C
HAMBRES
R
EGIONALES DES
C
OMPTES DE
G
UADELOUPE
,
G
UYANE
,
M
ARTINIQUE
C
HAMBRES
T
ERRITORIALES DES
C
OMPTES DE
S
AINT
-M
ARTIN
,
S
AINT
-B
ARTHELEMY
Centre Saint-John Perse - Quai Ferdinand de Lesseps - B.P. 451 - 97164 POINTE A PITRE CEDEX
TEL.: 05 90 21 26 90
-
FAX : 05 90 82 16 34 – E. Mail : crcantillesguyane@ggm.ccomptes.fr
Le Président
Pointe-à-Pitre, le
21 mai
2010
CONFIDENTIEL
RECOMMANDE AVEC A.R.
2C 020 767 0020 4
CRC/FL/FGB/Greffe/n° 2010 466
P.J : Une annexe
Madame la Présidente,
Par lettre du 6 avril 2010, j’ai porté à votre connaissance sous la forme d’un rapport,
les observations définitives de la Chambre régionale des comptes de la Martinique concernant
la gestion de la caisse des écoles de Fort de France à partir de l'année 2002.
Conformément aux dispositions de l’article L. 243-5 du code des juridictions
financières, vous disposiez d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la Chambre
régionale des comptes de la Guadeloupe une réponse écrite à ce rapport d’observations, à
compter de sa réception.
Aucune réponse n’étant parvenue dans le délai précité, le rapport d’observations, dont
vous avez accusé réception le 13 avril 2010, doit désormais être communiqué par vos soins à
votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription
à son ordre du jour, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner
lieu à un débat.
…/…
Madame ALEXIS-ALEXANDRE
Présidente de la CAISSE DES ECOLES
Rue Carlos Finlay
97200 FORT DE FRANCE
2
En vue de l’article R.241-18 du code des juridictions financières, le rapport
d’observations ne deviendra communicable aux tiers dès qu’aura eu lieu la première réunion
de l’assemblée délibérante suivant sa réception. En conséquence, je vous serais obligé de bien
vouloir me faire connaître la date de cette réunion.
Je vous prie d'agréer, Madame la Présidente, l’expression de ma considération
distinguée.
F-G. BANQUEY
3
Annexe à la lettre n° 466 du 21 mai
2010
OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES
A LA SUITE DE L’EXAMEN DE LA GESTION DE
LA CAISSE DES ECOLES DE FORT DE FRANCE
EXERCICES 2002 ET SUIVANTS
INTRODUCTION :
...................................................................................................................
5
I - UNE ORGANISATION QUI NE RESPECTE PAS TOUJOURS LA NATURE
D’ETABLISSEMENT PUBLIC DE LA CAISSE
......................................................................
6
1.1 D’IMPORTANTES IRREGULARITES AU PLAN INSTITUTIONNEL
......................
6
1.1.1 Un comité d’administration irrégulièrement composé
.........................................
6
1.1.2 Une assemblée générale jamais réunie
.................................................................
7
1.2 UNE IMBRICATION AVEC LES SERVICES DE LA COMMUNE AU PLAN
FONCTIONNEL
...................................................................................................................
8
1.2.1 Une intégration des services administratifs des deux entités génératrice de
confusion dans l’exercice de leurs attributions respectives
..........................................
8
1.2.2 Des personnels de la Ville participent aux activités de la Caisse et
réciproquement des agents de la Caisse accomplissent des tâches relevant de
missions communales
...................................................................................................
9
1.2.2.1
Des agents d’origines diverses coexistent dans les écoles de Fort-de-France
......
10
1.2.2.2
Tous les états réglementaires du personnel ne sont pas dressés par la Caisse
.....
11
1.2.2.3 La régularité des mises à disposition de personnel par la commune de Fort-de-
France n’est pas assurée
.................................................................................................
13
SYNTHESE INSTITUTIONNELLE
..................................................................................
14
II - LA SITUATION FINANCIERE DE LA CAISSE DES ECOLES
....................................
16
2.1
LE RESPECT DES PRINCIPES COMPTABLES
........................................................
16
2.1.1 Des règles d’information financière souvent méconnues
...................................
16
2.1.2 Des comptes qui ne présentent pas une image fidèle de l’activité de la caisse . 16
2.2
L’ANALYSE FINANCIERE
.........................................................................................
17
2.2.1
L’évolution globale des résultats comptable et de clôture
................................
17
2.2.2
La section de fonctionnement et la capacité d’autofinancement
.....................
17
2.2.3 La section d’investissement et l’analyse des flux financiers
..............................
18
SYNTHESE FINANCES
.....................................................................................................
20
III -
LA RESTAURATION SCOLAIRE
.................................................................................
21
3.1
Une activité mobilisant d’importants moyens communaux
..............................................
21
3.2 Des coûts de revient à mieux cerner
.................................................................................
22
3.3 Une participation des usagers qui tend à couvrir le seul coût des dépenses d’alimentation
24
SYNTHESE RESTAURATION SCOLAIRE
......................................................................
25
4
IV - LES ACTIONS PERISCOLAIRES ET EDUCATIVES
...................................................
26
4.1
L’accompagnement scolaire
............................................................................................
27
4.1.1 La convention signée avec l’UFR-MUTESPASS est empreinte d’une grande
confusion juridique, administrative et financière
.......................................................
27
4.1.2 Une clause de démarchage abusive y est insérée
...............................................
28
4.2 Le développement d’un partenariat avec les associations
..................................................
29
4.2.1
L’externalisation de la gestion des garderies des écoles primaires
...................
29
4.2.2
Le recours à des prestations de service pour l’animation
.................................
30
4.2.3
Un contrôle de la Caisse sur les associations à mieux structurer
.....................
32
SYNTHESE PERI-SCOLAIRE
...........................................................................................
33
CONCLUSION
........................................................................................................................
34
Annexe 1 : Exécution budgétaire
Annexe 2 : Capacité d’autofinancement
Annexe 3 : Financement des investissements
Annexe 4 : Equilibre du bilan
Annexe 5 : Personnels de la cuisine centrale
Annexe 6 : Activités périscolaires
Annexe 7 : Versements aux associations
5
INTRODUCTION :
La commune de Fort-de-France compte 92.000 habitants
1
. Au 1
er
septembre 2009,
10.028 enfants y sont scolarisés dont 3.312 dans 23 écoles maternelles, 5.024 dans
25 écoles élémentaires et 1.692 dans 11 écoles primaires.
Selon des dispositions qui remontent à la loi du 28 mars 1882, codifiées à l’article
L. 212-10 du code de l’éducation, «
Une délibération du conseil municipal crée, dans chaque
commune, une caisse des écoles, destinée à faciliter la fréquentation de l'école par des aides aux
élèves en fonction des ressources de leur famille
». La délibération portant création de
l’établissement n’a pas été retrouvée mais des statuts datés du 24 mai 1945 ont été
produits. Les statuts en vigueur sont datés du 8 juin 1993 et portent la signature du
maire de la commune sans être accompagnés d’aucune délibération. Ils ont été
modifiés en 2005.
Le code de l’éducation prévoit que le maire est président du comité
d’administration de ces établissements et son article R. 212-32 que «
les fonctions
d’ordonnateur de la caisse des écoles sont assurées par l’ordonnateur de la commune de
rattachement
». Les statuts de la Caisse des Ecoles de Fort-de-France précisent que le
maire préside de droit le conseil d’administration avec voix délibérative et qu’il est
membre de droit de l’assemblée générale. Toutefois, il a délégué Mme Colette
ALEXIS-ALEXANDRE, conseillère municipale, pour être sa représentante au
conseil d’administration et y remplir les fonctions d’ordonnateur
par deux arrêtés
successifs des 12 avril 2001 et 5 avril 2008.
Les investigations ont porté sur l’organisation et le fonctionnement institutionnel
de la Caisse, sa situation financière, la restauration scolaire ainsi que les actions
périscolaires et éducatives qu’elle conduit, notamment au travers d’un partenariat
avec les associations.
1
Population légale en vigueur à compter du 1
er
janvier 2009.
6
I - UNE ORGANISATION QUI NE RESPECTE PAS TOUJOURS LA
NATURE D’ETABLISSEMENT PUBLIC DE LA CAISSE
Les établissements publics sont des personnes morales de droit public dotées de
l’autonomie administrative et financière. C’est donc à juste titre que l’article 1 de ses
statuts rappelle que la Caisse des écoles de Fort-de-France «
est érigée sous la forme d’un
établissement public autonome ayant la personnalité morale
» dont l’objet est (article 3) :
¾
De gérer :
-
les écoles primaires et maternelles,
-
les cantines et restaurants scolaires,
-
les centres de loisir associés aux écoles dans les écoles primaires et maternelles durant
l’année scolaire ;
-
D’organiser les centres de loisirs des mercredis et des vacances scolaires ;
-
De gérer également les classes qui se font en dehors de l’enceinte de l’école ;
-
D’organiser toute autre activité d’animation et d’éveil décidée par l’Assemblée générale et le
Conseil d’administration
;
¾
De développer des actions à caractère éducatif, culturel, sanitaire et social en faveur des enfants
relevant de l’enseignement du premier degré et du second degré
».
