SYNTHESE DES OBSERVATIONS DEFINITIVES
Le département de la Haute-Garonne compte une population de plus de 1,2 millions d’habitants, qui s’accroît de 1,1% par an en moyenne depuis 2006. Il est marqué par un déséquilibre démographique, avec une aire urbaine qui rassemble 90 % de la population sur 57 % de son territoire. Sa croissance démographique en fait un des départements les plus attractifs de l’hexagone.
Doté d’un budget s’élevant en 2011 à 3, 25 milliards d’euros, dont 1, 43 milliard en section de fonctionnement et 1, 82 milliard en section d’investissement, le conseil général de la Haute-Garonne emploie plus de 6 500 agents, dont plus de 82 % de titulaires sur des emplois permanents.
Sa gestion est aujourd’hui caractérisée par un resserrement de ses contraintes financières avec l’apparition d’un effet de ciseaux affectant l’évolution de ses recettes et dépenses de fonctionnement, et conduisant à une réduction sensible de son effort d’investissement.
1. Dépenses et recettes de fonctionnement :
une accélération de l’effet de ciseaux : Les recettes réelles de fonctionnement s’élèvent à 1 319 953 119€ en 2011, contre 1 063 410 361 € en 2007.Elles sont essentiellement constituées des recettes fiscales qui représentent plus de 63 % du total. Les dotations constituent le second poste de recettes, avec une part en baisse. Les recettes liées aux compétences sociales (RMI/RSA et APA) comptaient pour 13,6 % en 2007 et pour 12,25 % en 2011.
Les recettes réelles de fonctionnement sont tirées à la hausse par l’augmentation des produits fiscaux. Les impôts directs représentaient en 2010 près de 47 % des recettes réelles de fonctionnement. Ils ont augmenté de plus de 26 % entre 2007 et 2010, procurant à la collectivité 119 M€ de ressources supplémentaires pour atteindre 576,2 M€ en 2010.
La fiscalité indirecte progresse de 24 M€ (soit + 12,4 %), passant de 193,2 M€ à 217 M€ en 2010. Les droits de mutation (DMTO) constituent les deux-tiers de ces recettes fiscales indirectes. Leur poids est donc significatif, mais leur évolution est très aléatoire d’un exercice à l’autre.Cette recette est extrêmement sensible à la conjoncture, et a oscillé depuis 2007 entre 97M€ et 138M€.
Les dépenses réelles de fonctionnement du département ont augmenté de 26 % entre 2007 et 2011, passant de 862, 2 M€ à 1 086 M€, hausse liée en partie aux transferts de compétences successifs. Les dépenses réelles de fonctionnement augmentent sous la pression des charges de personnel, qui progressent de plus de 68 M€ sur la période et contribuent à plus de 30% de la hausse totale. La progression des dépenses de personnel a accru la rigidité des charges. Les autres charges de gestion courante quant à elles sont en hausse de plus de 83 M€ et contribuent pour 37 % à la hausse globale. Enfin, les dépenses liées à l’APA entraînent une hausse de 24 M€, soit près de 11 % de la hausse des dépenses réelles. Ce sont ces trois postes de dépenses qui sont principalement à l’origine de l’accroissement d es charges réelles du département.
L’effet de ciseau que subit le département est net : ses dépenses augmentent de 4,2 % par an en moyenne et en volume, alors que ses recettes ne progressent que de 2,8 %. La situation du département se dégrade au fil des exercices. Ainsi, le taux d’épargne nette diminue de manière quasi-constante depuis 2007, pour passer de 17 % à 14,8 % en 2011. Le conseil général dégage donc une épargne de plus en plus faible, proportionnellement à ses produits de fonctionnement.
2. Face à la dégradation de ses marges budgétaires, le département limite ses investissements et recourt davantage à l’emprunt
En excluant les dépenses d’investissement sous la forme de subventions d’équipements versées ou de remboursement de capital d’emprunt, on constate qu’après une hausse en 2007-2009 l’effort d’investissement diminue.
Il représente108 € par habitant en 2011 contre 143 € en 2007, ce qui reste toutefois supérieur à la moyenne de la strate. Le financement de l’investissement se fait en grande partie par l’autofinancement. Mais la diminution de l’épargne a conduit le département à emp runter420 M€ durant la période 2007-2010.
L’effet de cet endettement se fait ressentir sur le service de la dette. L’annuité totale est passée de près de 30 M €en 2007 à plus de 55 M€en 2011. La gestion de la dette par une succession d’arbitrages de taux et de remboursements anticipés a permis de maintenir un taux conforme au taux moyen du marché.
3. Une situation financière qui se tend à l’horizon 2015, en raison notamment de la réforme fiscale
Avant la réforme de la taxe professionnelle et la modification d’ensemble du paysage fiscal, le conseil général bénéficiait d’une progression régulière et dynamique des impositions directes. Le taux de croissance annuel moyen de ces recettes était de plus de 8 % . Certes l’augmentation des taux d’imposition a joué, notamment pour l’exercice 2009.
