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Ville de Paris : l'opération d'aménagement des Halles

CRC ÎLE-DE-FRANCE

La chambre régionale des comptes Île-de-France a examiné l’opération d’aménagement des Halles à compter de 2002.

Le domaine commercial du Forum des Halles et ses parkings, dans le 1er arrondissement de Paris, ont été construits dans le cadre de baux à construction contractés le 22 juillet 1976 et le 29 novembre 1985 prévus initialement pour durer jusqu’à 2020 pour les parkings et jusqu’à 2055 pour les surfaces commerciales.

Un important projet de requalification urbaine au centre de Paris

À son origine, en 2002, le projet de rénovation se limitait au réaménagement des accès de surface et souterrains au Forum et aux pôles de transport ainsi que la réorganisation du Jardin des Halles. Aussi, la délibération du Conseil de Paris de décembre 2002 fixait des ambitions modestes à l’opération en matière de bâti.

L’opération, confiée à la société d’économie mixte PariSeine, a pourtant abouti, à la fin de l’année 2005, à des choix majeurs en matière d’urbanisme et notamment à un concours international d’architecture pour la conception d’un abri recouvrant pour partie le forum. 

En 2009, lorsque le Conseil de Paris a arrêté définitivement le projet, son coût global était évalué à 760 M€ HT, dont 160 M€ HT pour le pôle transport. À la fin 2017, l’enveloppe de l’opération, pôle transport inclus, atteignait 918 M€ soit une augmentation de 20,8 % par rapport à l’estimation initiale, hausse relativement limitée eu égard à l’ampleur et la complexité de l’opération.

Un financement en partie réalisé par la cession du centre commercial

Le budget de l’opération a cependant souffert de faiblesses dans l’évaluation des contributions extérieures, l’ensemble des participations prévues en 2003 n’ayant pu être réalisé.

Ainsi, des contributions privées devaient assurer une partie du financement et notamment des concours à hauteur de 238 M€ en provenance du groupe Unibail-Rodamco, qui disposait des droits sur tous les volumes immobiliers des Halles en raison des baux à construction d’origine. Toutefois, ces concours se sont transformés en une vente de l’ensemble domanial au dit groupe. 

S’agissant du montant versé pour cette cession, la chambre ne partage pas l’estimation avancée par la Ville de 264,4M€. En effet, la chambre estime, pour sa part, que ce montant doit être diminué des dépenses supportées par la Ville alors que le droit commun, auquel la Ville et son co-contractant ont dérogé, prévoit qu’elles soient prises en charge par l’acquéreur. Après avoir opéré ces déductions et retranché les indemnisations versées au groupe, l’estimation de la chambre est de 141,9, M€.

Le prix de cession semble résulter de la faible transparence de l’opération

Afin de pouvoir réaliser les travaux de la Canopée sur des volumes initialement donnés à bail, la Ville a souhaité récupérer les emprises foncières concernées. 

Cependant, les négociations ont conduit à céder la totalité des volumes commerciaux, les parkings adjacents, divers volumes du domaine public ainsi que les surfaces libérées de la circulation automobile alors même que ces espaces n’étaient pas inclus dans le périmètre des baux à construction.

Par ailleurs, invoquant de multiples raisons telles que la complexité de la procédure ou les délais que supposait la rupture des baux à construction, la Ville n’a pas fait appel à d’autres acheteurs et a retenu le groupe exploitant le domaine commercial et les parkings pour vendre ces propriétés.

Ainsi, en l’absence de concurrence, le prix de cession ne pouvait résulter que de l’accord entre la Ville et le titulaire des baux, ce dernier ayant engagé une action judiciaire pour bloquer la réalisation de l’opération déjà engagée.

Dès lors, sans arbitrage du marché, la fixation du prix de cession a été rendue complexe par le caractère inédit de cette transaction, l’absence de cessions comparables et la multiplicité des valeurs à étudier : indemnisations de commerce pour la durée des travaux, indemnisations de la société pour les baux restant à courir, caractère disparate des surfaces et existence de nombreuses servitudes.

Dans ce contexte, il aurait été cohérent que la valeur des biens à céder soit sérieusement analysée avant la transaction : nette de servitude d’une part, et afin de tenir compte des différentes indemnisations à verser d’autre part. Or, le protocole signé entre les partenaires ne décompose pas ces opérations.

Si la chambre ne méconnaît pas la difficulté de déterminer la valeur des biens cédés et la complexité particulière de l’opération, elle estime qu’une analyse précise et distincte du coût des opérations aurait garanti une meilleure transparence financière et aurait pu aider la Ville à choisir un acquéreur en meilleure connaissance de cause, au besoin en organisant une procédure ouverte de cession présentant plus de garanties d’impartialité.

Des autorisations d’agrandissement de surfaces commerciales fragiles juridiquement

Le projet a nécessité l’obtention de plusieurs autorisations d’agrandissement commercial délivrées par la Commission départementale d’aménagement commercial que ce soit au bénéfice de la Ville de Paris, de la Société civile du Forum des Halles de Paris ou de la RATP.

Des représentants de la ville ont siégé dans cette commission, alors qu’aucun membre de la commission départementale ne peut délibérer dans une affaire pour laquelle il représente ou a représenté une ou des parties. En s’appuyant sur des autorisations délivrées dans ces conditions, la Ville a pris le risque d’un recours contentieux.

Une stratégie en matière de baux à construction de commerces à sécuriser

Il apparaît que les baux emphytéotiques ou à construction signés par la ville sont peu protecteurs des intérêts publics. En effet, ils ne contiennent aucune clause de sortie en cours de bail à la demande de l’une ou l’autre partie.

La Ville ne peut donc, pendant des périodes très longues, ni vendre, ni opérer des opérations d’aménagement, sans s’exposer au risque du dédommagement des locataires, dans des conditions exagérément déséquilibrées.

Par ailleurs, la Ville ayant insisté sur le fait qu’elle n’avait pas vocation à posséder des propriétés commerciales, ces outils juridiques, qui ont pour objet de lui conférer à terme la propriété de commerces, ne paraissent plus appropriés lorsque le titulaire du bail est une société dédiée au commerce.

Le rapport formule 4 recommandations.