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Intervention de M. Didier Migaud, Premier président
Présentation à la presse du rapport public thématique sur
« les transports ferroviaires régionaux en Île-de-France »
Mercredi 17 novembre 2010
Mesdames et Messieurs,
Je suis heureux de vous accueillir aujourd’hui pour la présentation d’un rapport public thématique
consacré aux transports ferroviaires régionaux en Ile-de-France, fruit d’un travail mené par une formation
commune à la 7
e
chambre de la Cour, qui suit les transports, et à la chambre régionale des comptes d’Ile-de-
France. J’ai à mes côtés pour présenter ce rapport Christian Descheemaecker, président de la 7e chambre de la
Cour et de la formation commune, Jean-Marie Bertrand, président de chambre et rapporteur général, , Gilles-
Pierre Lévy, conseiller maître, contre-rapporteur, ainsi que Jean-François Connan, conseiller à la chambre
régionale des comptes d’Ile-de-France et rapporteur.
Jean-Yves Bertucci, président de la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France, et Jean-François
Tricaud, conseiller référendaire, corapporteur, sont également présents pour répondre à vos questions.
Ce rapport a été adopté hier par la chambre du conseil, qui réunit l’ensemble des conseillers maîtres et
présidents de chambre, après contradiction avec les organismes concernés. Seul le document que vous avez
entre les mains constitue la position de la Cour.
Les transports ferroviaires régionaux en Ile-de-France, c'est-à-dire les 1.700 km de lignes du métro, du
réseau express régional (RER), des trains de banlieue et des tramways, représentent un enjeu considérable pour
les conditions de vie des franciliens. Chaque année, en moyenne, un francilien effectue 346 trajets en transport
collectif, soit 3,5 fois la moyenne observée dans les autres régions. 8,7 milliards d’euros ont été dépensés en
2008 pour le transport régional en Ile-de-France, soit 740 euros par habitant.
Ces cinq dernières années, la Cour s’est à plusieurs reprises prononcée sur des sujets proches : après
un rapport public thématique sur les transports collectifs urbains en 2005, un autre en 2009 sur le transfert aux
régions du transport express régional (TER) - dont le rapport que je vous présente aujourd’hui est en quelque
sorte le pendant - et une insertion dans le rapport public annuel de 2010 sur le bilan financier de la RATP, il est
ainsi apparu nécessaire de mener une enquête sur les transports ferroviaires régionaux en Ile-de-France. Nous y
voyons trois raisons principales :
Seul le prononcé fait foi.
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1) Le réseau apparaît saturé sur certains tronçons, et cette saturation s’amplifie ;
2) Des évolutions institutionnelles substantielles ont été recherchées. Tout d’abord, on a procédé en
2005 à la décentralisation des compétences d’autorité organisatrice au profit de la région et des huit
départements d’Ile-de-France, associés au sein du syndicat des transports d’Ile-de-France (STIF). Ensuite, la loi
du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires a été adoptée. Enfin, la
loi du 3 juin 2010 a créé un nouvel établissement public national, dit du Grand Paris ;
3) Les retards d’investissement accumulés depuis 20 ans suscitent aujourd’hui une profusion de projets
de rénovation ou d’extension des réseaux, parfois concurrents.
Quels sont les constats de la Cour ?
I / Le réseau, proche de la saturation sur certains tronçons, a de plus en plus de difficulté à
répondre à la demande de transport des habitants de l’Ile-de-France.
La densité de l’offre de transport ferroviaire est apparue historiquement comme un point fort de la
région Ile-de-France. Paris est ainsi fréquemment classée au second rang des villes européennes en termes
d’attractivité, son réseau de transport étant cité comme l’un de ses points forts. Les franciliens dans leur
ensemble portent une appréciation positive sur l’offre de transport qui leur est proposée. Dans un baromètre
réalisé par la région en septembre 2010, à la question « dans votre vie quotidienne, êtes-vous
satisfait ou non
des transports en commun », 60 % des personnes interrogées se déclaraient plutôt satisfaites du niveau de
service offert (14 % « très satisfait » et 46 % « assez satisfait »), contre 35 % plutôt insatisfaites. Ce baromètre
enregistre néanmoins une baisse récente des opinions favorables.
