Centre Saint-John Perse – Quai Ferdinand de Lesseps – B..P.
451 – 97164 Pointe-à-Pitre cedex
Tél. : 05 90 21 26 90 – Fax : 05 90 82 16 34 – E. Mail : crcantillesguyane@ggm.ccomptes.fr
C
HAMBRES
R
EGIONALES DES
C
OMPTES DE
G
UADELOUPE
,
G
UYANE
,
M
ARTINIQUE
C
HAMBRES
T
ERRITORIALES DES
C
OMPTES DE
S
AINT
-M
ARTIN
,
S
AINT
-B
ARTHELEMY
Le Président
Pointe-à-Pitre, le 3 octobre 2008
CRC GREFFE N° 0320
RECOMMANDE AVEC A.R.
RA 7804 4734 6FR
CONFIDENTIEL
P.J. : 1 annexe
Monsieur le Président,
Par lettre du 14 août 2008, j'ai porté à votre connaissance, sous la forme d’un
rapport, les observations définitives de la Chambre régionale des comptes de Guadeloupe
concernant la gestion de la caisse des écoles de Pointe-à-Pitre, à partir de l’année 2001.
Conformément aux dispositions de l’article L. 241-11 du code des juridictions
financières, vous disposiez d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la chambre
régionale des comptes de Guadeloupe une réponse écrite à ce rapport d’observations, à
compter de sa réception.
Aucune réponse n’étant parvenue dans le délai précité, le rapport d’observations,
dont vous avez accusé réception le 20 août 2008, doit désormais être communiqué par vos
soins à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une
inscription à son ordre du jour, être joint à la convocation adressée à chacun de ses
membres et donner lieu à un débat.
…/…
Monsieur Jacques BANGOU
Monsieur le Président
de la caisse des écoles de Pointe-à-Pitre
Rue Amédée Fengarol
ZA de Bergevin
97110 POINTE-A-PITRE
2/51
En vertu de l'article R.241-18 du code des juridictions financières, le rapport
d'observations ne deviendra communicable aux tiers dès qu’aura eu lieu la première
réunion de l'assemblée délibérante suivant sa réception. En conséquence, je vous serais
obligé de bien vouloir me faire connaitre la date de cette réunion.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération
distinguée.
Le Président
F.G. BANQUEY
3/51
Annexe à la lettre n° 2008-0820 du 3 octobre 2008
OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES
A LA SUITE
DE L'EXAMEN DE LA GESTION
DE LA CAISSE DES ECOLES DE POINTE A PITRE
Département de GUADELOUPE
I - PRESENTATION DE L’ORGANISME ET DU CONTROLE
....................................................................
4
1.1
L
A CAISSE DES ECOLES
.............................................................................................................................
4
a)
Un établissement public singulier
. ......................................................................................................
4
b) Les missions de la caisse de POINTE A PITRE
...................................................................................
5
1.2
L
A PROCEDURE DE CONTROLE
..................................................................................................................
5
II - ENVIRONNEMENT JURIDIQUE ET FINANCIER :
...............................................................................
7
2.1
U
NE ACTIVITE STRUCTURELLEMENT DESEQUILIBREE
...............................................................................
7
a) Le problème posé par la restauration collective
..................................................................................
7
b) Les autres activités, notamment péri scolaires
.....................................................................................
8
c)
L’exécution déséquilibrée des missions au plan financier
.................................................................
10
2.2
R
ESULTANT D
’
UNE MAITRISE FINANCIERE ET COMPTABLE INSUFFISANTE
.............................................
11
a) des déficits croissants : les transmissions préfectorales de budgets et comptes
.................................
11
b) Les causes de la dégradation financière dénoncées par les avis budgétaires
....................................
13
c) Des recommandations de la juridiction financière restées sans effet
.................................................
15
2.3
E
T D
’
UN FONCTIONNEMENT STATUTAIRE
IMPARFAIT
............................................................................
18
a) Le comité d’administration
................................................................................................................
18
b) L’assemblée générale
.........................................................................................................................
19
c) La consignation et la publicité des décisions des conseils ; la conservation des justificatifs
............
21
III - LES CONDITIONS DE LA MAITRISE ADMINISTRATIVE
..............................................................
23
3.1
A
CTIVITE
,
MOYENS ET ADMINISTRATION
..............................................................................................
23
a) Analyse des activités
...........................................................................................................................
23
b) Les moyens matériels et humains
.......................................................................................................
24
c) Organisation, système
statistique, contrôle interne
...........................................................................
26
3.2
L
A POLITIQUE D
’
EMPLOI ET LES DEPENSES DE PERSONNEL
.....................................................................
27
a) L’évolution de l’emploi global
...........................................................................................................
27
b) La difficile adéquation des emplois aux fonctions
..............................................................................
28
c) Une politique de formation insuffisante
..............................................................................................
30
3.3
Q
UALITE ET RESULTAT
...........................................................................................................................
