C
HAMBRES
R
EGIONALES DES
C
OMPTES DE
G
UADELOUPE
,
G
UYANE
,
M
ARTINIQUE
C
HAMBRES
T
ERRITORIALES DES
C
OMPTES DE
S
AINT
-M
ARTIN
,
S
AINT
-B
ARTHELEMY
Le Président
Pointe-à-Pitre, le
13 août 2010
CONFIDENTIEL
RECOMMANDE AVEC A.R.
2C 020 766 9668 2
CRC/BL/Greffe/n° 2010 -736
P.J : Une annexe
Monsieur le Maire,
Par lettre du 22 juin 2010, j’ai porté à votre connaissance sous la forme d’un rapport,
les observations définitives de la Chambre régionale des comptes de la Guyane concernant la
gestion de la commune de Kourou à partir de l'année 2003.
Conformément aux dispositions de l’article L. 243-5 du code des juridictions
financières, vous disposiez d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la Chambre
régionale des comptes de la Guyane une réponse écrite à ce rapport d’observations, à compter
de sa réception.
Le rapport d’observations accompagné de votre réponse parvenue le 12 août 2010,
dont vous trouverez ci-joint l’exemplaire définitif, doit désormais être communiqué par vos
soins à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une
inscription à son ordre du jour, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres
et donner lieu à un débat.
…/…
Monsieur Jean-Etienne ANTOINETTE
Sénateur-Maire de Kourou
Hôtel de Ville
Avenue des Roches
97310 KOUROU
Centre Saint-John Perse
-
Quai Ferdinand de Lesseps
-
B.P. 451
-
97164 POINTE-A-PITRE CEDEX
TEL. : 05 90 21 26 90 – FAX : 05 90 82 16 34
- E. Mail – E. Mail : crcantillesguyane@wanadoo.fr
2/65
En vue de l’article R.241-18 du code des juridictions financières, le rapport
d’observations ne deviendra communicable aux tiers dès qu’aura eu lieu la première réunion
de l’assemblée délibérante suivant sa réception. En conséquence, je vous serais obligé de bien
vouloir me faire connaître la date de cette réunion.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Maire, l’expression de ma considération
distinguée.
Pour le Président et par délégation
Le Président de section
B. LESOT
Annexe
à la lettre n° 736 du 13 août 2010
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
ETABLI A LA SUITE DE L'EXAMEN DE LA GESTION
DE LA COMMUNE DE KOUROU
EXERCICES 2003 ET SUIVANTS
(DEPARTEMENT DE LA GUYANE)
Rappel de la procédure :
Le contrôle a été ouvert le 22 mai 2008, le rapporteur désigné était M. PUJAR, premier
conseiller. Notification en a été faite
le 2 juin 2008. Par un second courrier en date du
24 décembre 2008, l’ordonnateur a été informé que le contrôle serait poursuivi par
M. LESOT, président de section, après le départ à la retraite du précédent rapporteur, toujours
avec le concours de M. CHALLAMEL, assistant de vérification. (Notification faite le
10 janvier 2009).
L’entretien préalable, prévu par l’article L.241-3 du code des juridictions financières, a eu lieu
le 24 décembre
2009.
Lors de sa séance du 19 janvier 2010, la chambre a examiné les comptes et la gestion de la
commune de Kourou à compter de l’année 2003. Un rapport d’observations provisoires a été
adressé au maire de la commune le 1
er
février 2010 (notification le 8 février 2010).
A la même date, des extraits du rapport ont également été adressés à M. le directeur de l’AFD
Guyane qui en a accusé de réception le 8 février 2010 mais n’a pas répondu.
La réponse du maire en date du 2 avril 2010 est parvenue au greffe de la chambre le 6 avril
2010. La chambre a entendu le maire le 18 mai 2010, à sa demande.
Les thèmes du contrôle :
Le contrôle a porté plus particulièrement sur les sujets suivants :
1) La situation financière de la commune ;
2) Le dispositif de redressement mis en place ;
3) La gestion des ressources humaines ;
4) La gestion du service de collecte et traitement des déchets ménagers et assimilés.
4/65
1 Présentation de la commune
1.1
Une commune urbanisée en fort développement
1.1.1
Une influence prépondérante du CNES dans le développement
de la commune
La commune de KOUROU située à 60 kms de Cayenne tient sa notoriété principalement de
l’implantation sur son territoire du centre national d’études spatial (CNES).
L’implantation en 1965 du CNES et le développement de l’activité spatiale, secteur à haut
degré de technicité, ont été à l’origine de son essor économique en créant un bassin d’emploi
privilégié et attractif, et une surreprésentation des niveaux les plus élevés de qualification par
rapport au reste de la Guyane. Par effet induit, d’autres secteurs d’activité se sont développés,
comme le tourisme (hôtellerie), l’artisanat, le bâtiment, les métiers de la sécurité, du
gardiennage, les services aux particuliers. En 2003 selon l’INSEE, 4600 emplois dépendaient
directement ou indirectement de l’activité spatiale.
Les retombées fiscales directes sur les finances communales sont aussi appréciables. Le
CNES est exonéré de la taxe professionnelle, mais de nombreuses sociétés qui interviennent
plus ou moins directement pour ce secteur d’activité y sont assujetties. C’est particulièrement
le cas de la Sté Ariane Espace qui, à elle seule, y contribue à hauteur de
50 % de son produit.
La forte implication du CNES dans l’activité économique locale peut aussi avoir des effets
négatifs, lorsque l’activité spatiale est en récession, ce qui a été le cas en 2002, avec les
difficultés du programme Ariane V. La perte d’activité a eu un impact élevé sur les emplois et
la commune a été confrontée à une pression sociale forte qui l’a contrainte à recruter.
1.1.2
Croissance démographique et disparités socio-économiques.
KOUROU s’étend sur un territoire de 2 160 km2, soit près de deux fois la superficie de la
Martinique. La population a été
estimée à 19 191 habitants au recensement de 1999. En
application du décret du 8 juillet 2004 sur les zones urbaines sensibles, la commune a été
surclassée, à sa demande, dans la catégorie démographique des villes de 20 à 50 000 habitants
par arrêté préfectoral du 7 février 2006. 2140 hab. de ces zones ont été ajoutés à la population
comptée au dernier recensement, portant ainsi la population totale à 21 331 habitants.
Depuis le recensement de 2008, applicable 1° janvier 2009, la population est portée à 24 035
habitants, ce qui classe la ville dans la catégorie démographique de 20 à 50.000 habitants et
lui permet de bénéficier de dotations complémentaires et de nouveaux emplois (DGA,
collaborateur de cabinet).
Selon une étude réalisée par « G2C urbanisme » rendue début novembre 2009, KOUROU
comptera dans 15 ans entre 33 000 et 43 000 habitants.
5/65
Le niveau de vie de la population connait de fortes disparités. Le haut degré de technicité de
nombreux emplois du spatial et de ses activités annexes a attiré une main d’oeuvre très
qualifiée d’ingénieurs et
techniciens, au niveau de vie élevé par rapport à la moyenne
guyanaise. L’accroissement des inégalités, voire les risques d’exclusion, sont accentués par la
situation de l’emploi et par les fortes disparités entre les différentes composantes sociales,
avec, notamment, la présence de populations au mode de vie traditionnel. Il oblige ainsi la
collectivité à une réflexion sur son devenir et sur les moyens de poursuivre son
développement sans « laissés pour compte », de garantir la cohésion de sa population et de
mettre un terme à certains dysfonctionnements sociaux actuels.
1.1.3
Des besoins importants en équipements
Une véritable ville nouvelle s’est développée sous l’impulsion du développement de l’activité
spatiale avec un afflux de nouveaux résidents, au niveau de vie parfois élevé.
Ce développement rapide a mis la collectivité en situation de réaliser d’importants travaux
d’investissements : voierie, éclairage public, réseaux d’eau et d’assainissement. Il a été
accompagné par la mise à la disposition de la population de nombreux équipements sportifs et
culturels : plateaux sportifs, piscine, centre culturel avec médiathèque, école de musique…
La croissance démographique et la « jeunesse » de la population ont multiplié les besoins en
équipements scolaires. De nouvelles structures d’accueil doivent être réalisées chaque année
pour la rentrée scolaire, pour recevoir les nouveaux élèves de la commune et ceux, également
nombreux, originaires d’autres communes (de 800 à 1000 élèves de plus par an). Par suite, les
charges liées au fonctionnement de ces équipements (frais de personnel, entretien, sécurité)
pèsent lourdement sur le budget et expliquent une partie des difficultés financières actuelles.
1.2
Les participations communales aux autres organismes
La commune de KOUROU participe à divers organismes publics ou privés dont :
- l’établissement Public d’Aménagement de la Guyane (EPAG)
- le Conseil Portuaire de Degrad des Cannes (CPDC)
- le Centre Départemental d’Incendie et de Secours (SDIS)
- le Comité Intercommunal d’Action Sociale de KOUROU, Iracoubo, Sinnamary et
Saint-Elie. (CIASKISS)
Elle apporte une contribution financière importante au fonctionnement des deux derniers
organismes.
Elle est actionnaire de la
Société Immobilière de Kourou (SIMKO),
société d’économie
mixte créée en 1967, initialement pour gérer les logements des agents du CNES. Le
développement de la ville et les besoins en logements ont en fait le principal logeur de
KOUROU ». Si son existence a été indissociable du développement des activités spatiales au
cours des trente dernières années, le CNES étant demeuré jusqu'en 1987 son actionnaire
majoritaire, elle est devenue un véritable partenaire des collectivités locales en matière de
développement urbain. Ainsi le capital de la SIMKO est actuellement détenu à 40% par la
commune de Kourou, à parité avec le CNES, à 11,8% par l’Etat, à 8% par le Département et à
0,2% par des porteurs privés. Le Maire de KOUROU est président de la SIMKO.
6/65
La commune, le CNES et la SIMKO se sont trouvées en situation de partenaires dans le cadre
de la réalisation de la ZAC de KOUROU. Le 15 avril 1988 la commune a signé avec la
SIMKO un contrat de concession pour la création de la ZAC, contrat qui a fait l’objet de
quatre avenants de prorogation, dont le dernier date du 31 juillet 2006 et qui prolonge la durée
de deux ans supplémentaires, à compter du 1
er
janvier 2007.
Le programme de la ZAC se compose d’une part, de l’aménagement d’espaces publics et de
la viabilisation de terrains d’assiette pour des équipements publics et d’autre part, de la
desserte et de la viabilisation de terrains destinés à être vendus à des promoteurs de logement,
à des particuliers, à des entreprises commerciales, artisanales ou industrielles.
Des retards dans la commercialisation, consécutifs à une réduction de l’activité économique
(débuts difficiles du programme ARIANE V), ont affecté l’opération. Pour en permettre la
poursuite, une convention a été passée le 19 décembre 1996 entre la commune et le CNES qui
s’est engagé à lui verser une avance de
13 000 000F destinée à financer une partie du coût
des terrains aménagés de la ZAC. Le dernier remboursement annuel de cette avance est
intervenu en 2008 (190 561,28 €).
Ce programme tarde à se terminer mais ne présente pas un risque pour la commune, la
SIMKO se trouvant dans une situation saine et l’opération elle-même étant actuellement
excédentaire (bénéfice actuel de 1250 000 € + 20 parcelles en stock).
Jusqu’à présent, Kourou est l’une des quatre communes de Guyane qui ne font pas partie
d’une intercommunalité à fiscalité propre. Cependant, au début de l’année 2009, un projet de
création d’une
« communauté de communes des Savanes »
a été initié par les maires de
KOUROU, Saint-Elie, Sinnamary et Iracoubo, puis entériné par les décisions de leurs conseils
municipaux, Kourou étant la dernière à avoir délibéré.
La communauté de communes aura compétence en matière d’environnement, d’action
économique et d’action sociale. Les transferts de compétence, sont prévus pour juin 2010
avec la prise en charge par la nouvelle communauté des marchés en cours. Les enjeux en
matière de gestion commune des ordures ménagères et déchets assimilés sont très élevés
(cf. dernier chapitre de ce rapport).
L’incidence financière pour Kourou de cette nouvelle intercommunalité a été prise en compte
dans une étude prospective réalisée par les services municipaux qui ont procédé à une
évaluation du montant des charges qui devraient être transférées (marchés en valeur 2009) :
-
collecte et traitement des OM
: 543 000 €
-
exploitation de la décharge
: 134 000 €
-
espace verts et encombrants
: 891 000 €
Le transfert des charges entrainerait le transfert d’un certain nombre d’agents (estimé à 52),
rattachés pour la plupart aux services techniques, dont certains seraient mis à disposition de la
communauté, à temps complet ou incomplet. Le montant total des charges de personnel
correspondant à ces transferts a été estimé à 890 641 €, soit un total de charges transférées de
2 459 041 €. En contrepartie, la commune perdrait le produit de la TEOM (1 266 000 €) et le
produit de la TP (5 909 393 €) au profit de la communauté de communes qui a fait le choix du
régime de la fiscalité unique (TPU).
7/65
Nota : Les estimations de cette étude n’ont pas été prises en compte dans le présent rapport,
dès lors que l’arrêté de création de la communauté n’a pas encore été signé par le préfet et
que les hypothèses retenues n’ont pas été validées par le conseil communautaire.
1.3
Présentation des documents budgétaire : information financière et
transparence
Le CGCT (code général des collectivités territoriales) et la règlementation M14 prévoient la
tenue en annexe aux documents budgétaires de divers états destinés à informer les élus et les
administrés. L’examen des comptes administratifs de 2005 à 2008 a permis de constater que
nombre de ces annexes obligatoires n’ont pas été renseignées :
-
l’état des crédits de trésorerie (tableau A2-8);
-
l’état des méthodes comptables utilisées (provisions, amortissements) (A3, A4);
-
la présentation agrégée du budget principal et des budgets annexes (art L. 2313.3 CGCT) :
-
l’état de répartition de la TEOM : (A7.3.1 et 2) qui doit retracer les recettes et les dépenses
directes et indirectes effectuées en fonctionnement et en investissement pour l’exercice de
la compétence de collecte et traitement des déchets (art L 2313.1 du CGCT) ;
-
l’état des charges transférées (A8), qui doit détailler la nature, le montant l’amortissement
des charges à étaler sur plusieurs exercices ;
-
les opérations pour le compte de tiers (tableau A9) : ces opérations sont enregistrées au
compte 458 en dépenses et en recettes et doivent être décrites, l’état doit mentionner la
date de la (des) délibération(s) engageant ces opérations ;
-
l’état de variation du patrimoine (A10-1 A10-2) (art L2241-1 CGCT) qui doit présenter le
bilan des acquisitions et des cessions d’immobilisations de l’année ;
-
les concours attribués à des tiers en nature ou en subvention (B1-6) Cet état n’a pas été
servi en 2005 et en 2008.
-
la liste des organismes dans lesquels a été pris un engagement financier (C2) (art L 2313.1
et 2313.1.1 du CGCT). La commune participe notamment au capital de la SIMKO.
-
la liste des organismes de regroupement auxquels adhère la commune (tableau C3.1) qui
doit préciser la date d’adhésion, le mode et le montant du financement.
-
les décisions en matière de contributions directes (bases, taux, produits votés) (tableau
D1)
Le maire souligne cependant que certains de ces documents sont joints au budget primitif ou
sont superfétatoires dès lors qu’il n’y a pas d’opérations dans l’année.
En ne produisant pas tous les
états annexés aux comptes administratifs annuels, la
commune ne satisfait pas aux obligations légales et réglementaires de transparence et
d’information sur sa situation financière et patrimoniale. Il est rappelé que ces états
annexes sont précisément destinés à compléter l’information
contenue dans les documents
budgétaires, en renseignant les élus et les contribuables sur des éléments substantiels du
bilan (dette, trésorerie, charges transférées..,), du « hors bilan » (engagements donnés ou
reçus envers des tiers...) et sur divers autres éléments qui permettent d’appréhender dans
son ensemble la situation financière et patrimoniale de la commune (participations,
organismes de regroupement concours attribués...). La chambre l’invite à se conformer aux
règles d’information financière et de transparence en vigueur.
8/65
2 Une commune en difficulté financière
La situation financière de la commune sur la période de 2003 à 2008 est marquée par
l’incapacité à dégager une épargne nette pour l’autofinancement de ses investissements : les
charges de fonctionnement et principalement les charges de personnel, restent trop élevées
par rapport à des produits qui progressent peu et l’épargne brute obtenue en fin d’exercice ne
permet pas de couvrir l’amortissement de la dette.
Le recours important à financement externe, emprunts et crédits de trésorerie, a gravement
altéré l’équilibre financier de la collectivité. En 2008, elle a bénéficié d’un prêt de
"restructuration » de l’AFD dans le cadre général du dispositif de redressement des
communes en difficulté, mis en place dans le département.
2.1
Une incapacité chronique d’autofinancement
Pour chaque année, les produits et les charges de fonctionnement de la commune de
KOUROU, ramenés au nombre d’habitants, sont supérieurs à ceux de la moyenne de strate.
(
données synthétiques DGFIP- communes de 10 à 20 000 habitants
)
En €
Produits de fonctionnement/hab
Dépenses de fonctionnement / hab
Exercices
Commune
Moyenne
Commune
Moyenne
2003
1 383
1 374
1 398
1 231
2004
1 467
1 405
1 483
1 247
2005
1 476
*
1 485
1 405
1 338
2006
1 662
1 572
1 623
1 403
2007
1 684
1 643
1 721
1 493
2008
2 170
1 639
2 074
1 491
*
Exception
:
produits de la commune inférieurs à la moyenne en 2005.
2.1.1
Des produits de gestion en faible augmentation:
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Contributions directes
9 910 197
10 203 055
10 181 208
10 452 304
11 156 678
11 005 720
11 946 455
Autres impôts et taxes
9 076 212
9 188 113
9 264 116
9 800 338
11 116 352
10 564 259
11 063 024
DGF
4 461 971
6 588 017
6 765 661
6 920 946
7 062 719
7 192 402
8 101 748
Autres dotations, subv. et
participations
2 825 561
1 540 331
1 295 028
846 515
1 653 076
2 142 261
1 686 748
Produits des services et du
domaine
261 088
285 528
337 233
466 518
435 695
541 782
516 908
Autres recettes
9 101
205 689
349 991
89 565
858 702
81 400
43 985
Produits de gestion
26 544 130
28 010 734
28 193 238
28 576 185
32 283 223
31 527 823
33 358 868
Le total des produits enregistre une augmentation de 18 % sur la période avec une progression
plus nette en 2007, de +13 % par rapport à 2006. L’essentiel des produits courants entre 2003
et 2008 provient des impôts et taxes qui représentent, cette dernière année, 68,4% du total des
produits de gestion avec, pour une part prépondérante, le produit des contributions directes et
de l’octroi de mer.
La progression de 13,4 % des autres impôts et taxes entre 2006 et 2007 provient de
l’augmentation importante du produit de la TEOM (taxe d’enlèvement des ordures
ménagères).
9/65
2005
2006
2007
2008
2009
Contributions directes (7311)
10 181 208
10 452 304
11 156 678
11 005 720
11 946 455
TEOM (7331)
1 004 218
1 130 141
1 944 190
1 219 529
1 265 897
Taxes sur carburants (7372
1 350 126
1 776 465
1 539 205
1 522 065
1 705 119
Octroi de mer
(7373)
6 336 002
6 454 507
7 047 106
7 271 081
7 531 765
La DGF enregistre entre 2003 (4 461 971) et 2008 (7 192 402) une forte progression de 61 %.
La comparaison avec les communes de même strate démographique montre que KOUROU a
bénéficié d’une DGF supérieure à la moyenne :
DGF en euro/habitant
2006
2007
2008
commune
361
368
375
Moyenne
334
341
337
En 2009, on observe une progression de 5,8% des produits de gestion par rapport à 2008. Cela
résulte d’un élargissement de l’assiette des contributions directes (voir infra) et d’une hausse
de la DGF résultant du reclassement de la commune dans la strate de population supérieure.
2.1.2
Des charges de gestion grevées par l’importance des frais de
personnel :
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Charges de personnel
14 774 248
15 884 499
17 758 186
18 576 504
20 684 470
21 870 657
22 332 344
Charges à caractère général
7 192 034
7 232 970
4 056 744
6 585 083
5 320 640
9 723 894
5 871 467
Subventions
702 057
731 619
800 194
1 720 249
1 480 027
1 751 526
1 725 441
Autres charges
2 559 628
3 019 980
2 591 542
2 100 603
1 780 204
2 414 229
2 122 181
Charges de gestion
25 227 967
26 869 068
25 206 665
28 982 439
29 265 341
35 760 306
32 051 433
La progression des charges de gestion est constante entre 2003 et 2008 et accélère à partir de
2006. L’augmentation atypique constatée en 2008 provient des régularisations importantes
d’arriérés dans le cadre du plan de restructuration (voir charges à caractère général). En 2009,
après les régularisations du plan de restructuration enregistrées en 2008, les charges de
gestion s’élèvent à 32 millions d’euros.
2.1.2.1
Les frais de personnel
Le ratio des dépenses de personnel rapportées aux dépenses réelles diminue de 2005 à 2008,
mais il reste très élevé, compte tenu notamment de la situation financière de la commune.
2005
2006
2007
2008
68,06%
61,52%
64,84%
57,61%
2.1.2.2
Les charges à caractère général
Les charges du chapitre 11, très élevées, pèsent lourdement sur le budget communal. Un
effort particulier a été entrepris en 2005 pour réduire leur montant à sa valeur la plus basse de
10/65
la période (4 056 744 €). Il n’a pu cependant être poursuivi les années suivantes, mais elles
restent à un niveau inférieur aux montants enregistrés en 2003 et 2004.
En 2008, première année du processus de redressement mis en place, des arriérés de charges
qui n’avaient pas été comptabilisées en 2007 ont été couverts grâce au prêt de restructuration.
Leur règlement a eu pour effet l’augmentation considérable des charges à caractère général de
l’année qui passent de 5 320 640 € (2007) à 9 723 894 € soit une augmentation de 82,7 %.
En
2009, leur montant est de 5,87M€ (au dessus de l’objectif du plan de restructuration).
Au compte 611 sont enregistrées les charges correspondant à l’exécution des contrats de
prestations de service (dont les marchés de collecte et traitement des OM, entretien des
espaces verts) pour les montants suivants :
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
1 788 259
2 141 037
1 413 463
2 311 492
1 869 931
3 458 719
2 539 209
Le marché d’entretien des espaces verts a été divisé en 15 lots correspondant chacun à une
zone prédéfinie. Les marchés à bons de commande ont été passés pour un montant total de
429 428 € (valeur mini) à 672.666 € (valeur maxi). Le coût de l’entretien des espaces verts
(575 000 € au BP 2008) reste une charge très importante pour la ville de KOUROU, la
production des déchets verts étant largement supérieure à celle des communes de même
importance de métropole du fait du climat équatorial, et de l’étendue des espaces verts. Dans
un souci d’économie, la commune a repris en régie l’entretien de 5 des 15 zones existantes.
Pour autant, en 2009, le montant de ce poste reste élevé : 2,54M€
.
2.1.2.3
Les subventions versées (657) :
Ce poste de dépenses courantes connait une forte augmentation. Le montant des subventions
versées a plus que doublé en 2006 par rapport à 2005 et est resté élevé jusqu’en 2008, année
pour laquelle ce poste de dépense culmine à 1 751 256 €. Cette soudaine augmentation résulte
selon le maire, d’une imputation en fonctionnement d’une subvention inscrite antérieurement
en équipement. Une régularisation est en cours.
