La Nouvelle-Calédonie fait partie des employeurs les plus importants du territoire après la province Sud, la Société Le Nickel et le centre hospitalier territorial. La question de la maîtrise des dépenses de personnel, qui constituent la principale charge de fonctionnement de la collectivité, fait l’objet d’engagements contractuels de celle-ci dans le cadre du prêt octroyé par l’agence française de développement en 2020 et garanti par l’État. 

La gestion des personnels de la Nouvelle-Calédonie et de ses institutions s’inscrit dans le cadre fixé par la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999. Le budget de la collectivité est exécuté par trois ordonnateurs : le président du gouvernement qui est l’ordonnateur des dépenses et qui prescrit l’exécution des recettes de la Nouvelle-Calédonie, le président du congrès, uniquement pour les dépenses d’investissement et de fonctionnement du congrès ainsi que celles nécessaires au fonctionnement des groupes d’élus et le président de l’autorité de la concurrence depuis 2019. 

Enfin, la compétence en matière de fonction publique de la Nouvelle-Calédonie relève de la collectivité, ce qui confère au congrès et au gouvernement la mission d’édicter le cadre législatif et réglementaire qui s’applique aux agents des collectivités du territoire. 

La chambre avait déjà contrôlé en 1998 le congrès de la Nouvelle-Calédonie puis en 2006 et en 2015 respectivement la gestion des personnels de la Nouvelle-Calédonie et la direction des ressources humaines et de la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie. La chambre a donc souhaité examiner l’évolution des effectifs et des dépenses de personnel depuis 2019 et jusqu’à l’exercice le plus récent, ainsi que les dispositifs de pilotage des ressources humaines mis en place pour suivre la mise en œuvre des recommandations effectuées précédemment et l’engagement de maîtrise des dépenses de personnel contracté en 2020.

Le contrôle de la chambre porte sur le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et les services et directions de celle-ci ainsi que sur les institutions de la Nouvelle-Calédonie autres que le gouvernement que sont le congrès, le sénat coutumier, le conseil économique, social et environnemental et les conseils coutumiers, en distinguant le cas des élus et des collaborateurs de cabinets de celui des fonctionnaires titulaires ou contractuels. Le rapport examine en premier lieu l’évolution des effectifs et les conditions du pilotage des ressources humaines puis analyse les dépenses de personnel et les indemnités et autres dépenses des élus.

1. un pilotage à renforcer

   1. Une évolution globalement maîtrisée des effectifs

Les effectifs budgétaires de la Nouvelle-Calédonie, gouvernement et institutions, s’élèvent en moyenne à 1 949 postes entre 2019 et 2024, en croissance de 1 %.

1.  Évolution du nombre total de postes budgétaires de la Nouvelle-Calédonie

Source : chambre territoriale des comptes d’après les données de la DRHFPNC, du congrès et de l’autorité de la concurrence

Les effectifs réels sont en moyenne de 1 883,5 équivalents temps pleins travaillés (ETPT), en diminution de 0,3 % entre 2019 et 2024. Hors collaborateurs et agents temporaires qui n’occupent pas de poste budgétaire, l’écart entre les effectifs budgétaires et les effectifs réels tend à augmenter entre 2019 et 2024 et s’élève à 214 postes en moyenne. 

1.  Répartition des équivalents temps pleins travaillés de la Nouvelle-Calédonie

Parmi les postes de catégorie A, certains postes sont nommés par le gouvernement. Ces emplois fonctionnels (secrétaire général, secrétaire général adjoint, directeurs et directeurs adjoints) représentent 7,7 % des postes budgétaires des institutions autres que le gouvernement et 2,4 % des postes budgétaires de l’administration du gouvernement et leur nombre a augmenté en 2022 au gouvernement (+2) et en 2024 au congrès (+1). 

1. Une information à améliorer

Le pilotage des ressources humaines, que ce soit d’un point de vue financier en ce qui concerne les différents composants de la masse salariale, ou du point de vue de la gestion des effectifs et des compétences, nécessite une amélioration du recueil et de l’analyse de l’information ainsi que la mise en place d’une stratégie à moyen terme.

La chambre constate des erreurs d’imputation comptables et une absence d’exhaustivité des livres de paye de la Nouvelle-Calédonie qui doivent être corrigées en lien avec le comptable public. La Nouvelle-Calédonie n’est pas soumise à l’obligation de production d’un bilan social. Cependant, elle rend publique sur internet des indicateurs pertinents sur ses ressources humaines. Leur intérêt pourrait être renforcé par la réalisation d’analyses, y compris sur des tendances pluriannuelles, et la possibilité de les éditer. La chambre regrette que cet effort de transparence, qui est à saluer, ne s’accompagne pas d’une fiabilisation des états du personnel annexés aux documents budgétaires qui présentent de nombreuses incohérences. 