En effet le réseau est confronté à une difficulté structurelle d’adaptation à la demande.
Entre 2001 et 2009, le trafic sur les réseaux du transport régional a augmenté de près de 20 % sans que
les infrastructures évoluent en conséquence. La longueur des lignes de métro, de RER et de trains est restée
quasiment stable depuis 2005. La dernière création d’une infrastructure nouvelle de transport ferroviaire remonte
à 1998, avec la mise en service de la ligne 14 (Météor).
Les réseaux ferrés peinent à s’adapter à l’étalement urbain. Alors que près des trois-quarts des
déplacements sont aujourd’hui réalisés de banlieue à banlieue, le réseau reste encore largement conçu pour des
liaisons dans Paris intra-muros ou entre Paris et la couronne parisienne. Les transports collectifs représentent 37
% des déplacements effectués dans Paris, contre 17 % de ceux réalisés à l’intérieur de la petite couronne et
environ 10 % de ceux effectués à l’intérieur de la grande couronne.
Les infrastructures ont parfois vieilli et souffrent d’un manque d’investissement. Les investissements de
la RATP ont crû sur la période récente, mais le rapport de la Cour souligne que la SNCF et RFF ont négligé la
modernisation du réseau francilien. En 2009, la moyenne d’âge du matériel roulant en circulation sur le réseau
Transilien était d’environ 26 ans pour le parc remorqué, de 18 ans pour les automotrices et de 36 ans pour les
locomotives, selon le compte-rendu annuel du contrat entre la SNCF et le STIF.
Plus du tiers des incidents sur le réseau Transilien, dénomination actuelle des trains de banlieue et
marque commerciale de la SNCF, sont liés à l’infrastructure ou au matériel roulant. Il faut ajouter ici que
les
Seul le prononcé fait foi.
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incidents causés par l’infrastructure et le matériel sont en outre plus longs à résoudre que la moyenne des
incidents.
Faute d’investissements réguliers sur le long terme, certaines lignes ou portion de lignes du métro sont
aussi saturées. Aux heures de pointe, 12 lignes du métro transportent sur certains tronçons plus de 4 voyageurs
au mètre carré. 23 % du réseau du métro est ainsi concerné selon la RATP. La situation de la ligne 13 apparaît à
cet égard tout à fait emblématique.
II/ Par voie de conséquence, la qualité du service aux voyageurs se dégrade.
Le rapport souligne que des progrès ont été enregistrés sur certains points, notamment en matière
d’information aux voyageurs, de propreté ou d’accessibilité du réseau aux personnes à mobilité réduite.
La régularité s’est en revanche nettement dégradée.
La part des trains pour lesquels un retard de plus de cinq minutes est constaté, traduite dans un
« indicateur d’irrégularité », a atteint 11,5 % sur le réseau de la SNCF-Transilien en 2009. Les lignes les moins
régulières sont la ligne Paris-Nord-Crépy, sur laquelle 23 % des trains enregistrent un retard de plus de 5 minutes
à la gare d’arrivée, et le RER D, où le taux d’irrégularité atteint 15,6 %.
Sur les réseaux du métro et des tramways, la situation apparaît plutôt satisfaisante en termes de
régularité, à l’exception notable de la ligne 13, où, aux heures de pointe, 10 % de l’offre de transport prévue n’est
pas assurée. En d’autres termes, il manque alors un train sur les dix dont on aurait besoin.
Enfin, l’irrégularité des lignes A et B du RER, co-exploitées par la RATP et la SNCF, atteint 12,3 % en
moyenne pour la ligne A et 22 % pour la ligne B. Elle peut dépasser 37 % sur la branche Sceaux-Robinson.
Pour remédier à cette situation, le rapport envisage des pistes.
1) La Cour souligne tout d’abord les difficultés nées de la séparation entre le gestionnaire des
infrastructures (RFF) et l’exploitant (SNCF), ainsi que les difficultés de coordination entre RATP et SNCF sur le
RER A et B. Elle juge indispensable d’améliorer l’interopérabilité entre les réseaux de la RATP et de la SNCF sur
ces deux lignes. Le rapport recommande d’envisager, à terme, la fin des interconnexions qui fragilisent la gestion
de ces lignes de RER, quitte à en répartir l’exploitation entre les deux entreprises, une entreprise prenant en
charge la totalité d'une ligne.