Cependant l’autonomie de la Caisse est rendue problématique par un
fonctionnement institutionnel entaché d’importantes irrégularités et une intégration
de ses services administratifs avec ceux de la commune.
1.1
D’IMPORTANTES
IRREGULARITES
AU
PLAN
INSTITUTIONNEL
Les différents organes de la Caisse ne répondent pas aux exigences réglementaires
et statutaires.
1.1.1 Un comité d’administration irrégulièrement composé
A Fort-de-France, l’article 6 des statuts prévoit que la Caisse des écoles est
administrée par un conseil d’administration composé, outre le maire, «
des membres
issus du conseil municipal de Fort-de-France - des inspecteurs de l’éducation nationale représentant
les circonscriptions scolaires de Fort de France - de quatre parents d’élèves représentant l’ensemble
des parents des écoles - d’un représentant du préfet
». La composition actuelle du conseil
d’administration n’est conforme, ni à ces dispositions, ni aux articles R. 212-26 et
R. 212.29 du code de l’éducation
2
.
2
Article R. 212-26 : «
Le comité de la caisse comprend pour les caisses des écoles autres que celles qui sont mentionnées aux articles R.
212-27 et R. 212-28 : a) Le maire, président ; b) L'inspecteur de l'éducation nationale chargé de la circonscription ou son représentant ;
c) Un membre désigné par le préfet ; d) Deux conseillers municipaux désignés par le conseil municipal ; e) Trois membres élus par les
sociétaires réunis en assemblée générale ou par correspondance s'ils sont empêchés. Le conseil municipal peut, par délibération motivée,
7
En effet, outre la Présidente et la représentante du préfet, désignée pour la période
2008-2014 par arrêté préfectoral du 21 avril 2008, siègent actuellement au sein du
comité 6 conseillers municipaux et non 2, sans qu’une délibération motivée du
conseil municipal l’ait prévu.
En revanche, aucun représentant des sociétaires ne siège. Notons que le code de
l’éducation prévoit la présence de 3 membres élus des sociétaires et les statuts de 4
parents d’élèves. En tout état de cause, le principe de parité avec les représentants
du conseil municipal, quelque soit leur nombre, devrait être respecté.
La composition du comité d’administration n’est conforme ni aux statuts de
la Caisse, ni aux textes réglementaires. Dans ses observations suite au
rapport provisoire, l’ordonnateur souligne la nécessité de tenir compte du
découpage de la ville en 3 circonscriptions de l’Education nationale et
indique
qu’au
terme
de
la
régularisation
en
cours
«
le
comité
d’administration sera composé comme suit : - un président, 2 conseillers par
circonscription,
1
IEN
par
circonscription
et
2
sociétaires
par
circonscription
». Une telle composition du comité d’administration ne
serait toujours pas conforme au code de l’Education. Outre que le
représentant du préfet doit être maintenu, la parité n’est toujours pas établie
entre 6 sociétaires et 7 membres du conseil municipal, président issu de ce
conseil inclus. En tout état de cause, une délibération du conseil municipal
doit intervenir en application de l’article R. 212-26 du code de l’Education
pour augmenter ses représentants au-delà de deux.
1.1.2 Une assemblée générale jamais réunie
Depuis leur origine, les caisses des écoles s’appuient sur des sociétaires intéressés au
développement de la fréquentation de l’école pour exercer leur mission,
essentiellement les parents et les enseignants. Leurs représentants doivent être élus,
soit en assemblée générale, soit par correspondance, pour siéger au comité
d’administration. Le plus souvent, ces sociétaires sont identifiés par le paiement
d’une cotisation. Cette participation donne une coloration associative à ces
établissements publics.
porter le nombre de ses représentants à un chiffre plus élevé, sans toutefois excéder le tiers des membres de l'assemblée municipale. Dans ce
cas, les sociétaires peuvent désigner autant de représentants supplémentaires que le conseil municipal en désigne en plus de l'effectif normal
»
Article R. 212-29 : «
Les représentants des sociétaires sont élus au scrutin uninominal avec un seul tour de scrutin, quel que soit le
nombre des votants. Les candidats qui ont obtenu le plus de voix sont proclamés élus. La durée de leur mandat est fixée à trois ans. Ils
sont rééligibles
».
NB :
Le code utilise l’appellation de « comité d’administration » alors que les statuts de la caisse de Fort-de-France
utilise celle de « conseil d’administration ».
8
L’article 5 des statuts prévoit que sont membres de droit de l’assemblée générale
«
Le maire, ou son représentant. Des membres issus du conseil municipal de Fort-de-France et
désignés par ce conseil en nombre égal à celui des inspecteurs de l’éducation nationale. Les quatre
inspecteurs de l’éducation nationale représentant les circonscriptions de Fort-de-France, un membre
désigné par le préfet
» ainsi que des membres qualifiés de bienfaiteurs, donateurs et
souscripteurs selon leur participation financière. Cependant, aucune liste des
donateurs, bienfaiteurs et surtout souscripteurs n’a pu être produite par la Caisse
qui ne réunit jamais l’assemblée générale.
L’assemblée générale de la Caisse n’est jamais réunie. Dans sa réponse aux
observations provisoires l’ordonnateur souligne qu’une concertation a
toujours eu lieu avec les fédérations de parents d’élèves sur tous les dossiers
et projets conduits par la Caisse. Lors de sa séance du 17 novembre 2009 le
comité d’administration a adopté un calendrier pour la représentation des
parents et enseignants : campagne d’adhésion de janvier à mars 2010,
assemblée générale en avril et accueil des représentants des sociétaires au
conseil d’administration à partir de septembre 2010.
1.2 UNE IMBRICATION AVEC LES SERVICES DE LA COMMUNE AU
PLAN FONCTIONNEL
La Caisse des écoles, entité juridiquement autonome, doit disposer de ses propres
moyens. A Fort-de-France, ils sont intégrés à ceux de la commune au niveau de
l’organisation administrative générale tandis que du personnel de chacune des
entités concourt aux missions de l’autre.
1.2.1 Une intégration des services administratifs des deux entités génératrice
de confusion dans l’exercice de leurs attributions respectives
Le siège et les services de la Caisse occupent un bâtiment de l’ancien hôpital civil de
Fort-de-France sur le fondement d’un bail conclu avec le CHU en 1996 pour la
période du 1
er
juillet 1995 au 30 juin 2004. Depuis, selon l’ordonnateur «
Les
procédures de transfert et de régularisation du bâti entre la Ville et le CHU étant en cours, nous
sommes depuis 2006 dans une situation transitoire. Aucun bail n’a donc pu être signé
».
Les services de la Caisse sont dirigés par une attachée territoriale de la Ville de Fort-
de-France mise à disposition de la Caisse à mi-temps. Elle exerce par ailleurs les
fonctions de directrice de l’enfance et de l’éducation de la commune. Cette
direction est rattachée à la direction générale adjointe « sécurité et services à la
population » des services de la Ville de Fort-de-France.
La direction de l’enfance et de l’éducation / direction de la Caisse des écoles
comporte un service éducation à la tête duquel se trouve un directeur adjoint, un
service des moyens généraux, un service péri et post scolaire qui gère les CLSH et
garderies et le service de la cuisine centrale. Un service ressources humaines et
finances a été récemment créé avec à sa tête un nouveau cadre. Les cadres qui
9
dirigent ces services sont également des agents de la commune mis à disposition de
la Caisse pour 50% de leur temps. Dans ses réponses aux observations provisoires,
l’ordonnateur souligne cependant le manque de cadres intermédiaires.
La Caisse des écoles n’établit pas de rapport annuel d’activité qui lui soit
propre. Dans ses observations l’ordonnateur indique qu’un rapport
d’activités de la Caisse des écoles sera dorénavant présenté au comité
d’administration.
En pratique, plusieurs missions apparaissent prises en charge conjointement et
confusément par la Caisse et la Commune. Ainsi, le rapport d’activité 2005 de la
Ville mentionne au titre des missions de sa direction Enfance et Education : «
(…)
assurer la fabrication et la livraison des repas pour les écoles maternelles, primaires et élémentaires
de la ville ; faire fonctionner le service de restauration dans les écoles (…) gérer le personnel de
service et de cantine et le personnel d’animation recruté par le maire
» mais celui de 2006
indique : «
l’activité principale de la Caisse des écoles est la restauration
» .
L’article L. 212-4 du code de l’éducation fait du fonctionnement des écoles
une compétence communale. En vertu du principe de spécialité qui régit les
établissements publics, une caisse des écoles ne peut se voir déléguer ces
attributions qui ne font pas partie des missions qu’elle peut exercer selon
l’article L. 212-10 du même code. Dans sa réponse aux observations
provisoires, l’ordonnateur indique que le comité d’administration du 15
décembre 2009 a modifié l’article 3 des statuts en supprimant la «
gestion
des écoles primaires et maternelles
» de l’objet de la Caisse sans toutefois
produire la délibération correspondante. En tout état de cause, une
délibération du conseil municipal devra intervenir conformément à l’article
18 des statuts pour valider la modification statutaire.