2.1.2.4
Les charges supportées par les écoles et par le pôle culturel
Les frais de fonctionnement de ces deux services municipaux sont particulièrement élevés.
Les tableaux suivants ont été établis à partir de données communiquées par le service des
finances et de données tirées de la présentation par fonction des CA.
Etat des frais de fonctionnement liés aux écoles
En euros
2005
2006
2007
2008
Frais de gardiennage
26 460
109 870
22 955
105 768
Entretien et réparations
21 729
52 991
10 309
28 709
Achats fournitures
23 880
18 755
28 159
61 210
Travaux en régie
18 999
9 620
Frais de personnel
4 036 530
4 716 110
5 317 449
5 683 544
Total charges
4 108 599
4 916 725
5 388 492
5 879 231
11/65
Le montant des frais de personnel est soumis à réserve dans la mesure où les conditions de
l’organisation du service rendent difficile leur juste estimation. De nombreux agents des
services techniques sont appelés à travailler dans les écoles tout en étant rattachés
budgétairement aux services techniques, des petits contrats sont également souvent appelés
en renfort. Pour obtenir un coût complet pertinent, la chambre recommande d’améliorer
les outils de gestion qui ne permettent pas actuellement un suivi précis de ces mouvements
de personnel.
Etat des frais de fonctionnement du pôle culturel/médiathèque
En euros
2004
2005
2006
2007
Entretien bâtiments
0
30 670
8 478
0
Achats &autres
850 078
158 736
1 360 909
89 159
Documents
0
2 221
16 281
27 120
Personnel
623 365
700 312
749 088
784 891
Prestations de services
0
0
96 477
76 522
Fêtes et cérémonies
88 042
4 433
36 682
33 616
Total charges
1 561 485
896 372
2 267 915
1 011 308
2.1.2.5
Une forte rigidité des charges de structure:
La rigidité des charges de structure mesure le poids des charges de fonctionnement les plus
difficilement compressibles par rapport aux produits réels de fonctionnement. Très élevé sur
les exercices antérieurs et notamment en 2003 et 2004 (70,30 %), le ratio diminue sur les
derniers exercices ; en 2008, son niveau est de 61,31 %, légèrement supérieur à celui
considéré communément comme seuil d’alerte (60 %).
Une épargne brute négative en 2006 et 2008
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Produits de gestion (a)
26 544 130
28 010 734
28 193 238
28 576 185
32 283 223
31 527 823
33 358 868
Charges de gestion (b)
25 227 967
26 869 068
25 206 665
28 982 439
29 265 341
35 760 306
32 051 433
Exc.
brut de fonct. (a-b)
1 316 163
1 141 665
2 986 573
-406 254
3 017 882
- 4 232 482
1 307 435
L’épargne brute enregistre une évolution erratique : après avoir été négatif en 2006
(-406 254 €), l’excédent de fonctionnement redevient excédentaire en 2007 du fait de
l’augmentation nette des produits et du maintien des charges à leur valeur de 2006. En 2008 le
résultat négatif de 4 232 482 € (déficit le plus important de la période) s’explique
essentiellement par l’augmentation des charges (voir supra) suite aux régularisations des
dettes non comptabilisées et des restes à payer en fonctionnement (ce qui explique a contrario
le solde excédentaire de 2007, puisque nombre de factures n’avaient pas été rattachées à
l’exercice). En 2009, on retrouve un excédent brut d’exploitation mais insuffisant pour
couvrir l’amortissement de la dette (voir infra).
Le résultat de fonctionnement
Le résultat de fonctionnement est déterminé après comptabilisation des produits et charges
financiers, des produits et charges exceptionnels des dotations et reprise aux amortissements
et aux provisions.
12/65
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Excédent brut de fonctionnement
1 316 163
1 141 665
2 986 573
-406 254
3 017 882
-4 232 482
1 307 435
Transferts de charges
26 309
Produits financiers
Charges financières
168 785
95
Intérêts
des emprunts
1 160 546
894 634
637 375
841 315
738 590
1 072 841
1 314 273
Produits exceptionnels
1 281
141 047
130 870
3 289 142
27 553
10 179 930
133 768
Charges exceptionnelles
28 348
112 958
336 907
601 270
2 408 489
2 103 151
228 840
Dotations aux Amortissements et
aux Provisions
411 573
580 162
621 983
724 615
620 325
930 355
524 975
Résultat de fonctionnement
-283 023
-305 042
1 352 393
741 997
-721 969
1 841 006
-626 885
Les résultats sont déficitaires en 2003, 2004, 2007 et 2009. Leur interprétation doit être
nuancée par la prise en compte des charges et produits exceptionnels et du montant du prêt de
restructuration porté en recette exceptionnelle en 2008.
En 2006, les produits exceptionnels correspondent au règlement en faveur de la commune
d’un litige avec l’Etat, relatif aux bases fiscales
1
. En 2007, les charges exceptionnelles
s’élèvent à 2,4 M€ dont 1,7 M€ sont la traduction comptable de l’annulation de titres de
recettes. En 2008, les produits exceptionnels correspondent, à hauteur de 8,99 M€ à la part du
prêt de restructuration comptabilisé en fonctionnement. Les résultats 2006 à 2009 après
neutralisation des charges et produits exceptionnels, sont les suivants :
2006
2007
2008
2009
Résultat de fonctionnement
741 997
-721 969
1 841 006
-
626 885
+
charges exceptionnelles
601270
2 408 489
2 103 151
228 840
-
produits exceptionnels
3 289 142
27 553
10 179 930
133 768
=
résultat corrigé (hors prod et
charges exceptionnels)
-1 945 875
1 658 967
-6 235 773
-
531 813
Ainsi, malgré le plan de restructuration, le résultat de fonctionnement de l’année 2009
reste négatif.
2.1.3
Une épargne nette négative :
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Résultat de fonctionnement
-283 023
-305 042
1 352 393
741 997
-721 969
1 841 006
-626 885
+ amortissements
411 573
580 162
621 983
724 615
620 325
930 355
524 975
= CAF
brute
128 550
275 120
1 974 376
1 466 612
-101 644
2 771 361
-101 910
- Amort. du capital de la dette
3 015 875
2 559 703
2 174 771
2 204 342
2 475 311
2 513 689
1 932 132
= CAF nette
-2 887 325
-2 284 583
-200 395
-737 730
-2 576 955
257 672
-2 034 042
De 2003 à 2007, la commune a été dans l’incapacité de dégager un autofinancement,
l’épargne brute n’étant pas suffisante à la couverture du remboursement du capital de la dette.
1
La commune de KOUROU a
intenté
une action contre les services de l’Etat au motif du préjudice subi du fait de la carence de
l’administration fiscale à établir l’assiette des impôts locaux afférents aux immeubles nouvellement bâtis sur le territoire communal de 1990
à 1996 .Le tribunal administratif de Cayenne a en premier ressort rejeté la requête de la commune par jugement du 11 avril 2000. La cour
administrative d’appel de Bordeaux dans son arrêt du 14 décembre 2004,
après avoir annulé la décision du TA, a condamné l’Etat à verser
à la commune la somme de 2 508 610 euros en réparation du préjudice subi. En cassation , le Conseil d’Etat a rejeté le recours de l’Etat
demandant l’annulation de l’arrêt de la Cour d’appel.
13/65
En 2008, la CAF devient positive uniquement grâce à la part du prêt de restructuration porté
en recettes exceptionnelles. Elle reste négative en 2009
.
La chambre constate l’incapacité de la ville de KOUROU à dégager un autofinancement
sauf pour l’année 2008 grâce au prêt de restructuration comptabilisé par dérogation en
section de fonctionnement. Cette situation ne résulte pas de recettes inférieures à celles des
communes de la même strate, mais d’un niveau de dépenses élevé, dont les charges de
personnel représentent la part la plus importante.
2.2
Les dépenses d’équipement :
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Dépenses d'équipement (réel)
4 702 594
5 595 719
5 719 357
4 146 543
3 233 850
6 514 252
Variation des stocks (ordre)
70 000
Travaux pour tiers (réel)
305 000
237 500
356 250
238 836
139 032
Autres dépenses (réel)
188 839
8 995 497
Autres dépenses (ordre)
Dépenses réelles d'inv (hors emp.)
5 196 433
5 833 219
6 075 607
4 146 543
3 472 686
15 638 781
Dépenses totales d’inv(hors emprunt)
5 196 433
5 833 219
6 075 607
4 146 543
3 472 686
15 708 781
N. B. : Les autres dépenses enregistrées en 2008 pour un montant de 8 995 497 € correspondent à la part du
prêt de restructuration transférée en fonctionnement
L’investissement reste soutenu sur la période (entre 4.1 M€ et 6 M€) avec un fléchissement en
2006 et 2007. Comme le précise le maire, le rythme des dépense dépend très largement
d’opportunités : plan de relance, plan Phèdre… Ainsi, pour les deux années 2006 et 2007, le
montant des dépenses d’équipement par habitant réalisées par la commune, est inférieur à la
moyenne de la strate comme le montre le tableau suivant:
Commune
Moyenne
strate
2005
298
300
2006
339
474
2007
169
471
2.3
Le financement propre disponible
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Capacité d'autofinancement
disponible
-2 887 325
-2 284 583
-200 395
-737 730
-2 576 955
257 672
FCTVA et subventions (réel)
3 117 944
5 072 071
3 974 734
2 757 936
3 305 758
3 462 499
Produits des cessions et remb.
créances (réel)
1 593
107 955
52 043
800
13 362
393 498
Autres recettes (réel)
14 400
31 616
9 897
14 758
8 059
205 906
Autres recettes (ordre)
60 997
42 254
ICNE
116 143
Financement propre disponible
307 608
2 969 313
3 836 279
2 035 764
750 224
4 435 719
Le financement propre disponible correspond aux subventions reçues et au FCTVA ; il
enregistre sa valeur la plus faible sur la période en 2007, année qui précède celle de
l’engagement du plan de restructuration.
14/65
2.4
Un besoin de financement externe important
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Dépenses totales d'inv (hors emp.)(a)
5 196 433
5 833 219
6 075 607
4 146 543
3 472 686
15 708 781
Financement propre disponible (b)
307 608
2 969 313
3 836 279
2 035 764
750 224
4 435 719
Besoin
de financement après
remboursement de la dette (a-b)
4 888 825
2 863 906
2 239 328
2 110 779
2 722 462
11 273 062
Les dépenses totales d’investissement en 2008 comprennent au compte 1068 le montant de l’excédent transféré
pour 9 885 496,52 € (voir tableau d’imputation comptable du prêt de restructuration
)
L’insuffisance de financement propre à la couverture des dépenses d’équipement a
entrainé un besoin de financement récurrent depuis 2003.
2.5
Un endettement en augmentation :
2.5.1
Evolution de l’encours de la dette
Encours de la dette
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Encours de dette au 01/01
17 656 675
17 466 386
14 923 109
18 426 849
19 535 369
20 567 154
29 985 861
Encours de dette au 31/12
17 466 386
14 923 109
18 426 849
19 535 369
20 567 154
29 985 861
27 970 884
Variation de l'encours
-190 290
-2 543 277
3 503 740
1 108 520
1 031 785
9 418 706
-2 014 972
Encours dette/ RRF
63 ,83 %
60,32%
51,89%
57,20%
58,77%
48,23%
Emprunts nouveaux de l’année
2 825 586
16 426
5 678 511
3 312 862
3 507 096
11 621 780
10 898
La commune a eu recours chaque année à l’emprunt pour combler le manque de financement
propre et l’encours de la dette a été en augmentation constante depuis 2004 pour atteindre, en
fin 2007, 1072 € /habitant contre 1009 € pour la moyenne de la strate. Par habitant, pour cette
même année, le montant de l’annuité était de 157 € pour la commune de KOUROU et de
176 € pour la moyenne de la strate. En fin 2008, la dette s’accroît après intégration du prêt de
restructuration de 11,6 M€. Elle atteint près de 30 M€, soit 1 563 € par habitant contre 1 024 €
pour la moyenne de la strate. Fin 2009, elle diminue mais le ratio dette par habitant reste
élevé, 1 164€/hab (pour une population de 24 035 habitants).
2.5.2
Le recours obligé au préfinancement
Les difficultés financières récurrentes de la commune l’ont mise dans l’impossibilité de
disposer de la trésorerie nécessaire au démarrage des opérations d’équipement, et l’ont
contrainte à avoir recours à des crédits-relais pour préfinancer les subventions attendues. Le
maire, précise également que la collectivité se trouve bien souvent confrontée à l’absence de
crédit de paiement (Etat/Europe) dans les délais impartis.
Opérations financées avec des fonds communautaires :
Une convention-cadre a été signée avec l’AFD du 16 août 2006 pour élaborer un dispositif de
préfinancement d’opérations d’investissement bénéficiant de fonds communautaires. Elle a
trouvé une application immédiate par la signature, à la même date, d’une convention
d’ouverture de crédit (Etat, maire, AFD) pour le financement des travaux de réalisation de
l’unité de traitement des eaux usées, inscrite au BP 2006. L’AFD accepte ainsi de préfinancer
une subvention de 1 463 510,56 € au titre du FEDER (station d’épuration) pour un montant
maximum de 1 097 632 € en demandant en garantie la cession de la créance (subvention) à
hauteur du préfinancement accordé.
15/65
Opérations financées sur fonds d’Etat :
Un contrat de prêt a également été signé entre la commune et DEXIA en mai 2007 pour le
préfinancement de subventions d’Etat accordées dans le cadre du contrat de plan Etat/Région
– Document unique de programmation (CPER-DOCUP) 2000-2006. Le prêt d’un montant de
2,9 M€ était destiné au préfinancement à hauteur de 1,4 M€ de la réalisation du traitement des
eaux usées par lagunage aéré et de 1,5 M€ pour la construction de la station d’épuration. Sa
durée a été fixée à 3 ans (2 ans pour la mobilisation et un an pour l’amortissement) avec un
taux indexé EONIA + 4 points de base. Accordé au départ comme un prêt, les fonds ont
finalement été mobilisés sous la forme d’une ligne de trésorerie, à hauteur de 2,4 M€.
2.5.3
Etat de la dette au 01/01/2008
2.5.3.1
Répartition par prêteur (source : annexe CA)
Caisse des Dépôts et consignation (CDC) :
.......................................................................
6 489 124,74 €
Dexia Crédit local de France :
............................................................................................
4 821 968,66 €
Crédit agricole de la Martinique (CA) :
.............................................................................
3 639 528,80 €
Agence Française de Développement (AFD) :
..................................................................
4 281 162,45 €
Centre National d’Etudes spatiales (CNES) :
..........................................
190 561,26
€
Crédit Mutuel ; Banque de crédit mutuel entreprises ; CE Martinique :
...........................
1 317 809,84 €
Total
..............................................
20 740 155,75€
2.5.3.2
Le risque de produits indexés
Les prêts à taux indexés représentent 6,3 M€, soit 29,9 % du stock de dette au 1/1/2008.
Prêteur
Montant initial
Durée
Capital restant du
au 31/12/2007
CDC
3 048 980,34 €
15 ans
2 071 001,31 €
CDC
1 524 490,17 €
15 ans
1 214 690,69 €
CDC
1 524 490,17 €
15 ans
1 220 540,33 €
CDC
2 210 510,74 €
15 ans
1 766 537,36 €
DEXIA
531 778,79 €
99 300,24 €
C D C
30%
DEXIA
23%
CA
Martinique
17%
A F D
20%
C N E S
4%
Autres
6%
Dette au 01/01/2008 par prêteur
16/65
Fonds de roulement au 31/12
-6 000 000
-5 000 000
-4 000 000
-3 000 000
-2 000 000
-1 000 000
0
1 000 000
2 000 000
Fonds de roulement au 31/12
-2 708 134
-5 555 614
-1 599 766
-397 683
1 297 518
1 530 093
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Les prêts CDC sont indexés sur le livret A + 1,2 ou 1,3 et représentent un risque très faible.
Le prêt DEXIA arrive en fin de vie.
2.5.3.3
Profil d’amortissement de la dette
Le tableau d’amortissement établi début 2009 présente un profil d’extinction de la dette qui
arrive à son terme en 2050, soit une durée de 41 années ce qui est long.
2.5.3.4
La conformité avec le compte de gestion du receveur :
L’état de la dette présenté en annexe au CA 2008 (budget principal) arrête le montant de la
dette en capital restant du au 01/01/2009 à 32 486 026,88 €. Le compte de gestion 2008 du
comptable enregistre un solde de dette en balance de sortie du compte 16 de 30 102 003,77 €.
La chambre prend acte de la régularisation opérée en 2009 et de la procédure mise en place
chaque début d’année entre service financier de la ville et trésorerie pour vérifier la
concordance entre compte administratif et compte de gestion. Ainsi, la divergence de
2 384 023,11€ constatée entre le montant arrêté au compte de gestion et l’état présenté en
annexe au CA 2008 a été régularisée en 2009.
2.5.3.5
La dette garantie
Au 01/01/2009, l’encours de la dette garantie est de 63,6 M€. Il comprend
exclusivement des
prêts accordés par la CDC au bénéfice de la SIMKO pour la construction de logements
sociaux. La dette garantie ne représente pas de risques avérés pour la collectivité dans la
mesure où la SIMKO
affiche une structure financière et patrimoniale saine.
Compte tenu de l’absence d’autofinancement et du montant insuffisant des subventions, la
commune est contrainte, pour financer ses investissements, de recourir à l’emprunt chaque
année. Si fin 2007, l’encours par habitant était légèrement supérieur à la moyenne, le prêt
de restructuration accordé en 2008 a nettement aggravé ce ratio. De ce fait, le montant
important de l’encours de la dette, après intégration du prêt de restructuration, met la
commune dans l’obligation de retrouver une capacité d’épargne suffisante pour respecter
les conditions de son redressement et restaurer une capacité à investir. La dette ne
représente pas dans sa structure même un risque financier patent mais son profil
d’amortissement est très long.
2.6
Le fonds de roulement et besoin de fonds de roulement (BFR) :
17/65
Le fonds de roulement en fin d’exercice est négatif de 2003 à 2006. 2009 est à nouveau
négatif : - 789 022€. Le résultat consolidé, après intégration des trois budgets annexes de l’eau
potable, de la régie de transport et de l’assainissement est obéré par ce dernier.
Exercice 2008
Résultat du budget principal
1 530 093,00
Résultat du budget annexe de l'eau
1 148 928,59
Résultat du budget annexe de l'assainissement
-2 151 008,17
Résultat de la régie de transport
478 134,13
Résultat consolidé
au 31/12/2008
1 006 147,55
Besoin en fonds de roulement :
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Dettes court terme
Fournisseurs
1 938 152
3 875 889
1 171 716
1 348 160
226 121
976 020
Personnel et comptes rattachés
36 898
6 005
137 462
12 349
Dont personnel rémunérations dues
36 898
6 005
137 462
12 789
Sécurité sociale et autres org. sociaux
2 628 225
1 241 572
907 541
18 323
Etat et autres collectivités publiques
1 391 410
1 465 970
2 660 023
1 142 715
264 810
301 787
Autres comptes créditeurs
214 276
378 319
115 080
89 739
361 427
803 565
Total du passif court terme
6 208 961
6 967 755
4 854 360
2 736 400
864 707
2 081 372
Créances
Redevables et comptes rattachés
2 520 106
2 724 331
1 557 117
2 394 282
1 306 788
786 339
Etat et autres collectivités publiques
611 479
1 756 162
416 705
38 250
21 303
Comptabilités distinctes rattachées
-229 286
-703 530
-527 144
-988 022
1 559 057
1 373 091
Déficits et débets des comptables et
régisseurs
13 148
8 573
8 574
8 146
8 076
8 076
Autres comptes débiteurs
467 689
212 958
2 025 916
970 669
1 372 803
879 385
Total de l'actif circulant
3 383 135
3 998 493
3 481 167
2 423 324
4 268 027
3 046 890
Besoin en fonds de roulement
-2 825 826
-2 969 262
-1 373 192
-313 076
3 403 320
965 518
De 2003 à 2006, les dettes à court terme ont été supérieures aux créances, générant ainsi un
BFR négatif. La situation est inversée sur les deux derniers exercices.
En fin 2007, le volume des dettes à court terme baisse, ce qui correspond pour une part à la
diminution de la dette envers les fournisseurs (compte 401). Pour une autre part, la diminution
se constate au compte 4431 « opérations particulières avec le Département ».
2.7
Des difficultés chroniques de trésorerie :
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Comptes débiteurs au Trésor
117 692
1 813 647
23 427
825 104
937 297
2 420 845
193 566
Crédits de trésorerie (519)
4 400 000
250 000
3 043 239
1 740 227
0
Trésorerie
117 692
-2 586 353
-226 573
825 104
-2 105 942
680 718
193 566
Les difficultés sont anciennes et depuis 7 ans, un ordre de priorité est établi par l’ordonnateur
pour désintéresser les créanciers.
La trésorerie est globalement créditrice du fait de l’importance des lignes de crédit auxquels la
commune a eu recours pour faire face à ses difficultés. Le compte 519, qui les enregistre doit
normalement être soldé en fin d'exercice par le remboursement de la ligne de trésorerie ou par
le transfert au compte 16 (consolidation).
18/65
.
Ce n’est qu’en 2004, que le prêteur DEXIA a accordé la consolidation des lignes de trésorerie,
pour moitié de la somme due, après l’avoir refusée au vu des mauvais indicateurs financiers
de la commune. Pour les années 2005 à 2007, la commune a signé avec cet établissement
financier une convention qui lui accorde un droit de regard sur ses finances. Deux nouvelles
lignes de trésorerie ont été ouvertes en fin 2007 pour préfinancer la réalisation de la station
d’épuration comme indiqué supra. Fin 2009, le solde de cette ligne est à zéro.
Selon le maire, le recours aux lignes de trésorerie a notamment pour objectif de ne pas
« pénaliser davantage les fournisseurs », pour autant ce n’est qu’en 2007 que celles-ci ont
baissé significativement.
La dégradation du fonds de roulement en 2003 et 2004 signifie que la commune a financé
ses investissements en creusant son déficit. Le recours
plus soutenu dès 2005 à l’emprunt a
permis de retrouver un fonds de roulement positif en 2007. Cependant la commune connait
des difficultés de trésorerie sur toute la période. Elle assure celle-ci en recourant à une
ligne de crédit et en retardant le paiement de ses créanciers. Le plan de restructuration de
2008 permet de mettre fin à cette situation préjudiciable aux fournisseurs.
2.8
La fiscalité directe
2.8.1
Les bases :
Bases
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Taxe d'habitation - TH
6 476 993
6 894 731
7 810 907
8 260 115
9 143 471
9 989 000
Foncier bâti - TFB
9 514 248
9 911 608
10 257 909
10 844 613
11 557 802
12 010 000
Foncier non bâti –
TFNB
297 912
289 095
320 431
519 183
323 453
319 300
Taxe professionnelle
(TP)
52 023 175
53 654 323
49 200 836
46 938 087
50 656 662
47 008 000
Les bases des TH et TFB ont augmenté respectivement de 54,22% et 26,23% entre 2003 et
2008. Celles de la TP bien qu’importantes sont fluctuantes. Bien que le CNES ne soit pas
assujetti à la TP, l’activité spatiale participe indirectement au produit de cette taxe, par
l’intermédiaire de certaines entreprises, comme Ariane Espace, principal contribuable. Les
variations enregistrées dans le montant des bases sont dues notamment à l’évolution de la
structure de cette société (évolution vers le crédit bail) et aux
fluctuations de son activité.
La réforme de la TP a eu également une répercussion importante sur les produits perçus, 80 %
des entreprises de KOUROU étant soumises au plafonnement.
