SYNTHÈSE
(1) La chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur a examiné les comptes et la gestion de la métropole Nice Côte d’Azur (NCA) pour les exercices 2012 et suivants. Ce contrôle s’inscrit dans le cadre de deux enquêtes nationales et a porté plus particulièrement sur les conditions de la création de la métropole et des transferts de compétences, les conséquences induites sur l’organisation des services et la gestion des ressources humaines, la fiabilité des comptes et la situation financière, ainsi que sur certains aspects de la politique du logement.
(2) Première métropole créée en France le 1er janvier 2012, composée de 49 communes depuis le 1er janvier 2014, la métropole niçoise, qui compte 544 819 habitants et dont le territoire représente le tiers de la superficie du département des Alpes-Maritimes, s’est construite dès l’origine sur la base d’une logique de solidarité entre le littoral et les territoires du Moyen et du Haut-Pays, selon un axe Nord-Sud, et en fort décalage avec l’aire urbaine et la zone d’emploi de Nice qui s’orientent plutôt selon un axe Est-Ouest.
(3) La singularité de ce découpage géographique et la constitution récente d’un pôle métropolitain à l’Ouest de la métropole rendent indispensable la mise en œuvre de stratégies de coopération renforcée avec les territoires voisins, afin d’impulser une dynamique de développement à une échelle pertinente. La technopole de Sophia Antipolis, située à une vingtaine de kilomètres de Nice, n’est en particulier pas incluse dans le territoire métropolitain.
(4) La métropole n’a pas tiré les enseignements du précédent passage de la communauté d’agglomération (2002) en communauté urbaine (2009). Des retards significatifs ont été pris dans la fixation des attributions de compensation définitives, dans l’établissement des bilans financiers des conventions de gestion provisoire, ou dans les transferts patrimoniaux, qui ne sont pas achevés. Les retards accumulés dans les opérations juridiques et financières accompagnant les transferts de compétences ne sauraient perdurer.
(5) La métropole exerce la compétence promotion du tourisme depuis le 1er janvier 2019, alors qu’elle était compétente dès le 1er janvier 2015, soit avec quatre années de retard, en raison notamment des réticences de nombre de maires du territoire à perdre leur office de tourisme. L’organisation de cette compétence sur le territoire n’est cependant pas totalement achevée et son financement reste à clarifier.
(6) La gouvernance est marquée par le poids des maires, qui sont associés à l’ensemble des décisions stratégiques majeures, dans le cadre d’un conseil des maires, instance consultative réunie plus fréquemment que le conseil métropolitain au cours de la période sous revue.
(7) L’évolution des charges de personnel reste maîtrisée, que l’on considère cette évolution à l’échelle de la métropole (+ 5 % entre 2014 et 2018) ou de l’ensemble que forment la métropole et sa ville-centre. La mise en commun de services avec la ville de Nice est entamée depuis 2010 et des formes diverses de mutualisation ont été mises en œuvre avec les communes du territoire. Toutefois, le schéma de mutualisation des services sur le territoire, qui a vocation à déterminer une stratégie en la matière, n’a toujours pas été établi ni adopté en conseil métropolitain. Au total, la mise en commun de services entre la métropole et la ville de Nice n’a pas conduit à une baisse des effectifs. La chambre constate au surplus une organisation du suivi des services communs complexe et invite la métropole à affiner le suivi de l’activité de ces services, la répartition des coûts et le calcul des économies réalisées.
(8) La chambre a relevé par ailleurs des pratiques irrégulières dans le domaine de la gestion des ressources humaines, parmi lesquelles le recours abusif à des contrats de vacataires ou le versement d’indemnités accessoires non fondées juridiquement.
(9) La métropole ne s’est pas dotée depuis sa création d’un pacte financier et fiscal qui aurait pour but de définir les grands équilibres financiers entre la métropole et ses communes membres ainsi que les règles de la répartition de la richesse et de la solidarité sur le territoire. L’allocation des fonds de concours entre la métropole et ses communes membres mériterait également d’être encadrée dans un règlement.