31
a) La mesure de la satisfaction des usagers
...........................................................................................
31
b) L’hygiène et la sécurité alimentaire
...................................................................................................
33
c) Les dysfonctionnements pour faits de grève
.......................................................................................
36
IV - LES CONDITIONS DE LA MAITRISE FINANCIERE
.........................................................................
38
4.1
L
A MAITRISE DES DEPENSES
...................................................................................................................
38
a) Des coûts d’achats alimentaires élevés
..............................................................................................
38
b) Des repas alloués gratuitement
au personnel
...................................................................................
41
c) L’incidence des élèves domiciliés hors de la commune
......................................................................
42
4.2
L
A MAITRISE DES RECETTES
...................................................................................................................
43
a) Les subventions communales
..............................................................................................................
43
b)
Les sommes payées par les usagers
...................................................................................................
44
c) Les subventions de la caisse d’allocation familiale
............................................................................
46
4.3
D
ES MESURES STRUCTURELLES ET CONJONCTURELLES A PRENDRE EN COMPLEMENT
............................
48
a) les mesures conjoncturelles prises
.....................................................................................................
48
b) Les mesures structurelles envisagées
.................................................................................................
49
V - CONCLUSION
..............................................................................................................................................
50
4/51
I - Présentation de l’organisme et du contrôle
1.1 La caisse des écoles
a)
Un établissement public singulier.
Les caisses des écoles sont des établissements publics municipaux à statut mi
administratif, mi associatif. A ce titre, leur gestion est assurée par un conseil
délibérant composé de représentants de la commune et de représentants des
sociétaires. Elles ne disposent pas de ressources propres
1
et sont tributaires
d’abord des financements municipaux et des produits de leur activité.
Les textes définissant et organisant les caisses des écoles ont été codifiés en
2002 aux articles L. 212 -10 et suivants du code de l’éducation avec, pour
mission, de faciliter la fréquentation de l’école par des aides en fonction des
ressources des familles, de mener des actions à caractère éducatif, culturel,
social, sanitaire en faveur des enfants relevant de l'enseignement du premier
et du second degré, de constituer des dispositifs de réussite éducative.
La prise en charge des enfants et les diverses fonctions d'accompagnement
des jeunes ne sont plus considérées maintenant comme spécifiquement
attachés à l'institution scolaire. En conséquence, la prise en charge des
populations d’âge scolaire hors des heures d’enseignement et leur soutien
n’est plus un monopole des caisses des écoles.
Beaucoup de communes se sont appropriées la fourniture de livres,
l’organisation des études du soir et la prise en charge des élèves pendant les
vacances. Par ailleurs, les CCAS prennent en charge spécifiquement les
familles éprouvant des difficultés financières. La loi de cohésion sociale,
examinée en 2005, ne confie pas spécifiquement la mise en oeuvre des
dispositifs de réussite "éducative" aux caisses des écoles mais y associe divers
organismes : les communes, elles-mêmes, voire des groupements d'intérêt
public.
Les caisses des écoles ont donc largement perdu l’exercice de leurs
prérogatives originelles.
1
Les ressources des caisses des écoles sont composées : des fondations et souscriptions particulières et des
cotisations volontaires de leurs membres ; des subventions de l’Etat et des collectivités (commune, ..) ; du produit
des dons
5/51
b) Les missions de la caisse de POINTE A PITRE
La caisse les écoles de POINTE A PITRE a été créée en 1973 pour assurer la
restauration scolaire et municipale
ainsi que toute activité post ou périscolaire.
Les statuts indiquent que l’organisme a pour but également de faciliter la
fréquentation des restaurants scolaires aux élèves peu aisés où en difficulté
passagère.
Au 31 décembre 2006 l’établissement public employait 234 agents. Le
personnel et les moyens sont affectés principalement à la restauration
collective et aux tâches connexes d’encadrement des élèves. Deux centres de
loisirs sans hébergement ont été mis en place pendant la période examinée (le
mercredi et pendant les vacances). Des colonies de vacances sont organisées
(en juillet et août) dans une propriété de la commune sise à PETIT BOURG
(Caféière).
La restauration concerne principalement les élèves du primaire et des
maternelles
.
Il y aurait 3194 élèves scolarisés en 2007 à POINTE A PITRE.
La caisse des écoles a accueilli par jour jusqu’à 1700 rationnaires en 2006.
Nonobstant le montant peu élevé de la participation demandée aux parents
d’élèves, un peu plus de 50% d’entre eux seulement utilisent le service qui
leur est offert.
La production de repas fonctionne à des fins scolaires en moyenne pendant
135 jours par an. La restauration collective vise également les personnes
âgées et les centres de loisirs qui peuvent fonctionner pendant les jours non
scolarisés.