Les montants des bases pour 2010 (produits à la suite de l’audition du 18 mai) montrent
encore une augmentation par rapport à 2009 : TH =10 503 000€ soit plus 5,4%; TFB =
13 819 000€ soit plus 10,4% et TFNB = 315 500€ soit 0,20%.
2.8.2
Les taux :
Les taux des TH, TFB et TFNB ont été augmentés en 2008, les deux derniers taux sont plus
élevés que les taux moyens régionaux et nationaux.
19/65
Concernant la TP, le taux est resté fixé à 10,65% jusqu’en 2008, à un niveau inférieur à la
moyenne. L’augmentation de 2009 correspond à l’application de la majoration spéciale
prévue à l’article 1636 B du
code général des impôts dans l’optique de la disparition de la TP,
pour maximiser la compensation financière qui découlera de la réforme.
Comparatif sur les taux
(à partir des états 1259)
2005
2006
2007
2008
2009
Taxe d'habitation
Taux commune
13,24 %
13,24
13.24
13,56
13,56
moyenne. nationale de la strate
14,34
14,45
14,48
14,57
moyenne. départ de la strate
13,78
13,82
13,86
14,57
Taux plafond départemental
35,95
36,13
36,20
36,43
Taxe foncier bâti
taux commune
33.39
33.39
.
33.39
34,19
34,19
moyenne. nat. de la strate
18,36
18,53
18,60
18,74
moyenne. départ de la strate
23,78
24,00
24,15
18,74
taux plafond départemental
59,45
60,00
60,38
46,85
Taxe foncier non bâti
taux commune
84,05
84,05
84.05
86,08
86,08
moyenne. nat. de la strate
46,63
44,20
44,43
44,81
moyenne. départ de la strate
55,15
57,53
54,17
44,81
taux plafond départemental
137,88
143,83
135,43
112,03
Taxe professionnelle
taux commune
10,65
10,65
10,65
10,65
11,42
moyenne. nat. de la strate
15,52
15,70
15,80
15,87
moyenne. départ de la strate
15,52
15,70
15,80
15,87
taux plafond départemental
31,04
31,40
31,60
31,74
Le niveau particulièrement élevé du taux de la taxe sur le foncier non bâti s’explique par le
contexte historique et la volonté de la municipalité de fiscaliser le CNES, grand propriétaire
foncier, par ailleurs exonéré de la taxe
professionnelle.
2.8.3
Les produits
Produits
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2010
Taxe d'habitation
857 553
912 862
1 034 164
1 093 639
1 210 596
1 354 508
1 424 207
Foncier bâti
3 176 806
3 309 485
3 425 116
3 621 016
3 859 150
4 106 219
4 724 716
Foncier non bâti
250 395
242 984
269 322
436 373
271 862
274 853
271 582
Taxe professionnelle
5 540 463
5 714 180
5 239 889
4 998 906
5 394 345
5 006 352
7 286 374
N.B. : Le CNES a contribué en 2008 pour un montant total
de 760 694 € aux produits de la TFB et TFNB.
Les produits de TH ont progressé sur la période 2003 à 2008 enregistrant une augmentation
globale de 57,9 %. De même, l’augmentation de la TFB, de 29,2 % au total, a été soutenue.
La croissance du produit de ces deux taxes est principalement liée à un effet base, les taux
n’ayant pas évolué jusqu’en 2008.
Le produit de la taxe professionnelle représente à lui seul environ 50% du total des produits
des contributions directes. La société Ariane Espace contribue à elle seule à environ 50 % du
produit annuel en TP. En 2010, le produit inscrit en TP correspond au montant de l’allocation
de compensation.
Le potentiel fiscal par habitant reste inférieur à la moyenne des communes de strate
équivalente :
20/65
Commune : 19 191 hab
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Potentiel fiscal par habitant 4 taxes commune
657
683
670
675
720
720
Potentiel fiscal par habitant / moyenne strate
739
764
767
708
828
824
Moyenne strate : moyenne communes de 10 000 à 20 000
hab
2.8.4
Marge de manoeuvre en matière de fiscalité directe :
2.8.4.1
Le potentiel en bases TH et TFB
L’importance de l’évasion fiscale, du fait de l’insuffisance des bases en matière de TH et de
TFB, vient d’être soulignée au plan départemental dans une étude des services fiscaux,
actualisée en 2009. Après comparaison du nombre d’occurrences gérées en matière d’impôt
sur le revenu et celles gérées en matière de TH et de TFB, des écarts importants apparaissent
au détriment des contributions directes, comme le montre le tableau suivant :
Impôt sur le revenu nombre de
foyers fiscaux 2008
Nombre de redevables TH 2009
Nombre de redevables TFB 2007
Potentiel mobilisable (base)
(en %)
10 839
6 428
3 250
TH : 41 %
TFB : 70%
2.8.4.2
Le potentiel en produits (à partir du potentiel en base déterminé)
Le produit potentiel brut total des impôts mobilisables (TH et TFB) a été calculé par les
services fiscaux de façon empirique, sur la base d’un montant moyen de 400 euros par
nouvelle déclaration H1 incrémentée pour la TH et de 500 euros pour la TFB. Pour la TFB,
Le calcul est pondéré d’un coefficient de réfaction de 15% pour tenir compte du fait que les
articles seront initialement imposés dans une catégorie cadastrale peu élevée et d’un taux
d’abandon contentieux de 25%.
Au terme de ces calculs, le produit potentiel théorique mobilisable est de 1,7 M€ pour la TH
et de 2,3 M€ pour la TFB. Les services communaux ont également pour objectif une
augmentation du produit de la TP. 1 M€ environ de produit supplémentaire est escompté par
la mise à jour des bases à partir d’action de recensement à mener sur le terrain. Une étude est
également menée en ce qui concerne la base en TP provenant du spatial.
2.8.4.3
Les causes recensées de ce différentiel
Elles sont variées et tiennent principalement aux spécificités du territoire guyanais :
-
Le statut du foncier : l’Etat est propriétaire d’une partie conséquente du domaine
privé ;
il existe un nombre important de constructions sur sol d’autrui qui échappent à
la taxe foncière.
-
Les autres causes structurelles : insuffisances de l’adressage, une gestion difficile des
dossiers de permis de construire dans le cadre des nouvelles dispositions, relations pas
toujours efficaces entre les partenaires : commune, DDE, DSF..
-
Les caractéristiques démographiques : une partie importante de la population
composée de résidents provisoires avec des mouvements migratoires importants
(fonctionnaires, missionnaires du CNES, militaires…) situation qui rend difficile les
recherches.
La fiscalité directe de Kourou est caractérisée par des taux nettement différenciés : une
taxe foncière bâtie et non bâtie élevée et une taxe professionnelle inférieure à la moyenne
mais qui s’applique sur une assiette importante, la taxe d’habitation étant proche de la
21/65
moyenne. Le produit de la TP représente la moitié des contributions directes et la société
Ariane Espace contribue pour près de la moitié de ce produit. Il existe des marges de
manoeuvre en matière de fiscalité. Si l’augmentation possible du taux de la taxe
professionnelle est remise en cause par la réforme de ladite taxe, la révision des bases
pourrait, selon une étude des services fiscaux, permettre une augmentation des produits de
40 à 50%.
Conclusion sur la situation financière :
La situation financière depuis 2003 est marquée par l’incapacité pour la commune de
dégager un autofinancement. Cette situation est due essentiellement à l’importance des
charges de gestion courante et principalement à la lourdeur excessive des frais de
personnel. L’épargne brute ne suffit pas à la couverture du remboursement du capital de la
dette ce qui l’oblige à avoir recours à un financement externe important pour poursuivre
son programme d’équipement.
Le prêt de restructuration de 2008, qui a permis de payer toutes les factures antérieures,
contribue encore à alourdir la charge de la dette. Un redressement pérenne ne peut être
envisagé qu’à la condition que KOUROU puisse tenir les objectifs et les engagements pris
dans le protocole de redressement, par la réduction de ses charges, l’optimisation de
certains de ses produits (fiscalité directe) et en limitant ses investissements nouveaux.
2.9
Les budgets annexes et la caisse des écoles :
2.9.1
Eau et assainissement :
La gestion des services de l’eau potable et de l’assainissement a été déléguée en 2004 par
contrat d’affermage pour une durée de 12 années à une filiale de la Société Lyonnaise ; les
deux contrats arrivent à mi parcours cette année. Ces services font l’objet de budgets annexes
relevant de la comptabilité M4.
2.9.1.1
Les résultats
2005
2006
2007
2008
Service des eaux
Résultat de fonctionnement
380 566,86
308 540,42
254 670,45
232 476,20
Résultat d'investissement
455 446,52
455 446,52
656 631,94
916 452,39
Résultat global
836 013,38
763 986,94
911 302,39
1 148 928,59
Service assainissement
Résultat de fonctionnement.
684 498,69
517 975,39
823 290,83
432 875,70
Résultat d'investissement
-1 256,73
122 713,96
-2 771 306,05
-2 583 883,87
Résultat global
683 241,96
640 689,35
-1 948 015,22
-2 583 883,87
Le budget annexe de l’assainissement présente un résultat déficitaire en 2007 et en 2008, en
raison de l’absence de crédits de paiement pour couvrir le décalage avec le délai d’octroi de la
subvention
pour les travaux de construction de la station d’épuration, financée à 67,5 % par
l’Etat dans le cadre du plan de relance de l’économie.
22/65
2.9.1.2
Le retard dans l’intégration des immobilisations:
Les opérations de recensement de l’actif ont pris beaucoup de retard. Les bilans ne retracent
pas la valeur patrimoniale des immobilisations. Jusqu’en 2007, aucune immobilisation n’a été
intégrée au compte 21 de chacun des deux services. Les immobilisations confiées au
délégataire doivent être retracées dans un état d’actif précisant les amortissements à opérer.
La station d’épuration a été au départ inscrite dans le budget principal pour des raisons
techniques et de financement. Les travaux ont débuté en 2008 et ont été enregistrés au budget
annexe pour un montant d’environ 6 M€. L’amortissement de la station qui est calculé sur une
durée de 45 années doit débuter sur le budget 2009.
2.9.2
La régie des transports scolaires
2.9.2.1
Une régie dotée de l’autonomie financière
Par convention du 22 février 2000, le conseil général (CG) a délégué sa compétence en
matière de transport d’élèves à la commune de KOUROU. Initialement passée pour trois
années scolaires, elle a été reconduite tacitement. Pour gérer cette compétence,
la commune a
créé en 2001, une régie dotée de l’autonomie financière qui relève de la comptabilité M43.
La régie prend en charge le transport scolaire, financé à hauteur de 72 % par le CG. Elle
dispose de 5 véhicules dont deux achetés en crédit bail, pour assurer le transport des élèves et
assure également des prestations pour les associations (sportives). Le personnel comprend une
directrice, 6 chauffeurs et 5 accompagnateurs que la commune met à leur disposition.
2.9.2.2
L’apport du budget principal :
La régie connait des difficultés de trésorerie car la subvention reçue du CG, attribuée sous
forme d’avances, est insuffisante pour couvrir l’ensemble de ses charges. Elle ne dispose en
outre d’aucune ressource complémentaire, les prestations effectuées pour des tiers, comme les
associations sportives, n’étant pas rémunérées le plus souvent
.
Pour pallier ces difficultés, le budget général prend directement en charge les frais de
personnel qui s’élèvent à environ 450 000 € /an. La régie rembourse la somme acquittée par le
budget communal après perception de la subvention du conseil général qui selon le maire est
perçue tardivement. Le manque de ressources oblige également le budget communal à
supporter directement diverses charges à caractère général du service des transports scolaires.
Il en est ainsi des frais de crédit-bail relatifs à l’acquisition de plusieurs bus (165 000 € prévus
en dépense au budget 2007 de la régie et non réalisés).
Dès lors, le remplacement des bus anciens qui devront être réformés pourra difficilement être
pris en charge par le budget de la régie. Or la régie étant un SPIC, l’investissement doit être
supporté par le service.
23/65
2.9.2.3
Les résultats arrêtés dans les comptes :
.
Les résultats excédentaires présentés dans les comptes de la régie ne traduisent pas la réalité
de l’exécution du service si l’on tient compte des charges supportées par le budget principal.
De surcroit, selon le maire, par manque de crédits disponibles, les factures en fin d’année ne
sont pas toujours rattachées à l’exercice mais reportées sur l’exercice suivant.
Lors de l’audition, le maire a précisé que les transports pour les associations seraient
désormais assurés par des véhicules achetés sur le budget de la ville. Les dépenses seront
alors distinctes du service des transports scolaires.
Les difficultés rencontrés par la gestion en régie du service des transports scolaires délégué
par le Conseil général obligent la commune à étudier dans le cadre d’une nouvelle
organisation quel
pourrait être le mode de gestion le mieux adapté. La chambre rappelle
que les règles financières applicables aux services publics industriels et commerciaux (art.
L.2242-2 du CGCT) interdisent aux communes, sauf exceptions justifiées, de prendre en
charge dans leur budget propre des dépenses au titre de ces services, l’équilibre devant
s’obtenir
par les recettes de leur exploitation. La connaissance du coût du service nécessite
l'individualisation de leurs dépenses et de leurs recettes dans un budget distinct (article
L.2224-1 du CGCT) qui doit être équilibré.
2.9.3
Les relations avec la caisse des écoles
Actuellement la caisse des écoles ne gère que la cantine scolaire. Le budget communal
(fonction « vie scolaire ») en supporte les charges courantes (factures d’eau et d’électricité,
entretien des bâtiments) et prend en charge les dépenses d’investissement telles que l’achat de
matériel de restauration, les travaux d’aménagement. La répartition des dépenses sur deux
budgets ne permet pas de connaitre le coût réel de la restauration scolaire afin de connaitre
notamment le coût de revient par repas.
La chambre prend acte des études en cours qui devront permettre avant la fin de l’année 2010
la restructuration du service et une nouvelle répartition des compétences et charges entre
budget de l’établissement public et budget communal.
Conclusion :
La réglementation concernant la présentation de certains services individualisés, n’est pas
respectée, les charges et produits relatifs n’étant pas comptabilisées de façon exhaustive
dans les budgets spécifiques. Des efforts d’organisation s’imposent à la commune afin que
les relations entre le budget général et les budgets annexes soient clarifiées et que ces
derniers retracent comme il se doit l’ensemble des opérations afférentes au service afin
d’en connaitre le coût réel. En ce qui concerne la caisse des écoles, établissement public
Régie des transports
2005
2006
2007
2008
Résultat de fonctionnement
212 896,47
212 896,47
514 309,11
261 516,15
Résultat d'investissement
155 545,12
153 545,12
153 545,12
216 617,98
Résultat global
366 441,59
366 441,59
667 854,23
478 134,13
24/65
local, qui gère la restauration scolaire, l’imputation de charges au budget communal
(notamment l’achat de matériel) ne permet pas de déterminer le coût de revient par repas.
2.10
Les anomalies comptables relevées
2.10.1
Le non respect du rattachement des charges et des produits à
l’exercice
Le principe de l’indépendance des exercices exige que les dépenses et les recettes de la
section de fonctionnement relatives à un exercice soient effectivement et de manière
exhaustive affectées aux comptes et donc au résultat de cet exercice.
L’examen des comptes administratifs des exercices 2004 et suivants montre que les quelques
opérations rattachées ne concernent que des produits. Aucune charge de fonctionnement n’a
été portée en rattachement des CA 2004, 2005, 2006 et 2007, qui n’apparaissent qu’en 2008
(651 948 €). L’examen des comptes de gestion confirme cette situation.
La commune justifie ces irrégularités par le manque de crédits pour effectuer annuellement le
rattachement des charges, argument qui n’est pas admissible. Environ 2M€ de charges
seraient ainsi reportés à tort sur l’exercice suivant depuis 2004. Ce glissement contrevient aux
règles comptables, porte atteinte à la fiabilité des comptes et fausse le résultat de l’exercice.
Le recensement des dettes non comptabilisées au 31/12/2007, effectué dans le cadre du plan
d’apurement pour le calcul du prêt de restructuration, illustre l’importance de cette « dérive »,
avec un total d’arriérés de
7,3 M €
(le fonds de roulement étant de 1,3 M € à la même date).
La chambre rappelle que le rattachement des charges et des produits à l’exercice est
obligatoire en vertu des dispositions de l’instruction comptable M14 et plus généralement
des principes d’indépendance des exercices. Le non rattachement fait obstacle à la sincérité
des comptes. La commune doit impérativement tenir une comptabilité d’engagement fiable,
de nature à ne permettre l’engagement de dépenses que lorsque les crédits sont suffisants.
2.10.2
L’étalement des charges (Exercices
2006 à 2008)
Le transfert au bilan des dépenses de fonctionnement entrant dans la catégorie des « charges à
répartir sur plusieurs exercices » est opéré par le débit du compte 481 « charges à répartir sur
plusieurs exercices » et le crédit du compte 79 « transfert de charges » L’amortissement doit
se faire chaque année par le débit du compte 6812 « dotations aux amortissements des charges
de fonctionnement à répartir. Le compte 4818 enregistrait en balance d’entrée de l’exercice
2006 un solde débiteur de 195 310,97 €, qui a été reporté jusqu’en balance de sortie de 2007.
La chambre constate qu’aucun amortissement n’a été réalisé en 2006 et 2007. Les premiers
amortissements ont été réalisés en 2008 (cpte 6812 : 39 062,19 €).
25/65
2.10.3
Les subventions d’équipement transférables
Les subventions d’équipement reçues pour finance un bien amortissable (compte 131) doivent
être reprises en section de fonctionnement chaque année pour la quote-part de la valeur de la
dotation d’amortissement du bien. La reprise est constatée par le débit du compte 1391 au
crédit du 777 : quote-part des subventions d’investissement transférées au compte de résultat.
L’examen des comptes a montré que les montants inscrits en balance d’entrée aux comptes
131 du budget principal, du budget annexe de l’eau et du budget annexe de l’assainissement
n’ont pas fait l’objet de reprise annuelle en fonctionnement (aucune opération au compte
1391). L’absence de reprise annuelle des subventions d’amortissement transférables conduit à
les maintenir au bilan une fois le bien totalement amorti, ce qui a pour conséquence de fausser
la situation patrimoniale de la collectivité.
2.10.4
Subventions d’équipement versées (2006 à 2008):
Depuis le 1/1/2006, les subventions d’équipement versées doivent être imputées directement
en section d’investissement au chapitre 204 ; elles deviennent des immobilisations
incorporelles amortissables selon des durées forfaitaires. Le compte 2042 du budget principal
enregistre en balance d’entrée de l’exercice 2007 un montant débiteur de 1 240 066,04 € en
BE 2007 et de 1 312 066,04 € en BE 2008. Or, aucun amortissement n’a été enregistré au
compte 6804 pour ces deux exercices.
La chambre prend acte des efforts de régularisation engagés, en partenariat avec le
comptable, concernant les subventions transférables et les subventions d’équipement.
Conclusion sur
la fiabilité des comptes :
Les anomalies comptables constatées (absence de rattachement des charges et produits,
absence d’amortissement des subventions d’équipement) altèrent les comptes de résultat et
de bilan de la commune et faussent substantiellement l’image fidèle de la réalité financière
et patrimoniale. La chambre rappelle l’obligation de présenter ses comptes dans le respect
des règles de l’instruction comptable M14, et de présenter dans ses documents budgétaires
une situation fiable et sincère. Elle prend acte des efforts de régularisation engagés
concernant les subventions transférables et les subventions d’équipement
.
26/65
3 Les conditions du redressement – Le dispositif de
restructuration
3.1
le dispositif de redressement financier.
Le processus de redressement financier des communes de Guyane en difficulté a été engagé à
l’initiative du Préfet de région et du TPG, afin d’apurer leurs dettes et de les mettre en
situation d’engager des opérations d’investissement, notamment celles éligibles au titre du
programme opérationnel européen et du contrat de projet Etat Région 2007-2013.
Le secrétariat d’Etat à l’outre-mer a saisi l’AFD pour qu’elle participe à ce dispositif (prêts de
restructuration) et apporte son appui technique. Le cadre général a été validé par le conseil
d’administration de l’AFD en mars 2008. La commune de KOUROU, avec d’autres
communes de Guyane en difficulté à été déclarée éligible. Une mission SEOM-AFD a
procédé en mai 2008 en partenariat avec la commune et la TG, à une estimation du montant
du prêt de restructuration nécessaire et des objectifs de performance financière à atteindre sur
la période des années 2008 à 2012.
Un protocole « d’accompagnement financier et d’optimisation de la gestion communale » a
été acté en juillet 2008 entre le TPG de Guyane, le Préfet de Guyane et la Maire de la
commune de KOUROU qui met en oeuvre un dispositif partenarial, en assignant notamment à
la commune des objectifs de performances financières et de gestion afin de lui permettre de
retrouver un équilibre pérenne. En contrepartie, la commune peut bénéficier de diverses aides
financées sur l’enveloppe globale de 2M€ octroyée par le SEOM et gérée par l’AFD, pour
aider les communes de Guyane en
difficulté. La convention signée le 7 novembre 2008 entre
la commune et l’AFD dans le cadre du dispositif arrêté, porte ouverture de crédits au bénéfice
de la commune pour un montant de 11 600 000 €.
3.2
Le prêt de restructuration
3.2.1
Le calcul du montant du prêt et les
conditions financières
Le prêt de l’AFD est destiné à procurer à la commune les ressources qui lui sont nécessaires
pour rééquilibrer la structure de ses comptes, pour financer « les dépenses non mandatées
antérieures au 31/12/2007, les admissions en non valeur, les annulations de titres et pour
participer à la reconstitution du fonds de roulement du bénéficiaire.
Cette utilisation de l’emprunt, déroge aux règles de la comptabilité publique et contrevient
aux dispositions de l’article L 1612-4 du CGCT. Elle a été autorisée par la DGCL et la DGCP
à titre dérogatoire pour permettre le retour à l’équilibre des communes en difficulté. Le
montant du prêt a été calculé après recensement des restes à réaliser et des dettes non
comptabilisées au 31/12/2007 en accord entre la commune et la TG. Le tableau suivant, établi
par l’AFD, porte le détail du calcul
27/65
Dettes non comptabilisées et restes à réaliser en fonctionnement :
7 284 015
Dettes non comptabilisées et restes à réaliser en investissement:
+
2 953 599
Admissions en non valeur :
+
1 700 000
Consolidation : Restes à réaliser des budgets périphériques
+
1 117 971
Fonds de Roulement consolidé 45j (5 184 386€)
-
FR consolidé au 31/12/07 (-115
768 €)
:
+
5 300 154
Montant maximum du besoin de financement :
=
18 360 325
A retrancher
: restes à réaliser en recettes:
- en fonctionnement
- en investissement
- budgets périphériques
-
-
-
0
2 999 753
3 800 572
Montant du prêt après vérification des recettes
=
11 555 414
Arrondi affecté au fonds de roulement
+
44 586
Montant du prêt
=
11 600 000
¾
En fonctionnement
: Pour l’essentiel, les dettes non comptabilisées concernent des
factures et des acomptes sur marchés imputables à l’exercice 2007
(art 611). Parmi celles-
ci figurent également les dettes envers divers organismes publics :
SDIS : 323 488,50 € (2006)
URSSAF : 335 019,04 € (2007)
URSSAF : 403 572,02 € (« relevé de dettes »)
DOUANES : TGAP : 621 269 € (2004 à 2007)
CNAF : 166 560,00 €
Les admissions en non valeur correspondent à des annulations de titres (CNASEA, AF…).
