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Fonctionnement

COUR DES COMPTES

 

Les juridictions financières et institutions associées
Le fonctionnement des juridictions financières

Les travaux communs des juridictions financières
Les valeurs des juridictions financières

Les juridictions financières et institutions associées

La Cour des comptes est l’institution supérieure de contrôle chargée de vérifier l’emploi des fonds publics et de sanctionner les manquements à leur bon usage. La Cour, les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) et la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) forment les juridictions financières.

Les juridictions financières sont indépendantes des pouvoirs publics. Dans le cadre prévu par la loi, elles définissent librement leur programme de travail, sont dotées de pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place, adoptent librement leurs conclusions et jouissent d’une liberté éditoriale. Présentes dans le débat public grâce à leurs publications, elles se veulent utiles aux décideurs comme aux citoyens et contribuent activement à l’amélioration de la gestion publique et de ses résultats.
Créée en 1807, la Cour des comptes, dont le rôle est décrit à l'article 47-2 de la Constitution, se situe à équidistance du Parlement et du Gouvernement, qu’elle assiste tous deux. Elle contribue par ses rapports publics à l’information des citoyens.

Les CRTC exercent depuis 1982 une triple compétence sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics : jugement des comptes des comptables publics, examen de la gestion et contrôle des actes budgétaires. Elles participent également à l’évaluation des politiques publiques.

La CDBF est chargée de réprimer les infractions commises en matière de finances publiques par les fonctionnaires civils et militaires, les ordonnateurs, les gestionnaires des organismes et collectivités soumis au contrôle de la Cour des comptes, ainsi que les membres de cabinets ministériels et les comptables publics.

D’autres institutions indépendantes sont associées à la Cour des comptes ou placées auprès d’elle.

Le Conseil des prélèvements obligatoires est chargé d’apprécier l’évolution et l’impact économique, social et budgétaire de l’ensemble des prélèvements obligatoires, et de formuler des recommandations à leur égard.

Créé par la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil des finances publiques contribue à la surveillance des finances publiques en formulant des avis sur les projets de loi de finances.

Parmi les institutions associées à la Cour des comptes, figure également la commission de contrôle des organismes de gestion des droits d’auteur et des droits voisins.

Le fonctionnement des juridictions financières

La Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) forment un ordre de juridiction dont la Cour est la juridiction supérieure. En tant que chef de corps, le Premier président exerce son autorité sur la Cour des comptes ainsi que sur les 17 CRTC, mais chaque juridiction est indépendante dans le choix de ses contrôles et leur déroulement.

La Cour des comptes regroupe sept chambres aux compétences thématiques. Elle est dirigée par le Premier président, qui définit l’organisation générale des travaux, répartit les attributions entre les chambres, arrête le programme annuel et affecte les magistrats. Le Premier président préside notamment les audiences solennelles, la chambre du conseil et le comité du rapport public et des programmes, ainsi que les conseils supérieurs de la Cour et des chambres régionales des comptes. Assisté d’un secrétariat général, il administre les services et est responsable de la gestion des magistrats et des personnels des juridictions financières. Porte-parole de l’institution, le Premier président incarne la Cour dans les médias et auprès des autres institutions de la République. Il préside par ailleurs, ès qualité, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), le Haut Conseil des finances publiques et le Conseil des prélèvements obligatoires.

Le Procureur général exerce le ministère public près la Cour des comptes et près la CDBF. Assisté d’un parquet général, il veille à la bonne application de la loi et à la production des comptes que la Cour doit juger. En cas de manquements aux règles comptables, le parquet saisit la formation de jugement devant laquelle le comptable public en répondra. Le Procureur général donne un avis sur le programme des travaux de la Cour et sur les projets de texte qui intéressent les juridictions financières. Il présente des conclusions écrites sur tous les rapports de la Cour, veille au respect des règles de procédure et à la cohérence des observations de la Cour avec sa jurisprudence. Le Procureur général peut faire part aux administrations de ses observations à l’issue de contrôles et saisir les autorités judiciaires de présomptions d’infractions pénales. Il veille également au bon exercice du ministère public près les CRTC et anime le réseau des procureurs financiers.

La gestion et le fonctionnement des CRTC relèvent très largement de l’autorité et des services de la Cour des comptes, qui assure la gestion de leurs moyens budgétaires et humains. Leurs présidents et vice-présidents sont des magistrats de la Cour.

Les juridictions financières ont le souci permanent de remplir le plus efficacement possible leurs missions. Les services administratifs supports sont ainsi mutualisés et regroupés à la Cour : ressources humaines, affaires financières, systèmes d’information, moyens généraux et communication y assurent les prestations requises pour l’ensemble des juridictions financières. Un centre d’appui métier, également situé à la Cour, est à la disposition de l’ensemble des équipes de contrôle des juridictions financières.