La chambre rappelle à la collectivité l’obligation de voter les dépenses de personnel sur la base des postes budgétaires ouverts en application des articles 209-11 et 209-12 de la loi organique et afin d’éviter tout risque financier en cours d’exécution. La chambre invite aussi la Nouvelle‑Calédonie à faire aboutir l’effort de présentation de la masse salariale et des effectifs par programme dans les rapports budgétaires.

2. Une stratégie à mettre en place

Une information fiable sur la masse salariale et les effectifs, accompagnée d’une analyse fine des postes et de la situation des agents qui les occupent sont les fondements nécessaires au développement d’une gestion prévisionnelle des ressources humaines. La chambre invite la collectivité à poursuivre le chantier de la dématérialisation des dossiers agents ainsi que le plan d’évolution de l’administration lancé en 2022 et qui retrouve toute sa pertinence dans le cadre budgétaire contraint que connaît la Nouvelle-Calédonie.

2. Un suivi des agents, du TEMPS DE TRAVAIL et des congés à améliorer

3. Une légère croissance des effectifs des directions et services du gouvernement du fait du transfert de compétences, des postes de chargés de mission à mieux encadrer

Les effectifs des directions et services du gouvernement sont en légère croissance entre 2019 et 2024, + 1 %. Les 1 722 postes budgétaires ouverts en 2024 se répartissent à 45 % en catégorie A, 34,6 % en catégorie B, 20 % en catégorie C et 0,4 % en catégorie D après reclassement des agents anciennement régis par la convention collective des services publics en 2022. En ETPT, les effectifs réels ont diminué de 0,1 % en six ans, à 1 551 ETPT en 2024 contre 1 553 ETPT en 2019. 

Les postes permanents sont occupés en moyenne à 87 % par des fonctionnaires titulaires, même si certains services ont une proportion plus élevée que la moyenne de contractuels.

Le transfert par l’État à la Nouvelle-Calédonie du recouvrement de l’impôt sur le revenu ainsi que la réintégration de plusieurs agents à la fin de leurs mises à disposition, ou détachements ou disponibilités, ont entraîné une augmentation d’une trentaine d’équivalents temps plein travaillés entre 2022 et 2023 sur des postes budgétaires vacants alors que la fusion de la direction du travail et de l’emploi et de la direction de la formation professionnelle continue n’a permis d’économiser que deux postes. La stabilité constatée des effectifs s’explique notamment par la diminution par trois, de 18 à 6, des postes mis en réserve pour des situations provisoires.

Les effectifs temporaires des directions et services du gouvernement sont peu nombreux, à l’exception de l’exercice 2021 pendant lequel la Nouvelle-Calédonie a recruté des renforts pour faire face à la crise sanitaire. Leur nombre s’élève à 23,4 ETPT en 2024.

Plus de 70 personnes différentes ont été affectées sur des postes de chargés de mission ou d’études au secrétariat général du gouvernement entre 2019 et fin 2024, pour des durées très variables. Il n’y a pas de nombre défini de postes de chargés de mission affectés au secrétariat général du gouvernement et les organigrammes ne permettent pas de les identifier ou de connaître la liste des missions qui leur sont confiées. Le contrôle des dossiers administratifs de plusieurs d’entre eux a conduit la chambre à relever que certains chargés de mission ont pu, en réalité, occuper des fonctions de collaborateurs de cabinet. Dans d’autres cas, la chambre constate que ces postes de chargés de mission sont occupés par des agents, parfois d’anciens membres du gouvernement, sans que leurs missions ne soient définies, et ce pendant plusieurs mois voire années. Enfin, la chambre a noté un cas de reconstitution de carrière d’un fonctionnaire en tant que contractuel pour bénéficier d’une meilleure retraite, constitutif d’un préjudice financier pour la collectivité.

4. Un suivi des agents mis à dispositions défaillant

La Nouvelle-Calédonie met à disposition des personnels auprès de différents organismes, soit à titre gratuit, soit contre remboursement des salaires. Le suivi de ces postes est défaillant, les données étant contradictoires selon les sources. Certaines mises à dispositions sont réalisées sans conventionnement, ce qui est irrégulier au regard de l’article 90-1 à 8 du statut général des fonctionnaires. En 2024, 87 postes ou 72,7 ETPT seraient ainsi mis à disposition dont près de 28 % à titre gratuit alors que cela doit rester exceptionnel. La chambre invite la Nouvelle-Calédonie à régulariser les situations de mises à disposition sans convention et à s’assurer du remboursement des frais afférents.