¾
En investissement
: il s’agit des restes à réaliser sur 2007 (3 013 758,10 € étaient portés en
dépenses restant à réaliser au CA 2007).
Les conditions financières
:
Ce prêt a été consenti contractuellement pour une durée maximale de 25 ans à un
taux
d’intérêt fixe, base Euribor + 7 points de base. Au moment de la signature de la convention, la
valeur de ce taux correspondait à
5,22% l’an. La fluctuation des taux à la baisse entre la date
de la signature du contrat et la date de versement effectif a profité à la commune, le taux
définitif ayant été arrêté contractuellement à 4,49 %.
La convention d’ouverture de crédit a été signée entre l’AFD et le Maire de KOUROU le
7 novembre 2008. Le contrat prévoyait que le crédit pouvait être en trois tranches au
maximum. A la demande de la commune, la totalité du prêt a été débloquée en une seule
tranche versée le 4 décembre 2008.
La chambre remarque que l’article 5 du contrat est particulièrement contraignant
en
plaçant la commune dans l’interdiction de procéder à des remboursements anticipés
jusqu’à la date du 30 juin 2022. Cette disposition semble contraire à l’esprit du
protocole d’accompagnement financier qui vise à permettre un redressement financier
dans les meilleurs délais.
28/65
3.2.2
Les objectifs de performance financière à atteindre en 5 ans :
Plan de redressement de la commune de Kourou - résultat prévisionnel
(source : AFD)
Evolution
PROSPECTIVE FINANCIERE
EXERCICES
2008/ 2012
2008
2009
2010
2011
2012
RECETTES REELLES DE FONCTIONNEMENT
2,5%
33 557 632
32 852 562
34 023 647
35 495 695
37 078 315
Produits des services & ventes diverses (70)
2,0%
390 000
397 800
405 756
413 871
422 149
Travaux en régie
(
Dép.non valorisée
)
-
9 003
9 003
9 003
9 003
9 003
Production stockée (71)
0
0
0
0
0
Impôts et taxes (73)
4,8%
21 651 668
22 634 480
23 706 961
24 870 758
26 135 112
Dont contributions directes
-
10 741 675
11 331 129
11 993 135
12 728 481
13 545 499
Dont fiscalité octroyée
-
8 879 137
9 181 980
9 495 184
9 819 106
10 154 113
Dotations et participations
3,0%
8 977 269
9 321 587
9 601 235
9 889 272
10 185 950
Dont DGF
3,5%
6 264 208
6 558 455
6 788 001
7 025 581
7 271 477
Autres prod. de gestion cour.
10,0%
100 000
110 000
121 000
133 100
146 410
Produits financiers
-
0
0
0
0
0
Produits exceptionnels (77)
-
1 850 000
0
0
0
0
Atténuation de charges (013)
-
579 692
379 692
179 692
179 692
179 692
DEPENSES REELLES DE FONCTIONNEMENT
1,9%
30 925 792
31 288 189
32 028 620
32 680 465
33 347 571
Charges à caractère général (011)
2,0%
5 427 053
5 535 594
5 646 306
5 759 232
5 874 416
Charges de personnel (012)
2,8%
21 000 000
20 850 000
21 433 800
22 033 946
22 650 897
Autres charges de gestion cour.(65)
1,0%
3 292 833
3 325 761
3 359 019
3 392 609
3 426 535
Charges financières (66)
1 075 906
1 446 833
1 459 495
1 364 677
1 265 722
- dont intérêt dette propre
864 057
773 710
701 797
627 875
550 930
- dont intérêt dette nouvelle
-
0
50 000
147 683
140 616
133 195
- dont intérêt prêt de restructuration
211 849
623 123
610 015
596 186
581 597
Charges exceptionnelles
130 000
130 000
130 000
130 000
130 000
Atténuation des produits
0
0
0
0
0
= EXC BRUT DE FONCT° (Rec.courantes - DC)
1 987 746
3 141 207
3 584 522
4 309 908
5 126 467
+ Résultat financier
-1 075 906
-1 446 833
-1 459 495
-1 364 677
-1 265 722
+ Solde autres charges et produits
1 720 000
-130 000
-130 000
-130 000
-130 000
= EPARGNE BRUTE A24 = EB=RRF-DRF
2 631 840
1 564 374
1 995 027
2 815 231
3 730 744
- Amortissement de la Dette budgétaire Ancienne
2 693 470
1 741 736
1 723 676
1 781 839
1 858 783
- Amortissement de la Dette budgétaire Nouvelle
0
46 342
141 344
148 411
155 832
- Amortissement du prêt de restructuration
0
238 325
251 433
265 262
279 852
Total amortissements
2 693 470
2 026 404
2 116 453
2 195 512
2 294 467
= EPARGNE NETTE (EN) ou CAF NETTE
-61 630
-462 030
-121 426
619 719
1 436 278
+
Rec. réelles
d'
invest
(
hors emprunts, RàR
)
2 170 000
4 240 000
6 090 000
4 578 000
1 476 000
-
Dépenses réelles
d'i
nvest
(
hors amortis
.
Dette, RàR
)
3 100 000
5 300 000
8 700 000
6 540 000
2 460 000
+ RàR
(
dépenses engagées non mandatés
)
= BESOIN ou EXCEDENT DE FINANCEMENT REEL
-991 630
-1 522 030
-2 731 426
-1 342 281
452 278
+ NOUVEAUX PRÊTS D'INVESTISSEMENT
1 000 000
2 000 000
= RESULTAT DE L'EXERCICE
-991 630
-522 030
-731 426
-1 342 281
452 278
- DEPENSES A MANDATER
6 255 260
+ PRÊT DE RESTRUCTURATION AFD
11 600 000
RESULTAT APRES RESTRUCTURATION
4 308 524
+ FdR comptable au 01/01
1 297 523
5 606 046
5 084 016
4 352 590
3 010 309
= FdR comptable au 31/12
5 606 046
5 084 016
4 352 590
3 010 309
3 462 587
FdR avec RàR au 31/12
-1 398 928
-1 920 958
-2 652 384
-3 994 665
-3 542 388
Déficit budgets rattachés
FdR consolidé
5 606 046
5 084 016
4 352 590
3 010 309
3 462 587
Encours de la dette
32 411 195
33 873 225
35 994 651
35 374 932
33 938 655
29/65
NB :
La prospective présentée par l’AFD pour 2008 ne prend pas en compte, pour le calcul de la CAF, les dettes
antérieures non mandatées et les annulations de créances en dépenses et
le montant du prêt de restructuration
en recette, afin de présenter une situation hors opérations de restructuration
.
Le plan de redressement table sur une amélioration de la situation financière grâce à une plus
grande rigueur dans la gestion et une meilleure maîtrise des investissements. Le tableau qui
précède montre, pour la période 2008-2012, l’évolution de la situation financière en fonction
d’hypothèses de prospective présentées ci-dessous.
Plan de redressement de la commune de Kourou – hypothèses retenues
RATIOS
2008
2009
2010
2011
2012
Taux d' épargne brute ( EB / RRF )
7,8%
4,8%
5,9%
7,9%
10,1%
Dépenses de personnel / RRF
62,6%
63,5%
63,0%
62,1%
61,1%
Annuité de la dette / RRF
9,1%
9,8%
9,8%
9,3%
8,8%
Niveau d'endettement ( dette / RRF )
96,6%
103,1%
105,8%
99,7%
91,5%
Capacité de désendettement ( Dette / EB )
12,3
21,7
18,0
12,6
9,1
Effort d'investissement ( Dépenses d'équipement / RRF )
9,2%
16,1%
25,6%
18,4%
6,6%
Taux de subventionnement des investis. ( RRI / DRI )
70,0%
80,0%
70,0%
70,0%
60,0%
FR au 31/12 en jours de dépenses totales
60
51
39
28
35
En fonctionnement :
¾
Les produits
•
Une augmentation globale du produit des impôts et taxes en moyenne de 4,8% par an
avec notamment une augmentation des bases de TH (+13%/an) et TFB (+10%/an), de
l’octroi de mer et de la taxe sur les carburants.
•
Une progression des dotations (3%/an) avec une augmentation spécifique de la DGF
en 2009 suite à une revalorisation et une augmentation de 3,5 % les années suivantes
•
Une progression de 10 % /an des autres produits de gestion courante : produits des
services (crèche, piscine, CLSH..),
¾
Les charges
•
Les perspectives de redressement intègrent principalement une maîtrise des charges de
personnel jusqu’à fin 2009 et une augmentation contenue de 2,8% pour les années
suivantes.
•
Une augmentation des charges financières jusqu’en 2011
(de 1091000€ en 2008 à
1 417 489 € en 2011) du fait de la forte augmentation de l’encours de la dette (prêt de
restructuration + nouveaux prêts).
•
Ces objectifs sont définis pour parvenir à une CAF (brute) de 5% des RRF en 2010 et
10% en 2012.
En investissements
¾
Les dépenses d’investissement ont été estimées en comptant les dépenses du
programme ANRU et un montant d’investissement annuel hors ANRU
de 1,5 M€.
¾
Les recettes ont été calculées par application aux montants des dépenses prévues, d’un
taux de subventionnement annuel variant de 80 à 60 %.
¾
Le besoin de financement résiduel, qui doit être financé par de nouveaux emprunts est
plafonné
à un montant maximum annuel de 2 M€.
30/65
Les hypothèses adoptées font passer l’encours de la dette de 20,8 M€ en 2007 à 30,7 M€ en
2008 et 36 M€ en 2012. La capacité de désendettement augmente régulièrement à partir de
2010.
Sur la base des hypothèses retenues, la commune ne pourra retrouver une situation saine
au terme des 5 années qu’au prix d’une réelle rigueur de gestion et en limitant le recours à
l’emprunt pour financer ses nouveaux investissements.
3.3
Le protocole d’accompagnement financier et d’optimisation de la
gestion communale
3.3.1
Présentation
Ce protocole signé le 15 juillet 2008 s’insère dans le processus de redressement des
communes en difficulté. Il met en oeuvre un dispositif partenarial en assignant à la commune
des objectifs à atteindre pour parfaire sa gestion, assainir et redresser sa situation financière,
en lui proposant, en complément au prêt de restructuration accordé par l’AFD, un
accompagnement sous forme de diverses appuis techniques, études, expertises, formation...
Le protocole fixe ainsi des objectifs de gestion pluriannuels sur la période 2008 à 2012, que la
commune s’engage (par délibérations)
à respecter.
Un comité de pilotage dont font partie, les signataires du protocole, l’AFD et le CNFPT, est
chargé d’apprécier deux fois par an la situation financière de la commune au regard des
objectifs fixés. La première réunion du comité a eu lieu le 10 novembre 2009, réunion au
cours de laquelle un premier bilan d’étape a pu être établi.
3.3.2
L’optimisation des recettes
3.3.2.1
La fiscalité directe :
Selon le protocole, l’objectif d’accroitre les recettes fiscales se traduit par une stratégie
d’identification des immeubles non pris en compte dans les bases fiscales (voir analyse
financière – produits fiscaux). Dans un courrier en date du 9 décembre 2008 adressé au maire
de la commune, le Directeur des services fiscaux proposait à la commune un partenariat de
nature à conjuguer les actions en faveur d’un recensement des occurrences manquantes. Ce
partenariat doit donner lieu à la signature d’une convention définissant les actions à mettre en
place et des moyens à mobiliser. A charge pour la commune de Kourou devait mettre en place
une équipe d’une dizaine de personnes pour procéder au recensement des occurrences fiscales
de TH et TFB non encore taxées. Il était prévu que ces agents reçoivent une formation
dispensée par le service du cadastre de Cayenne. Actuellement, le recensement n’est réalisé
que par un agent du conseil général.
Les actions prévues dans le cadre du partenariat institué tardent à s’engager. A ce jour,
aucune convention n’a encore été actée entre la commune et les services fiscaux.
La commission communale des impôts directs (CCID) qui doit jouer un rôle prépondérant, en
relation avec les services de l’Etat, pour la définition des objectifs et le suivi des actions,
n’avait pas encore été réunie au 30 novembre 2009.
31/65
Le retard accusé par rapport aux objectifs et les difficultés de parvenir à une action concertée
entre les différents partenaires tiennent à la coexistence de plusieurs facteurs pénalisants.
Ainsi à la date de clôture de l’instruction du présent rapport :
-
les actions menées sur le terrain pour le recensement des occurrences manquantes étaient
freinées par le manque de moyens tant humains que matériel. Le personnel communal qui
devait être formé et mis à disposition ne l’était pas été effectivement. Les divers fichiers
obtenus d’autres administration (CAF, EDF) n’étaient pas encore été exploités pour le
repérage des occurrences manquantes ; les matériels de repérage acquis (orthophotos
plans) n’étaient toujours pas utilisés faute de formation par les services fiscaux.
-
Le protocole prévoyait également les identifications et les numéros des voieries pour
permettre la bonne distribution des avis d’imposition. La délibération du conseil
municipal pour adopter une convention d’adressage n’était pas prise.
-
les services fiscaux font état pour leur part également d’un manque de moyens et
accusaient du retard dans la saisie des nouvelles déclarations.
La seule avancée dans la mise en place d’une organisation est l’instauration d’une cellule
« fiscalité » rattachée au service de la prospective, de la programmation et de l’aménagement
du territoire. Elle a procédé à des repérages sur le terrain et environ 300 déclarations H1 ont
été établies et devaient être transmises aux services fiscaux.
Selon les informations obtenues des services fiscaux, une convention serait actuellement en
projet entre la DSF et le conseil général
de la Guyane, qui entérinerait la mise à disposition
de 8 agents pour une durée de 6 mois pour intervenir sur l’ensemble du territoire guyanais.
La Région Guyane s’est également engagée dans le cadre du « programme régional d’actions
innovatrices » à la mise en oeuvre d’une plateforme régionale (SIG)
2
en partenariat avec les
communes et communautés de communes. Cet engagement, motivé par le retard accusé par
l’IGN dans la constitution des différentes bases de données numériques pour la constitution
du Référentiel à Grande Echelle (RGE), doit se traduire par un développement local des
composantes numériques géographiques nécessaires à la constitution du RGE guyanais. La
contribution financière de la commune de KOUROU a été fixée à 21 488 €.
Le retard accumulé dans les opérations de recensement et de traitement des occurrences
manquantes cause un préjudice important à la commune. En effet, l’importante évasion
fiscale mise en évidence, outre qu’elle porte atteinte au principe d’égalité devant l’impôt,
représente une perte de produits pour la commune, d’autant moins supportable que le
manque à percevoir chaque année est définitivement perdu. Il parait essentiel, dans le
contexte de difficultés financières auquel est confrontée la collectivité et compte tenu de
l’importance du potentiel existant en produits supplémentaires, que tous les efforts soient
conjugués en priorité par les différents partenaires pour parvenir au recensement des
occurrences manquantes et aux régularisations qui s’imposent afin d’optimiser les recettes
fiscales. De tels retards sont préjudiciables à l’efficacité du plan de redressement.
3.3.2.2
Les produits des services publics et taxes diverses
Dans le cadre du protocole, la collectivité s’était engagée à revaloriser, avant septembre 2008,
les tarifs des différents services publics et mettre en place un système de tarification facilitant
les opérations de recouvrement (avant septembre 2009).
2
Système d’information géographique
32/65
Certains droits ou tarifs ont été revus à la hausse par décisions du conseil municipal et
diverses mesures sont envisagées:
-
Les différents droits de place ou stationnement sur les marchés et autres emplacements qui
ont été augmentés dans une proportion de 11 à 33 % avec instauration d’un tarif mensuel
destiné à fidéliser les marchands, par décision du 5 janvier 2009 ;
-
Une revalorisation des tarifs de location du matériel et des salles du pôle culturel aux
particuliers, associations ou entreprises a également été décidée par délibération en date
du 25 septembre 2009.
-
La commune a délibéré pour l’instauration de la taxe sur la publicité extérieure (art
L 2333-6 et suivants du CGCT), un guide devrait être prochainement être élaboré et
soumis au conseil municipal.
-
L’instauration de la taxe de séjour est envisagée pour 2010. Une décision doit être prise
par le conseil municipal, qui en fixerait le montant entre 20 et 50 centimes d’euro par nuit.
Le produit servirait à financer les projets de l’office du tourisme, EPIC qui doit être
institué prochainement.
Concernant la restauration scolaire, le protocole mettait à la charge de la commune une étude
détaillée des charges et produits et l’établissement pour 2009, l’établissement
d’un référentiel
de prix, coûts et qualité de service par comparaison avec d’autres communes ou prestataires
privés. La
réalisation de cette étude suppose que la caisse des écoles soit préalablement
réorganisée et que l’organisme assume la totalité des charges qui lui incombent dont certaines
relèvent toujours du budget principal de la commune.
Au-delà des actions ponctuelles menées pour la revalorisation de certains tarifs, il importe
que la commune réévalue dans le détail la gestion de ses différents services
publics. Le
protocole, prévoit la production de rapports annuels sur l’activité de chacun d’entre eux.
Ces rapports devront contribuer à l’information des élus et à la définition des stratégies à
mettre en oeuvre pour maximiser les ressources et optimiser ces services. La chambre
constate qu’aucun de ces rapports n’a été réalisé presque deux ans après la signature du
protocole en juillet 2008.
3.3.2.3
Produits immobiliers :
¾
Le recensement des immobilisations :
La commune s’est engagée dans le protocole d’accompagnement à rendre plus performante la
gestion de ses immobilisations afin de valoriser son patrimoine, ce qui nécessite au préalable
le recensement exhaustif de ses actifs.
En application de la circulaire du 31 décembre 1998, le recensement des immobilisations et
l’ajustement de l’inventaire et de l’état de l’actif devaient être achevés dans les communes au
plus tard au 31 décembre 1999. L’effort de recensement devait concerner essentiellement les
immeubles. L’inventaire des biens de la collectivité qui avait été confié à un cabinet privé en
2003 n’a pu être finalisé, suite à la liquidation de cet organisme. Le comptable, dans ces
conditions, n’a pas encore été en mesure d’établir un état de l’actif exhaustif de nature à
justifier les soldes des comptes arrêtés au bilan de la commune.
Dans le protocole d’accompagnement financier et d’optimisation de la gestion, à produire à
échéance du 30 juin 2009, un état recensant l’intégralité du patrimoine immobilier avec
33/65
présentation de l’inventaire des biens loués ou à louer, cédés ou à céder devait être
produit au
conseil municipal pour validation. A cette même échéance doit être validé par le conseil
municipal un état de l’actif, en accord avec le compte de gestion du comptable.
Selon le maire, « le recensement de l’actif reste à réaliser malgré le rapprochement
comptable
avec le percepteur en 2007/2008 afin de transférer du chapitre 23 au 21 les travaux réalisés
depuis des années ».
¾
Les produits potentiels
:
Des produits exceptionnels de 1,85 M€, prévus au compte de cession d’immobilisations de
l’exercice 2008, devaient provenir de la commercialisation de parcelles de terrains de la ZAC
de KOUROU, opération immobilière portée par la SIMKO pour le compte de la commune.
Les produits effectivement réalisés ont été de 282 K€ en 2008 et 66 K€ en 2009 soit un total
de 348 K€ sur les deux exercices. In fine, le solde de la ZAC sera versé finalement en 2010
pour un montant total de plus de deux millions d’euros.
La commune s’est engagée également à régulariser toutes les occupations irrégulières avant le
31 décembre 2008. Les régularisations envisagées concernent notamment la situation des
occupants du Dégrad Saramaka. Les parcelles occupées sont très grandes, de 7 ou 8 ha. Les
conditions d’acquisitions n’ont pas encore été définitivement arrêtées. La procédure définitive
de cession et de transfert de propriété reste donc à définir, en accord avec les différents
partenaires, commune, comptable, notaire chargé des actes (échelonnement des paiements).
Cependant, la réalisation des produits escomptés (environ 1M€) reste incertaine, tant en ce qui
concerne les délais que le recouvrement effectif des sommes dues par les acquéreurs.
Le premier bilan établi au 30 septembre 2009 montre que la commune n’a pas satisfait à
ses obligations et ne s’est pas véritablement engagée dans les travaux et actions auxquels
elle était tenue pour l’optimisation de ses produits immobiliers. L’inventaire exhaustif du
patrimoine n’a toujours pas été arrêté par le conseil municipal comme cela était prévu au
protocole et les délais de régularisations attendues dérapent. Il est nécessaire que la gestion
patrimoniale soit beaucoup plus performante pour que la commune puisse trouver des
sources de revenus supplémentaires de ses biens immobiliers. Les services communaux ont
simplement fait état de la désignation prochaine d’un prestataire de service pour réaliser
les travaux de recensement et d’identification du patrimoine immobilier.
3.3.3
La maîtrise des dépenses
3.3.3.1
Les charges de personnel :
La maîtrise des charges de personnel représente une condition majeure du rétablissement de
l’équilibre financier de la commune qui s’est engagée à réduire sa masse salariale. Les
objectifs fixés dans la prospective financière pour les deux premières années n’ont pu être
tenus : pour 2008, le plan prévoyait une dépense maximum de 21 M€ alors qu’elle a été
réalisée à 21,87 M€ (+4%) ; pour 2009 le maximum prévu de 20,85 M€ a été dépassé
(22,73 M€, soit +9 %). Face à ce constat, la commune a fait valoir le retard dans la mise en
place du plan de retraite prévu pour 2009
(charge d’environ 900 K€).
34/65
Le maire a précisé que la masse salariale mensuelle était contenue depuis octobre 2009 à un
montant mensuel de 1,7 M€ et que projetée en année pleine pour 2010 (20,4M€), elle devrait
être inférieure à l’objectif, soit 21,4 millions euros. Les montants mensuels des premiers mois
de l’année 2010 sont toutefois supérieurs :
Janvier 2010
Février
mars
avril
mai
1 782 K€
1 779
1 821
1 902
1 820
Hors indemnités des élus/ en K€
La projection sur l’année de la moyenne de ces cinq mois donne un montant annuel de
21,850M€
3
au-delà de l’objectif. Au budget primitif 2010, les crédits ouverts au chapitre 012
ne sont cependant que de 20,422M€.
En matière de ressources humaines, outre la maîtrise des charges de personnel, le protocole
fixe
des objectifs de gestion pluriannuels dont certains devaient être atteints à au cours des
années 2008 et 2009 (voir le chapitre « Ressources humaines »).
3.3.3.2
Les autres charges à caractère général :
Le protocole prévoyait des charges à caractère général d’un montant maximum de
5 427 053 € en 2008 et 5 535 594 € en 2009. L’exécution des budgets se traduit par un
dépassement, les dépenses effectives étant de 9 732 893 € en 2008 et 5 871 467€ en 2009.
Pour 2008, il doit être tenu compte des arriérés de charges sur exercices antérieurs qui ont été
payés, cette opération était prévue dans le plan de restructuration.
Cependant, il apparait que des factures 2009 pour un montant de 1 637 759€ ont été
comptabilisées durant le premier trimestre de l’exercice 2010 au chapitre « charges à caractère
général » Il apparait donc que l’objectif 2009 fixé par le protocole est très largement dépassé,
ce report de charges de 2009 sur 2010 obérera également les années suivantes puisque le
budget primitif ne prévoit que 5,864M€ en crédits ouverts.