1.2.2 Des personnels de la Ville participent aux activités de la Caisse et
réciproquement des agents de la Caisse accomplissent des tâches relevant
de missions communales
S’agissant du personnel, le précédent rapport d’observations définitives avait relevé
en 2000 que des agents non titulaires, en sureffectif, occupaient des emplois
répondant généralement à un besoin permanent. De plus, ils bénéficiaient d’une
organisation de carrière irrégulière sur le fondement d’une délibération du conseil
municipal de Fort-de-France. Il pointait également le risque d’un accroissement des
charges de personnel par la titularisation de ces agents.
10
1.2.2.1
Des agents d’origines diverses coexistent dans les écoles de Fort-de-
France
La Caisse des écoles gère les agents suivants :
►
les agents de service des écoles et des cantines (ASEC) :
Ont été regroupés sous cette appellation en 1989, les agents de cantine rémunérés
sur le budget de la Caisse et les agents de nettoyage auparavant rémunérés sur le
budget communal pour un temps de travail de 3 à 4 heures par jour de
fonctionnement. Il s’agit d’adjoints techniques de 2
ème
classe et d’agents d’entretien.
Ces agents gèrent la restauration scolaire et assurent, pour le compte de la Ville,
l’entretien des écoles. C’est pourquoi l’ordonnateur indique dans ses observations
provisoires que ces agents seront mis à disposition de la Ville pour une partie de
leur service dans la convention à intervenir avec cette dernière. La comptabilité
analytique permettra d’évaluer avec précision le coût des missions qu’ils exercent
pour elle, la Caisse indiquant toutefois que ces tâches occupent 52% du temps de
travail des agents à temps complet et 44% de celui des agents à temps non complet.
►
des animateurs non titulaires recrutés sur des emplois non permanents
saisonniers ou occasionnels
A partir de 1989, la Caisse a recruté des animateurs vacataires
pour améliorer la
prise en charge des enfants pendant la pause méridienne. Leur nombre est en
régression car, depuis 2003, la Caisse a engagé une politique d’externalisation de
l’animation en contractualisant avec des associations qu’elle rémunère pour la mise
à disposition d’animateurs (cf infra).
Année
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Animateurs 290
226
173
137
128
129
101
►
des
animateurs
mis
à
dispositions
par
des
associations
pour
l’encadrement des accueils péri et extra-scolaires ;
►
des agents de la commune de Fort-de-France mis à la disposition de la
Caisse ;
Il s’agit aussi bien d’agents d’encadrement (cf supra) que d’agents d’exécution.
Par ailleurs, sont présents dans les écoles :
►
des personnels de la commune non mis à disposition
et qui n’exercent
que des missions communales :
11
Il s’agit essentiellement des gardiens-concierges des écoles et des ATSEM
embauchés, rémunérés et gérés par … le service éducation de la direction enfance
et éducation de la ville de Fort-de-France.
►
du personnel d’Etat ;
Ce sont les enseignants et directeurs d’écoles qui sont des partenaires de la Caisse.
A la suite de conflits entre des agents territoriaux des écoles et ces personnels
d’Etat, notamment durant l’année scolaire 2006-2007, une charte a été signée le 24
octobre 2008 entre la ville de Fort-de-France et l’Académie de la Martinique
portant sur les relations entre personnels de l’éducation nationale et personnels
territoriaux des écoles.
Ce texte passe en revue les personnels intervenants dans les écoles et leurs
attributions. Il met en place des procédures de partage d’informations, précise
l’organisation du double circuit hiérarchique direction d’écoles / direction de
l’enfance et de l’éducation et instaure une procédure de régulation des conflits.
Cette charte est signée par le maire de Fort-de-France mais pas par la présidente de
la Caisse des écoles, établissement public pourtant cité, notamment au travers de
ses personnels, dans le document.
1.2.2.2
Tous les états réglementaires du personnel ne sont pas dressés par la
Caisse
Le précédent rapport d’observations définitives de la Chambre indiquait qu’en 1996
la Caisse comptait 516 agents, tous non titulaires. L’établissement contrôlé n’est pas
en mesure de produire les documents normalisés donnant une vue d’ensemble de
son personnel :
-
les « états du personnel » qui
doivent obligatoirement être donnés en annexe
des comptes administratifs et budgets primitifs. Ils ne l’ont jamais été sur la
période de contrôle en méconnaissance des dispositions combinées des
articles R. 2313-6, L. 2313-1 et R. 2313-3 du CGCT ;
-
l’état de la collectivité dit « bilan social ». A ce titre, seuls les feuillets
correspondants au fichier Excel pour 2007 à transmettre à la DGCL ont été
communiqués.
Les
données
qu’ils
comportent
sont
lacunaires,
de
nombreuses rubriques ne sont pas renseignées (personnels mis à disposition,
formation, action sociale).
12
Le tableau suivant tiré des déclarations de la Caisse à l’INSEE fait apparaître une
baisse des effectifs, surtout de non titulaires et de contrats aidés :
ANNEES
TITULAIRES
ET
STAGIAIRES
NON
TITULAIRES
CAE-
CEC
TOTAL
Situation au
31/12/2004
224
305
65
594
Situation au
31/12/2005
204
233
68
505
Situation au
31/12/2006
202
234
47
483
Situation au
1/12/2007
203
262
23
488
(NB : les non-titulaires comprennent les animateurs de la Caisse).
Ces données ne recoupent pas celles apparaissant sur le listing des personnels
rémunérés par la Caisse pour la période de janvier à décembre 2007 qui fait
ressortir 208 titulaires, 278 « salariés » et 12 CAE-CEC. L’accroissement du nombre
de non-titulaires cette année là provient essentiellement du recrutement des 24
CAE arrivés à échéance.
Alors même qu’un plan de titularisation est en cours
3
, le nombre de titulaires reste
stable. Selon la Caisse cela s’explique par les départs en retraite, les mutations et les
restructurations intervenues suite au passage à temps complet ainsi qu’il suit :
Année
Retraites
Mutations
Embauches
2004
8
9
1
2005
6
23
1
2006
8
13
1
2007
7
32
6
TOTAL
29
77
9
Il appartient à la Caisse des écoles de Fort-de-France de produire et de tenir
à jour avec rigueur les états du personnels rendus obligatoires par la
réglementation, qu’il s’agisse des annexes aux documents budgétaires ou du
rapport de l’autorité territoriale sur l’état de la collectivité dit « bilan social ».
3
A compter de 1999, a été mis en place un plan pluriannuel de titularisation à temps non complet de 131
heures puis à temps complet de 141 heures. Ce mouvement progressif a notamment donné lieu à des
protocoles d’accord avec le syndicat CGTM les 1
er
avril 2005 (passage à temps complet de 100 agents en
2005 et 2006) et 18 mai 2007. En 2007 le plan de titularisation se poursuit avec la création de 10 postes
d’agents d’entretien (délibération du 28 juin) et de 10 postes d’adjoint technique de 2
ème
classe
(délibération du 13 décembre).
13
1.2.2.3 La régularité des mises à disposition de personnel par la commune de
Fort-de-France n’est pas assurée
L’agent d’un organisme public peut être mis à disposition d’un autre, mais les textes
qui prévoient et organisent cette possibilité
4
ont prescrit un certain nombre de
modalités qui ne sont pas respectées à Fort-de-France.
Tout d’abord, la mise à disposition doit être prévue par une convention,
individuelle ou collective, conclue entre l’administration d’origine et l’organisme
d’accueil. Aucune convention de mise à disposition avec la commune de Fort-de-
France n’a été produite par la Caisse.
Ensuite, la loi pose le principe du remboursement par l’organisme d’accueil de la
rémunération de l’agent à son administration d’origine. Elle prévoit cependant une
dérogation possible au cas d’espèce. Toutefois, selon les 2 décrets successifs
d’application de la loi, les modalités de cette dérogation doivent être précisées
dans
la convention conformément à une décision prise par l’assemblée délibérante de la
collectivité ou de l’établissement gestionnaire. Aucune délibération du conseil
municipal de Fort-de-France autorisant le non remboursement n’a été produite. Or,
les arrêtés individuels consultés mentionnent que les intéressés sont rémunérés sur
le budget de la commune de Fort-de-France. Sur les 33 arrêtés, 11 précisent que
l’intéressé sera mis à disposition pour 50% de son temps de travail (c’est le cas pour
la directrice territoriale, directrice de la Caisse et 3 attachés territoriaux). La réponse
de la Caisse aux observations provisoires fait valoir cependant que l’édilité avait
considéré «
de façon pragmatique et non réglementaire
» que les coûts de mise à
disposition de personnel de la Ville compensaient les coûts des tâches de nettoyage
des écoles assurées pour la commune par les personnels de la Caisse (ASEC).
De plus, il doit être rendu compte devant les organes délibérants des deux
organismes des conditions d’exécution et du coût d’application de la convention.
Là encore, aucun des rapports prévus par la réglementation n’a été produit.