5. Pour les institutions, des effectifs réels en augmentation du fait d’une diminution globale du nombre de postes vacants

En ce qui concerne les institutions de la Nouvelle-Calédonie autres que le gouvernement, que sont le congrès, le sénat coutumier, le conseil économique, social et environnemental et les conseils coutumiers ainsi que l’autorité de la concurrence, qui est une agence indépendante de la Nouvelle-Calédonie, celles-ci disposent globalement en 2024 de 143 postes budgétaires, après un renforcement de deux postes de l’autorité de la concurrence en 2020 et de trois postes du congrès en 2024. 

La proportion de catégorie A dans ces institutions est moins élevée qu’au gouvernement (36 % en moyenne entre 2019 et 2023 contre 43 % au gouvernement), mais en croissance.

Les effectifs réels de ces institutions, en ETPT, sont en augmentation de 3 % entre 2019 et 2024 du fait d’une diminution du nombre de postes vacants. Le poids des fonctionnaires titulaires, 69 % en moyenne entre 2019 et 2023, est moindre que dans les directions du gouvernement, 87%, mais il progresse de deux points entre 2019 et 2023.

6. Un poids important des collaborateurs de cabinet

Les collaborateurs de cabinet, qui relèvent de deux statuts différents selon qu’ils sont au gouvernement ou au congrès, représentent 104 équivalents temps pleins travaillés en 2024, en légère baisse par rapport à 2019 (111 équivalents temps plein travaillé dont 60 pour le gouvernement et 51 pour le congrès). Ils représentent ainsi 6 % des effectifs réels de la collectivité. La chambre réitère sa recommandation d’harmoniser les statuts des collaborateurs de cabinet, d’en limiter le nombre et de plafonner le coût de leur rémunération. 

 Nombre de collaborateurs en équivalents temps plein travaillés (ETPT)

Source : chambre territoriale des comptes d’après les données de paie de la Nouvelle-Calédonie et du congrès

Enfin, le budget de la collectivité porte aussi les stagiaires en école de formation dont le nombre a significativement diminué durant la crise sanitaire.

7. Un régime de congés à moderniser et un temps de travail à encadrer

Malgré les recommandations précédentes de la chambre, il n’existe toujours pas de définition du temps de travail dans la fonction publique. La chambre note que le gouvernement avait saisi le conseil économique, social et environnemental d’un avant-projet de loi sur ce sujet en décembre 2022 sur lequel un avis a été rendu en janvier 2023 mais qu’il n’a toujours pas été déposé par le gouvernement sur le bureau du congrès en vue de son examen. 

La chambre estime que la définition du temps de travail est une des conditions de gains de performance et d’attractivité de la fonction publique et recommande au congrès d’examiner ce texte au plus vite, d’autant qu’en l’absence d’une définition du temps de travail et de dispositifs de contrôle des heures supplémentaires effectuées, elle s’interroge sur la régularité des indemnités versées à ce titre. 

Les dispositions encadrant les congés et les absences des fonctionnaires et agents publics sont touffues, parfois en décalage avec les conditions modernes de déplacement et de communication. La multiplicité des textes et des pratiques en vigueur constitue une source de complexité de gestion, voire d’inégalité de traitement des agents peu compréhensible. Les absences autorisées, hors congés et raisons de santé, représentent, d’après les indicateurs mis à disposition sur internet par la direction des ressources humaines et de la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie, en moyenne, près de 11 équivalents temps plein travaillés par an. La chambre estime qu’il serait dans l’intérêt de la collectivité de rationaliser ces dispositions. 

Les absences pour raisons de santé représentent, de leur côté, en moyenne 95 équivalents temps plein travaillés dont 57 pour les congés liés à des maladies ordinaires (3 % des effectifs réels de la collectivité). La chambre note le vote par le congrès d’une loi de pays mettant en place, à compter du 1^er janvier 2025, un jour de carence dans l’objectif de diminuer les absences pour congés maladie de courte durée. Elle note aussi la mise en place d’actions de préventions des risques professionnels et invite la collectivité à développer un plan global de lutte contre l’absentéisme.

Enfin, la Nouvelle-Calédonie s’est saisie de la possibilité offerte par la loi du pays du 9 décembre 2021 de mettre en place des ruptures conventionnelles sans pour autant que sa politique soit formalisée en la matière. La chambre invite la collectivité à mettre en œuvre ce dispositif avec prudence, après une analyse précise des situations individuelles et des coûts et bénéfices attendus. 