Les travaux communs des juridictions financières

Le rapport public annuel

Né avec la Cour en 1807, transmis d’abord au seul chef de l’État, puis au Parlement à partir de 1832 et, enfin, rendu public en 1938, ce rapport constitue la publication phare des juridictions financières. Il présente, en une vingtaine de thèmes, la gestion des services de l’État, des collectivités territoriales ou des organismes publics, ainsi que la mise en œuvre de politiques publiques. Si son principe est inchangé depuis l’origine, sa composition est en constante évolution, comme en témoigne l’implication croissante des chambres régionales des comptes dans son élaboration. Non seulement celles-ci y publient le résultat d’enquêtes qu’elles ont menées dans leur propre ressort, mais elles participent également à des enquêtes impliquant d’autres juridictions (chambre régionale ou Cour des comptes). Systématiquement, la Cour examine désormais les suites qui ont été données à ses recommandations. La seconde partie du rapport public annuel leur est consacrée.

Les enquêtes communes Cour / chambres régionales et territoriales des comptes

Outre les enquêtes publiées dans le rapport public annuel, les CRTC sont de plus en plus fréquemment associées aux travaux de la Cour, par leur participation à des enquêtes thématiques portant notamment sur des politiques publiques partagées entre l’État et les collectivités territoriales. Ces enquêtes se déroulent notamment dans le cadre de la mission d’évaluation des politiques publiques de la Cour des comptes, reconnue depuis 2008 dans la Constitution. Des formations interjuridictions sont alors constituées pour permettre aux magistrats de la Cour et des chambres régionales des comptes de dé- libérer ensemble sur ces travaux communs.

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Les valeurs des juridictions financières

L’indépendance

Institution supérieure de contrôle, la Cour des comptes est indépendante, conformément au principe réaffirmé par l’ONU depuis 2011. Cette indépendance se fonde sur son statut de juridiction, comme le Conseil constitutionnel l’a affirmé dans sa décision du 25 juillet 2001 relative à la Lolf à propos de sa liberté de programmation.

Pour marquer cette indépendance par rapport au ministère en charge des finances publiques, les juridictions financières relèvent d’un programme budgétaire spécifique rattaché aux services du Premier ministre.

Les juridictions financières sont indépendantes des pouvoirs exécutif et législatif. Elles définissent ainsi librement le programme de leurs travaux. Toutefois, une partie de ces contrôles répond à des commandes du Parlement et du Gouvernement ou, pour ce qui concerne les CRTC, à des saisines du Préfet. La liberté dans le choix des contrôles est assortie, pour les juridictions financières, de la liberté d’adopter leurs conclusions ainsi que de la liberté éditoriale de leurs publications.

Le statut du magistrat

L’indépendance de l’institution tient aussi à l’indépendance de ses membres. Les magistrats financiers sont inamovibles : ils ne peuvent être déplacés, rétrogradés, révoqués ou suspendus de leurs fonctions qu’en vertu d’une procédure spéciale. Les magistrats peuvent, s’ils le souhaitent, effectuer toute leur carrière dans les juridictions financières. Cependant, la plupart d’entre eux occupent successivement des fonctions à la Cour ou dans les CRTC et dans d’autres organismes publics ou privés. Ainsi, la Cour s’enrichit des compétences et de l’expérience acquises par les magistrats dans des fonctions opérationnelles.

Les magistrats des juridictions financières sont recrutés, pour l’essentiel, parmi les anciens élèves de l’École nationale d’administration (Éna). Les magistrats, les conseillers maîtres en service extraordinaire et les rapporteurs extérieurs doivent prêter serment avant d’exercer leurs fonctions.

La contradiction

Le caractère contradictoire de la procédure est un principe général posé en matière juridictionnelle, que les juridictions financières appliquent également aux contrôles non juridictionnels. La procédure est contradictoire lorsque les parties ont pu avoir connaissance de tous les éléments du dossier et répliquer à tous les moyens qui leur sont opposés.

La contradiction est un droit et une garantie pour le justiciable. Lors de la phase de contradiction, les administrations et les tiers contrôlés peuvent répondre aux observations provisoires des juridictions. L’obligation de soumettre ses analyses aux contrôlés ou à des tiers mis en cause se traduit par de nombreux échanges au cours du contrôle et par la publication de leurs réponses lorsque les observations sont publiées.

La contradiction institue un dialogue entre contrôleur et contrôlé et améliore la qualité des observations définitives. Elle contribue à l’équité et à la qualité des décisions rendues et en conditionne la régularité.

La collégialité

La collégialité est une règle importante de fonctionnement des juridictions financières. Au cours des différentes phases de leur élaboration, les juridictions soumettent les projets de rapports à des délibérations collégiales. Aucune production n’est l’œuvre d’un seul magistrat, c’est le travail collectif des membres des juridictions.

Les procédures de la Cour des comptes garantissent la qualité de ses travaux. Lors de chaque contrôle, un contre-rapporteur est désigné parmi les conseillers maîtres. Ainsi éclairée par le rapport d’instruction et le contre-rapport, la chambre est en mesure de délibérer pour arrêter les observations provisoires ou définitives et les suites à donner au contrôle. Les rapports les plus importants sont adoptés collégialement par la chambre du conseil, assemblée de tous les conseillers maîtres de la Cour.

Dans les CRTC, ce sont les chambres, entités collectives, qui endossent l’ensemble des décisions du délibéré. La collégialité comporte une forte dimension éthique : elle gomme des positions trop personnelles, les positions de chacun étant en outre couvertes par le secret du délibéré, et permet d’obtenir une décision commune.

La collégialité garantit l’objectivité et l’impartialité des travaux et est donc une condition de la légitimité et de la crédibilité des juridictions financières.