L’enseignement et l’éducation relèvent conjointement de l’État et des collectivités territoriales. Depuis les lois de décentralisation de 1982, une part importante de la compétence éducation a été transférée aux collectivités territoriales (au bloc communal pour le primaire, au département pour le collège et à la région pour le lycée). L’État demeure principalement compétent pour la définition des programmes scolaires, la délivrance des diplômes nationaux et la gestion des personnels enseignants et administratifs. L’implication des communes dans la politique scolaire est fondamentale, en particulier s’agissant de l’accueil des élèves, et constitue un enjeu majeur pour elles : outre la propriété et l’entretien des écoles, elles ont la charge de la sectorisation des élèves, de la gestion du personnel non enseignant et des temps périscolaires ainsi que, le cas échéant, de la restauration scolaire. Tout ou partie de leurs compétences peuvent par ailleurs être transférées à l’échelon intercommunal et mises en œuvre via un regroupement pédagogique intercommunal (RPI) ou dans le cadre d’un réseau d’écoles du territoire (RET) constitué entre plusieurs communes.
Une attention particulière portée à la qualité de l’accueil des élèves
A l’issue de ses contrôles, la chambre a constaté la très forte implication des collectivités territoriales dans la mise en œuvre de leur compétence scolaire. Elles consacrent des moyens humains et financiers importants à la fourniture d’un accueil de qualité au sein de leurs écoles primaires publiques.
La politique scolaire (hors personnel enseignant, qui relève de la compétence exclusive du ministère de l’Éducation nationale) est mise en œuvre au quotidien par un nombre conséquent d’agents publics, représentant une part importante des effectifs communaux totaux. Ces emplois peuvent être occupés par des agents titulaires ou contractuels. Les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) sont le principal poste de dépense de ressources humaines des collectivités en matière scolaire.
D’une façon générale, les collectivités abordent la question de l’accueil des élèves à besoin particulier et de l’école inclusive de façon attentive. Sur ce dernier point, si toutes les écoles ne sont pas aux normes, les communes s’efforcent de les rendre accessibles à l’occasion de travaux de rénovation.
L’organisation des activités périscolaires (pause méridienne et accueil des matin et soir) est très variable en fonction des collectivités. Certaines proposent de nombreuses activités aux enfants, nécessitant la présence de plusieurs animateurs ou d’intervenants extérieurs, tandis que d’autres limitent leur offre à une simple surveillance. De fait, les besoins en agents ou intervenants varient très fortement, pour des temps de travail parfois assez limités. La plupart des communes assurent connaitre des difficultés de recrutement, en particulier des animateurs périscolaires, en raison notamment des contraintes horaires ou de la faible quotité de travail (souvent à temps non complet).
La plupart des collectivités attachent une attention particulière à l’existence d’une offre de restauration scolaire, sans restriction d’accès et au plus près des élèves, dans l’enceinte de l’école. Cette dernière est parfois considérée par les maires de communes rurales comme un service essentiel pour entretenir l’attractivité de l’école et, au-delà, du territoire. Les collectivités ont par ailleurs conscience de l’attente des familles à l’égard de la qualité des repas, et certaines ont mis en place des outils permettant de prendre en compte l’avis des enfants ainsi que des agents. Le coût d’un repas est très variable d’une commune à l’autre, sans que la chambre puisse corréler ce prix avec le choix d’un mode de gestion particulier, la taille ou la situation géographique de la commune. Elle note cependant que l’inflation des années 2022 et suivantes a entrainé une hausse des coûts de production, qui a généralement été répercutée sur le prix des repas.
Enfin, certaines collectivités soutiennent davantage que d’autres les activités culturelles et sportives. Ces derniers passent, en particulier, par la fourniture d’accès privilégiés aux équipements municipaux (centres culturels, médiathèques, équipements sportifs, etc.). Dans l’ensemble, elles participent au financement des sorties scolaires, notamment lorsque des projets pédagogiques y sont adossés.
Une baisse démographique déjà amorcée qui doit dès à présent être mieux prise en compte
À quelques exceptions près, toutes les collectivités contrôlées constatent déjà une baisse plus ou moins marquée du nombre des inscriptions en maternelle depuis la rentrée 2019. Ces diminutions sont très variables d’une commune à l’autre, sans qu’une corrélation entre la taille ou la situation géographique de la commune puisse être établie. Cette évolution démographique rejoint le constat national d’une baisse des effectifs scolaire, qui devrait se poursuivre dans les prochaines années.
La baisse des effectifs doit être davantage prise en compte par les collectivités territoriales. A court terme, elle va renforcer le phénomène de sous-utilisation des locaux déjà constaté dans certaines collectivités et accélérer le nombre des fermetures de classes. Les collectivités doivent anticiper ces évolutions dans la gestion de leur patrimoine, en particulier lorsque des projets de construction ou de réaménagement d’écoles sont envisagés.
La chambre a pu constater les difficultés de recensement des enfants soumis à l’obligation scolaire auxquelles sont confrontées les collectivités. À défaut d’un instrument de pilotage performant croisant les données provenant de différentes administrations, la prospective démographique demeure construite par les seules communes, de manière empirique et parcellaire. Une telle pratique demeure toutefois insuffisante pour leur permettre de s’assurer de la correcte mise en œuvre de l’obligation de scolarisation dès trois ans ou de construire une prospective démographique fiable à l’horizon de quatre ou cinq années.