3. UNE évolution des dépenses de personnel globalement maîtrisée

   1. Des charges de personnel en légère baisse

La rémunération du personnel a globalement diminué de 0,33 % entre 2019 et 2023 pour atteindre 11,8 MdF FCP en 2023. Malgré une hausse des charges sociales de près de 144 MF CFP entre 2019 et 2023 du fait notamment de la hausse des taux de cotisation à la caisse locale des retraites, les charges de personnel, nettes des remboursements pour mises à disposition ont diminué de 0,13 % en moyenne par an pour atteindre 15,6 MdF CFP en 2023. Au final, ces charges de personnel atteignent en moyenne 36,3 % des produits de gestion du budget principal, un poids relativement limité du fait de la prise en charge par l’État, au titre de la convention du 18 octobre 2011, de la mise à disposition globale et gratuite des personnels de l’enseignement scolaire, estimée à 42 MdF CFP en 2022.

Les principaux services et directions du gouvernement sont, en 2023, la direction des services fiscaux (12,3 % des rémunérations), la direction des affaires vétérinaires, alimentaires et rurales (9,1 % des rémunérations) et la direction du numérique et de la modernisation (7,2 % des rémunérations). Certains services bénéficient d’une meilleure rémunération du fait de la technicité des métiers exercés et du régime indemnitaire associé. La rémunération du personnel affecté aux institutions représente 12 % du total de la rémunération versée par la Nouvelle Calédonie. La rémunération des agents mis à disposition représente en moyenne 4 % du total. 

Les indemnités et frais de mission des élus, des membres des institutions et chefs coutumiers ont progressé de 1,1 % par an en moyenne entre 2019 et 2023 (+ 18,75 MF FCP entre ces deux dates) sous l’effet d’une progression particulièrement rapide des frais de mission et de déplacement en 2022 et en 2023 (+8,24 % de variation annuelle moyenne entre 2019 et 2023) alors que le montant des indemnités des membres des institutions diminue de 3 % entre 2019 et 2023 et s’élève à 343,1 MF CFP en 2023. Les indemnités versées représentent en moyenne 2 % de la masse salariale du personnel de la collectivité.

3. Montant des indemnités versées aux membres des institutions de la Nouvelle‑Calédonie et aux autorités coutumières

Source : chambre territoriale des comptes d’après les données de la direction du budget et des affaires financières

La Nouvelle-Calédonie est compétente en matière d’encadrement législatif et réglementaire de la fonction publique territoriale. Une seule mesure de revalorisation du point d’indice a eu lieu entre 2019 et 2023 et aucune mesure catégorielle n’est intervenue durant cette période. Ainsi, l’effet glissement vieillesse technicité a été maîtrisé à 0,11 % par an en moyenne et, en tenant compte de l’inflation, la rémunération du personnel a diminué de 1,7 % en moyenne annuelle en francs constants entre 2019 et 2023.

L’indexation du traitement s’élève lui, en 2023 à 3,9 MdF CFP (hors charges patronales). Cette indexation est complétée par une indemnité de résidence dont le montant est d’environ 230 MF CFP en 2023.

Les dépenses d’action sociale, de formation et d’accompagnement des personnels ainsi que la contribution au fonds d’insertion professionnelle des personnes handicapées ont diminué de 6,8 % entre 2019 et 2023, atteignant 330,5 MF CFP en 2023, soit 2,1 % des charges de personnel interne (contre 354,5 MF CFP et 2,2 % des charges de personnel interne en 2021).

8. La nécessité d’une rénovation du régime indemnitaire et d’un meilleur encadrement des avantages en nature

Le régime indemnitaire en vigueur se caractérise par sa complexité. La chambre a mis en évidence des écarts entre les conditions prévues et le versement effectif de certaines primes ou l’absence de bases légales d’autres indemnités. Ces versements doivent cesser dans les meilleurs délais. De plus, la chambre note que les primes et indemnités sont, pour l’essentielle, forfaitaires. Elle recommande à la Nouvelle-Calédonie de rénover le régime indemnitaire en vigueur pour le simplifier et introduire des éléments d’incitation à la performance de l’administration.