Enfin, pour chaque agent concerné, doit intervenir un arrêté individuel de mise à
disposition. A cet égard :
►
La Caisse n’a pas été en mesure de justifier de façon cohérente du nombre
d’agents concernés :
Une première liste nominative de 72 agents mis à disposition par la Ville a été
fournie dont 50 titulaires, 10 auxiliaires, 7 emplois jeunes, 2 vacataires et 3 au statut
inconnu ! Un document non nominatif remis pendant le contrôle fait état de 54
agents mis à disposition « hors cuisine centrale » dont :
-
1 directeur,
4
Articles 61, 61-1 et 62 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale. Les dispositions de la loi sont précisées par le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008
relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics
administratifs locaux qui a abrogé le décret n° 85-1081 du 8 octobre 1985 relatif au régime de la mise à disposition.
14
-
3 attachés territoriaux,
-
2 rédacteurs,
-
34 adjoints administratifs,
-
4 agents et adjoints technique,
-
2 gardiens de parking,
-
8 vacataires (seulement 2 dans le précédent état).
En tout état de cause, seuls 33 arrêtés portant mise à disposition de titulaires ont
été produits. Si 30 concernent des agents mentionnés dans la liste nominative, 3 ne
le sont pas.
►
Les arrêtés de mise à disposition produits sont aujourd’hui caducs
Les arrêtés de mise à disposition communiqués, datés des 3, 4 ou 11 décembre
2003, et prononçant des mises à dispositions pour 3 ans, prenaient effet à partir du
1
er
janvier 2004. Ils sont aujourd’hui caducs et n’ont pas fait l’objet de prolongation
ou de renouvellement.
Les mises à disposition de personnel communal au profit de la Caisse des
Ecoles s’effectuent dans des conditions irrégulières : arrêtés de mise à
disposition caducs, absence de convention(s) conclue(s) avec la commune,
défaut de justification au non remboursement par la Caisse des
rémunérations correspondantes, non rédaction du rapport obligatoire sur
l’état des mises à disposition, dont le nombre n’est pas précisément connu.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Chambre, la Caisse
s’engage à :
- mettre en place une convention de mise à disposition du personnel avec la
Ville de Fort-de-France au premier trimestre 2010, qui concernera également
les ASEC qui consacrent une partie de leur temps de travail à des tâches
communales ;
- régulariser les arrêtés individuels de mise à disposition quant à leur
nombre et quant aux dates d’effet.
SYNTHESE INSTITUTIONNELLE
La ville de Fort-de-France conduit une politique éducative qui s’efforce de
prendre en compte de nombreux aspects
de la vie de l’enfant (actions
éducatives, périscolaires, restauration, loisirs sportifs et culturels etc). Mais
sa mise en oeuvre par les services municipaux, la Caisse des écoles et des
associations s’effectue dans un cadre parfois confus et ne respecte pas
15
toujours la nature d’établissement public autonome
5
, voire l’objet, d’une
Caisse des écoles :
►
le fonctionnement statutaire de la Caisse n’est pas conforme à la lettre et
à l’esprit du code de l’éducation :
La Caisse n’identifie pas ses sociétaires et ne réunit jamais son assemblée
générale pour permettre notamment la désignation de leurs représentants au
conseil d’administration qui est ainsi irrégulièrement composé. Suite aux
observations de la Chambre, une campagne d’adhésion a été engagée et des
représentants des sociétaires seront désignés au comité d’administration.
►
les modalités d’organisation retenues présentent de nombreuses
irrégularités qui doivent être corrigées :
Les mises à disposition de personnel par la ville de Fort-de-France ne
respectent pas de manière satisfaisante la réglementation applicable à cette
procédure. Certaines missions, telle que la gestion des écoles primaires et
maternelles,
ne peuvent être déléguées par la commune à la Caisse des
écoles. Une modification statutaire a été engagée sur ce point ;
►
Les relations entre la Caisse et la Ville de Fort-de-France doivent donc
être clarifiées.
Les missions que la commune peut déléguer à la Caisse doivent faire l’objet
de conventions détaillant notamment les moyens en nature et financier
alloués ainsi que les procédures d’évaluation et de contrôle interne.
Lors de sa séance du 19 mars 2002, le comité d’administration de la Caisse
avait autorisé la présidente à signer avec la Ville une convention qui, selon
sa délibération, rappelait «
l’objet de la Caisse des écoles tel que défini dans
ses statuts
», définissait : «
les modalités des rapports entre les 2 structures et
les différentes prestations assurées par la caisse des écoles pour le compte
de la ville. Les conditions de mise à disposition du personnel, des locaux, du
matériel (…)
» et indiquait qu’ «
une subvention de fonctionnement est
attribuée chaque année par la Ville à la Caisse des écoles lors du vote du
budget primitif de la Ville
». Cependant la signature de cette convention
n’est pas intervenue.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la Caisse indique que ce
projet de convention a été réactivé et que la signature d’un tel document
devrait intervenir dans le courant du premier trimestre 2010.
5
Ainsi, s
elon l’article 3 de ses statuts relatif à son objet, la caisse des écoles agit «
selon les directives du conseil
municipal
».
16
II - LA SITUATION FINANCIERE DE LA CAISSE DES ECOLES
2.1
LE RESPECT DES PRINCIPES COMPTABLES
2.1.1 Des règles d’information financière souvent méconnues
L’article L. 2312-1 du CGCT applicable aux établissements publics administratifs
des communes de plus de 3500 habitants prévoit la tenue annuelle d’un débat
d’orientation budgétaire, préalable à l’adoption du budget primitif. Les délibérations
portant débat d’orientation budgétaire n’ont été produites que pour les années
2002, 2004 et 2005.
De même, la Caisse doit produire en annexe de ses budgets primitifs et de ses
comptes administratifs différents états permettant d’éclairer les élus, les
contribuables et les usagers
6
. A cet égard, la Caisse ne fournit pas les données
synthétiques exigées par R.2313-7 du CGCT et n’établit pas les annexes obligatoires
aux documents budgétaires.
La Caisse ne respecte pas de nombreuses dispositions du CGCT qui
s’imposent à elle en matière de transparence financière. Dans sa réponse
aux observations provisoires, elle s’engage à les appliquer plus strictement.
2.1.2 Des comptes qui ne présentent pas une image fidèle de l’activité de la
caisse
Les chiffres qui apparaissent dans les comptes de la Caisse des écoles ne reflètent
pas le coût réel de son fonctionnement. En effet :
-
la caisse des écoles fonctionne dans des locaux dont le coût de mise à
disposition n’est pas évalué ;
-
la cuisine centrale (cf infra) est un bâtiment propriété de la commune de Fort
de France qui prend en charge les dépenses d’investissement ;
6
Les dispositions applicables en ce domaine à la Caisse des écoles sont celles relatives aux communes. Selon l’article
R. 2313-6 du CGCT : «
Pour les caisses des écoles des communes de 3500 habitants et plus, les documents budgétaires sont présentés
dans les conditions prévues aux articles L.2313-1, R.2313-3, R.2313-5 et R.2313-7 du code général des collectivités territoriales
».
17
-
le personnel municipal mis à disposition gratuitement par la commune ne
fait pas l’objet d’une évaluation même cette ressource serait compensée par
les tâches effectuées pour la Ville par les ASEC.
La prise en charge par la commune de diverses charges de fonctionnement
de la Caisse les minore. Le montant doit en être évalué et cette information
doit être publiée dans les documents budgétaires pour donner une image
fidèle de l’activité de l’établissement. Il doit aussi être pris en compte pour le
calcul du coût des actions menées par la Caisse qui s’est engagée à se doter
rapidement d’outils de gestion performants. De même pour les tâches
accomplies par des agents de la Caisse au profit de la Ville.
2.2
L’ANALYSE FINANCIERE
2.2.1
L’évolution globale des résultats comptable et de clôture
Les résultats comptables et de clôture de la Caisse ont évolué ainsi qu’il suit
7
:
(K€)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Résultat comptable
2 653
1 016
1 503
646
1 037
3 168
759
Résultat global
2 620
1 016
1 496
646
1 037
3 064
759
Sur l’ensemble de la période, l’équilibre des charges et des produits enregistrés
n’appelle pas d’observations. Toutefois, il faut relever la baisse importante du
résultat de 2007 à 2008 qui passe de plus de 3M€ à 750 K€ en raison de la
diminution de la subvention communale (de 7 à 4,6 M€).
2.2.2
La section de fonctionnement et la capacité d’autofinancement
La capacité d’autofinancement (CAF) a connu l’évolution suivante
8
:
(K€)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
CAF
-
756
- 1 511
579
- 773
782
2 150
- 2 251
La capacité d’autofinancement est négative en 2002, 2003 et 2005. Ces années là,
les produits ne suffisent pas à couvrir les charges. En 2004, la situation se rétablit
mais, en 2005, alors que les dépenses poursuivent leur progression, les recettes
connaissent une baisse avant de progresser de façon très importante en 2006. La
diminution de la subvention communale se traduit par une CAF qui redevient
négative en 2008.
7
Le tableau donné en annexe 1 détaille le calcul de ces résultats.
8
Le tableau donné en annexe 2 détaille le calcul de la CAF.
18
►
Les charges
Les dépenses d’alimentation demeurent le premier poste de charges de la Caisse et
s’élèvent en général à 2,6 M€ sauf en 2003 et 2005, deux années d’exploitation
négative où elles ont dépassé les 3 M€ de façon inexpliquée.