Mais le dynamisme des bases fiscales était un des facteurs essentiels de la hausse. Les impositions directes ont contribué, sur la période 2007-2010, à plus de 83 % de la progression des recettes fiscales. Après l’entrée en vigueur des dispositions de la réforme fiscale, il ne reste au département qu’une imposition sur le foncier bâti. Le dynamisme des bases fiscales de l’impôt foncier perdure, mais sa part dans les recettes totales devient bien plus faible. Mais c e n’estpas sur le volume des recettes que la réforme fiscale provoque un bouleversement.
Une fois les opérations de compensations neutralisées, les recettes provenant des contributions, taxes et dotations connaissent une progression de 1,45 % en 2011. C’est donc davantage sur la part des ressources fiscales sur lesquelles la collectivité détient un pouvoir de vote du taux que la réforme joue un rôle majeur. En effet, avant la transformation du paysage fiscal, le département votait les taux des taxes d’habitation, foncières et professionnelle.
Le conseil général a désormais un pouvoir de taux qui se limite à la taxe foncière sur les propriétés bâties, donc sur une base étroite. Ses recettes fiscales brutes évolueront dans l’avenir grâce à des taxes particulièrement liées à la conjoncture économique. Au-delà de leur caractère particulièrement contra-cyclique, comme le prouve l’évolution récente des droits de mutation, des mécanismes de péréquation, tel le FNGIR, s’appliquent et viennent atténuer les augmentations potentielles.
Cette nouvelle architecture pose le problème du financement des dépenses sociales, premier poste de dépenses du département. En effet, eu égard aux caractéristiques du nouveau paysage fiscal, l’effet de ciseau que subit le département risqued’être particulièrement accentué à court terme. Les dépenses sociales ont tendance à s’accroître en période de ralentissement de la conjoncture sous l’effet de facteurs (démographie, chômage notamment) qui ne sont pas maîtrisés par le département. Elles vont à compter de la réforme, aller de pair avec un panier de recettes qui pour partie est figé, ou constitué de ressources évoluant faiblement (taxe foncière ou CVAE), ou très sensible à la conjoncture (DMTO, TSCA).
4. Malgré une situation financière plus tendue, le temps de travail reste très favorable au personnel
La durée annuelle du travail dans les services du département est inférieure à la norme. Si l’on compare les dispositions combinées des décrets du 25 août 2000 et du 12 juillet 2001 au protocole du département de la Haute-Garonne, le temps de travail effectif du personnel est inférieur de 35 heures par an à celui prévu par la réglementation , en raison de l’octroi de 5 jours d’autorisation d’absence « exceptionnelle » en hiver.
On peut estimer le coût supplémentaire de cet avantage à environ 5,1 M€.
Le non-respect du cadre légal des congés avait été mis en évidence lors du précédent rapport de la chambre, sans qu’aucune mesure n’ait été prise pour y remédier. Or, à la lecture des données financières récentes du conseil général, les difficultés pour la collectivité à dégager des marges de manoeuvres budgétaires paraissent de plus en plus prégnantes. Il y a donc dans la gestion optimisée du temps de travail un gisement de ressources de fonctionnement inexploité par le département.
Recommandations
En matière de fiabilité des comptes :
Sur la fiabilité des résultats
1 - Délibérer annuellement pour définir la liste des équipements des collèges d’un montant inférieur au seuil en vigueur qui feront l’objet d’une inscription en section d’investissement ;
2 - Enregistrer correctement les opérations de cessions en vue de fiabiliser le compte de constatation de la plus ou moins value et le montant de la valeur comptable nette du bien cédé ;
Sur la fiabilité des comptes patrimoniaux
3 - Mettre à jour l’inventaire en complétant l’identification des biens et en se rapprochant du comptable pour une meilleure correspondance avec l’état de l’actif ;
Sur les opérations relatives à la dette
4- Régulariser l’enregistrement comptable des opérations de remboursement anticipé qui n’ont pas à transiter par le compte 166, et doivent seulement faire l’objet de l’écriture habituelle de remboursement d’une échéance d’emprunt ;
En matière de gestion des ressources humaines
5 - Mettre fin au dispositif de 5 jours d’autorisation « exceptionnelle » d’absence en hiver, dénommé « semaine du Président », afin de se conformer au cadre réglementaire en vigueur ;
6 - Mettre en œuvre les dispositions de l’article 105 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 relative au délai de carence en cas de congé maladie, applicable à compter du 1er janvier 2012 ;
En matière de commande publique
7 - Mettre en place une procédure formalisée et harmonisée dans les services pour s’assurer du respect des délais d’exécution par les contractants, et rationaliser le calcul de liquidation des marchés.