L’exécution de l’exercice 2009, deuxième année du plan, illustre les difficultés de la
commune à tenir ses engagements et montre bien les efforts qu’elle devra réaliser pour
contenir ces charges. La même constatation peut être faite en ce concerne les dépenses du
compte 65 « autres charges de gestion courantes » qui ont été pour les deux exercices
supérieures aux montants maximum fixés dans le plan :
Prévu
Réalisé
Ex 2008
3 292 833 €
4 165 754 €
Ex
2009
3 225 761 €
3 847 622€
En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, la chambre constate que la
commune éprouve des difficultés à atteindre les objectifs du plan de restructuration, des
écarts existent déjà en 2009 pour la masse salariale et les autres charges à caractère
général.
3
Il n’est pas tenu compte des remboursements sur salaires, car dans l’analyse prospective jointe au protocole
d’accord, comme dans la présentation du budget, ces remboursements sont prévus en recettes et participent à
l’équilibre dudit budget.
35/65
3.3.4
La gestion budgétaire :
Différents objectifs de gestion ont été assignés à la commune.
¾
Un plan pluriannuel des investissements pour la période des années 2008 à 2011 devait
être adopté par le conseil municipal en 2008.
Ce plan n’avait pas encore été validé au
31 novembre 2009.
¾
La mise en application de la procédure des autorisations de programme et crédits de
paiement qui était un des objectifs de gestion acté au protocole, a été mise en application
par la commune au budget 2009.
¾
L’état de la dette devait être mis en conformité avec le solde du compte 16 du compte de
gestion du receveur.
Cette régularisation a été faite.
Le protocole prévoyait également le développement des relations entre le comptable et les
services communaux pour renforcer le suivi comptable et financier de la collectivité, par la
signature d’une convention de partenariat avant fin 2008. Un ordre de priorité des dépenses
devait être notamment formalisé. Le retard provient notamment, selon le maire, du départ
d’un agent de la direction régionale des finances qui devait être à l’initiative de cette
convention.
La chambre observe d’une part que le plan pluriannuel d’investissement tarde à être établi
et d’autre part, que la convention de partenariat entre le comptable et l’ordonnateur n’a
toujours pas été signée près de deux ans après la signature du protocole d’accord
.
3.3.5
La situation de trésorerie
Le versement du prêt de restructuration a permis de payer les arriérés de charges et de
parvenir en fin 2008 à une situation assainie qui s’est maintenue au cours du premier semestre
2009. Mais à partir d’août 2009, la situation de trésorerie se dégrade considérablement comme
le montre le graphique suivant :
Evolution du solde du compte 515
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
3 500 000
4 000 000
Janvier
Février
mars
avril
mai
juin
juillet
août
septembre
octobre
novembre
Le solde mensuel du compte de trésorerie qui était en moyenne de 2 039 703 € pour le
premier semestre chute à une valeur moyenne de 790 691 € entre juillet et novembre. La
situation au 30 novembre présente un solde de trésorerie de 425 791,71 €
pour un total de
restes à payer d’environ 2 M€.
36/65
La chambre constate l’insuffisant engagement de la commune pour satisfaire à ses
obligations contractuelles. En effet, malgré le faible recul, le bilan reste globalement
insatisfaisant au regard des objectifs financiers et de gestion assignés à la collectivité. La
maitrise de la masse salariale et des dépenses à caractère général (report de factures sur
l’année suivante) ne semble pas acquise. Au surplus, les modalités de suivi du dispositif
prévoyaient la production par la commune, préalablement aux réunions semestrielles du
comité de suivi, d’un rapport de synthèse sur le suivi des objectifs fixés au protocole et les
objectifs pour l’année suivante. Les documents transmis par la commune à l’occasion du
premier comité ne permettent pas de constater ce travail de synthèse préalable, de
nombreux points concernant la gestion n’ayant fait l’objet d’aucune information aux
cocontractants sur la réalisation des objectifs prévus.
Les résultats financiers observés en 2008 et 2009 ne correspondent pas aux prévisions
arrêtées dans le protocole, en ce qui concerne tant l’optimisation des produits que la
maîtrise des dépenses. Le niveau de la trésorerie redevient critique au deuxième semestre
2009.
37/65
4 Les ressources humaines
4.1
Evolution et structure des effectifs
4.1.1
L’évolution de l’effectif total
Si l’on rapproche l’annexe produite au BP 2003 et la dernière situation produite par les
services au 31 août 2009, les effectifs (emplois pourvus), toutes catégories confondues, hors
emplois aidés
, sont passés de 390 à 708 soit une progression de 81,5 %. Le maire a précisé
que l’effectif réel du personnel au 31 décembre 2003 était de 562 agents (365 titulaires, et 197
non titulaires dont 148 contrats aidés, 45 autres contrats et 4 apprentis). L’évolution de
l’effectif, y compris les contrats aidés,
entre 2003 et 2009 a donc été de plus 26%. Entre ces
deux approches, le fait majeur est la quasi disparition des contrats aidés qui ont été soit
titularisés, soit recrutés en qualité de contractuels.
Les effectifs de 756 agents en 2007 (toutes catégories confondues, y compris les emplois
aidés) correspondaient à un taux d’administration pour la commune de 4 % de la population
arrêtée au dernier recensement de 1999 (19 191 habitants). Ce taux est au dessus de la
moyenne nationale qui selon une étude de l’INSEE pour 2007, se situe à 2,6 %, avec un taux
maximum à 4,4%, pour la fonction publique territoriale. L’effectif communal de 2009 (711)
rapporté à la population nouvellement recensée (24 035 hab.) donne un ratio d’administration
de 3%, toujours au-delà de la moyenne nationale.
4.1.2
La répartition titulaires/non-titulaires
Au 31/12/2007
les 381 agents non titulaires représentaient 37,2% % de l’effectif total, les 59
emplois aidés, 7,8 % des emplois, et 29 agents étaient sous contrat d’apprentissage. Selon la
situation arrêtée en août 2009, sur 711 agents 302 ne sont pas titulaires, soit 42,5 %. Par
comparaison, le rapport annuel sur l’état de la fonction publique (au 31/12/2005) présentait
pour les collectivités de Guyane une répartition de 71% pour les agents titulaires, 17% pour
les non titulaires et 12% pours les emplois aidés.
Au 31 décembre 2008, 133 emplois à temps non complet (85 à 30h et 31 à 20 h) étaient
comptabilisés. Ils sont employés essentiellement à la vie scolaire (66), au service technique
comme agents d’entretien (22), aux affaires culturelles (18) comme professeur de musique.
Répartition des principales composantes de la masse salariale selon le statut des agents
:
Données CA
2004
2005
2006
2007
2008
2004/2008
Titulaires
Rémunération
titulaires(64111)
5 831 399
6 308 614
7 025 610
7 496 874
7 700 257
32,05 %
NBI, SFT, ind. de résidence (64112)
419 503
397 384
326 066
414 904
378 195
-9,85 %
Autres indemnités( 64118)
2 552 549
2 693 914
2 823 214
3 047 793
3 146 822
23,28 %
Non titulaires
Rémunération non titulaires (64131)
1 995 130
2 597 225
3 158 367
4 468 708
5 470 356
174,19 %
Emplois d'insertion
Emplois jeunes (64161)
549 445
491 497
418 972
213 299
75 941
-86,18 %
Autres emplois d'insertion(64168)
1 331 640
1 283 097
946 563
867 044
320 985
-75,9 %
6411 : personnel titulaire / 6412 : personnel NT
38/65
Répartition de l'effectif par service (TIT-NT)
0
50
100
150
200
250
Serv. Techniques
Vie scolaire
Culture
Sport
Police
Crèche collective
Crèche familiale
Régie transports
Non
titulaires
titulaires
Alors que, globalement, les dépenses de personnel augmentent de 37,7%, la progression de
celles des titulaires est de 32% (moyenne annuelle de 7,2%). De plus, si la masse salariale des
emplois aidés diminue très fortement de 2004 à 2008,
a contrario
, celle des non titulaires
augmente de 3 475 226 € au-delà de la compensation des contrats aidés, qui pour la plupart
ont été repris en qualité de non titulaires.
4.1.3
L’évolution de l’effectif par filière et par service
Evolution des emplois pourvus par filière
(2003 / 2009)
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
2003
2009
2003
77
207
19
47
8
2
10
20
2009
117
432
28
71
14
20
10
18
Filière
adminis
Filière
techniq
Filière
culturell
Filière
sociale
médico-
soc
Filière
animati
Filière
sportiv
Police
Ce sont les filières administrative (+ 51%) et surtout technique (+ 108 %) qui ont bénéficié le
plus de cette augmentation, les non titulaires étant employés en majorité (76 %) comme
agents d’entretien, agents des écoles…
4.1.4
Répartition par principaux services en 2009:
L’approche par filière de la fonction publique territoriale ne permettant pas de connaitre la
répartition par service, celle-ci a été demandée à la commune.
Titulaires
Non
titulaires
Total effectif
Services techniques
71
68
139
Vie scolaire
107
109
216
Service culturel
45
40
85
Sport
30
24
54
Police
25
1
26
Crèche collective
21
20
41
Crèches familiales
2
14
16
Régie de transport
9
4
13
39/65
Certains services communaux comptent un effectif très important.
¾
C’est le cas principalement de la vie scolaire qui en compte 216 dont 126 « agents des
écoles « (adjoints techniques de 2
ième
classe) et 73 ATSEM.
¾
Les services techniques municipaux regroupent 139 agents parmi lesquels 26 d’entretien
des espaces verts (alors que les agents dits de la filière technique sont au nombre de 432).
Depuis 2008, pour optimiser le service à la population, deux équipes ont été mises en
place, du matin et de l’après midi.
¾
La direction des affaires culturelles regroupe 97 agents de toutes catégories (78 en ETP).
La médiathèque municipale en emploie une cinquantaine et un conservateur (emploi non
pourvu actuellement).
¾
La crèche collective emploie 52 agents dont 31 auxiliaires de puériculture ;
¾
Le service des sports 59 agents dont 39 agents d’entretien ;
¾
La police municipale, 28 dont 18 agents de police ;
¾
La régie des transports emploie 13 agents dont 6 conducteurs et 5 accompagnateurs.
Cette situation a été établie à la demande de la chambre, le logiciel de ressources humaines,
non renseigné, ne permettant pas cette extraction et le fichier bureautique mis en place par la
directrice des ressources humaines pour suppléer cette carence, n’étant plus actualisé depuis
son départ, en janvier 2009.
D’une manière générale, l’instruction a révélé les difficultés rencontrées par la collectivité
pour présenter une situation actuelle et fiable des effectifs municipaux. Les premiers états
transmis à la chambre présentaient des divergences significatives. Ce n’est qu’à la suite du
contrôle sur place qu’un travail de mise à jour à été effectué par la nouvelle direction des
ressources humaines. De même, du fait du manque d’information sur l’évolution de la
ventilation des emplois sur la période considérée, il n’a pas été possible de déterminer avec
précision les services qui ont bénéficié des recrutements. De façon globale, selon la directrice
générale des services, il s’agit essentiellement du service des écoles et du pôle culturel.
Les charges de personnel connaissent une forte augmentation de 2003 à 2008, de 8,16% en
moyenne annuelle. La hausse la plus significative s’est produite en 2005. Bien que plus
modérée, la masse salariale de 2009 est orientée toujours à la hausse, + 3,8%, dépassant la
cible de + 2,8% en moyenne prévue dans le plan de redressement. L’augmentation
importante de l’effectif explique au premier chef la hausse des charges salariales, et résulte
essentiellement des recrutements de personnels non titulaires. Mais faute d’outils de
gestion performants, la chambre n’a pu ni déterminer de façon précise
quels ont été les
services bénéficiaires des nombreux recrutements intervenus depuis 2004, ni mesurer
l’adéquation entre effectifs et besoins.
4.2
La gestion prévisionnelle des ressources humaines
4.2.1
L’absence d’une gestion prévisionnelle
Le maire s’est engagé, dans le protocole de restructuration, à créer une gestion prévisionnelle
des ressources humaines à l’appui de l’objectif de maîtrise de la masse salariale.
40/65
Jusqu’alors, la commune n’a pas conduit une telle réflexion, tout au moins dans une tentative
d’approche aussi globale. Les causes sont multiples : sous encadrement chronique, faiblesse
des outils de gestion, absence de finalités précises. Les changements fréquents au niveau de la
direction générale et les longs intérims expliquent également cette absence de vision
prospective. Depuis 2003, quatre DGS, dont deux intérimaires, se sont succédé.
L’organigramme des services n’était également pas davantage propice. Celui en vigueur
jusqu’en 2008 (en râteau) traduisait la juxtaposition de tous les services sous l’autorité du
DGS, sans approche fonctionnelle.
Pourtant, en janvier 1998, conscient de cette situation, le maire avait « sollicité l’assistance
technique du CNFPT pour réaliser une étude préalable au sein de ses services afin d’apprécier
si les conditions nécessaires à la conduite d’un projet de la Ville sont réunies, et d’aider la
Ville à définir son projet d’amélioration de son fonctionnement ». Réalisée en mars 1999, elle
recensait nombre de critiques (déficience de management, absence de prévision, pas de
transversalité…) et proposait plusieurs pistes. Mais elle n’a pas été suivie d’effet.
Du fait notamment des contraintes financières, les responsables communaux ont été conduits,
depuis peu de temps, à mener une analyse sur certains aspects de la gestion des ressources
humaines, mais sans réflexion systémique. Ainsi, dans le cadre du plan de redressement de
2008, le protocole d’accompagnement financier et d’optimisation de la gestion municipale
comprend un certain nombre d’engagements de commune sur l’organisation interne
(réalisation d’un audit) et la gestion prévisionnelle des effectifs.
Un audit sur l’organisation des services communaux a été réalisé par un cabinet externe. Un
des documents (essentiellement des diaporamas), « à l’attention exclusive du maire », fait
apparaitre des dysfonctionnements importants et exprime le sentiment des agents d’une
absence de pilotage et de vision à moyen terme. La mission du cabinet n’a pas été prolongée
par la commune, celle-ci estimant pouvoir mener en interne les réformes nécessaires.
Cet audit, commencé avant la signature du plan de restructuration, a abouti à l’élaboration
d’un nouvel organigramme (au terme de 3 ans environs selon le compte rendu du CTP),
approuvé par le conseil municipal du 10 octobre 2008. Il arrête la mise en place de « trois
pôles d’activités interdépendants » (administration générale ; technique et logistique,
culturelles, sportives et éducatives) et la création de trois emplois fonctionnels (DGA). Les
services techniques font l’objet d’une restructuration sous la forme de deux directions.
Jusqu’en 2008, ni les conditions organisationnelles, ni la volonté de management ne
rendaient propice une réforme de la gestion des ressources humaines. Début 2010, soit plus
d’un an et demi après la décision de créer trois postes de DGA (délibération du 10 octobre
2008), ceux-ci ont été pourvus, mais celui de DRH ne l’est toujours pas
.
4.2.2
Les lacunes du système d’information des ressources
humaines
L’enquête de la chambre s’est heurtée à maintes difficultés liées au manque d’informations de
la part des services municipaux : absence de réponses clairement chiffrées et documentées sur
l’état des effectifs, la situation de l’absentéisme, les outils de gestion mis en place…. La
vacance du poste de la direction des ressources humaines depuis le début de l’année 2009
41/65
explique peut être cette situation et met également en évidence la faible structuration des
services au niveau de l’encadrement intermédiaire.
Mais la raison principale de ces insuffisances réside dans le manque d’appropriation du
logiciel de gestion par le service des ressources humaines. Le progiciel CIVITAS, module
ressources humaines, est sous-employé. Jusqu’à une période récente, il était piloté par le
service des finances pour la réalisation de la paye. Les autres fonctionnalités (suivi des
personnels, étude prospective du GVT, prévision des avancements, suivi des absences) ne
sont pas exploitées, les informations n’étant pas saisies par le service des ressources
humaines.
Ainsi, la défaillance du système d’information des ressources humaines ne permet pas de
satisfaire aux dispositions législatives relatives à l’instauration, depuis 1997, du rapport sur
l’état de la collectivité, communément dénommé bilan social, qui, à l’article 21 de la loi du
17 décembre 1994 (dite loi HOEFFEL) modifiant l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, prévoit
que
« l’autorité territoriale présente au moins tous les deux ans au comité technique paritaire
un rapport sur l’état de la collectivité de l’établissement ou du service auprès duquel il a été
créée. Ce rapport indique les moyens budgétaires et en personnel dont dispose cette
collectivité. Il dresse notamment le bilan des recrutements et des avancements, des actions de
formation et des demandes de travail à temps partiel. La présentation de ce rapport donne
lieu à un débat »
. Le décret du 25 avril 1997 fixe les obligations des collectivités en matière
de bilan social et la circulaire du 19 décembre 2005 en précise le calendrier.
4.2.3
La prise de conscience et les orientations prises.
La crise financière qui a conduit au plan de restructuration est le catalyseur d’une réflexion
pour une gestion plus dynamique des ressources humaines.
Le maire et la nouvelle direction générale des services se sont donné les objectifs suivants :
-
Limiter la masse salariale ;
-
Améliorer la qualité du service rendu ;
-
Améliorer la production et la productivité notamment par la remunicipalisation de
certains services ;
-
Améliorer l’organisation des services ;
-
Mettre en oeuvre une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des
compétences.
Il s’agit d’une approche pragmatique, qui ne recouvre pas tous les aspects de la gestion
prévisionnelle des ressources humaines, mais de quelques secteurs limités. Les objectifs des
responsables communaux, rappelés avec force lors des divers entretiens, ne font pas l’objet
d’une délibération ou d’un document unique. On trouve l’expression de ces orientations par
« touches » successives dans divers documents. En voici quelques exemples :
-
«
Il est impossible d’avoir une masse salariale aussi importante et de faire appel
davantage à l’externalisation des services
» (débats d’orientation budgétaire -DOB-
du 22 février 2007) ;
-
«
l’enjeu fondamental consiste effectivement à assurer les grands équilibres
budgétaires […]. Il convient pour cela de conjuguer les capacités financières avec des
capacités opérationnelles au coeur desquelles les compétences humaines, qui dès lors
42/65
ont forcément un coût car elles sont obtenues grâce à des recrutements judicieux ou à
de la formation, jouent un rôle essentiel
» (DOB du 5 mars 2009) ;
-
«
la modernisation du service public devra être inscrite au centre des priorités
budgétaires. C’est comme cela, que les plateaux administratifs d’accueil du public,
ainsi que les postes de travail qui y sont rattachés vont bénéficier d’une
restructuration en profondeur. Et, puisqu’avant tout, il s’agit de femmes et d’hommes
qui valorisent le noble métier du service au public, les budgets de formation et
d’accompagnement vers la promotion sociale et professionnelle, de même que le
régime indemnitaire élargissant la reconnaissance de la compétence et de la
conscience professionnelle, seront non seulement confortés mais aussi ouverts par
exemple au reclassement de la catégorie C, selon la loi de juillet 1988
» (même
DOB)
En contrepoint des orientations nouvelles imposées par le plan de restructuration, une
nouvelle dynamique de gestion des ressources humaines est impulsée et constitue aujourd’hui
une des préoccupations majeures des responsables communaux.
Jusqu’à une période récente le pilotage de la gestion des ressources humaines se situait
dans le court terme, voire l’urgence. Par ailleurs la ville ne s’est pas dotée d’outils de
gestion performants ou n’a pas su tirer parti de ceux qu’elle avait acquis. Le caractère
inopérant et l’insuffisante appropriation du logiciel existant ne permet pas d’établir le
« bilan social » prévu par le décret du 25 avril 1997. La collectivité est ainsi privée des
moyens de synthèse,
d’analyse et de pilotage. Sous la pression des contraintes financières,
la nécessité de réformes en profondeur de la gestion des ressources humaines est apparue
comme un des moyens privilégiés d’atteindre les objectifs que se fixe la collectivité. Cette
approche nouvelle et récente n’a permis que des actions ponctuelles, pour certaines
prometteuses, qui seront analysées, mais globalement la gestion des ressources humaines
reste encore essentiellement limitée à la gestion administrative des
personnels.
4.3
Les divers aspects de la gestion des ressources humaines
4.3.1
Les recrutements
4.3.1.1
Les modes de recrutement
La quasi-totalité des contrats d’emplois aidés arrivés à terme ont été transformés en contrats à
durée déterminée, voire indéterminée. Dans certains cas une intégration dans la fonction
publique territoriale s’en est suivie. Cette politique est plus sélective que par le passé puisque,
d’après le rapport du maire joint à la délibération du 29 janvier 2009, « des critères objectifs
(assiduité et qualité du service rendu) sont mis en place concernant le renouvellement de leur
contrat ». A ce titre, le maire dans ses différentes réponses, fait état de nombreux départs
notamment depuis 2008 et de sa volonté de réguler le recours au recrutement d’agents
contractuels notamment par une politique de mobilité interne.
En ce qui concerne les contrats de droit privé, et depuis le mois de janvier 2005 :
-
112 ont été transformés en CDD de droit public à leur terme (parfois pour des contrats
de 6 mois) ;
-
31 agents sous contrat de droit privé ont été recrutés en tant que titulaires de la
fonction publique territoriale au terme de leur contrat.
43/65
A contrario
, le nombre de contrats « emploi aidés » a diminué de façon très sensible, puisque
de 59 fin 2007 (28 CAE, 21 CEC et 10 EJ) leur nombre est réduit à 3 en août 2009.
Selon l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée, les recrutements de contractuels de
contrats de droit public constituent une dérogation au principe selon lequel les emplois
permanents des collectivités sont occupés par des personnels titulaires. Ils sont soumis à des
conditions spécifiques :
-
Pour faire face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un
emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la
présente loi ;
-
Lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer ces fonctions ;
CDD de 3 ans maxi renouvelables par reconduction expresse sans limitation) ;
-
Pour les emplois de catégorie A lorsque la nature des fonctions ou les besoins du
service le justifient (CDD sans durée maximale, renouvelable par reconduction
expresse sans limitation.
Pour ces deux dernières catégories de recrutement, selon la loi du 26 juillet 2005, les contrats,
à durée déterminée, sont d’une durée maximum de 3 ans et renouvelables par reconduction
expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder 6 ans. Au terme des 6 années, le
contrat ne peut être reconduit que par décision expresse et pour une durée indéterminée
.
L’examen des contrats montre que la référence à l’alinéa concerné de l’article 3 de la loi du
26 janvier 1984 modifiée, dont la mention expresse est pourtant obligatoire, n’est pas toujours
précisée. Si elle existe, c’est le plus souvent pour faire face pour une durée maximale de un an
à la vacance d’un emploi ne pouvant être immédiatement pourvu.
Or nombre de contrats sont renouvelés et parfois depuis de nombreuses années. Une liste de
20 agents dont les contrats ont été renouvelés depuis plus de 6 ans a été produite à la chambre
(toutes catégories dont 14 B+A). Il est aussi noté les cas de deux agents responsables de
service, recrutés en 2002 et dont le contrat a été renouvelé annuellement depuis
.
La chambre observe que nombre de recrutements d’agents non titulaires correspondent en
fait à la transformation de contrats aidés arrivés à terme. Ainsi, les procédures habituelles
de recrutement (identification du besoin, élaboration de fiche de poste, publicité…) ne sont
pas appliquées. De plus, les dispositions législatives relatives à de nombreux agents de droit
public dont le contrat a été renouvelé depuis plus de six ans ne sont pas respectées.
4.3.1.2
L’objet des recrutements
L’importance des contrats aidés, à l’origine des nombreux recrutements d’agents contractuels,
est explicitée dans le rapport joint à la délibération du 26 janvier 2009 portant sur la mise en
place d’une politique d’incitation au départ volontaire d’agents de la collectivité.