Ce sont les achats et charges externes (compte 62) qui ont le plus progressé et
notamment le compte 6228 «
rémunération d’intermédiaires et honoraires divers
» dont les
dépenses sont passées de moins de 200 K€ à plus de 2,7 M€. Cela correspond à
l’externalisation des prestations d’animation au travers des associations (cf infra) :
Compte 6228 (€)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Accompagnement + soutien
31 950
30 024
122 000
Animation
76 451
568 472
1 151 961
1 510 544
1 989 253
2 526 013
Surveillance cantine
56 894
47 048
56 132
53 723
0
100 811
40 430
Tickets d'entrée
67 483
17 599
8 500
10 018
4 091
16 782
15 896
Régularisation régie d'avance
1 024
8 500
10 018
4 091
16 782
15 896
Entretien vêtements
2 547
2 943
3 720
14 855
11 023
Autres
9 122
38 968
17 416
22 876
20 092
10 438
122 264
Total
166 473
210 091
661 567
1 251 538
1 542 538
2 270 920
2 731 522
Toutefois, cette politique n’a pas entraîné de baisse des frais de personnels qui,
depuis 2003, sont stabilisés autour de 9,5 M€. Ces dépenses ont cependant vu
mécaniquement leur part dans les charges totales régresser : de 70,5 à 59%.
►
Les produits
La participation de la ville de Fort de France est passée de 5.885 K€ à 7.379 K€
entre 2002 et 2007 soit une augmentation de 25,39 % avant de décroître
significativement en 2008 (4,6 M€).
Une autre ressource essentielle de la section de fonctionnement provient des
subventions versées par la Caisse d’allocations familiales :
CAF
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Enfance
3 870 663
1 124 793
4 046 197
4 308 825
4 068 637
5 000 067
4 902 820
PARS
1 599 110
1 576 084
1 611 111
1 766 480
2 285 327
1 719 349
1 865 870
Divers
-
36 100
-
-
-
-
-
Total
5 469 774
2 736 977
5 657 308
6 075 304
6 353 964
6 719 416
6 768 690
(Source : état CAF du 4 mai 2009, en euros)
Les produits des services ont fortement progressé, de 620 K€ à 1 M€ pour les
droits de garderies, interclasses et CLSH (compte 7066) et de 2,5 à 3,1 M€ pour les
droits de cantines (compte 7067).
2.2.3 La section d’investissement et l’analyse des flux financiers
Les données issues des comptes de gestion retraitées par la Chambre permettent de
dresser le tableau donné en annexe 3 concernant la section d’investissement.
19
N’étant pas affectataire de biens immobiliers, la Caisse des écoles de Fort de France
investit très peu. En 2002, pour 643 K€, il s’agissait de matériel et d’équipement
dans le cadre de travaux à la cuisine centrale de Dillon, d’embellissement des
restaurants scolaires, de mobilier de bureau et de matériel informatique. En 2006,
pour 376 K€, il s’agissait de mobilier. Pour les autres années, les dépenses réelles
d’investissement se situent entre 18 et 157 K€.
La section d’investissement a comme ressources les affectations du résultat de
fonctionnement de 2002 à 2006 et les amortissements constatés. Il est à signaler
que la caisse ne présente aucune situation d’endettement car elle n’a pas d’emprunts
à son passif.
L’évolution des flux financiers a été la suivante
9
:
(K€)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
FDR
2 653
1 016
1 503
646
1 037
3 168
759
BFR
1 688
819
44
-
93
212
-
159
416
Trésorerie
965
197
1 458
739
826
3 327
344
Le fonds de roulement (FDR) correspond à la différence entre les financements
disponibles à plus d’un an (dotations et réserves, subventions d’investissement et
emprunts) et les immobilisations (investissements déjà réalisés et en cours de
réalisation). En comptabilité budgétaire, c'est-à-dire au compte administratif, il
correspond au cumul des excédents définitifs dégagés. Pour la Caisse, il varie
fortement d’une année sur l’autre, de 650 K€ en 2005 à 3 200 K€ en 2007.
Le besoin en
fonds de roulement (BFR) correspond quant à lui à la différence
entre les dettes et les créances à court terme. Il traduit le décalage entre perception
des recettes et paiement des dépenses. Une créance constatée, non encaissée génère
un besoin de financement mais, inversement, une dette non encore payée le
diminue. On observe que :
-
en 2002 et 2003
les disponibilités ne couvrent pas le BFR ce qui traduit le
fait que les recettes rentrent mal ;
-
en 2004 et 2006 la trésorerie est suffisante pour combler le BFR ;
-
et en 2005 et 2007 le BFR étant négatif améliore la trésorerie ;
-
les disponibilités de la caisse s’améliorent passant de 739 K€ à 3.327 K€ pour
la période de 2004 à 2007 mais diminuent à nouveau en 2008 (350 K€).
9
Le tableau donné en annexe 4 détaille leur calcul.
20
SYNTHESE FINANCES
La situation financière de l’établissement s’est améliorée. Alors que le
résultat comptable avait décru de 2002 à 2005 (de 2,6 à 0,6 M€), il s’est
redressé en 2006 (1 M€) et a triplé en 2007 (3 M€). De même, la capacité
d’autofinancement, négative sur 3 années de 2002 à 2005, s’est redressée en
2006 (780 K€)
et plus encore en 2007 (2,1 M€). En 2008, résultat comptable
et capacité d’autofinancement ont à nouveau diminué en raison de la baisse
importante de la subvention communale (de 7 à 4,6 M€).
Toutefois, les budgets et les comptes de la Caisse des Ecoles de Fort-de-
France se caractérisent par un défaut de transparence en raison de la
méconnaissance par l’établissement de nombreuses dispositions législatives
et réglementaires relatives à l’information financière. La Caisse s’est
engagée à les respecter plus strictement.
Si la fiabilité de ses comptes s’est accrue, il convient toutefois de souligner
qu’ils ne retracent pas intégralement toutes les charges de la Caisse, ni
toutes ses recettes en nature. Cela relativise les enseignements à tirer de leur
analyse financière. L’établissement envisage donc la mise en place d’outils
de connaissance des coûts et de gestion plus performants.
21
III -
LA RESTAURATION SCOLAIRE
La restauration scolaire constitue un service public administratif communal
facultatif. A Fort-de-France, cette compétence est assurée par la Caisse des écoles
comme mentionné à ses statuts. La délégation de la commune à la Caisse n’est pas
formalisée par un autre acte. Les données communiquées en dernier lieu par la
Caisse relatives à la production des repas par année scolaire sont les suivantes :
2002/2003 2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009
maternelles
416 699
449 330
448 696
442 963
425 666
413 745
359 649
primaires
739 104
757 379
729 960
713 182
718 340
733 570
654 974
CLSH
15 900
31 468
62 177
56 259
60 737
57 796
44 850
Ville de FDF
340
2 955
670
870
3 087
1 896
1 718
scolaires privés
44 518
48 350
87 986
73 514
51 055
53 240
50 132
CLSH privés
355
1 615
9 980
11 618
19 208
16 159
10 321
personnel (*)
641
1 103
1 286
1 508
848
1 873
2 145
Total
1 217 557
1 292 200
1 340 755
1 299 914
1 278 941
1 278 279
1 123 789
(*) Personnel = maîtres d'écoles, encadrement, service minimum.
3.1
Une activité mobilisant d’importants moyens communaux
Le schéma retenu est celui de la liaison chaude. La production s’effectue dans une
cuisine centrale implantée dans le quartier de Dillon. L’équipe de production
proprement dite comporte 18 cuisiniers et aides cuisiniers. Le bâtiment, construit
dans les années 70, est propriété de la commune de Fort de France. Il a été indiqué
lors de l’entretien de fin de contrôle que la Ville prenait à sa charge les travaux
relevant du propriétaire (y compris les chambres froides)
10
, la Caisse assurant ceux
relevant du locataire. Aucune mise à disposition de ce bâtiment à la Caisse
comportant une telle clause n’a cependant été formalisée. Elle le sera dans la
convention à venir avec la Ville.
Le service logistique, outre les techniciens de maintenance des locaux et les agents
d’entretien, comprend une quinzaine de chauffeurs qui assurent la livraison des
repas au profit des 59 réfectoires attenants à 23 écoles maternelles et 36
écoles
élémentaires et primaires. Les véhicules utilisés sont fournis et entretenus par un
prestataire dans le cadre d’un marché de service. Le service comptabilité de la
cuisine assure la passation des marchés de denrées alimentaires et autres
approvisionnements qui sont payés sur le budget de la Caisse.
10
S
elon son site internet, la commune aurait réalisé 1,3 M€ d’investissements de modernisation de cet
équipement.
22
Toutefois, alors que la restauration scolaire est censée être une compétence de la
Caisse, le personnel de la cuisine centrale est de plus en plus un personnel
communal. En 2007, sur 67 agents, 61 relevaient de la commune. Le tableau donné
en annexe 5 fournit une répartition des effectifs par entité de rattachement.
Pour assurer sa mission de restauration scolaire, la Caisse des écoles
bénéficie de moyens apportés par la commune, qu’il s’agisse de personnels
ou de la cuisine centrale. La mise à disposition du bâtiment de Dillon, ainsi
d’ailleurs que celle des réfectoires, devrait être formalisée dans une
convention entre les deux entités.