2) La Cour recommande également d’améliorer le système de bonus/malus dont bénéficient la RATP et
la SNCF au titre de la qualité de service. Ce système existe depuis 2000 et constitue l’une des composantes de
la rémunération versée par le STIF en sa qualité d’autorité organisatrice des transports.
Le système actuel reflète mal la qualité perçue par les usagers.
Alors que la régularité et la ponctualité des lignes se sont globalement dégradées, le bilan financier du
bonus/malus a été constamment positif pour les exploitants. Par exemple, la RATP a perçu, selon les années, un
bonus au titre de la qualité de service variant entre 56 % et 85 % de l’enveloppe maximale. Ce paradoxe
s’explique, notamment, par la sous-pondération des critères de régularité dans le mode de calcul du
bonus/malus. Ils ne représentent en effet que le quart de l’enveloppe prévue pour l’intéressement à la qualité de
service.
Seul le prononcé fait foi.
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Le rapport recommande de mieux prendre en compte dans la grille d’évaluation des opérateurs les
critères de régularité et de ponctualité, en particulier aux heures de pointe, pour mieux refléter la qualité perçue
par les usagers. Ces indicateurs doivent en outre être portés régulièrement à la connaissance du public.
Au-delà, un renforcement du poids de l’intéressement pour qualité de service dans la rémunération des
exploitants apparaît souhaitable. Pour la Cour, il apparaît nécessaire de réfléchir à la possibilité d’étendre ce
dispositif à RFF, le gestionnaire du réseau exploité par la SNCF.
III/ L’organisation du service public a été réformée, mais l’autorité des transports régionaux,
aujourd’hui décentralisée, doit encore s’affirmer.
L’organisation a été réformée en 2005. La décentralisation complète de l’autorité organisatrice des
transports régionaux, le STIF, a donné à la région et aux huit départements franciliens la compétence de droit
commun en la matière. Ainsi, c’est le syndicat qui fixe les tarifs acquittés par les usagers, qui définit les services
de transports offerts, qui coordonne les investissements et enfin qui assure l’équilibre financier de leur
exploitation.
Les effets de cette décentralisation ont été positifs. Elle offre d’ailleurs un cadre juridique qui pourrait
être favorable à l’intermodalité. En Ile-de-France, l’ensemble des dessertes régionales relève ainsi d’un seul
« donneur d’ordres », là où ailleurs, les différents types de dessertes relèvent d’autorités organisatrices
différentes : les communes, les départements et les régions.
Mais l’autorité régionale des transports doit exercer pleinement ses compétences et faire prévaloir une
stratégie commune. Ce n’est pas le cas avec l’Etat.
Certaines initiatives intervenues depuis 2005 en témoignent. La loi du 5 janvier 2006 a ainsi confié à
l’Etat le soin de désigner l’exploitant du futur projet de liaison Charles de Gaulle Express, qui n’avait pas le
soutien des collectivités locales membres du STIF. La loi du 3 juin 2010 a créé un établissement public national
chargé de concevoir et réaliser le nouveau réseau de transport du Grand Paris, mission qui aurait dû revenir
aussi, dans l’organisation issue de la réforme de 2005, au STIF.
La relation contractuelle entre le STIF, autorité organisatrice des transports, et les opérateurs n’apparaît
pas davantage satisfaisante.
Le STIF n’a pas été en mesure de maîtriser la croissance de la rémunération de la RATP et de la SNCF-
Transilien. Leur rémunération a dépassé 3,6 milliards d’euros en 2009. La croissance de cette rémunération a
été, en euros constants, de 2,3 points chaque année depuis 2000, mais de près de 10 % sur la seule période
2006 à 2009. Si la rémunération des exploitants augmente, c'est à cause de leurs coûts.
Pour mieux maîtriser ces coûts et améliorer l’équilibre contractuel entre les parties, la Cour recommande
de renforcer la qualité de l’information comptable et financière transmise par les exploitants au STIF. Les coûts
complets par réseau, ou a fortiori par ligne, sont insuffisamment connus de la RATP et de la SNCF. Les comptes
du Transilien, qui ne dispose pas de la personnalité juridique, sont peu lisibles. Pour vous donner un exemple, la
SNCF-Transilien indique ne pas être en mesure de calculer les gains globaux de productivité qu’elle réalise. Ou
encore, le STIF ne connaît pas le nombre d’agents qui exercent leurs fonctions pour le réseau Transilien. Face à
ces constats, le rapport recommande de doter le Transilien de comptes indépendants et certifiés.
