Synthèses observations définitives
Le Tarn-et-Garonne connaît une forte croissance démographique reposant sur un solde migratoire positif (+1,4 % par an), favorisé par la présence de deux grands axes de communication du Sud-Ouest (l’A62 et l’A20) et la proximité de l’aire urbaine de Toulouse. Sa population, jeune, marquée par un taux de chômage élevé et un taux de pauvreté important, dépasse aujourd'hui les 250 000 habitants. Ces caractéristiques sollicitent fortement les compétences sociales de la collectivité départementale.
1- La situation financière
1.1 Un autofinancement fragilisé : Entre 2006 et 2012, la progression annuelle moyenne des charges de gestion a été plus rapide de +1,33 points que celle des produits de gestion. En 2013, et pour la première fois sur la période, la collectivité a vu ses produits de gestion baisser (-530 K€), alors que les charges de gestion ont suivi la tendance d’augmentation constatée en 2012 (+8,7 M€). Cette baisse des produits doit cependant être relativisée, dans la mesure où elle est liée à un rappel de versement de l’Etat de 1,93 M€ en 2012, au titre des années 2009 à 2011.
Le niveau d’épargne que la collectivité dégage de sa gestion courante a ainsi diminué de plus de 9 M€ en 2013, alors qu’il était sur une tendance d’augmentation depuis 2010. En conséquence, la capacité d’autofinancement nette a baissé de 10,6 M€ en 2013.
L'équilibre financier apparaît donc, aujourd’hui, fragilisé, même si le Département peut compter sur la dynamique des bases de la taxe sur le foncier bâti, sur l'apport fiscal de la centrale électrique de Golfech et sur les nouvelles ressources issues de la loi de finances pour 2014, destinées à financer les allocations individuelles de solidarité. Mais sa marge de manœuvre fiscale est désormais réduite depuis la réforme de la fiscalité locale. Il dispose d’un panier de recettes qui, pour partie, est figé (FNGIR, DCRTP), ou constitué de ressources très sensibles à la conjoncture et donc difficilement prévisibles (CVAE, DMTO, TSCA), alors que les dépenses sociales sont croissantes. Dès lors, le Département doit poursuivre son effort de maîtrise des charges de gestion compressibles (charges à caractère général, charges de gestion courante), ainsi que sa réflexion sur l’efficacité et l’efficience de ses dispositifs d'aide sociale.
1.2 Un endettement élevé : Le taux d’endettement du Département, qui a atteint 76 % en 2012, est élevé. Cet endettement résulte d’un choix débattu par l’assemblée départementale visant à financer par l’emprunt l’effort d’équipement rendu nécessaire par l’essor démographique du Tarn‑et‑Garonne depuis les années 2000. Le produit fiscal de la centrale nucléaire de Golfech devait couvrir le montant de l’annuité sur une durée de 30 à 40 ans, voire plus, soit la durée de vie d’une centrale.
Or, le Département a désormais une marge de manœuvre fiscale limitée. Mis à part la taxe foncière sur le bâti, il ne dispose plus en effet du pouvoir de fixer le taux d'imposition pour la centrale de Golfech.
En 2012, le Département a infléchi sa stratégie et commencé à se désendetter. La chambre l’invite à poursuivre dans cette voie afin de préserver son autofinancement net. En effet, les annuités de la dette ont absorbé 59 % du montant de l’excédent brut de fonctionnement en 2013.
1.3 Une pause dans l’investissement depuis 2008 : Depuis le pic de 2008, les dépenses réelles d’investissement hors emprunt ont diminué de 20 M€ jusqu'en 2013. Les dépenses d’équipement directes, sous maîtrise d'ouvrage du Département, ont subi une baisse de 23 M€, tandis que les subventions d'équipement versées au bloc communal et aux tiers, participant à l'aménagement et au développement rural, ont augmenté de 3 M€. Cette pause dans le cycle d’investissement a permis de préserver les équilibres financiers de la collectivité.
En ce qui concerne le financement des investissements, la chambre observe qu’à quatre reprises sur la période, le Département a mobilisé de nouveaux emprunts au-delà du besoin de financement réel de l’exercice afin d’augmenter son fonds de roulement, alors qu’il est déjà fortement endetté.
2- La gestion du personnel départemental
Si la progression de la masse salariale (+4,18 % en 2013) s’explique pour près de 59 % par des facteurs exogènes (augmentation des taux de cotisation, réforme de la catégorie B médico‑sociale, revalorisation réglementaire des primes), le Département dispose d'un certain nombre de leviers, qu'il maîtrise insuffisamment pour contenir cette augmentation.
En accordant à ses agents une durée annuelle de travail inférieure de 60 heures à celle fixée par la réglementation, il supporte un coût supplémentaire estimé à 1,846 M€ en 2012. Au demeurant, l’organisation retenue n’apparaît pas optimale en termes de contrôle du temps effectif et sa gestion est lourde.
Le nombre de journées d'absence pour raison de santé a progressé de 70 % de 2007 à 2012, alors que les effectifs sur emplois permanents ont augmenté dans le même temps de 24 %. Le coût des journées d'absence peut être estimé à 3,8 M€, hors coût des remplacements qui ressort à 1,2 M€ en 2012.