« La
commune soucieuse de cohésion sociale a répondu, dans le cadre des dispositifs nationaux
(emplois jeunes, ADI, CES, CAE, CEC), à la demande croissante des sans emplois en menant
une politique active de recrutement, particulièrement à l’égard des jeunes, pour tenter de
pallier le manque du secteur marchand et cela malgré les mesures incitatives développées par
les pouvoirs publics. Ces emplois ont permis également de répondre à la création de
nouveaux services publics (pôle culturel, point d’accès au droit, Médiation sociale).
44/65
Aujourd’hui, après une augmentation de la masse salariale certes élevée mais tout de même
maitrisée d’une part, et pour que nous ayons les moyens de notre politique d’équipements
structurants d’autre part, il nous est indispensable de retrouver un équilibre financier plus
satisfaisant entre la part du budget réservée aux frais de fonctionnement, en particulier les
frais de personnel, et celle dédiée à l’investissement ».
Lors du débat sur les orientations budgétaires du 5 mars 2009, le maire souligne la
contradiction entre les demandes pressantes des autorités déconcentrées de l’Etat auprès des
collectivités locales afin « d’être plus solidaires par rapport aux emplois aidés » et, les
observations récurrentes des partenaires financiers et des organismes de contrôle, dont la
CRC, demandant une réduction de la masse salariale. Il rappelle qu’il est fondamental que la
ville de KOUROU continue de jouer un rôle d’acteur économique. Les 23 millions d’euros de
salaires [en augmentation de 1 million par rapport à 2008] « sont injectés dans le tissu
économique, dans le circuit financier de KOUROU ».
Cette préoccupation sociale de l’emploi est permanente
4
; ainsi dans le rapport sur les
orientations du 22 février 2007, le maire rappelait : « nous devons être présents partout
notamment quand il y a absence du domaine privé, faire de la solidarité quelque fois avec nos
jeunes diplômés ».
Il est d’ailleurs constaté que l’augmentation des effectifs a été importante après 2003, alors
que l’activité économique était en baisse dû l’échec des lancements de la fusée Ariane 4. Le
maire lors des différents entretiens a confirmé cette dimension sociale de la politique de
recrutement. Les comptes rendus du comité technique paritaire des 5 et 12 janvier 2009 en ce
qui concerne « l’intérêt du dispositif d’incitation au départ à la retraite » mentionne que le
Sénateur-Maire : « a évoqué le problème du sureffectif de la collectivité ».
La chambre constate que les préoccupations sociales des responsables communaux, pour
maintenir l’activité économique du bassin d’emploi, ont eu une influence certaine sur le
niveau élevé des recrutements de la commune. Là encore les processus de recrutement
semblent éloignés d’un des objectifs majeurs de la gestion des ressources humaines :
l’adéquation des ressources aux besoins. Ces pratiques ont conduit à un sureffectif avéré.
4.3.1.3
Le manque d’encadrement
Le nombre d’emplois budgétaires du cadre A, toutes filières confondues est de 22 au
31/08/2009, soit un taux global d’encadrement de 3 %. Dans les faits, seuls 18 postes sont
réellement pourvus, ce qui ramène ce ratio à un niveau très faible de 2,5% (hors professeurs
de l’école de musique). Le recrutement de trois DGA début 2010 entraine cependant une
sensible amélioration.
Les cadres B, toutes filières confondues, sont au nombre de 27 (hors professeurs de l’école de
musique), mais 5 sont employés au pôle culturel (animateurs, techniciens) et 6 aux sports
(éducateurs). Le maire souligne les efforts accomplis en matière d’amélioration de
l’encadrement entre 1999 et 2009 et précise que Kourou a un des meilleurs taux au niveau
local. Un effort de formation est réalisé depuis plusieurs années, ce qui a permis à plusieurs
4
Le rapport d’audit du CNFPT de 1999 notait : « Le personnel est très jeune, peu formé et recruté le plus
souvent en raison de la situation de l’emploi local et de l’effort consenti par la ville de par sa position de
plus important employeur de la place »
45/65
agents d’être lauréats à des concours de catégorie supérieure. Cependant, en dépit de cette
politique, l’encadrement intermédiaire reste insuffisant.
Cette situation, connue depuis fort longtemps, était déjà mise en évidence dans l’audit du
CNFPT de 1999 et dans le rapport d’observations définitives de la chambre régionale des
comptes du 8 juin 1999. L’auditeur du CNFPT constatait :
« Les fonctions de chef de service
sont assurées par du personnel de catégorie C, la plupart du temps effectuant leurs missions
de manière empirique avec peu de formation. »
Cette faiblesse se traduit notamment, comme
dans toutes les collectivités, au sein de la problématique « relations élus/chefs de service ».
Les élus, comme les chefs de services mènent une réflexion (compte rendu de la réunion des
chefs de service du 23 octobre 2009), qui n’est pas encore aboutie, pour proposer de nouvelles
règles ou pratiques.
La faiblesse permanente du taux d’encadrement sur la période 1999/2009 met en évidence
la carence de la gestion prévisionnelle. L’écart constaté en 1999 entre l’effectif des cadres
et le besoin d’encadrement, en catégories A et B,
a
certes été réduit (notamment par le
recrutement immédiat de 3 DGA au niveau de l’encadrement supérieur) mais il reste
important (pas de DRH) et spécifiquement au niveau de l’encadrement intermédiaire.
4.3.2
La gestion des sureffectifs
4.3.2.1
Le dispositif d’incitation au départ volontaire d’agents communaux
Par délibération du 29 janvier 2009, la commune a décidé après avis du CTP la mise en place
d’une politique d’incitation au départ volontaire sur la base du décret du 17 avril 2008 :
-
pour les agents quittant la fonction publique pour la mise en oeuvre d’un projet
personnel, la création ou la reprise d’une entreprise ;
-
pour les agents ayant acquis droit à pension (dispositif exceptionnel applicable durant
la période du 1
er
février 2009 au 1
er
février 2011).
Selon le maire, 16 agents étaient intéressés par ce dispositif et devaient quitter leur fonction
au plus tard fin 2009. De plus, 5 agents pourraient décider leur départ à court terme.
En novembre 2009, devant le comité de suivi du plan de restructuration, il constate que le
plan prévu pour 2009 avait pris plus de neuf mois de retard. Les effets attendus ne seraient
donc que minimes pour 2009, les retards coûtant 900 K€ à la commune.
Le dispositif prévu d’incitation à la retraite n’a pas eu d’effet significatif jusqu’à présent.
4.3.2.2
La clarification des situations statutaires
Le rapport joint à la délibération précitée du 29 janvier 2009 fait également référence
«
à de
nombreux agents permanents [qui] sont dans une situation statutaire qu’il faut clarifier :
expiration de leur droit à congés (longue maladie, longue durée), cas d’invalidité non
reconnue. Aussi, conviendra t-il de procéder dans les meilleurs délais, à un audit interne de la
situation administrative des personnels concernés afin de prendre les mesures qui s’imposent :
reclassement, mise à la retraite d’office… ».
46/65
Ce constat a été plusieurs fois répété lors des entretiens de contrôle, ces cas étant estimés à
5% de l’effectif. La situation, d’ailleurs, est ancienne, puisque, par une note d’octobre 2002,
le directeur financier sollicitait le maire pour « prendre toutes dispositions utiles » pour mettre
fin à la situation irrégulière de certains agents absents
5
.
Le directeur général (alors par
intérim) en aurait fait une évaluation lors de l’élaboration du plan de restructuration
financière, mais aucun document n’a été produit.
L’actuelle DGS a précisé que «
s’agissant des agents ayant des difficultés à assumer leurs
missions, notamment à cause d’addictions [alcoolisme, drogue], la commune n’a pas encore
mis en place une cellule permettant de mieux cibler et de traiter ses agents. Les actions qui
sont faites le sont sur la base du volontariat des agents intéressés qui souhaitent bénéficier du
soutien de la collectivité pour se faire soigner. Ces actions sont menées au niveau du cabinet
du maire, conformément aux souhaits des agents qui le plus souvent, ne souhaitent pas avoir
à faire avec des collègues. Il faut toutefois savoir que faute de structures adaptées en nombre
suffisant en Guyane, certains agents n’ont pu se faire soigner
».
Dans sa réponse et lors de l’audition, le maire a minimisé le nombre d’agents dont la situation
doit être régularisée. Aucune étude n’a été produite.
La situation administrative de plusieurs agents doit être régularisée. Il subsiste un doute
sur leur nombre. Quoiqu’il en soit, leur rémunération est toujours versée alors que leurs
droits à congé de maladie sont expirés ou alors que leur incapacité au travail n’a pas été
reconnue. Il importe que les dispositions régissant le statut des agents de la fonction
publique territoriale, soient mises en oeuvre.
4.3.2.3
La remunicipalisation des services :
Dans le cadre de la restructuration financière, les responsables municipaux ont décidé de
« remunicipaliser » certains services pour diminuer les charges auprès des prestataires
extérieurs, tout en ne procédant à aucun recrutement :
-
L’entretien des espaces verts de la ville divisée en 15 secteurs est désormais assuré
pour un tiers par les agents de la ville (ainsi que les espaces verts des écoles). Pour ce
faire, l’équipe se voit renforcée par des transferts d’agents sur la base du
volontariat (l’effectif est passé de 10 à 22) ;
-
A compter de 2010, le balayage des rues doit être repris en régie, deux balayeuses ont
été achetées et les chauffeurs ont reçus une formation ;
-
L’entretien du réseau d’éclairage public de Kourou doit être également assuré par les
agents communaux (hors gros travaux). Des formations pour obtenir les habilitations
nécessaires ont été dispensées, les matériels (camion, nacelle, mini-pelle et appareils
de mesure) ont été acquis et un marché pour l’acquisition des matériels d’éclairage
électrique a été lancé. Une étude interne du service technique avait conclu à la
faisabilité technique du projet, mais sans chiffrage des économies possibles à terme
après amortissement des investissements réalisés, le marché actuel étant de l’ordre de
400 000 €.
5
Cas relevés dans cette note : absence illégale depuis plusieurs mois ; mi-temps thérapeutique mais
n’ayant pas repris son service ; ne travaille pas actuellement, mais payé faute de notification sur son sort ;
ne travaille pas mais le service financier a reçu renouvellement de son contrat.
47/65
Selon la même approche, et grâce au recrutement d’un nouveau chef d’équipe (ancien
chef d’entreprise), il est prévu de mieux valoriser les travaux en régie réalisés dans les
ateliers.
La reprise en régie, à effectif constant, de certaines prestations de service confiées à des
sociétés extérieures, va dans le sens d’une résorption des sureffectifs et d’une meilleure
utilisation des ressources humaines. Mais l’impact financier sur les charges de
fonctionnement n’a pas été réellement chiffré même si lors du comité de suivi du plan de
restructuration du 10 novembre 2009, la commune a avancé une valeur de 600K€.
4.3.3
La gestion des compétences et des carrières : des actions
récentes
Conscients de la nécessité de ne plus recruter, les responsables communaux se sont attachés
depuis peu à mettre en place une gestion plus dynamique des ressources humaines sans pour
autant qu’il s’agisse d’une gestion globale des compétences et des carrières.
4.3.3.1
Nouvelle politique indemnitaire
Le premier volet concerne l’indemnité d’administration et de technicité (I.A.T.) mise en place
par délibération du 7 mai 2007. Accordées aux agents titulaires et non titulaires, sauf les
contrats aidés, les primes individuelles, versées semestriellement, peuvent être modulées en
fonction des critères suivants : évaluation et notation de l’agent, disponibilité et assiduité,
expérience professionnelle. Le 27 juin 2008, ce dispositif a été complété par l’instauration de
l’indemnité spéciale de fonction pour les agents de la
police municipale, l’indemnité de
sujétions spéciales pour les personnels sociaux et l’indemnité d’exercice de missions de
préfecture pour les fonctions d’encadrement.
Selon le rapport de présentation, l’appréciation objective sur la manière de servir reste le
critère fondamental de l’attribution de ces indemnités. Les chefs de service ont donc été
invités à procéder à la notation de leurs agents après un entretien individuel d’évaluation
avant la fin de l’année 2008.
Le régime indemnitaire n’a pas été remanié, même après la réforme intervenue par les
décrets du 14 janvier 2002. Il convient de prendre en compte les dispositions de ces décrets
qui prévoient, à cette occasion, une refonte complète du régime indemnitaire. Le maire a
indiqué que le régime indemnitaire serait revu lors d’un prochain conseil municipal
permettant « de mieux encourager et valoriser les responsabilités, le service fait et de
reconnaître la spécificité de certains postes et métiers » (cf
projet de délibération transmis
à la chambre).
4.3.3.2
L’évaluation et la notation des agents
La notation des agents publics territoriaux doit avoir lieu chaque année. Elle est établie après
qu’ils ont formulé leurs voeux sur les fonctions et affectations qui leur paraîtraient les plus
conformes à leurs aptitudes, après avis de sa hiérarchie.
48/65
Il a été constaté que la notation des agents de la commune n’est pas faite chaque année de
façon systématique. Or, cette mesure sert pour les avancements de carrière (avancements
d'échelon et de grade et promotion interne) et pour la fixation du montant de certaines
primes. Cette carence a conduit le centre de gestion à menacer la commune de bloquer la
commune pour les avancements, au détriment de ses agents.
Elle devrait être régularisée si celle-ci concrétise sa volonté de mettre en adéquation
évaluation, primes indemnitaires et critères d’avancement d’échelon.
Il reste cependant que
l’évaluation des chefs de service évoquée au CTP du 6 octobre 2008 (avec une prime
semestrielle comme l’ensemble des agents) n’est pas encore réalisée.
4.3.3.3
Révision des critères d’avancement d’échelon
En parallèle, la commune envisage une révision des critères d’avancement d’échelon. Le
compte rendu du CTP des 5 et 12 janvier 2009 constate que « les avancements d’échelon […]
pour une grande majorité s’effectuent au minimum alors que par ailleurs leur travail et leur
comportement ne sont pas toujours satisfaisants, démotivant certains agents ». Il est souligné
que le passage à l’ancienneté minimale est une façon de récompenser un agent méritant. Le
même compte rendu note une distorsion dans le mode d’évaluation entre les responsables de
service. Une harmonisation générale de l’évaluation et de la notation devrait être réalisée,
pour cela une formation des responsables de service est à prévoir.
4.3.3.4
Instauration de fiches de postes
Fin 2008 également, ont été mises en place des fiches de postes personnalisées qui devraient
permettre au travers de l’entretien d’évaluation « d’engager des discussions utiles tant pour la
formation que pour l’évaluation du nombre d’agents nécessaires sur un même poste ou encore
des changements d’affectation. » (compte-rendu de la réunion des chefs de service du
13 octobre 2008). Il est prévu que ces fiches soient révisées annuellement et une analyse en
sera faite « tant sur le plan organisationnel des différents services que sur le volet formation ».
4.3.3.5
Des dispositions qui restent partielles et même dans certains cas des déclarations
d’intention
S’il a été demandé aux chefs de service de mettre en oeuvre ces différentes mesures (fiches de
poste, évaluation, adéquation de l’avancement avec la notation), pour autant ces derniers ne
sont pas concernés par ces dispositions : l’évaluation des agents de catégorie B et A devait
avoir lieu en 2009 et leur prime versée mensuellement devait être modulée semestriellement à
l’instar des catégories C. En novembre 2009, rien n’était encore fait malgré les actions du
maire et de la direction générale des services.
Après une longue période d’absence de politique cohérente des ressources humaines, c’est
seulement depuis 2008 que des objectifs ont été fixés et que des premières mesures ont été
prises : élaboration de fiches de postes, annualisation du temps de travail, évaluation
individuelle, corrélation avec l’avancement et le régime indemnitaire, ébauche de gestion
des emplois et des compétences. Ces mesures restent encore partielles voire ponctuelles. Si
cette politique entraîne des tâtonnements compréhensibles au départ et nécessite du temps,
il importe qu’elle inclue dès maintenant tous les agents et les services, y compris les cadres.
49/65
4.3.4
La formation
La commune a établi un plan de formation pour 2007-2009, outil indispensable de la gestion
des ressources humaines ; il était noté en préambule que :
-
la commune de Kourou souffre d’un manque de cadres et ses agents sont en majorité de
catégorie C ; il est donc important de mettre en place des formations pour améliorer
l’évolution de leur carrière (mise ne place notamment des formations aux concours) ;
-
la formation doit procurer aux agents une meilleure performance au poste de travail ;
Le plan 2007-2009 incluait les programmes des secteurs suivants :
-
La formation professionnelle continue ;
-
Les formations longues (apprentissage des langues) ;
-
Les formations initiales (d’adaptation) ;
-
La préparation aux concours et examens professionnels ;
-
La formation personnelle : droit individuel à la formation, congé individuel de formation.
Les priorités résultent à la fois de l’analyse des besoins exprimés respectivement par l’autorité
territoriale et la direction générale des services, en s’appuyant sur le contexte communal.
Le
conseil municipal a exprimé un engagement fort en faveur de l’amélioration du
fonctionnement des services : l’accueil du public est l’un des axes prioritaires du plan de
formation 2007/2009 suivi de la sécurité, la bureautique, la santé et les marchés publics, une
communication efficace entre les services et un accompagnement à la prise de fonction du
nouvel arrivant.
La direction des ressources humaines a établi à la demande de la chambre un bilan des actions
dispensées en 2008 : 379 jours de formation et 327 agents en ayant bénéficié, 85 agents ayant
suivi la préparation aux concours, 8 pour des formations personnelles et un congé formations
(46 lauréats à divers concours).
Une des actions prévues dans le protocole de restructuration du 15 juillet 2008 est
« d’améliorer les compétence des agents par un plan de formation spécifique concernant en
priorité les cadres et agents administratifs ». La mise en place des fiches de poste et la
pratique de l’évaluation devraient permettre d’affiner l’élaboration du prochain plan et de
mettre en cohérence les orientations de la collectivité, les formations obligatoires et les
aspirations des agents. Mais à ce jour le plan pluriannuel de formation 2010/2012 n’est pas
encore élaboré et lors du comité de suivi du 10 novembre 2009, la délégation régionale du
CNFPT a proposé son appui à la commune.
Conscients de la faiblesse de l’encadrement et des besoins de formation des agents,
majoritairement de catégorie C, des plans annuels de formation, puis pluriannuels pour la
période 2007/2009 ont été mis en place. Le nouveau plan pour 2010/2012 n’a pas encore
été élaboré et devra prendre en compte les engagements pris par la collectivité dans le cadre
du plan de restructuration. Conformément à l’article 1
er
de la loi du 12 juillet 1984 modifié
par la loi du 19 février 2007 et aux dispositions d’application du décret du 22 août 2008, les
livrets individuels de formation devront être mis en place.
50/65
4.3.5
La problématique du temps de travail et de l’absentéisme :
annualisation du temps de travail
La nécessité de maîtriser la masse salariale a conduit les responsables municipaux à se
préoccuper du temps de travail réel des agents et de l’absentéisme. Il est apparu que
« l’annualisation du temps de travail est devenue indispensable au sein de la collectivité pour
des raisons d’organisation des services, de régulation des périodes de travail et de
rentabilisation des ressources » (comptes rendus du CTP des 5 et 12 janvier 2009).
4.3.5.1
L’expérimentation du service vie scolaire
Une première expérience a été conduite par la nouvelle directrice de la vie scolaire nommée
en septembre 2008 (cadre B). La première tâche a été de recenser les temps de travail des
agents du service, avec des résultats surprenants : déficit annuel de 200 heures pour les agents
à temps complet (35 heures hebdomadaires), et de 60/70 heures pour ceux effectuant 30
heures ou 20 heures par semaine. Cette situation résultait notamment de la suppression des
cours le samedi matin à la rentrée 2008/2009 par suite du décret du 15 mai 2008 relatif à la
mise en place de l’aide personnalisée aux élèves.
Partant de ce constat, diverses mesures ont été prises pour faire face à l’augmentation des
effectifs de la rentrée 2009 sans recruter et même en augmentant le service rendu aux élèves
et aux familles :
-
Le service a été réorganisé, les agents ont été répartis en 4 groupes avec chacun deux
équipes, ce qui a permis d’augmenter l’amplitude horaire du travail afin de répondre
aux besoins liés à la mise en place de l’aide personnalisée et de l’accompagnement
éducatif dans les écoles en réseau de réussite scolaire ;
-
Les ATSEM assurent désormais la surveillance des cantines et les agents des écoles
participent, après les repas, à l’animation de l’accueil collectif des mineurs.
-
Une seule ATSEM pour 2 classes de grande section ;
-
Une charte a été élaborée avec l’Education nationale afin que les directeurs d’école
adhérent au nouveau dispositif mis en place, alors qu’auparavant chaque école avait
son propre mode de fonctionnement ;
-
Pour réduire le nombre d’heures non effectuées, il a été offert à chaque agent de
compléter son service annuel par des tâches d’animation, d’entretien, de secrétariat y
compris dans d’autres services hors période scolaire (pôle culturel, pôle sportif…) ;
-
L’aide à la traversée devant les établissements scolaires est désormais réalisée par le
personnel des écoles, compte tenu du nombre insuffisant de policiers municipaux ;
-
Le périscolaire, accueil du matin et soir sera également effectué par le personnel des
écoles. Cette prestation est prévue pour le début de l’année 2010 ;
-
Formation du personnel sur le comportement à avoir en cas de risque d’incendie.
La mise en oeuvre de cette réorganisation a nécessité des entretiens multiples avec les agents
concernés, après information du CTP, et l’élaboration personnalisée de quelque 180 emplois
du temps.
Le résultat sera véritablement connu à la fin de l’année scolaire 2009/2010. Mais il peut être
établi que la commune a pu faire face, sans recrutement, à une augmentation d’effectif de
1150 élèves supplémentaires (plus que la hausse habituelle de 800) avec un meilleur service
rendu aux élèves et familles. Au 30 juin 2009, l’effectif des agents affectés à la vie scolaire
était de 190 dont 119 à temps complet (ATSEM et adjoints techniques) chargés de l’entretien
51/65
de 10 groupes scolaires regroupant 206 classes. A la rentrée scolaire 2009/2010, 10 nouvelles
classes ont été ouvertes, sans augmentation du nombre d’agents, et même avec une réduction,
du fait des départs à la retraite, des démissions et des changements d’affectation pour raisons
de santé. L’effectif en novembre 2009 est de 180 agents.
Le maire et la direction générale des services entendent poursuivre la restructuration des
services où « des difficultés pour l’organisation et la gestion du temps de travail ont été plus
particulièrement relevées », notamment la police municipale, les sports, le pôle culturel et les
services techniques (réunion des chefs de service du 13 octobre 2008 et CTP des 5 et
12 janvier 2009).
La commune s’est engagée résolument dans la restructuration des services en annualisant
le temps de travail et en luttant contre l’absentéisme. Une première expérience est
concluante pour la vie scolaire qui a accueilli en septembre 2009, plus de 1000 élèves
supplémentaires, sans procéder à des recrutements. Pour tenir ses engagements en matière
de maitrise de la masse salariale, l’enjeu pour la ville est d’étendre ce dispositif à
l’ensemble des services.
4.3.5.2
Le suivi des absences
L’annualisation du temps de travail doit s’accompagner de la mise en place d’un système de
recensement efficace des absences et des congés. Actuellement le suivi des absences n’est pas
réalisé avec rigueur, pourtant le logiciel CIVITAS permet de cumuler nominativement les
congés et les absences des agents. Les procédures prévues (recensement par les chefs de
service, vérification par la DRH, accord de la DGS, suivi informatique…) ne sont pas
systématiquement respectées. Ces mesures sont intégrées dans le règlement intérieur de la
mairie de Kourou adopté fin 2008 après l’avis du CTP du 6 octobre 2008.