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Enfin, la Cour appelle le STIF à préparer l’ouverture progressive à la concurrence et à anticiper les
conséquences de cette mutation. Le STIF est en effet tenu de procéder à une mise en concurrence pour les
nouveaux réseaux de métro, tramway et bus mis en service à compter du 3 décembre 2009. Pour les réseaux en
service début décembre 2009, l’ouverture à la concurrence interviendra entre le 1er janvier 2025 et le 1er janvier
2040 selon les réseaux. Pour les réseaux de trains régionaux, aucune obligation n’existe à ce stade, mais une
expérimentation est envisagée. Ainsi énoncées, les échéances paraissent lointaines. Elles existent néanmoins.
IV/ Les transports régionaux en Ile-de-France souffrent d’un déficit d’investissement et d’une
procédure peu rigoureuse de sélection des projets. L’importance des besoins justifie qu’une priorité soit
donnée aux projets de modernisation des lignes existantes et à des extensions limitées du réseau.
Malgré une reprise récente, les dépenses d’investissement se situent aujourd’hui à un niveau inférieur à
celui constaté au milieu des années 1990, lorsque les projets Eole et Meteor étaient en construction.
La procédure de sélection des projets réalisés a été examinée par la Cour, qui s’interroge sur la
pertinence de certains investissements. Ainsi, des lacunes dans la procédure de sélection des projets liés au
réseau de la RATP sont relevées. Il a aussi été observé que les bilans socio-économiques préalables
surestiment les gains de temps pour les usagers, élément essentiel du calcul, tandis que les coûts
d’investissement sont sous-estimés. Leur impact sur l’endettement de la RATP a été fréquemment négligé.
Dans le cas des projets de tramway T2 et T3, une implantation en voirie a été préférée à la réutilisation
de la petite ceinture, voie ferrée inutilisée existant dans Paris même. Le rapport montre pourtant que la petite
ceinture aurait pu offrir une vitesse commerciale et une capacité supérieures.
Le rapport appelle dès lors à renforcer la transparence des procédures de sélection des projets, en
recourant à une expertise indépendante de celle des opérateurs, qui ne peuvent être juge et partie, en procédant
à l’examen systématique de plusieurs options possibles et en présentant un plan complet de financement de
l’infrastructure, en investissement et en
fonctionnement.
La conduite des projets peut par ailleurs être améliorée.
La réalisation des infrastructures en Ile-de-France est particulièrement longue. Pour les projets de
transport collectifs inscrits au contrat de plan Etat-région 2000-2006, le délai entre le premier acte juridique et la
mise en service s’est établi entre 9 ans et demi pour les projets de métro et près de 13 ans pour les projets de
tramways. Ces délais peuvent s’expliquer par les contraintes techniques liées à la réalisation de projets en zone
urbaine dense. Mais la multiplicité des acteurs constitue également un facteur d’explication.
La maîtrise des coûts est insuffisante. En moyenne, le coût final des projets du contrat de plan Etat-
région 2000-2006 a augmenté de 92 % par rapport aux évaluations initiales.
Désormais, de nouveaux investissements sont envisagés. Depuis juin 2008, plusieurs plans
d’investissement ont été proposés, pour des montants variant entre 17,8 milliards d’euros et 35 milliards d’euros
selon les options envisagées.