Enfin, l’ensemble du personnel bénéficie systématiquement de l’avancement d’échelon à l’ancienneté minimale, ce qui est contraire à la loi du 26 janvier 1984 et a, de surcroît, des répercussions sur l’évolution des rémunérations au titre du glissement – vieillesse - technicité (GVT), évaluées à 155 000 € en 2012.
En période de réduction des marges de manœuvre budgétaires, et de tension financière, il y a là un gisement d’économies qui doit être exploité.
3- La gestion du RSA
Concernant le versement de l’allocation du RSA, les services du Département ne sont pas en mesure de vérifier la fiabilité des demandes d’acompte de la CAF et de la MSA, dans un contexte où l’Etat est sollicité pour mieux compenser les allocations de solidarité. Le taux de recouvrement des versements indus sur les deux derniers exercices est faible, de l’ordre de 25 %. Si la solvabilité et la précarité des débiteurs compliquent le traitement de la récupération des indus, il existe en pratique un décalage encore important entre la période de versement de l’allocation à laquelle se rattache l’indu et l’émission du titre, décalage qui hypothèque sensiblement les chances de recouvrement.
S’agissant de la politique d’insertion, la chambre relève que 30 % des bénéficiaires d’actions d’insertion sociale n’avaient pas de contrat d’engagement réciproque, alors que la loi du 1er décembre 2008 rend la contractualisation systématique. La connaissance insuffisante du profil des bénéficiaires et de leur parcours d’insertion empêche le Département de déterminer les parcours les plus adaptés, et d’avoir une vue d’ensemble sur l’efficacité du dispositif.
Enfin, si le programme départemental d’insertion (PDI) 2013-2014 a bien fait l’objet d’un appel à projets, il ne comporte aucun opérateur nouveau et de surcroît aucun opérateur extérieur au Tarn-et-Garonne. Il est vrai que les opérateurs n’ont eu que peu de jours pour remettre leurs offres. De plus, un des critères de sélection des candidatures, défini comme « l’ancrage de la structure au niveau local et sa connaissance du tissu social local », a conduit de fait à limiter les nouveaux entrants, extérieurs au Département. La chambre prend acte de l’intention manifestée par l’ordonnateur d’élargir la publicité du prochain PDI et d’accroître à 45 jours les délais de remise des offres.
4-Une organisation de la commande publique éclatée
La commande publique repose sur une organisation éclatée, avec trois structures qui sont susceptibles d'intervenir pour passer des marchés publics. A l'instar de la démarche en cours pour les achats courants de la collectivité, une organisation centralisée dans le cadre d’un seul bureau des marchés publics, avec appui des directions concernées pour la définition des besoins, permettrait de disposer d'une vision d'ensemble de la totalité des marchés de nature à optimiser et sécuriser davantage la commande publique.
Le Tarn-et-Garonne connaît une forte croissance démographique, qui repose sur un solde migratoire positif (+1,4 % par an), favorisé par la présence de deux grands axes de communication du Sud-Ouest (l’A62 et l’A20) et par la proximité de l’aire urbaine de Toulouse. La population départementale dépasse aujourd’hui les 250 000 habitants (251 042 habitants), soit +50 000 habitants depuis 1990.
C'est une population jeune, la part des moins de 25 ans (28,8 %) restant supérieure à celle des 65 ans et plus (19,6 %). Elle est marquée par un taux de chômage élevé et par un taux de pauvreté important. La part des ménages dont le niveau de vie est inférieur au seuil de pauvreté ressort à 17,3 % en 2010, à comparer à un taux de 14,1 % pour la métropole.Les caractéristiques de sa population sollicitent ainsi fortement les compétences sociales de la collectivité départementale.
Recommandations
Au terme de son contrôle, la chambre formule les recommandations suivantes :
En matière de fiabilité des comptes
1- fiabiliser l’inventaire, tant en terme de présentation que de mode de comptabilisation des amortissements, notamment s’agissant des antérieurs ;
Sur la situation financière
2- veiller à contenir le dynamisme des charges de gestion et à poursuivre l’effort de désendettement, afin de préserver une capacité d’autofinancement suffisante ;
Sur la gestion du personnel départemental
3- d’appliquer strictement les textes relatifs à la durée annuelle du temps de travail ;
4- poursuivre une réflexion sur les mesures organisationnelles susceptibles de réduire le coût lié aux remplacements ;
5- se conformer au texte statutaire sur les avancements d'échelon ;
6- reprendre l’ensemble du régime indemnitaire applicable dans une délibération cadre ;
7- renforcer le rôle de l’assemblée départementale dans la fixation de l'enveloppe annuelle des primes ;
Sur le dispositif RSA
8- veiller à rendre la contractualisation systématique avec les bénéficiaires du RSA ;
9- se doter d'indicateurs automatisés et globaux, permettant de connaître la typologie des profils des bénéficiaires, par territoire et à l’échelle du Département, afin d'orienter en conséquence le contenu du PDI ;
10- engager une réflexion sur le principe et sur les modalités d'une évaluation de nature qualitative du PDI ;
11- rechercher la mise en place d'une interface avec le logiciel DUDE de pôle emploi ;
12- favoriser l’élaboration du pacte territorial pour l’insertion (PTI) dans les meilleurs délais pour y développer notamment des évaluations communes de dispositifs partagés ;
Sur l'organisation de la commande publique
13- poursuivre la réorganisation en interne de la commande publique ;
14- entamer une réflexion d’ensemble, en concertation avec tous les services acheteurs du Département, sur l’évolution du guide de la commande publique.