(10) La métropole mène une politique d’investissement très soutenue, ce qui l’a conduite à s’endetter lourdement au cours de la période sous revue. L’encours de dette atteignait 1,5 Md€ au 1er janvier 2019. La réalisation des lignes 2 et 3 du tramway, dont le poids a pesé significativement sur les finances métropolitaines depuis l’exercice 2014, a été financée pour plus de 75 % grâce à l’emprunt. La dégradation tendancielle de la capacité d’autofinancement, malgré des efforts visant à contenir l’évolution des charges de gestion et le respect de la trajectoire financière fixée avec l’État dans le cadre du contrat financier signé pour les années 2018 à 2020, n’a pas permis de poursuivre l’effort d’investissement sans alourdir la fiscalité métropolitaine, et a nécessité la levée d’un nouvel impôt à compter de 2018, la taxe foncière sur les propriétés bâties, qui génère un produit annuel de 63 M€. La volonté de poursuivre une politique d’investissement dynamique, qui se traduit par l’adoption récente par le conseil métropolitain d’un « plan pluriannuel pour la croissance et l’emploi » nécessite que les économies de gestion soient poursuivies, afin de rétablir un autofinancement plus satisfaisant et de limiter le recours à l’emprunt.
(11) En matière de logement social, la demande reste très supérieure à l’offre sur le territoire (fin 2018, 21 212 demandes pour 1 955 attributions). Dotée d’un programme local de l’habitat (PLH) depuis l’origine, la métropole s’est fixée des objectifs de production qu’elle n’atteint que partiellement sur la période 2010-2016. Si le dernier PLH 2017/2022 prévoit un objectif annuel moyen plus ambitieux de 1 721 logements locatifs sociaux, celui-ci ne représente cependant que 44 % de l’objectif annuel SRU (fixé à 3 902 LLS par an sur la période 2017-2019). Le territoire métropolitain se caractérise par la rareté et le coût du foncier qui est un frein majeur à la production du logement. La métropole tente d’y remédier en utilisant les outils d’urbanisme à sa disposition, en nouant un partenariat avec l’établissement public foncier régional et en ayant élaboré une charte partenariale public-privé destinée à encadrer le coût de production des logements.
(12) La chambre constate que, malgré une ambition affichée et les efforts réels engagés en la matière (43 % de logements sociaux sur une moyenne annuelle de 1 874 logements livrés sur la période 2010-2015), la métropole répond encore insuffisamment aux enjeux du logement social sur son territoire.
RECOMMANDATIONS
- Recommandation n° 1 : arrêter rapidement les bilans financiers des conventions de gestion provisoire et les soumettre au conseil métropolitain.
- Recommandation n° 2 : réaliser un état des lieux exhaustif des transferts de biens à caractère mobilier et immobilier restant à opérer et établir dans des délais raisonnables les procès-verbaux et actes nécessaires.
- Recommandation n° 3 : élaborer et adopter en conseil métropolitain un projet de schéma de mutualisation des services tel que prévu par l’article L. 5211-39-1 du CGCT.
- Recommandation n° 4 : clarifier le dispositif de pilotage des services communs, se doter d’indicateurs de suivi de leur activité et affiner la clé de répartition des coûts entre la métropole, la ville de Nice et le CCAS de la ville de Nice.
- Recommandation n° 5 : mettre fin au paiement des indemnités pour exercice d’activités accessoires d’intérêt général ayant un caractère irrégulier.
- Recommandation n° 6 : mettre un terme aux contrats irréguliers de vacataires.
- Recommandation n° 7: élaborer et approuver en conseil métropolitain un schéma directeur d’implantation des services.
- Recommandation n° 8 : élaborer et adopter en conseil métropolitain un pacte financier et fiscal pour déterminer les règles de la répartition de la richesse et de la solidarité sur le territoire.
- Recommandation n° 9 : établir et adopter en conseil métropolitain un règlement d’attribution des fonds de concours.