Tant et si bien que le DGS par intérim dans une note du 29 septembre 2008 exige, « suite aux
nombreux abus constatés » que tous les documents relatifs aux absences soient soumis à sa
signature. Le 20 mai 2009, le nouveau DGS réitère cette note en précisant notamment que les
chefs de service, au même titre que les agents placés sous leur responsabilité ne peuvent
s’absenter sans justificatif.
La commune a ainsi beaucoup de difficultés pour connaître le taux d’absentéisme du
personnel de la ville de Kourou. Les documents transmis à la chambre pour 2008 ne
permettent pas de le déterminer : pas de différenciations suffisantes entre les types d’absence,
chiffres erronés et non rapportés au nombre potentiel de jours travaillés.
La chambre constate que le suivi de l’absentéisme, corollaire de l’annualisation du temps
de travail, reste à ce jour insuffisant bien que des directives récentes aient été prises pour
régulariser cette situation, notamment un mode de pointage des agents sanctionné par des
retenues sur salaires.
4.3.5.3
L’organisation et la gestion du temps de travail
Lors de la réunion des chefs de service du 13 octobre 2008, la directrice générale des services
relevait que, dans le cadre de la restructuration, des difficultés dans l’organisation et la gestion
52/65
du temps de travail avaient été observées particulièrement dans certains services : police
municipale, services techniques, pôle culturel, sports et écoles (résolues pour ce dernier).
Elle proposait de mettre en place des « fiches d’attachement », support permettant de procéder
à une annualisation du temps de travail. Cette fiche, dans l’idéal, serait mise à jour
hebdomadairement sous le contrôle des chefs de service. Ces derniers devront mettre en place
un dispositif permettant de contrôler la présence des agents (heure d’entrée et de sortie).
Cependant, cette fiche (remise à l’agent) contraint le chef de service à planifier chaque début
d’année le calendrier de ses agents : détermination d’un calendrier prévisionnel des congés
annuels, des périodes de forte ou faible activité évitant « le recours à des heures
supplémentaires indues ». Cette dernière observation de la directrice générale est corroborée
par l’analyse des heures supplémentaires payées sur l’année 2008.
Selon les documents produits, les heures supplémentaires payées en 2008 s’élèvent à 45 177€,
dont 46% concernent la police municipale (20 838€) et 11% le chef de la police (5177€).
Des décisions ont été prises pour améliorer la gestion du temps de travail des agents en
fonction des impératifs des différents services. Si des résultats probants ont pu être
présentés pour le service de la vie scolaire, aucune évaluation n’a été communiquée pour
les autres services.
SYNTHESE RELATIVE A LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Jusqu’en 2008, la gestion des personnels était essentiellement centrée sur la paye des
agents et sur le suivi administratif des carrières, avec au surplus, de nombreuses
lacunes. Elle se faisait au fil de l’eau, en fonction des demandes des services, des besoins
nouveaux et de la pression sociale du bassin d’emploi, entraînant l’inflation des
recrutements, contrats aidés et contrats à durée déterminée irréguliers. De surcroit, une
insuffisance certaine dans le management (absence de contrôle du temps de travail,
régime indemnitaire égalitaire, avancement au minimum pour tous..), une déficience de
l’encadrement et de l’organisation des services (organigramme obsolète), l’absence de
mise en oeuvre d’outils de gestion performants ont abouti à terme à un sureffectif par
rapport aux besoins réels. De ce fait la masse salariale hypertrophiée a mis en péril
l’équilibre financier de la commune.
La crise financière de la commune et le plan de restructuration ont permis de
catalyser
une réflexion en faveur d’une gestion plus dynamique des ressources humaines. Le
maire et la nouvelle direction générale des services se sont donné les objectifs suivants :
limiter la masse salariale ; améliorer la qualité du service rendu ; améliorer
l’organisation des services ; optimiser la production et la productivité notamment par la
remunicipalisation de certains services et mettre en oeuvre une gestion prévisionnelle des
effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) reposant sur l’annualisation du
temps de travail et la maitrise de l’absentéisme.
Un an plus tard, les résultats sont diversement atteints. La restructuration du service de
la vie scolaire (amélioration de l’amplitude horaire, meilleur accompagnement
périscolaire et en matière de restauration..), les efforts entrepris pour un meilleur
53/65
accueil des usagers en mairie, la mise en place de deux équipes aux services techniques
participent à l’amélioration du service rendu.
Il importe maintenant que la démarche de restructuration, initiée à la vie scolaire, soit
menée dans les autres services, notamment la police municipale et les services
techniques.
Pour ce faire, cette démarche doit également s’inscrire dans le nouvel organigramme
voté en 2008 et qui vient d’être mis en place deux ans plus tard. La remunicipalisation, à
effectifs constants, de certains services traduit en fait la volonté d’employer
effectivement les agents communaux, à des travaux qui ne sont plus externalisés
(balayage des rues, entretien des espaces verts et maintenance de l’éclairage public).
Mais il convient, au préalable, de mesurer plus finement l’impact économique, et pas
seulement technique, de ces actions qui exigent des investissements qu’il faudra amortir
et induisent également des dépenses de fonctionnement (entretien du matériel…).
Mais plus encore que ces actions de remunicipalisation, il convient que la ville, en
fonction des objectifs qu’elle se fixe, puisse trouver une adéquation entre besoins en
ressources humaines et moyens. La mise en place d’une gestion prévisionnelle des
emplois et des compétences n’en n’est qu’à ses débuts.
-
L’évaluation des agents est en cours, mais il est primordial qu’elle soit étendue à
l’encadrement. Elle vise à prendre en compte l’implication et les compétences
mais il convient de la corréler avec le régime indemnitaire et les promotions ;
-
L’élaboration des fiches de poste n’a pas jusqu’à présent été réalisée dans tous les
services ;
-
Des efforts réels ont été consentis en matière de formation (préparation aux
concours, formations plus centrées sur le métier) permettant une progression des
compétences, ce qui devrait permettre une plus grande mobilité au sein des
services de la collectivité….
Pour piloter et évaluer ces dispositifs, il est absolument nécessaire que la ville se dote
d’outils performants de GRH, et les maîtrise. Elle doit se conformer aux règles en
vigueur et établir un bilan social.
Globalement, les décisions prises montrent la détermination du maire et de l’équipe
municipale en faveur d’une véritable politique des ressources humaines. Certaines
expériences sont réussies, comme au service de la vie scolaire, d’autre chantiers sont plus
hésitants et nécessitent une démarche progressive, des carences demeurent. Mais la mise
en oeuvre d’une telle politique impose une action plus volontariste, plus globale,
impliquant cadres et agents, et plus formellement annoncée. La maitrise de la masse
salariale l’impose.
6
6
La masse salariale 2009 dépasse l’objectif plafond prévu dans le plan de restructuration et
les montants
des rémunérations pour les cinq premiers mois de l’année 2010 laissent présager la même tendance
.
54/65
5
La gestion de la collecte et du traitement des déchets
ménagers et assimilés :
5.1
Contexte général et moyens mis en oeuvre:
KOUROU est une des quatre communes de Guyane, avec Sinnamary, Iracoubo et Saint-Elie,
à gérer en propre le service public de la collecte et du traitement des DMA, toutes les autres
l’ayant transféré à un EPCI. La collecte des DMA fait l’objet de marchés passés avec divers
prestataires, et le traitement des déchets se limite d’une manière générale à l’exploitation de la
décharge municipale où ils sont déversés, en l’absence de tri sélectif et de valorisation.
Le service gestionnaire de la collecte et du traitement des OM est rattaché aux services
techniques municipaux/centre ingénierie et projets.
Un conseiller municipal, délégué à l’environnement a en charge :
-
la gestion de la commission environnement
-
la gestion de la décharge et des déchets ménagers
-
la gestion et le suivi des équipements et des marchés
-
les bons de commande, la gestion et le suivi des crédits.
Un autre conseiller, délégué au « cadre de vie » est chargé de :
- la gestion de la commission « cadre de vie »
- la gestion des marchés d’espaces verts ;
- le suivi des équipements et marchés
- les relations avec les organismes extérieurs ;
- la gestion des projets de bons de commande, la gestion et le suivi des crédits
Les services de collecte et traitement des OM étant assurés par des entreprises prestataires, la
commune ne met aucun moyen matériel à disposition. Trois véhicules sont rattachés au
service environnement (voierie, entretien).
5.2
Une décharge en infraction avec la règlementation relative au stockage
des déchets ménagers.
La décharge communale de déchets non dangereux de Pariacabo est exploitée depuis 1980,
sur un site rétrocédé par le centre spatial Guyanais à la commune. Située à environ 3 Kms à
l’ouest du centre bourg, elle s’étend sur une superficie d’environ 2,5 ha. Son accès, après
avoir traversé la zone industrielle, est rendu difficile en saison de fortes pluies au point que
des déchets ont été entreposés dans la partie basse de la décharge, environ sur 200m. (Ces
difficultés devraient être résolues après les travaux de mise aux normes.)
55/65
5.2.1
Une décharge non autorisée
Cette décharge relève du régime de l’autorisation au titre de la rubrique n°322B2 de la
législation relative aux exploitations classées pour la protection de l’environnement, et des
dispositions de l’arrêté du 9 septembre 1997 modifié, relatif aux installations de stockage des
déchets non dangereux.
Les différentes inspections réalisées, les 29 mai 2006, le 29 mai 2007, le 1
er
avril 2008,
8
décembre 2008 et 19 mai 2009 ont toutes relevé des infractions multiples, en particulier la
non conformité des installations actuelles par rapport aux prescriptions de l’arrêté du
9 septembre 1997 et aux mesures transitoires édictées.
L’absence, de la part de la collectivité, de mise en conformité et de régularisation de la
situation juridique de la décharge, a été régulièrement dénoncée dans les conclusions des
rapports d’inspection et ce, malgré les différentes mises en demeure préfectorales :
-
arrêté préfectoral n° 2302/2D/2B/ ENV du 05/10/2006, lui enjoignant de déposer une
demande d’autorisation sous trois mois ou de procéder sous 6 mois aux opérations
administratives et techniques de remise en état des lieux et locaux s’il décide d’en cesser
définitivement l’exploitation ;
-
arrêté préfectoral n° 2301/2D/2B/ENV du 5octobre 2006, qui dresse le constat de
l’irrégularité de la situation administrative et juridique des installations et qui, en
l’absence d’alternative à court terme, impose le respect des mesures provisoires suivantes
dans un délai de trente jours :
•
Le contrôle et limitation de l’accès à la décharge
•
L’établissement d’un plan d’exploitation
•
Le recouvrement périodique des déchets
•
L’interdiction de brulage
•
La mise en place d’un dispositif de contrôle de la qualité des eaux souterraines
•
L’installation autour du site, d’un réseau de contrôle de la qualité du ou des
aquifères susceptibles d’être pollués (au moins trois puits de contrôle).
-
arrêté préfectoral n° 1671 /2D/2B/ENV du 23 juillet 2007 mettant en demeure le
Maire de mettre en oeuvre sous un mois les mesures transitoires fixées par arrêté du
05/10/2006.
La chambre constate qu’en dépit des mises en demeure successives du Préfet faisant suite
aux différents rapports de l’inspecteur des installations classées, la commune n’a jamais
satisfait aux mesures transitoires fixées par l’arrêté du 5 octobre 2006 pour
obtenir
l’autorisation d’exploiter la décharge et régulariser sa situation administrative et juridique.
Depuis de nombreuses années donc, l’exploitation de la décharge a été poursuivie en toute
illégalité jusqu’à l’autorisation provisoire accordée par l’arrêté n° 1111 du 3 juin 2009
accordant une exploitation temporaire de 3 ans sous réserve de la mise en conformité dans
les 6 mois soit avant le 31 décembre 2009. La date ultime de l’exploitation de la décharge
mise en conformité est fixée au 1
er
septembre 2011. Le maire a précisé que le démarrage de
l’exploitation de la décharge mise aux normes est prévu au 1
er
janvier 2011 et qu’une
demande de prolongation pour exploiter l’installation au-delà de 2011 serait faite. La
chambre rappelle que cette demande ne saurait éluder les décisions à prendre concernant
l’implantation du CSDU (centre de stockage des déchets ultimes).
56/65
5.2.2
Les risques avérés de pollution et les atteintes à
l’environnement
Les non conformités majeures suivantes ont été relevées dans les derniers rapports de
l’inspecteur des installations classées :
« Absence d’aménagement du site (absence de casiers,
de barrière de sécurité active destinée à assurer le drainage et la collecte des lixiviats,
absence de fossés de collecte des eaux extérieures au site, absence de bassins de stockage des
eaux de ruissellement non polluées, intérieures au site, mauvais recouvrement des
déchet
… Absence de données actualisées sur les caractéristiques des eaux superficielles et
souterraines
et la production de biogaz ».
Ce rapport d’inspection conclut que l’exploitation de la décharge continue à être menée sans
respect des intérêts visés à l’article L.511-1 du code de l’environnement, en présentant des
«
risques d’incendie, de pollution des eaux et des sols, ainsi que de santé publique »
Au terme de son dernier contrôle, tenant compte de la dégradation de la situation, l’inspecteur
des installations classées propose au Préfet le renforcement des mesures transitoires. Par
arrêté
n° 111/2G/2B/ENV du 3 juin 2009, le préfet impose à la commune de respecter dans
un délai de 6 mois un ensemble de dispositions et fixe la date ultime de l’exploitation du site
au 14 septembre 2011.
Un diagnostic environnemental de la décharge a été réalisé sur site, le 7 août 2008, par un
cabinet d’études, partenaire de la collectivité pour la réalisation du schéma directeur des
déchets de la ville de KOUROU, en présence de représentants de la commune. L’évaluation
des risques, faite à partir du modèle de diagnostic environnemental simplifié, méthode
développée par l’ADEME, prévoit une notation pour chacun des quatre milieux
potentiellement affectés qui rendent compte des différents types de pollution et nuisances, sur
4 milieux déterminés : eaux souterraines, eaux superficielles, humain, paysage et autres
milieux naturels
Les risques concernant ces différents milieux sont classés en plusieurs catégories :
Catégorie A : risques potentiels forts à moyens sur les milieux. Un diagnostic
complémentaire est demandé afin de définir les opérations de réhabilitation et
réaménagement à mettre en oeuvre
Catégorie B : risques potentiels moyens à faibles. Nécessité possible de petits travaux.
Catégorie C : risques faibles à nuls sur les milieux
L’étude conclut à des risques potentiels forts :
¾
Risque de catégorie A pour les eaux souterraines (faible profondeur de la nappe, zone
inondable)
¾
Risque de catégorie A pour les eaux superficielles
¾
Risque faible (cat C) pour les hommes : les eaux souterraines et superficielles ne sont pas
des ressources potentielles d’alimentation en eau en aval du site (avec réserves pour
utilisation en pisciculture)
¾
Risque de catégorie C pour les paysages.
Le diagnostic environnemental confirme les risques de pollution et d’atteintes à
l’environnement déjà dénoncé dans les rapports successifs de l’inspecteur des installations
classées, qui proviennent de la non-conformité des installations. Si le danger semble pour
57/65
le moment limité pour le milieu humain
,
à l’exception des populations non autorisées
présentes sur le site, les eaux superficielles et souterraines sont bien impactées par les
dépôts de déchets.
5.3
L’organisation du service de traitement des DMA : l’exploitation de la
décharge
5.3.1
Les conditions du marché passé avec l’exploitant
Au terme de l’ancien marché, une nouvelle procédure de mise en concurrence a été lancée fin
2005. L’entreprise GAREL & FILS SARL a été retenue. Le marché, d’un montant de
173 514,56 € la première année, et 141 014,56 € les deux années suivantes, a été notifié le
25/01/2006. Une variante a été demandée pour la première année par l’entreprise, pour
pratiquer la réfection totale de la voierie d’accès. La commune, de son coté, a demandé qu’un
entretien de cette voierie soit fait annuellement.
Le marché évoque, à propos de l’étendue et la quantité des prestations effectuées par
l’exploitant, l’étalement et le compactage des déchets d’une population d’environ 20 000
habitants. Le CCTP met à la charge de l’exploitant le compostage et l’épandage des OM,
suivantes, le gardiennage du site, la sécurité, l’accès et l’entretien de la voirie, le
recouvrement des déchets compactés par de la terre latérite, le levé topographique mensuel
avec volumes des déchets mis à décharge, et le compte rendu mensuel des opérations.
Sont actuellement admis à la décharge sont tous les types de déchets autorisés d’une ville de
20 000 habitants : ordures ménagères, grosses ordures, encombrants, déchets verts, déchets du
nettoyage et balayement
des rues ; boues des stations d’épuration, déchets agricoles
industriels et commerciaux assimilables aux ordures ménagères.
5.3.2.
L’évaluation du tonnage : l’absence d’instrument de pesée
Le prix global et forfaitaire, en l’absence de toute référence à un tonnage annuel, est établi sur
la base de coût de la charge salariale du personnel affecté au service et des coûts d’utilisation
des différents engins nécessaires aux travaux d’étalement et de compactage.
Les installations de la décharge ne possèdent pas de pont à bascule pour la mesure du tonnage
déposé. Le tonnage de déchets est donc calculé à partir de relevés mensuels effectués sur la
zone de dépôt par une société de topographie. Le volume moyen annuel de déchets ménagers
et divers a été estimé par les mesures réalisées à 47 000 m3 pour les années 2004 à 2007, soit
un tonnage annuel d’environ 33 000 t/an sur la base de 0,7 t/m3 retenues par la société.
Année
Volume déchets
m3/an
Tonnage (x 0,7)
2004
47 994
33 595
2005
46 178
32 324
2006
50 049
35 034
2007
43 338
30 336
2008
ND
ND
58/65
Ce dispositif donne une mesure très aléatoire du tonnage calculé, si l’on tient compte de la
grande diversité et de la nature des déchets déposés. Lors de réunion pour la mise en place du
schéma directeur, il avait été envisagé d’autres mesures par les entreprises de collecte elles
mêmes (nombre de camions, volume et nombre de rotations), toutes restées sans suite.
L’article 22 de l’arrêté du 9 septembre 1997 relatif aux installations de stockage de déchets
non dangereux prescrit un dispositif de contrôle à l’entrée de l’installation de stockage afin
de mesurer le tonnage des déchets admis. La chambre s’étonne de l’absence totale de
moyens de pesée alors qu’il est dans l’intérêt de la collectivité d’avoir la connaissance la
plus précise des flux de déchets collectés afin d’être en situation de négocier au mieux les
tarifs des prestations de collecte et de traitement. Le projet de mise aux normes de la
décharge prévoit les moyens de contrôle et de mesures des quantités.
5.3.3.
L’absence de tri sélectif et de valorisation des déchets
Le tri sélectif, qui vise à regrouper les matériaux par différents types en vue de leur
valorisation ou d’un traitement spécifique est inexistant du fait notamment de l’absence de
déchetterie sur le territoire communal. La décharge communale reçoit toutes les catégories de
DMA et aucune filière de valorisation n’est effectivement opérationnelle aujourd’hui pour le
traitement des DMA de la commune.
5.4
Contrôle des prestations et rapport sur l’exécution du service
5.4.1
Le contrôle des prestations effectuées
L’article 5 du CCTP du marché d’exploitation de la décharge prévoit des réunions de travail
bimensuelles entre l’exploitant et le représentant des services techniques municipaux. Il est
aussi prévu un compte rendu mensuel des opérations effectuées par l’exploitant.
Les derniers comptes rendus, des mois de août, juillet, septembre 2009, se résument, pour
chacune des semaines du mois, aux mentions suivantes : « opération de compostage et de
nivelage des déchets ; nettoyage de la route d’accès ».
5.4.2
Rapport sur la qualité du service
L’article L. 224-5 du CGCT prévoit la production chaque année d’un rapport à l’assemblée
délibérante, sur la qualité et le prix du service public d’élimination des déchets, dans les 6
mois qui suivent la clôture de l’exercice. Il doit être tenu à fin d’information, à la disposition
du public. Le décret du 11 mai 2000 précise les indications techniques (sur la collecte et le
traitement) et financières qui doivent figurer obligatoirement dans ce rapport, divers
compléments pouvant être apportés à l’initiative du service gestionnaire
Le rapport ayant été demandé au Maire pour les années 2007 et 2008, les documents obtenus
en réponse n’apportent pas les informations prescrites dans le décret précité. Notamment,
59/65
aucune
des annexes techniques n’a été produite, hormis un tableau récapitulatif du tonnage de
déchets déposés à la décharge de KOUROU.
Il n’est pas satisfait à l’obligation légale de présentation aux élus et aux contribuables des
conditions de l’exercice du service public d’élimination des déchets. La chambre invite la
commune à s’y
conformer.
5.5
L’économie du service
5.5.1
Les charges :
Budget 2008
Dépenses
Recettes
Libellé
Montant
Libellé
Montant
Collecte ordures
TEOM
1 219 529,00
SOGEMA
(marché n° 05 0007)
697 083,73
Collecte grosses ordures
ANTOINETTE Frères (Marché 05 018 lot1)
349 560,86
Caution bacs
21 222,00
TOINE
(marché 05 034 MAPA)
177 568,92
Location bennes à ordures
TOINE
(marché n° 05 034 MAPA)
62 856,06
Acquisition de bacs à ordures
Plastic Omnium (marché 07 2 MAPA)
27 330,00
Traitement ordures (gestion décharge)
GAREL & Fils (marché n° 06 002)
190 446,64
TGAP (2008)
145 000,00
Total dépenses
1 649 846,21
Total recettes
1 240 751,00
Source : commune
5.5.1.1
Le coût des prestations :
Les charges du service correspondent pour une part essentielle aux coûts annuels des marchés
de collecte et du traitement des déchets :
-
C’est la collecte qui représente la charge la plus importante avec 74 % du total des
dépenses.
-
Le coût du traitement, pour le dépôt des ordures en décharge, correspond normalement au
prix à la tonne des déchets entrants payé à l’exploitant. La décharge de KOUROU, comme
la plupart de décharges de Guyane, n’étant pas « autorisée », la
tarification à la tonne n’a
pas été instituée. L’entreprise exploitant la décharge est rémunérée sur la base d’un prix
forfaitaire selon les conditions prévues au marché.
5.5.1.2
La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)
Le fait générateur de la taxe est l’exploitation au cours d’une année civile d’une installation
présentant par sa nature ou son volume des risques particuliers pour l’environnement. Les
structures concernées sont définies par l’article R.511-9 du Code de l’environnement (cf.
article R 151-2). En font partie les installations de stockage de déchets ménagers et assimilés.
60/65
Son montant varie selon la situation des installations. La décharge de KOUROU n’étant pas
autorisée, le taux de la taxe auquel la commune est assujettie, est maximal.
7
Pour les exercices 2004, 2005 et 2006 la ville de KOUROU n’avait pas déposé auprès de la
recette des douanes, les déclarations annuelles relatives au tonnage des déchets ménagers et
assimilés déposés à la décharge. Cette situation a fait l’objet d’un procès-verbal de constat
dressé par le service des douanes à l’encontre du Maire de la commune le 18 septembre 2007.
Le montant dû au titre de ces trois années s’élevait à 475 561 € ; la régularisation a été
effectuée en 2008 (régularisation des arriérés dans le cadre du plan de restructuration).
En dépit de ce constat, la ville n’a pas davantage réalisé de déclarations pour les exercices
2007 à 2009. Les douanes ont à nouveau établi le 7 mai 2010, un procès verbal constatant
l’infraction et
arrêtant la somme à payer à 628 999€.