3.2 Des coûts de revient à mieux cerner
Dans le cadre du versement de sa participation, la Caisse d’allocations familiales
demande des informations
sur le coût de la prestation qu’elle subventionne.
Cependant, la Caisse n’a communiqué que ses déclarations à cet organisme pour
2003 et 2006 dont les éléments sur les coûts sont repris au tableau ci-après :
ETAT CAF
2003
2006
DEPENSES
alimentation
3 000 867
2 657 976
frais personnel
9 652 902
9 794 447
frais généraux
1 271 462
2 855 720
amortissement
179 422
383 344
Total
14 104 653
15 691 486
COUT DE REVIENT MOYEN
alimentaire
3,23
1,54
frais personnel
10,41
7,40
frais généraux et amortissements
1,56
?
Total
15,2
8,94
NB : L’état de la CAF ne fait pas apparaître le nombre de repas mais seulement le nombre de jours de
fonctionnement du service et le nombre moyen de rationnaires.
On constate que les états transmis à la CAF ont été renseignés à partir des données
du compte de gestion de la Caisse. Ainsi, pour 2006 on a :
-
compte 60623 « alimentation » : 2.657.975,87 € ;
-
compte 63 et compte 64 personnel : 9.794.447 € ;
-
compte 60 hors alimentation : 557 .949 €, compte 61 : 305.376 € et compte
62 : 2.040.977 € soit un total de 2.904.302 € ;
-
compte 6811 amortissement : 383.344 €.
23
Selon la même logique, on peut dresser le tableau suivant :
DEPENSES
2005
2006
2007
alimentation
3 023 708
2 657 976
2 659 743
frais personnel
9 523 573
9 794 447
9 388 910
frais généraux
2 426 070
2 855 720
3 578 495
amortissement
-
383 344
211 063
TOTAL
14 973 351
15 691 486
15 838 211
Repas
1 322 039
1 347 262
1 239 898
Coût
11
12
13
On obtient un chiffre équivalent à celui qui a été publié dans la presse comme le
coût de revient par repas pour les cantines scolaires à Fort-de-France soit 12,57 €
11
.
Mais, bien entendu, il n’est pas pertinent :
-
l’ensemble des dépenses de personnel et de frais généraux de la Caisse ne
peut être imputé à la production des repas (service, animation) ;
-
il faudrait réintégrer les dépenses prises en charge par la commune (du
personnel,
vraisemblablement
les
fluides
et
l’amortissement
des
investissements).
Dans sa réponse aux observations provisoires, la Caisse a communiqué des
éléments de calcul plus crédibles pour l’année 2007-2008 où ont été servis
1.278.279 repas. Ils peuvent être synthétisés dans le tableau ci-après :
(€)
REPAS HORS LIVRAISON
REPAS LIVRE
REPAS SERVI
Denrées
2 600 000
2 600 000
2 600 000
Frais généraux
60 000
60 000
60 000
Fluides
96 000
96 000
96 000
Personnel cuisine
1 541 000
1 700 000
1 700 000
Personnel administratif
200 000
300 000
400 000
Location véhicules
‐
600 000
600 000
Personnel réfectoire
‐
4 750 000
Animateurs
‐
1 800 000
Total
4 497 000
5 356 000
12 006 000
Nombre repas
1 278 279
1 278 279
1 278 279
Coût
3,52
4,19
9,39
Sachant que :
- les frais de personnels administratifs et de cuisine sont ajustés au prorata
temporis ;
11
A
rticle de Business News de juin 2008, bas de la page 22 (hors tableau) qui fait état d’un coût de revient
du repas à Fort-de-France de 12,57 € financés à 22,31 % par les familles, 60% par la Ville, 15% par la CAF
et 2,67 % par des recettes complémentaires. C’est également le chiffre publié sur le site internet de la Ville
de Fort-de-France.
24
- les animateurs participent activement au service du repas dans un but éducatif
12
;
- une évaluation de la valeur locative toutes charges comprises du bâtiment de la
cuisine centrale sera demandée à la Ville pour l’intégrer à ce calcul.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la Caisse des écoles a fourni
une
approche des coûts de la restauration scolaire plus pertinente. Il
convient qu’elle poursuive ses efforts pour mieux cerner le coût des repas,
qu’il s’agisse du coût par usager mentionné à l’article 2 du décret n° 2006-
753 du 29 juin 2006 relatif au prix de la restauration scolaire pour les élèves
de l’enseignement public ou du coût de revient total des repas.
3.3 Une participation des usagers qui tend à couvrir le seul coût des
dépenses d’alimentation
La Caisse des écoles a établi des tranches tarifaires en fonction du revenu net
imposable des parents. De plus, depuis 2004, les parents qui ont opté pour le
prélèvement automatique bénéficient d’un prix forfaitaire mensuel calculé sur la
base de 14 jours, ce qui se traduit par une réduction sur le prix unitaire des repas.
Selon les documents communiqués par la Caisse, les tarifs en vigueur par repas et
en euros résultent d’une délibération du 20 juin 2006, applicable au 1
er
novembre
2006 pour le cas général, et d’une délibération du 22 mars 2007 pour les adhérents
au prélèvement automatique (en euros)
13
:
Tarification
2002 à 2004
2005 à 2006
depuis 01/11/2006
prélèvement automatique
1
er
tranche
1.48
1,55
1,80
1,75
2 ème tranche
1.98
2.05
2,30
2,25
3 ème tranche
2.42
2,5
2,80
2,75
4 ème tranche
2.88
2,95
3,10
3,05
Ainsi, la part payée par les usagers (compte 7067) tend à couvrir couvre les
dépenses d’alimentation depuis 2006 comme au tableau suivant qui rappelle
également le montant versé par la CAF au titre de la PARS (en euros) :
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
alimentation
2 761 739
3 000 867
2 534 270
3 023 708
2 657 976
2 659 743
2 818 720
parents
2 489 075
2 370 280
2 541 669
2 781 381
2 839 221
3 206 229
3 183 962
CAF
1 599 110
1 576 084
1 611 111
1 766 480
2 285 327
1 719 349
1 865 870
12
Cependant tout leur temps pourrait ne pas être affecté à cette tâche.
13
Par ailleurs, d’autres tarifs sont pratiqués : enseignants : 4,73 euros ; établissements d’enseignement
privé : 2,50 € ; Foyer Rivière d’Or : 3,50 € ; CCAS (enfants nécessiteux) : 1,80 € ; centres de vacances : 3,50
à 6,50 € ; Ville de Fort-de-France : 5,50 €.
25
SYNTHESE RESTAURATION SCOLAIRE
Alors que la restauration scolaire est attribuée à la Caisse des Ecoles, la
commune participe à l’exercice de cette mission au travers d’importants
moyens (personnels, équipements) qui ne sont ni juridiquement mis à
disposition de la Caisse ni financièrement comptabilisés.
Il appartient à la Caisse des écoles de se doter d’outils de gestion
(comptabilité analytique) lui permettant de connaître les coûts complets de
production, de distribution et de service des repas. Elle s’est engagée dans
ses observations provisoires.
26
IV - LES ACTIONS PERISCOLAIRES ET EDUCATIVES
En matière d’actions périscolaires et éducatives, la Caisse des Ecoles de Fort-de-
France se singularise des autres établissements de ce type contrôlés par les
Chambres régionales des comptes de Guadeloupe, Guyane et Martinique en raison
de :
►
L’ampleur et la diversité des actions menées qui constituent la première activité
de la Caisse en termes financiers (un aperçu du volume de l’activité est donné en
annexe 6).
►
La contractualisation de nombreux financements qu’elle obtient à cette fin et qui
vont bien au-delà des subventions habituellement par les caisses des écoles
(communes et CAF pour la PARS) au travers :
- du contrat urbain de cohésion sociale
14
;
- du contrat éducatif local de la Ville de Fort-de-France : dans ce cadre, la Caisse
des écoles reçoit des subventions pour l’organisation d’activités à caractère sportif
et socio-culturel
15
;
- du contrat enfance signé depuis 1992 entre la CAF de Martinique et la ville de
Fort de France qui implique la Caisse des écoles dans le dispositif d’accueil
temporaire municipal avec des objectifs quantitatifs (nombre de places à offrir en
interclasses, garderies et centres de loisirs sans hébergement CLSH) et qualitatifs
(amélioration du taux d’encadrement, diversification des activités). La Caisse des
écoles a reçu de la CAF à ce titre plus de 27 M€ de 2002 à 2008 :
ANNEE
MONTANT
2002
3 870 663
2003
1 124 793
2004
4 046 197
2005
4 308 825
2006
4 068 637
2007
5 000 067
2008
4 902 820
TOTAL
27 322 001
(Source : état transmis par la CAF en date du 4 mai 2009 en euros)
14
En 2008, le montant de diverses dépenses à engager (123.000 €) a fait l’objet d’une demande de
subvention de la Caisse des écoles dans le cadre du CUCS (Axe de programmation II.1 « réussite
éducative » p. 22 du contrat).
15
Cf convention du 26 juin 2008 signée entre la présidente de la Caisse des écoles et le maire de Fort-de-
France qui lui alloue une subvention de 19.300,80 € au titre de l’année scolaire 2007-2008, un montant de
21.745 € avait été alloué pour l’année scolaire 2004-2005.