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Ils regroupent trois types d’investissements :
- des investissements visant à moderniser les réseaux existants, comme les lignes de RER, ou à
renouveler le matériel roulant afin de le rendre plus confortable mais aussi de lui permettre, par exemple, sur une
ligne donnée, d'être utilisé sur toutes les branches existantes, ce qui n'est pas le cas actuellement ;
- des investissements visant à prolonger des lignes existantes (prolongement de ligne de métro ou de la
ligne E du RER à l’ouest jusqu'à la Défense, par exemple) ;
- des investissements visant à construire de nouveaux réseaux
de transports. Deux projets alternatifs
de rocades en métro automatique sont proposés, portés, pour l’un, par la région Ile-de-France (« Arc Express »,
dont le coût prévisionnel est estimé dans une fourchette comprise entre 7,2 et 8 Mds€, matériel roulant compris,
pour les deux premiers tronçons) et, pour l’autre, par l’Etat (réseau de transports du Grand Paris, dont le coût
prévisionnel est estimé dans une fourchette de 21,4 à 23,5 Mds€, matériel roulant compris). Des éléments de
convergence existent entre ces projets puisque les tracés projetés sont proches pour certains tronçons. Les deux
projets font l’objet de débats publics coordonnés qui s’achèveront le 31 janvier 2011.
Par leur ampleur, ces projets méritent, plus que tout autre, une analyse objective de leurs prévisions de
trafic, de leurs coûts et de leur rentabilité socio-économique et financière.
Face aux sommes en jeu, des arbitrages doivent être faits. Le rapport recommande de donner la priorité
à la modernisation des lignes existantes, dans la mesure où les travaux sur ces lignes ont une échéance de dix-
huit mois à cinq ans, alors que les infrastructures nouvelles s’inscrivent dans des horizons de temps beaucoup
plus lointains.
V/ Le déséquilibre financier grandissant doit être résorbé par un effort conjoint des opérateurs,
des usagers et des contribuables, au besoin, au moyen de ressources nouvelles.
L’augmentation des coûts de fonctionnement des réseaux existants et les projets d’investissement
envisagés vont accroître le déséquilibre financier actuel.
Bien qu’ils n’en aient souvent pas conscience, les usagers n’acquittent qu’une faible part des coûts : leur
participation couvre en effet 26,5 % des coûts complets (investissements et fonctionnement). Les employeurs en
financent quant à eux 41 % et les collectivités locales 21 %.
La couverture des besoins financiers a dû être assurée, durant la période récente, par la croissance des
contributions budgétaires des collectivités locales, en partie compensée par des transferts de l’Etat.
Le modèle actuel n’est plus soutenable. Pour la Cour, les multiples contraintes financières pesant déjà
sur le financement des transports collectifs en Ile-de-France – croissance structurelle des coûts de
fonctionnement, niveau d’endettement élevé des exploitants, en particulier de la RATP, contraintes pesant sur les
ressources des collectivités locales- imposent un effort de chacun.
Trois leviers peuvent être mobilisés : 1) les tarifs acquittés par les usagers, 2)
les gains de productivité
des opérateurs et 3) la fiscalité.
1) Tout d’abord, l’augmentation des tarifs ne saurait être exclue. Au demeurant, une hausse a d’ores et
déjà été engagée par le STIF ces deux dernières années. L’accentuation de cette tendance apparaît difficilement
évitable si les pouvoirs publics font le choix d’un rattrapage rapide du niveau des investissements.
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2) Second levier, les gains de productivité réalisés par les entreprises de transport : ils constituent une
source de financement complémentaire. Une clef de répartition claire entre ce que les entreprises conservent
pour financer leur endettement et leur croissance et la part des gains dont elles font profiter l’autorité
organisatrice pour moderniser et étendre les réseaux doit être négociée entre les parties. Ce point est trop
souvent négligé.
3) Enfin, selon l’ampleur et le rythme de réalisation des investissements, le recours à des recettes
fiscales peut être envisagé pour boucler leur plan de financement. Outre une revalorisation du niveau de
l’amende forfaitaire de stationnement, une taxe sur les plus-values foncières engendrées par la modernisation du
réseau de transport a été crée par la loi du 3 juin 2009. Plusieurs pistes visant à accroître des recettes fiscales
existantes et à les affecter au financement d’une rocade en métro automatique ont par ailleurs été évoquées,
notamment la création d’une taxe spéciale d’équipement additionnelle pour l’Ile-de-France, la refonte de la
fiscalité locale pesant sur les bureaux et celle du versement de transport.
Après cet énoncé des éléments clés d’amélioration des transports ferroviaires régionaux en Ile-de-
France, il ne me reste qu’à vous inviter à prendre connaissance du rapport de la Cour et de ses
recommandations.
Je vous remercie de votre attention et me tiens ainsi que ceux ici présents à votre disposition pour
répondre à vos questions.