
vices de police et les unités de gendar-
merie et leur traitement par les services
judiciaires ;
poursuivre l’adaptation du sys-
tème de mesure de la délinquance en
comptabilisant les délits sur le lieu de
leur commission et non de leur enre-
gistrement ;
concernant l’évolution de la
délinquance, limiter les objectifs chif-
frés assignés aux responsables territo-
riaux à des agrégats statistiques ou des
catégories de délits homogènes et
cohérents ;
développer en collaboration
avec l’Observatoire national de la
délinquance et des réponses pénales
(ONDRP) des analyses sur la relation
entre l’évolution statistique des faits de
délinquance et les actions des forces de
sécurité.
Le défi de la baisse des moyens
anticiper, dans les services de la
police, comme de la gendarmerie, l’im-
pact de la réduction des crédits de
fonctionnement et d’équipement sur
l’activité opérationnelle des services
afin d’adapter leurs objectifs en consé-
quence.
Les contraintes pesant sur la
gestion des ressources humaines
poursuivre la sensibilisation des
chefs de services territoriaux de la
DCSP à la nécessité de contrôler plus
rigoureusement le recours aux com-
pensations horaires et de rationaliser le
recours aux astreintes ;
leur fixer un objectif plurian-
nuel d’amélioration du taux de pré-
sence sur la voie publique ;
faire précéder les modifications
de l’organisation du travail des poli-
ciers d’études d’impact sur les coûts et
avantages en termes de disponibilité
des agents et d’évolution des dépenses
de rémunération et les faire suivre
d’une évaluation ex post de leurs
effets.
De nécessaires réformes de l’or-
ganisation
amplifier le mouvement de
rééquilibrage des effectifs policiers en
gommant les situations de sur-dotation
ou sous-dotation relative au regard des
niveaux de délinquance ;
élaborer une méthode de déter-
mination des effectifs de la préfecture
de police de Paris qui s’inspire de celle
des EDFA appliquée aux CSP, tout en
Recommandations
28
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
tenant compte des besoins particuliers
de sécurité publique dus au statut de
capitale de la ville de Paris ;
dans la gendarmerie, réduire les
écarts observés entre les départements
dans la répartition des effectifs des uni-
tés de base au regard des taux de délin-
quance ;
évaluer les conséquences en
termes de coût et de disponibilité de la
part importante des missions perma-
nentes
de
sécurisation
qui
sont
confiées
aux
unités
des
forces
mobiles ;
engager, dans les services terri-
toriaux de la police, un mouvement de
rationalisation du réseau des bureaux
annexes et des points de contacts en
définissant des critères objectifs d’ou-
verture et d’occupation des locaux en
fonction de l’activité des services ;
relancer un mouvement de redé-
ploiement entre zones de police et de
gendarmerie visant en particulier à
transférer à cette dernière les com-
munes « isolées », situées dans des CSP
de moins de vingt mille habitants.
Le rôle grandissant des polices
municipales
concernant la formation initiale
des policiers municipaux, instaurer la
transmission aux préfets (outre les
maires) des avis de fin de formation
des stagiaires émis par le CNFPT, afin
de motiver les décisions d’agrément ;
créer une obligation de forma-
tion continue des directeurs de police
municipale, à l’instar des autres cadres
d’emplois de la filière ;
étudier de nouvelles modalités
de contrôle des polices municipales par
le ministère de l’intérieur, adaptées à
l’importance de leurs missions et de
leurs effectifs.
Le développement de la vidéo-
surveillance
se doter des moyens d’une
connaissance exacte du déploiement
des systèmes de vidéosurveillance par
les collectivités locales en distinguant
les caméras affectées à la surveillance
de la voie publique, la surveillance des
bâtiments communaux, la régulation
du trafic routier et les caméras instal-
lées dans des établissements ouverts au
public permettant de visionner la voie
publique ;
engager une évaluation de l’effi-
cacité de la vidéosurveillance de la voie
publique dans la prévention de la délin-
quance et l’élucidation des délits, selon
une méthode rigoureuse, avec le
concours de chercheurs et d’experts
reconnus ;
organiser l’insertion systéma-
tique par les services de police dans les
comptes-rendus d’enquête après iden-
tification (CREI) et, par suite, dans le
STIC-FCE, de la mention éventuelle
de l’interpellation de l’auteur en fla-
grant délit ou de son identification
Recommandations
29
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
grâce à la vidéosurveillance de la voie
publique, conformément à une propo-
sition de l’INHESJ dans son rapport
de 2008 sur les conditions d’efficacité
et les critères d’évaluation de la vidéo-
protection ;
mettre en œuvre une mesure
analogue dans la gendarmerie natio-
nale ;
joindre à l’arrêté préfectoral
d’autorisation des systèmes de surveil-
lance de la voie publique la liste nomi-
native, ou au moins fonctionnelle, des
personnes habilitées à visionner les
images, régulièrement tenue à jour en
fonction des mouvements de person-
nels au sein des services concernés ;
prévoir, parmi les prescriptions
contenues dans l’arrêté préfectoral
d’autorisation, l’obligation pour les
communes de soumettre tous les per-
sonnels chargés de l’exploitation de ces
systèmes à l’obligation de suivre un
programme de formation conforme à
un modèle-type arrêté par voie régle-
mentaire ;
inciter les communes à adopter
un règlement intérieur du CSU, com-
portant certaines clauses obligatoires
sur des points sensibles comme la dési-
gnation des agents autorisés à accéder
aux locaux et des opérateurs habilités à
visionner les enregistrements pour le
compte d’un OPJ, ou à procéder au
réglage technique des systèmes (mas-
quage automatique des fenêtres).