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Tonnage
pris
en
compte par les douanes
5 320,84
6058,31
7 428,82
6 695
4 688
6 785
Taxe/ tonne
18,29€
18,29€
36€
*36 / 38,90 €
39,41
50
Montant du
97 318 €
110 806 €
267 437 €
250 703
184 750
339 250
* 2007 : taxe applicable : 36 euros avant le 01/07/07(3356 tonnes) et 38,90 € après le 01/07/07(3339 tonnes)
On observe des différences importantes selon les années alors que la croissance de la
population est régulière.
La chambre constate que la commune accuse encore du retard dans les déclarations et
dans le paiement des taxes. Le procès verbal dressé par le service des douanes le 7 mai 2010
sanctionne l’absence de déclaration pour les exercices 2007 à 2009 à la suite de celui du 18
septembre 2007 pour les années 2004 à 2006. L’absence de moyens de pesée ne permet pas
de vérifier les tonnages déclarés qui varient fortement d’une année sur l’autre.
5.5.2
Le financement :
5.5.2.1
la TEOM
La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) a été instituée par la collectivité pour
participer au financement du service de collecte et traitement des DMA. Depuis 2005, les
communes votent le taux de la taxe (et non plus son produit). Son assiette est le revenu net
cadastral servant de base à la taxe foncière sur les propriétés bâties. Le taux de la TEOM voté
par la ville de Kourou est resté le même (10,51) depuis 2006. Il est actuellement en dessous
des taux des communes de même strate.
Le produit de cette taxe, à l’instar de celui relatif aux contributions directes, souffre de
l’étroitesse de l’assiette du fait du faible nombre d’assujettis. Dans ces conditions, il est loin
de couvrir le coût du service effectivement rendu.
7
Les opérateurs assujettis doivent adresser une déclaration concernant leurs activités de l’année précédente avant
le 10 avril de chaque année aux services des douanes, chargés du recouvrement (à Nice-port).
61/65
2005
2006
2007
2008
2009
Evolution des taux
9,51
10,51
10,51
10,51
10,51
Evolution des bases
10 559 603
10 753 008
11 190 307
11 539 325
A la TEOM doit être ajoutée la redevance spéciale pour le financement de l’élimination des
déchets assimilés aux déchets ménagers (art L.2214-14 du CGCT) destinée à financer
l’élimination des déchets produits par le commerce, l’artisanat et les établissements publics.
Cette redevance, prévue à l’article L 2333-78 du CGCT, bien qu’obligatoire à compter du
premier janvier 1993 (loi du 3 juillet 1992), n’a pas été instituée par la commune.
La commune ne bénéficie, en dehors de la TEOM dont le rendement est faible du fait de
l’étroitesse des bases d’assujettissement, d’aucune autre recette et notamment d’aucune
recette qui pourrait provenir de la valorisation des déchets par des organismes privés ou de
subventions spécifiques de la part d’autres collectivités ou établissements publics. La
chambre recommande que soit instituée la redevance spéciale pour l’enlèvement des
déchets assimilés ne provenant pas des ménages conformément aux dispositions de l’article
L 2333-78 du code général des collectivités territoriales.
5.5.2.2
La contribution importante du budget général :
Sur la base du budget 2008 et sans compter dans les charges le montant des prestations payées
pour le ramassage des déchets verts, le service de la collecte et du traitement des DMA est
déficitaire de 409 095,21 €. Le budget général apporte une contribution importante pour la
couverture du déficit du service de la collecte et du traitement des DMA.
Bien que son établissement ne soit pas obligatoire, la chambre recommande à la commune
d’établir un budget annexe pour individualiser les charges et produits afférents au service
de collecte et traitement des DMA (dans l’hypothèse où le transfert de ce service vers un
EPCI n’était pas opéré).
5.6
Les différentes options d’organisation et de gestion du service
5.6.1
La sectorisation préconisée par le PDEDMA
Le PDEDMA (plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés) de
Guyane remplace le plan départemental des déchets ménagers et assimilés approuvé par arrêté
préfectoral du 20/12/2002. Les données et études principales de ce plan datent de 2005 mais
des évolutions plus récentes ont pu être également prises en compte grâce à la révision de
celui-ci après enquête publique. Le nouveau PDEDMA a été approuvé par arrêté préfectoral
n° 2169/sg-2d-2b/2009 du 16 novembre 2009.
Initialement, le plan
préconisait
une sectorisation de KOUROU avec les communes de la
Communauté de Communes du Centre Littoral (CCCL), regroupant Cayenne, Macouria,
Matoury, Montsinéry-Tonnegrande, Rémire-Montjoly et Roura. Cette intercommunalité de
plus de 100 000 habitants représente 60% de la population guyanaise. L’intégration de
Kourou porterait cette représentation à
72 %.
62/65
Le PDEDMA prévoit pour ce « secteur » la construction et l’exploitation d’un seul Centre de
Stockage des Déchets Ultimes (CSDU), à implanter sur le territoire de la CCCL (île de
Cayenne), d’un quai de transfert des OD sur le territoire de KOUROU et de nouvelles
déchetteries dont une à KOUROU. Cette dernière pourra recevoir les gravats, encombrants et
déchets toxiques. Un tri sélectif doit être institué sur l’ensemble du territoire. Les encombrants
et déchets verts pourront être amenés sur la plateforme de compostage de Matoury
Une option a cependant été ouverte à la suite de la décision des communes de Iracoubo,
Kourou, Sinnamary et Saint Elie de constituer une communauté de communes. Ainsi à la
rubrique périmètre du plan, il est indiqué « qu’une option conduisant à intégrer la commune
de Kourou dans le secteur C [Iracoubo, Sinnamary] est laissée ouverte dans le cadre de ce
plan. Cette option dépendrait de la concrétisation de ce projet d’intercommunalité qui pourrait
aboutir à la création d’un CSDU commun conforme aux obligations européennes à l’horizon
2011.
5.6.2
Le Schéma directeur de gestion des DMA et l’option de
l’intercommunalité :
5.6.2.1
Les études pour l’élaboration du schéma directeur
En 2006, la commune s’est engagée dans l’élaboration d’un schéma directeur .Le marché
d’étude attribué à la Sté ANTEA
comprend plusieurs volets :
Volet 1 : « étude documentaire »
description des dépôts (historique de la décharge)
Volet 2 : « étude environnementale » audit des impacts sur l’environnement :
Volet 3 : « Situation administrative et réglementaire »
Volet 4 : « programme d’aménagement d’urgence » présentant les travaux à réaliser pour
limiter les risques générés par la décharge puis de réhabilitation du site.
Volet 5 : « proposition d’un plan d’exploitation »
Volet 6 : proposition d’un « programme de réhabilitation échéancé et chiffré »
Un volet supplémentaire est demandé dans le cahier des charges, une « étude de faisabilité
d’un quai de transfert des déchets ».
Le schéma directeur de Kourou, qui devait aboutir en octobre 2009, se détermine en faveur
d’une gestion intercommunale du service. Au 31/11/2009, il n’était toujours pas arrêté et
validé ; la volonté étant d’intégrer dans leur forme définitive toutes les données qui font
encore l’objet d’études, les choix stratégiques ne sont pas encore déterminés.
5.6.2.2
Les orientations en faveur d’une gestion intercommunale :
Les maires des communes de KOUROU, SINNAMARY, IRACOUBO et SAINT-ELIE se
sont engagés début 2009 dans une démarche de création d’une nouvelle communauté de
communes (communauté de communes des Savanes) qui aurait notamment en charge la
gestion des déchets. Elles ont exprimé leur volonté de délibérer avant le 05/06/2009 sur un
groupement de commandes de deux études de faisabilité technique et économique.
L’option en faveur de la création d’un EPCI à fiscalité unique, compétent pour la gestion des
déchets présente des avantages certains au-delà même de la mutualisation des moyens : elle
63/65
permettrait de supprimer définitivement les décharges non conformes mais utilisées jusqu’à
maintenant sur le territoire de chaque commune ou de les réhabiliter en protégeant
l’environnement. Elle entrainerait la construction d’un CSDU commun aux quatre communes,
et permettrait d’éviter la construction du quai de transfert à KOUROU prévu dans l’option
initiale du plan départemental.
L’option en faveur de l’intercommunalité parait faire l’objet d’un consensus entre les
différents partenaires. Les quatre communes ont délibéré en faveur de la création de l’EPCI en
suivant la volonté exprimée par les chefs d’édilité. L’étude réalisée par le cabinet KPMG
précise les enjeux et les avantages potentiels de ce mode de gestion ainsi que les différentes
options qu’il permet en apportant comme limite ou contrainte principale la
nécessité de
définir le projet commun de territoire qui doit présider à cette évolution.
Une autre étude réalisée par l’IEDOM en 2007/2008 plaide indirectement en faveur de
l’intercommunalité. Etablie à partir des informations recueillies auprès des services des
différentes collectivités concernées, elle a permis de comparer le coût du service d’élimination
des DMA par habitant. Il en ressort, comme le montre le tableau suivant, que le coût supporté
par les habitants de KOUROU est comparativement plus élevé que celui supporté par les
habitants des communes en communauté :
CCCL
CCOG
CCEG
KOUROU
64€/hab
36 €/hab
56 €/hab
70€/hab
(coût collecte + TGAP)
Enfin, les mesures prises par les services de l’Etat paraissent également traduire cette même
orientation : l’arrêté préfectoral n° 1667/2D/ENV du 23 juillet 2007 portant décision de
fermeture de la décharge d’IRACOUBO prévoit le transport des déchets de cette commune à
la décharge de KOUROU à partir du 15 juin 2009. La décharge de SINNAMARY a fait
l’objet d’une décision de fermeture par arrêté préfectoral n° 823/2D/2B/ENV en date du
27 avril 2009, sous le délai d’un mois.
L’arrêté préfectoral du 3 juin 2009 déjà cité qui fixe les dernières mesures transitoires à
respecter et arrête la date ultime de fin d’exploitation de la décharge, précise d’ailleurs que la
décharge de Kourou reçoit les déchets ménagers et assimilés des communes de Kourou,
Iracoubo et Sinnamary ».
Le transfert des déchets extérieurs occasionne une charge supplémentaire pour la commune.
En accord avec les services de l’Etat, il a été décidé de compenser cette surcharge, à hauteur
de 50 %, par une « subvention d’exploitation versée par l’ADEME. Le solde fait actuellement
l’objet de négociations avec les services de l’Etat. Le surcoût estimé par l’ADEME à
75 000 € /an est contesté par la commune dont les estimations sont du double.
En dépit de la volonté affichée pour l’option du traitement des déchets dans le cadre de la
nouvelle intercommunalité, aucune étude pour l’implantation et la réalisation d’un CSDU
n’est en cours.
64/65
5.7
Les équipements programmés et leur financement :
Les hésitations quant au choix de l’option à retenir pour le traitement des déchets se traduisent
dans la programmation des financements.
Dans le cadre du plan de relance de l’économie institué par la loi de finances rectificative du
4 février 2009, une enveloppe exceptionnelle de 75 M€ a été réservée à l’Outre-Mer pour la
réalisation d’investissements structurants. Ces crédits viennent abonder le fonds Exceptionnel
d’Investissement
(FEI) doté de 40 M€ dans la loi de finance initiale. .
Par délibération du 26 janvier 2009, le CM décide l’intégration dans le plan de relance
gouvernemental d’opérations nouvelles ou déjà intégrées dans des programmes structurels,
dont l’état d’avancement permettrait un début des travaux avant octobre 2010. Plusieurs
opérations ont été identifiées, pouvant intégrer le plan de relance 2009 – 2012 pour la ville de
KOUROU, dont les suivantes en matière de développement durable et de politique
environnementale :
- Mise aux normes de la décharge municipale (travaux d’urgence)
- Etude et réalisation d’un quai de transfert des DMA
- Etude et construction d’un CSDU
- Construction
d’une usine de co-compostage et d’une déchetterie
Ces opérations ont été programmées dans l’urgence, début 2009, pour bénéficier des
financements accordés dans le cadre du plan de relance, à une période où les choix entre les
différentes options de gestion n’étaient pas arrêtées et la création d’une nouvelle communauté
de communes restait à l’état de projet.
Nombre de demandes sont demeurées sans suite ou devenues caduques (cas de la réalisation
d’un quai de transfert dans l’option de l’intercommunalité). Seules, deux opérations ont été
validées aux cofinancements : la réhabilitation de la décharge et l’étude d’un CSDU.
La chambre observe que fin 2009, alors que la date ultime d’exploitation de l’actuelle
décharge est fixée au 14 septembre 2011 dans l’arrêté n° 1111 du 3 juin 2009, aucune
décision n’est encore arrêtée sur le lieu d’implantation définitif du CSDU et les
financements correspondants n’ont également pas été fixés. Aucune décision définitive
n’est encore prise quant au choix entre l’option de l’intercommunalité ou la
sectorisation
avec la CCCL. Compte tenu des délais pour la recherche des financements, pour l’appel à
la concurrence des maîtres d’oeuvre et des entreprises, pour l’exécution des travaux, la date
ultime peut déjà sembler illusoire (même si l’exploitation de la décharge est prorogée
jusqu’en 2013). L’urgence de la situation impose que des décisions soient prises dans les
délais les plus brefs. La commission européenne menace en effet la France d’une astreinte
de 200 000€/jour pour non-conformité des décharges de Guyane et Guadeloupe.
65/65
Conclusion sur la gestion du service de collecte et traitement des DMA
Sur les conditions d’exécution et le coût de service :
Depuis de nombreuses années, l’exploitation de la décharge municipale a été poursuivie en
toute illégalité, malgré les nombreuses mises en demeure préfectorales, jusqu’à
l’autorisation provisoire accordée par l’arrêté n° 1111 du 3 juin 2009 accordant une
exploitation temporaire de 3 ans sous réserve de la mise en conformité dans les 6 mois soit
avant le 31 décembre 2009. La date ultime de l’exploitation de la décharge mise en
conformité est fixée dans l’arrêté précité au 1
er
septembre 2011.
Les rapports de l’inspection des installations classées et le diagnostic environnemental
effectué sur site ont constaté des atteintes graves à l’environnement ainsi que des risques
potentiels forts de pollution du milieu naturel. Cette situation a entraîné la condamnation
de la commune, en application de l’article L.514-1 du code de l’environnement, à la
consignation d’une somme de 176 000 €.
La commune devra par ailleurs se conformer à l’obligation légale de présentation aux élus
et aux contribuables des conditions de l’exercice du service public d’élimination des
déchets.
Le rendement de la seule TEOM étant
limité
du fait de la faiblesse des bases fiscales, la
commune
ne peut couvrir le montant des charges du service qui
correspond aux coûts des
marchés de collecte et d’exploitation de la décharge augmenté de
la TGAP acquittée. Elle
devra chercher à accroître ses ressources, non seulement augmentant le produit de la
TEOM, en droite ligne avec les travaux d’élargissement des bases prévus dans le cadre du
plan de restructuration, mais aussi en diversifiant ses produits et principalement en
instituant la redevance spéciale prévue à l’article L.2333-78 qui est obligatoire.
Sur les besoins en équipements et les nouvelles options pour l’avenir :
La situation actuelle est marquée par l’urgence des travaux de réhabilitation et de mise aux
normes nécessaires à la continuation provisoire de l’exploitation de la décharge. Les délais
de réalisation de ces travaux sont contraignants, sous le double effet de la date ultime
d’exploitation fixée par le Préfet et la mobilisation du financement (FEI- plan de relance)
dans les délais impartis.
Le traitement des DMA se limite actuellement à la seule mise en décharge des déchets
collectés. Le retard important accusé en matière de tri sélectif et de valorisation des déchets
oblige la commune, dans le cadre du schéma directeur, à définir une stratégie à long terme
pour parvenir à satisfaire aux normes de qualité de service en vigueur.
Compte tenu de l’échéance proche de la fin de l’exploitation de la décharge, il est impératif
que des décisions soient prises immédiatement
pour le choix d’organisation de la filière des
déchets ménagers, s’agissant notamment de l’implantation du CSDU et de son financement
(dans le cadre de l’intercommunalité (communauté de communes des Savanes) ou de la
sectorisation avec la CCCL. La commission européenne menace en effet la France de
sanction pour non-conformité des décharges de Guyane et Guadeloupe.
66/65
SOMMAIRE
1
PRESENTATION DE LA COMMUNE
....................................................................................................
4
1.1
U
NE COMMUNE URBANISEE EN FORT DEVELOPPEMENT
........................................................................
4
1.1.1
Une influence prépondérante du CNES dans le développement de la commune
............................
4
1.1.2
Croissance démographique et disparités socio-économiques
.........................................................
4
1.1.3
Des besoins importants en équipements
..........................................................................................
5
1.2
L
ES PARTICIPATIONS COMMUNALES AUX AUTRES ORGANISMES
...........................................................
5
1.3
P
RESENTATION DES DOCUMENTS BUDGETAIRE
:
INFORMATION FINANCIERE ET TRANSPARENCE
..........
7
2
UNE COMMUNE EN DIFFICULTE FINANCIERE
..............................................................................
8
2.1
U
NE INCAPACITE CHRONIQUE D
’
AUTOFINANCEMENT
...........................................................................
8
2.1.1
Des produits de gestion en faible augmentation:
............................................................................
8
2.1.2
Des charges de gestion grevées par l’importance des frais de personnel :
....................................
9
2.1.3
Une épargne nette négative :
.........................................................................................................
12
2.2
L
ES DEPENSES D
’
EQUIPEMENT
:
..........................................................................................................
13
2.3
L
E FINANCEMENT PROPRE DISPONIBLE
...............................................................................................
13
2.4
U
N BESOIN DE FINANCEMENT
EXTERNE IMPORTANT
...........................................................................
14
2.5
U
N ENDETTEMENT EN AUGMENTATION
:
.............................................................................................
14
2.5.1
Evolution de l’encours de la dette
.................................................................................................
14
2.5.2
Le recours obligé au préfinancement
............................................................................................
14
2.5.3
Etat de la dette au 01/01/2008
......................................................................................................
15
2.6
L
E FONDS DE ROULEMENT ET BESOIN DE FONDS DE ROULEMENT
(BFR)
:
...........................................
16
2.7
D
ES DIFFICULTES CHRONIQUES DE TRESORERIE
:
................................................................................
17
2.8
L
A FISCALITE DIRECTE
........................................................................................................................
18
2.8.1
Les bases :
.....................................................................................................................................
18
2.8.2
Les taux :
.......................................................................................................................................
18
2.8.3
Les produits
...................................................................................................................................
19
2.8.4
Marge de manoeuvre en matière de fiscalité directe :
...................................................................
20
2.9
L
ES BUDGETS ANNEXES ET LA CAISSE DES ECOLES
:
...........................................................................
21
2.9.1
Eau et assainissement :
.................................................................................................................
21
2.9.2
La régie des transports scolaires
..................................................................................................
22
2.9.3
Les relations avec la caisse des écoles
..........................................................................................
23
2.10
L
ES ANOMALIES COMPTABLES RELEVEES
...........................................................................................
24
2.10.1
Le non respect du rattachement des charges et des produits à l’exercice
................................
24
2.10.2
L’étalement des charges (Exercices
2006 à 2008)
..................................................................
24
2.10.3
Les subventions d’équipement transférables
............................................................................
25
2.10.4
Subventions d’équipement versées (2006 à 2008):
...................................................................
25
3
LES CONDITIONS DU REDRESSEMENT – LE DISPOSITIF DE RESTRUCTURATION
..........
26
3.1
LE DISPOSITIF DE REDRESSEMENT FINANCIER
......................................................................................
26
3.2
L
E PRET DE RESTRUCTURATION
..........................................................................................................
26
3.2.1
Le calcul du montant du prêt et les
conditions financières
..........................................................
26
3.2.2
Les objectifs de performance financière à atteindre en 5 ans :
.....................................................
28
3.3
L
E PROTOCOLE D
’
ACCOMPAGNEMENT FINANCIER ET D
’
OPTIMISATION DE LA GESTION COMMUNALE
30
3.3.1
Présentation
..................................................................................................................................
30
3.3.2
L’optimisation des recettes
............................................................................................................
30
3.3.3
La maîtrise des dépenses
...............................................................................................................
33
3.3.4
La gestion budgétaire :
.................................................................................................................
35
3.3.5
La situation de trésorerie
..............................................................................................................
35
4
LES RESSOURCES HUMAINES
...........................................................................................................
37
4.1
E
VOLUTION ET STRUCTURE DES EFFECTIFS
.........................................................................................
37
4.1.1
L’évolution de l’effectif total
.........................................................................................................
37
4.1.2
La répartition titulaires/non-titulaires
..........................................................................................
37
4.1.3
L’évolution de l’effectif par filière et par service
..........................................................................
38
4.1.4
Répartition par principaux services en 2009:
...............................................................................
38
67/65
4.2
L
A GESTION PREVISIONNELLE DES RESSOURCES HUMAINES
................................................................
39
4.2.1
L’absence d’une gestion prévisionnelle
........................................................................................
39
4.2.2
Les lacunes du système d’information des ressources humaines
..................................................
40
4.2.3
La prise de conscience et les orientations prises
. .........................................................................
41
4.3
L
ES DIVERS ASPECTS DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.....................................................
42
4.3.1
Les recrutements
...........................................................................................................................
42
4.3.2
La gestion des sureffectifs
.............................................................................................................
45
4.3.3
La gestion des compétences et des carrières : des actions récentes
.............................................
47
4.3.4
La formation
..................................................................................................................................
49
4.3.5
La problématique du temps de travail et de l’absentéisme : annualisation du temps de travail... 50
5
LA GESTION DE LA COLLECTE ET DU TRAITEMENT DES DECHETS MENAGERS ET
ASSIMILES :
......................................................................................................................................................
54
5.1
C
ONTEXTE GENERAL
ET MOYENS MIS EN OEUVRE
:
.............................................................................
54
5.2
U
NE DECHARGE EN INFRACTION AVEC LA REGLEMENTATION RELATIVE AU STOCKAGE DES DECHETS
MENAGERS
. .......................................................................................................................................................
54
5.2.1
Une décharge non autorisée
..........................................................................................................
55
5.2.2
Les risques avérés de pollution et les atteintes à l’environnement
................................................
56
5.3
L’
ORGANISATION DU SERVICE DE TRAITEMENT DES
DMA :
L
’
EXPLOITATION DE LA DECHARGE
........
57
5.3.1
Les conditions du marché passé avec l’exploitant
........................................................................
57
5.3.2.
L’EVALUATION DU TONNAGE : L’ABSENCE D’INSTRUMENT DE PESEE
.......................
57
5.3.3.
L’ABSENCE DE TRI SELECTIF ET DE VALORISATION DES DECHETS
................................
58
5.4
C
ONTROLE DES PRESTATIONS ET RAPPORT SUR L
’
EXECUTION DU SERVICE
.........................................
58
5.4.1
Le contrôle des prestations effectuées
...........................................................................................
58
5.4.2
Rapport sur la qualité du service
..................................................................................................
58
5.5
L’
ECONOMIE DU SERVICE
...................................................................................................................
59
5.5.1
Les charges :
.................................................................................................................................
59
5.5.2
Le financement :
............................................................................................................................
60
5.6
L
ES DIFFERENTES OPTIONS D
’
ORGANISATION ET DE GESTION DU SERVICE
..........................................
61
5.6.1
La sectorisation préconisée par le PDEDMA
...............................................................................
61
5.6.2
Le Schéma directeur de gestion des DMA et l’option de l’intercommunalité :
.............................
62
5.7
L
ES EQUIPEMENTS PROGRAMMES ET LEUR FINANCEMENT
:
................................................................
64