Un patrimoine scolaire vieillissant et des besoins d’investissement importants pour faire face au changement climatique
Le patrimoine scolaire des collectivités territoriales est éclectique, souvent vieillissant et peu adapté aux contraintes liées au changement climatique. Dans la plupart des collectivités contrôlées, des efforts financiers et humains notables sont mis en œuvre par les collectivités pour l’entretien courant et les réparations du quotidien des écoles primaires publiques.
En matière d’investissement, les collectivités consacrent une part importante de leurs budgets d’investissement au patrimoine scolaire immobilier, pouvant aller jusqu’à 50 % du total de leurs dépenses d’investissement. Le montant de ces investissements dépend pour une large part de la nature des travaux à réaliser (mise en accessibilité, rénovation énergétique, construction d’une nouvelle école, etc.), de l’état du patrimoine et des besoins de la collectivité.
Les besoins en investissement dépassent souvent la capacité financière de la collectivité. Dès lors, le pilotage de la politique bâtimentaire et les décisions de réaliser des travaux de réhabilitation ou de rénovation énergétique sont très souvent liés à l’obtention de subventions, ce qui peut avoir des effets induits importants sur le choix des travaux à réaliser (rénovation ou construction nouvelle, rénovation énergétique extérieure avant la réhabilitation intérieure, etc.) ou leur priorisation. La plupart des collectivités ont lancé ou réalisé des projets de réhabilitation et / ou de rénovation énergétique de tout ou partie des écoles, pour les adapter au changement climatique (en particulier les vagues de chaleur, les inondations et le retrait-gonflement des argiles), auquel les collectivités territoriales de la région sont particulièrement exposées.
Un effort financier important et mal connu pour la mise en œuvre de la compétence scolaire avec des gros écarts selon les collectivités
La chambre a constaté, les difficultés récurrentes pour fiabiliser les données financières de nombreuses collectivités. C’est particulièrement le cas pour les plus petites communes, qui ne tiennent en général pas de comptabilité fonctionnelle. Mais l’analyse du coût de fonctionnement de la politique scolaire et périscolaire s’est également heurtée à la non permanence des méthodes et au manque de robustesse des données produites par certaines collectivités, disposant pourtant d’une comptabilité fonctionnelle. La chambre a toutefois procédé à une évaluation du coût global d’un élève de primaire, malgré ces réserves d’ordre méthodologique.
La question du coût de la mise en œuvre de la compétence scolaire reste insuffisamment appréhendée par la plupart des collectivités, tant d’un point de vue général que dans ses différentes composantes. Une connaissance fine de ces coûts est pourtant indispensable, dans un double contexte de baisse démographique durable et de recherche d’une rationalisation des dépenses de fonctionnement et d’investissement des collectivités territoriales.
D’une manière générale, la mise en œuvre de la compétence scolaire représente un effort financier important pour les communes, compris entre 12 % et 30 % de leurs budgets de fonctionnement, selon les calculs effectués par la chambre. Cette disparité est le reflet aussi bien d’une volonté politique plus ou moins volontariste des collectivités (en particulier sur le volet périscolaire), que de la structure des équipements scolaires, des effectifs ou de caractéristiques géographiques ou historiques propres à chaque territoire. Assez logiquement, les dépenses scolaires sont, pour une large part, constituées des charges de personnel qui en représentent plus de la moitié.
Rapporté au nombre d’élèves scolarisés, le coût de la compétence scolaire se situe en moyenne sur la période 2021-2023 à un peu plus de 1 900 € par élève et par an. Ce coût net inclut les dépenses et recettes scolaires et périscolaires et connait une progression importante d’un peu plus de 8 % par an sur la période, passant d’un peu moins de 1 800 € à un peu plus de 2 100 €. Les situations sont cependant très hétérogènes entre les collectivités. La principale constante qui semble ressortir de l’enquête est l’écart très important entre le coût d’un élève de maternelle et celui d’un élève d’élémentaire (hors périscolaire), principalement en raison de charges de personnel largement imputées sur les classes de maternelle et lié à la présence d’ATSEM, alors que le nombre d’enfants y est moins important qu’en élémentaire.
[1] Les communes de Mions, de Roanne, de Sathonay-Camp, de Saint-Flour, de Saint-Martin-d’Uriage, de Saint-Priest, de Tarare, de Tassin-la-Demi-Lune, de Val d’Arcomie, de Vienne, de Villefontaine et de Voiron, ainsi que la communauté de communes du Pays de Cruseilles (conjointement avec les communes de Cruseilles, de Copponex et de Vovray-en-Bornes), le réseau d’écoles du territoire constitué entre les communes de Coltines, d’Ussel et de Valuéjols et le regroupement pédagogique intercommunal d’Anglards-de-Saint-Flour et Vabres. À titre complémentaire, le présent rapport s’appuie sur les observations formulées dans le cadre des contrôles des communes de Charvieu-Chavagneux (février 2023) et de Crémieu (mars 2025). Par souci de simplicité dans la rédaction, les termes de « collectivités territoriales » couvrent dans le présent rapport à la fois les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.