Enfin, la chambre a examiné les avantages en nature accordés aux membres, aux élus et aux agents de la Nouvelle-Calédonie. Elle a pu constater le bon suivi de ceux-ci au congrès alors que les informations fournies par le gouvernement sont lacunaires. Elle recommande toutefois au congrès comme au gouvernement de préciser les conditions d’attribution des avantages en nature, en distinguant les cas d’utilité de service et de nécessité absolue de service. Elle rappelle que l’attribution d’avantages en nature doit faire l’objet d’une décision individuelle et doit figurer sur les feuilles de salaire des intéressés afin d’être soumis aux cotisations sociales et aux prélèvements fiscaux ainsi que, le cas échéant, à l’impôt sur le revenu.

Afin d’assurer la régularité et d’améliorer la performance de la gestion des ressources humaines de la Nouvelle-Calédonie, la chambre formule six rappels du droit et neuf recommandations.

RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1. (gouvernement) : répartir la masse salariale et les effectifs de la collectivité entre les missions et les programmes du budget principal de la Nouvelle-Calédonie (échéance : 2026).

Recommandation n° 2. (gouvernement) : Formaliser la procédure d’affectation sur les postes budgétaires en réserve ainsi que la procédure de recrutement des chargés de mission du secrétariat général du gouvernement, notamment l’établissement d’une fiche de poste et la publication d’un avis de vacance de poste, en veillant à n’y inclure que des missions au service de l’administration, à la différence de celles tenues par les collaborateurs de cabinet auprès des élus. (échéance 2026)

Recommandation n° 3. (congrès) : Recommandation réitérée - Délibérer d’ici 2026 pour mettre en place un statut unifié des collaborateurs de cabinet de la Nouvelle-Calédonie et de ses institutions, qui pourra être adapté par les provinces, encadrant notamment leur nombre, les conditions de recrutement et de rémunération ainsi que les tâches qui leur sont confiées.

Recommandation n° 4. (gouvernement, congrès) : Recommandation réitérée - Adopter une loi du pays définissant le temps de travail des fonctionnaires de la Nouvelle-Calédonie et agents publics. (échéance 2026).

Recommandation n° 5. (gouvernement) : Mettre en place un dispositif permettant un suivi de la réalisation effective des heures supplémentaires par les agents après accord de leur hiérarchie (échéance : 2026).

Recommandation n° 6. (congrès) : Rationaliser les dispositions applicables aux congés et absences des fonctionnaires et agents de la Nouvelle-Calédonie (échéance : 2027).

Recommandation n° 7. (congrès) : Mettre en place un droit à la formation des élus, membres et collaborateurs des institutions de la Nouvelle-Calédonie se traduisant dans l’adoption d’un plan annuel adapté à leurs fonctions et cohérent avec les actions de formation des provinces (échéance : 2026).

Recommandation n° 8. (congrès) : Simplifier et harmoniser le régime indemnitaire en mettant en place un dispositif comprenant une part fixe et une part variable en fonction de l’atteinte d’objectifs de performance individuels ou collectifs. (échéance 2026).

Recommandation n° 9. (gouvernement, congrès) : Préciser les conditions d’attribution des avantages en nature, en distinguant les cas relevant de l’utilité ou de la nécessité de service et en en limitant strictement le nombre. (échéance 2026).

RAPPELS DU DROIT

Rappel du droit n°1 (Gouvernement) : Produire un état du personnel annexé aux documents budgétaires présentant des données fiables relatives aux postes permanents et aux emplois temporaires (échéance : 2025).

Rappel du droit n°2 (congrès) : Voter les dépenses de personnel sur la base des postes budgétaires ouverts en application des articles 209-11 et 209-12 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. (échéance 2026)

Rappel du droit n°3 (direction des ressources humaines et de la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie) : S’assurer que tous les agents mis à disposition l’ont été dans le cadre de conventions et veiller à leur suivi et au remboursement des rémunérations et autres frais prévus par les articles 90-1 à 90-8 du statut général des fonctionnaires de la fonction publique de Nouvelle-Calédonie (échéance : 2026).

Rappel du droit n°4 (congrès, gouvernement) : Cesser le versement de primes et indemnités sans base légale et respecter les dispositions qui encadrent le versement de primes et indemnités prévues. (échéance 2026)

Rappel du droit n°5 (gouvernement de la Nouvelle-Calédonie) : Cesser l’attribution d’avantages en nature (notamment de véhicules ou de logements de fonction) en l’absence de délibération annuelle du congrès et d’acte attributif nominatif en précisant les modalités d’usage en application de l’article 125-1 de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999. (échéance 2026)

Rappel du droit n°6 (congrès et gouvernement de la Nouvelle-Calédonie) : Faire figurer la valeur des avantages en nature sur la feuille de paye des élus, agents et membres concernés et les soumettre aux cotisations salariales et patronales. (échéance 2026)