27
►
La redistribution financière à laquelle elle procède au profit d’associations par le
versement de subventions de fonctionnement et la rémunération de prestations de
service.
4.1
L’accompagnement scolaire
Le 31 décembre 2007, sa présidente a signé avec la Mutuelle Education Solidarité
Prévention Actions Sociales et Sanitaires (MUTESPASS) du groupe UFR (Union
fraternelle des régions) une convention confiant à cette dernière «
la réalisation des
activités d’accompagnement scolaire et familiale sur le territoire de Fort-de-France
».
4.1.1 La convention signée avec l’UFR-MUTESPASS est empreinte d’une
grande confusion juridique, administrative et financière
La délibération du comité d’administration en date du 13 décembre 2007 autorisant
sa signature précise que, jusqu’en 2006, l’accompagnement scolaire se déroulait
dans le cadre du contrat de ville de Fort-de-France
16
qui signait les conventions
annuelles avec la mutuelle, mais qu’en 2007 cette action émarge dans le programme
de réussite éducative dans lequel s’est inscrit la Caisse. Ce changement tardif de
portage explique la confusion qui ressort du texte de la convention :
-
s’agissant de sa période d’exécution : signée le 31 décembre 2007 et reçue au
contrôle de légalité le 11 janvier 2008, son article 3-1 prévoit que l’activité se
déroule de janvier à décembre 2007 mais son article 5 qu’elle est conclue
pour une période de 12 mois à compter de sa signature ;
-
s’agissant des personnes qu’elle engage : si l’en-tête de la convention indique
qu’elle est conclue entre la Caisse des Ecoles et MUTESPASS, et si elle est
bien signée par Mme Alexis-Alexandre en qualité de présidente de la Caisse,
toutes ses dispositions ne font référence qu’à la « Ville de Fort-de-France » ;
-
s’agissant de son financement : l’ article 4-4 de la convention stipule que
«
pour réaliser sa mission, MUTESPASS reçoit de la ville de Fort-de-France une
dotation de 122.088 € (correspondant à 25% du coût total global soit 1,43 € par heure
enfant accompagné), conformément au budget et au plan de financement annexés
». En
réalité, c’est bien la Caisse des Ecoles qui a mandaté cette somme.
16
L’activité de soutien scolaire a été lancée en 1995 dans le cadre du volet éducatif du contrat de ville et
assurée par des emplois jeunes. La caisse des écoles avait été chargée d’en assurer le fonctionnement par
une convention signée avec la ville de Fort de France.
28
La délibération du comité d’administration du 13 décembre 2007, précise que ces
122.088 € se décomposent en 108.088 € à l’UFR et 14.000 € aux directeurs d’écoles
mais que «
cette somme sera versée sur le compte de l’UFR qui la reversera aux directeurs
d’écoles
». Dans sa réponse aux observations provisoires, la Caisse a produit un état
récapitulatif mentionnant le versement de 1.026,45 € à 14 directeurs d’écoles à titre
d’indemnités 2007 par chèques de l’UFR-MUTESPASS du 10 juin 2008.
Quant à l’UFR-MUTESPASS, elle a produit en réponse aux observations
provisoires, le compte d’emploi de la subvention reçue. Ce document comporte un
bilan détaillé des activités d’accompagnement à la scolarité menée en 2006-2007 sur
9 communes dont 574 enfants et 52.606 heures pour Fort de France ainsi qu’un
bilan financier. La mutuelle observe que les subventions ne couvrent que 206 des
270 € du coût de l’opération par enfant «
la différence est assurée en grande partie par notre
institution
».
4.1.2 Une clause de démarchage abusive y est insérée
L’article 3-6 de la convention, intitulé «
dispositions inhérentes à l’action sociale et
éducative
» stipule qu’«
Afin de maintenir et de renforcer les valeurs solidaires et mutualistes, les
parents des enfants qui sont inscrits à l’accompagnement scolaire de la ville de Fort-de-France sont
destinataires des documents d’information du groupe UFR et notamment de MUTESPASS.
Celle-ci fait son affaire de l’acquisition de la qualité de membre, dans le respect des dispositions
légales et réglementaires en vigueur
». Rappelons que le dispositif est ouvert aux élèves de
primaire de Fort-de-France «
notamment ceux qui se retrouvent dans une situation de
désoeuvrement et de détresse
».
Cette clause de démarchage porte atteinte à la neutralité commerciale de l’école.
Elle est incompatible avec la circulaire du ministre de l’éducation nationale du
28 mars 2002 relative au partenariat avec les professionnels et portant code de
bonne conduite des interventions des
entreprises en milieu scolaire (BOEN du
5 avril 2001) et notamment son point II.2 «
interdiction de diffusion des données
personnelles des élèves
».
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Chambre, l’UFR-MUTESPASS
indique que «
le principe de neutralité a été respecté. Cette erreur qui résulte de la mise en place
d’un dispositif innovant pour nos régions a été rectifiée par la suite
». Elle souligne que l’article
L. 320-5 du code de la mutualité qui autorise son intervention ne précise pas «
si les
personnes physiques qui bénéficient de ce service social et éducatif peuvent de leur libre arbitraire
adhérer librement à la mutuelle et dans quelles conditions. De même il n’est pas indiqué que la
mutuelle dispose de le cadre de ces conventions d’un devoir de conseils et d’information à l’égard des
usagers
». En conséquence, elle affirme que «
Compte tenu de ce flou juridique, aucun droit
d’entrée n’a été enregistré et aucune cotisation perçue par MUTESPASS dans le cadre de cette
convention
» et que «
MUTESPASS n’a jamais mené d’actions de démarchage auprès des
parents des enfants
».
29
Or, la Présidente de la Caisse des écoles :
-
sans apporter d’informations sur l’éventuelle mise en oeuvre de cette clause,
indique que cet article 3-6 sera retiré des conventions futures ;
- produit copie d’une lettre en date du 15 mai 2009, qu’elle a cosignée avec la
présidente du GIP-GPV, demandant à l’UFR de cesser «
conformément à notre politique
d’égalité des chances et d’amélioration du service rendu sur les publics prioritaires de la géographie
du CUCS
» de percevoir sur les familles bénéficiaires un droit d’entrée dans le
dispositif de 15 €.
Il convient de donner acte à la Caisse des écoles de sa volonté de veiller à ce
que les parents des enfants admis dans le dispositif d’accompagnement
scolaire confié à la mutuelle UFR-MUTESPASS ne fassent pas l’objet de
démarchage commercial et ne se voient pas réclamer un droit d’entrée.
4.2 Le développement d’un partenariat avec les associations
Si la Caisse perçoit d’importantes ressources par voie de convention, elle les
redistribue largement à des associations au travers du versement de subventions de
fonctionnement et de la rémunération de prestations de service. Le tableau donné
en annexe 7 récapitule les dépenses engagées à ce titre qui sont passées de moins de
200 K€ en 2002 à 2,6 M€ en 2008.
4.2.1
L’externalisation de la gestion des garderies des écoles primaires
Alors qu’elle assure directement la gestion des garderies fonctionnant dans les
écoles maternelles
17
, la Caisse confie la gestion des 24 garderies fonctionnant dans
les écoles primaires de la ville à 5 associations partenaires du contrat enfance
18
par
des conventions conclues sur l’année civile.
La Caisse verse à ces associations des subventions de fonctionnement imputées au
compte 6574 «
subventions de fonctionnement aux associations et aux personnes de droit privé
»
en fonction du nombre d’enfants accueillis multiplié par leur nombre d’heures de
présence multiplié par le tarif fixé par l’assemblée générale de chaque association
(en général autour de 0,30 € / heure-enfant). Ce système de calcul recoupe le
barème de subventionnement de la CAF. Lors de l’entretien de fin de contrôle, la
17
Dans la Charte Ville de Fort-de-France / Education nationale, il est mentionné que les ASEC (agents de
la Caisse des Ecoles) assurent la « prise en charge des élèves des garderies périscolaires » dans les écoles
maternelles ».
18
AMASES (association martiniquaise d’aide et de soutien aux enfants d’âge scolaire), LES AMIS DES
ECOLES, LE CARREFOUR DE TIVOLI, FCPE (fédération des conseils de parents d’élèves) et UPEM
(union des parents d’élèves de Martinique).
30
Présidente de la Caisse a indiqué qu’à partir de 2010, la CAF versera les
subventions directement aux associations. Cette suppression du passage des fonds
par la Caisse constitue un facteur d’amélioration de la transparence et de meilleure
gestion administrative.
Des subventions de fonctionnement sont également attribuées à des associations
hors du dispositif contrat enfance. Elles donnent parfois lieu à convention en
dessous du seuil.
Lorsqu’il vote les crédits du chapitre 65, l’organe délibérant doit avoir
connaissance de la liste et du montant des subventions qu’il est prévu
d’attribuer.
Or, le versement des subventions aux associations n’est pas
retracé dans une annexe aux documents budgétaires en méconnaissance de
l’article L. 2313-1 du CGCT. Il appartient à la Caisse des Ecoles de se
conformer à ces dispositions.
La charte Ville de FdF – Education nationale prévoit p. 6 «
concernant l’interclasse et la
garderie, pour chaque école une convention sera établie entre la CAISSE DES ECOLES, le
directeur d’école et l’inspecteur de l’Education nationale de circonscription, afin de définir le cadre
d’intervention du directeur notamment pour préciser ses compétences et sa responsabilité
». On l’a
vu, la Caisse n’est pas signataire de cette charte.
Les conventions relatives aux garderies et aux interclasses avec les
établissements scolaires sont en cours de négociation avec l’Education
nationale et devraient être signées d’ici la fin de l’année scolaire 2009-2010.
4.2.2
Le recours à des prestations de service pour l’animation
La Caisse, qui emploie encore des animateurs vacataires, a cependant externalisé
l’essentiel des activités d’animation, aussi bien en CLSH que durant les garderies et
interclasses. Le volume de ces prestations s’est accru aussi bien en raison du
développement et de la diversification des activités proposées que du renforcement
des normes d’encadrement des enfants.
Deux délibérations générales, l’une pour l’année scolaire, l’autre pour les grandes
vacances, sont prises chaque année par le comité d’administration pour autoriser sa
présidente à passer des conventions avec des associations pour la mise à
dispositions d’animateurs. Ces délibérations sont très générales et ne mentionnent
ni les associations concernées, ni les montants financiers en cause. Quelquefois,
elles indiquent le nombre global d’animateurs (délibérations des 20 juin 2006 et
7 juillet 2005).
Les conventions passées pour la période des grandes vacances avec chaque
association concernée sont également très laconiques en dehors de l’indication du
nombre d’animateurs et de leur taux de rémunération.
Pour une même association
31
on peut avoir une convention pour juillet, une pour août. Parfois les conventions
sont faites selon la localisation géographique des interventions.
Les conventions conclues pour la période scolaire sont en revanche beaucoup plus
détaillées : outre le nombre d’animateurs, sont précisés les diplômes exigés, le
nombre maximal d’enfants par animateur, les lieux et horaires d’intervention, le
coût prévisionnel, les obligations de l’association (envoi d’une demande de
« subvention », production d’un compte-rendu d’emploi et d’un compte-rendu
financier, du rapport moral et du rapport d’activité) et celles de la Caisse (modalités
de versement,
fourniture de matériel tels que blouses, jeux etc). Parfois est
mentionnée la mise à disposition à titre gracieux des locaux.
Toutes les conventions mentionnent toujours l’engagement de la Caisse de couvrir
le montant de la rémunération des animateurs, y compris les charges afférentes, le
tout majoré de 10% de frais de gestion. C’est la Caisse qui fixe les taux de
rémunération au travers d’un barème de rémunération journalière pour les
CLSH
19
et d’un barème de rémunération horaire pour les «
animateurs vacataires
employés en interclasse et en garderie périscolaire
»
20
. Les associations gèrent la prise en
charge administrative de ce personnel, la gestion des activités pédagogiques étant
laissée à la charge de la Caisse des écoles ». Les dépenses sont imputées sur le
compte 6228 «
rémunérations d’intermédiaires et honoraires – divers
».
Bien entendu, une même association peut être concernée par les 2 types de
conventionnement, c'est-à-dire gérer une plusieurs garderies primaires et fournir
des animateurs (ex : Amis des Ecoles, Carrefour et UPEM). Inversement, des
animateurs d’une association peuvent intervenir dans une garderie primaire gérée
par une autre association.
Les mises à disposition d’animateurs par des associations au profit de la
Caisse constituent la contrepartie d’un prix avec lequel elles ont un lien
direct : il s’agit donc bien de prestations de service. Les conventions passées
à cette fin constituent des marchés de service au sens de l’article 1
er
du code
des marchés publics. Leur signature doit donc donner lieu à la procédure
adaptée de mise en concurrence prévue par l’article 30 du même code, ce
qui n’est pas le cas actuellement.
19
En 2008, la rémunération journalière brute varie de 27 € pour un animateur stagiaire à 150 € pour un
animateur titulaire du Brevet d’Etat et BESEAN.
20
En dernier lieu, cette rémunération varie de 8,58€ brut pour un animateur à 16,71€ brut pour un
directeur diplômé.
32
4.2.3
Un contrôle de la Caisse sur les associations à mieux structurer
En réponse aux interrogations sur le contrôle exercé par la Caisse sur les
associations pour les années scolaires 2006-2007 et 2007-2008, quelques documents
ont été produits :
ª
S’agissant
des garderies, quelques budgets prévisionnels et devis (par exemple des
Amis des Ecoles pour des animateurs en contrat d’avenir) mais aucune délibération
d’assemblée générale d’association fixant le tarif pratiqué. La Caisse ne dispose pas
d’un dossier par association comportant notamment ses statuts.
ª
S’agissant des
prestations de service, n’ont pas été produits de rapports moraux
ou de rapports d’activités alors que les associations doivent les fournir à la Caisse
en exécution des conventions. Cependant quelques comptes-rendus financiers,
documents également prévus par les conventions, ont été produits (ESPADON,
FRANCAS notamment) de même que des listes nominatives d’animateurs avec
l’indication du diplôme détenu, mais la rubrique n’est parfois pas renseignée. Des
copies de bulletins de salaire et des états de déclaration à la CGSS permettent
d’entrevoir le souci de la Caisse de suivre la réalité des dépenses de personnels.
En revanche, la Caisse a mis en place une cellule de contrôle composée de 3
« agents d’enquête » rattachée à la directrice de l’enfance et de l’éducation /
directrice de la Caisse. Ils effectuent des visites sur place dans les garderies,
interclasses et CLSH, inopinées ou lorsque des incidents sont rapportés. Ils
dressent des rapports circonstanciés abordant l’organisation du service, le nombre
d’animateurs (absentéisme), les activités proposées aux enfants, le déroulement du
repas, le matériel disponible, les espaces mis à disposition, le comportement des
enfants, les relations enfants / animateurs, animateurs / agents, animateurs /
enseignants.
Il n’est pas possible d’inférer des documents partiels consultés le degré de
précision et d’exhaustivité des contrôles assurés par la Caisse sur ses
partenaires associatifs. Ce dispositif de contrôle doit être complété et mieux
structuré. Les efforts de la Caisse dans ce domaine sont en cours comme
l’atteste l’élaboration d’un imprimé concernant les pièces à fournir par les
associations dont copie a été transmise à la Chambre suite aux observations
provisoires.
Tout comme pour la restauration scolaire, la Caisse doit être en mesure de
calculer précisément le coût de ses différentes actions périscolaires en
faisant appel à des outils de gestion adaptés tels que la comptabilité
analytique.
33
SYNTHESE PERI-SCOLAIRE
La Caisse des Ecoles de Fort-de-France développe une politique ambitieuse
qui vise à offrir une gamme d’activités sociales, culturelles et sportives
particulièrement étendue aux jeunes foyalais et favoriser la réussite scolaire
du plus grand nombre d’entre eux. Elle essaie à cette fin de mobiliser un
maximum de ressources financières tout en externalisant la réalisation d’une
grande partie de ces actions.
Le dispositif mis en place appelle cependant des corrections :
-
le partage des tâches avec la Ville doit, là aussi, être clarifié et
l’ensemble des moyens mis en oeuvre par les deux entités pris en
compte ;
-
la Caisse doit remédier à des manquements à ses obligations légales et
réglementaires élémentaires (état des subventions attribuées aux
associations, passation de marchés de prestations de service) ;
-
elle doit engager un important effort pour développer son contrôle
interne (connaissance des coûts par comptabilité analytique) et
externe (structuration des vérifications portant sur l’activité et les
prestations de ses partenaires associatifs).
34
CONCLUSION
La Caisse des Ecoles de Fort-de-France assure des activités diversifiées
(restauration scolaire, animation, garderies et interclasses, loisirs socio-
culturels, sportifs et éducatifs) à l’échelle d’une commune de près de 100.000
habitants avec un budget propre équivalent à celui d’une commune de
15.000 habitants. Son intervention s’inscrit dans le cadre d’une politique
municipale globale de l’enfance dont elle apparaît comme un opérateur.
Les rapports entre la Caisse des écoles et la Ville de Fort-de-France doivent
cependant être clarifiés afin de respecter le caractère d’établissement public
de la Caisse, dotée de la personnalité juridique et régie par le principe de
spécialité :
-
la Caisse ne doit plus exercer la gestion des écoles maternelles et
primaire que la commune ne peut lui déléguer ;
-
les missions que la commune lui confie doivent être organisées dans
un cadre conventionnel ;
-
les statuts de la Caisse doivent être mis en conformité avec le code de
l’éducation pour assurer un fonctionnement institutionnel régulier et
démocratique.
Cette clarification organisationnelle doit s’accompagner d’un effort de
l’établissement visant au respect de ses obligations juridiques, notamment
en matière de mises à disposition de personnels et de transparence et à la
mise en place d’un système de connaissance des coûts (comptabilité
analytique) pour en assurer la maîtrise.
Il convient de donner acte à la Caisse des Ecoles de Fort de France de
l’important programme d’actions qu’elle a formalisé et engagé pour faire
suite aux observations de la Chambre en vue d’améliorer son organisation et
son fonctionnement.