1.2 La procédure de contrôle
Sur la période récente, la caisse des écoles de POINTE A PITRE a connu des
difficultés financières : le Préfet de la Guadeloupe a saisi la juridiction
financière de ses budgets et comptes en déséquilibre depuis 2003. Au moment
du contrôle, l’établissement public était toujours en grande difficulté retenant,
notamment, le paiement des organismes sociaux et de ses créanciers.
Dans ce contexte, le comité d’administration a envisagé de nouvelles
modalités de gestion de la restauration.
Le personnel a manifesté son
inquiétude en n’assurant pas la reprise normale de la restauration scolaire à la
rentrée de 2007.
6/51
Le contrôle s’est appuyé sur les comptes 2001 à 2006
2
mais également sur les
éléments les plus récents de la gestion. Les tableaux chiffrés ont utilisé les
données de 2006 lorsqu’elles étaient disponibles. Les investigations ont porté
sur le statut juridique de la restauration, sur le fonctionnement statutaire et sur
l'organisation économique de la restauration scolaire.
La lettre de début de contrôle a été adressée au président de la caisse le 9 août
2007. L’entretien de fin de contrôle s’est tenu avec le représentant du
président de la caisse des écoles, M. BUREAU, le 30 novembre 2007.
2
En ce qui concerne l’exercice 2006, les comptes de gestion et administratif étaient disponibles mais les pièces
justificatives (recettes et dépenses) n’étaient pas encore transmises à la juridiction financière)
7/51
II - Environnement juridique et financier :
2.1 Une activité structurellement déséquilibrée
a) Le problème posé par la restauration collective
La restauration collective municipale, activité principale, est un service public
à caractère administratif non obligatoire qui vise principalement à fournir des
repas aux enfants des écoles préélémentaires et élémentaires. A Pointe à Pitre,
l’accès à ce service est étendu à d’autres publics, comme les associations
(elles mêmes en charge de centres de loisirs, jardins d’enfant) et d’autres
services communaux (centre de loisirs publics, CCAS, manifestations
diverses).
Le caractère « administratif » du service rendu autorise les communes à
prendre en charge une partie de son coût : les versements, subventions,
prennent la forme de compléments au prix que devraient payer les usagers.
Juridiquement, ces aides sont à caractère social. Au cas particulier de l’outre-
mer, ces aides communales sont abondées, lorsqu’il s’agit d’enfants scolarisés,
par celles de la caisse d’allocation familiale.
La compétence « culturelle et sociale » attribuée aux caisses des écoles,
établissements publics municipaux spécialisés et donc limités statutairement
dans leurs prérogatives, les autorisent à prendre en charge la restauration
scolaire de leur propre chef.
La caisse des écoles de POINTE A PITRE aurait pu prendre l’initiative de
créer un service de restauration scolaire. A défaut de ressources propres
significatives, elle aurait alors dû faire payer aux parents le coût réel de la
prestation, diminué de la participation versée par la caisse d’allocations
familiales pour chaque repas servi.
Ce n’est pas la voie qui a été choisie par le comité d’administration. La
commune supporte en fait (financièrement et par des aides en nature) les
prestations effectuées à un niveau tel (80% pour les seules aides financières)
que la caisse des écoles ne peut prétendre organiser la restauration scolaire
pour son propre compte : de fait, elle agit par délégation de la commune.
La restauration collective peut être assurée en régie par la commune, faire
l’objet d’un marché public ou également d’une délégation, soit à une
entreprise privée, soit à un autre établissement public, comme la caisse des
écoles.
8/51
Les modalités de la délégation de service, quelque soit la forme de la relation
juridique
(mandat, concession, régie intéressée) ont été précisées petit à petit
par la réglementation et passent par une définition précise du service, de son
périmètre, de ses conditions d’exécution, des tarifs à pratiquer pour les
usagers, du contrôle de l’exécution et des formes des comptes rendus.
Le cadre juridique informel, adopté lors de la création du service et de la
caisse des écoles, est resté sans aménagement depuis ; la pratique n’a pas
suppléé le caractère minimal de l’encadrement et de la surveillance par le
conseil municipal d’un de ses établissements publics
3
. Les services rendus
(restauration et CLSH), comme les tarifs de la restauration, ne sont pas
délibérés par la commune qui attribue les subventions sans réelle visibilité. Il
n’existe pas de compte rendu précis de l’activité. Cette situation ne garantit
pas la meilleure efficacité économique qu’autoriserait, notamment, la mise en
concurrence des opérateurs possibles.
1. La prise en charge communale de l’essentiel des charges de la caisse des écoles caractérise une
délégation de service, de forme indéterminée, proche du mandat. Cette situation non encadrée
présente de nombreux inconvénients. Il conviendra d’actualiser le régime informel mis en place,
qui résulte d’une pratique ancienne non rénovée. A cet égard, la commune dispose de toute une
série d’organisations possibles lui garantissant la bonne qualité technique de l’exécution du
service, conforme à un cahier des charges adopté par le conseil municipal, comportant des
comptes rendus techniques et financiers et apportant la garantie d’une meilleure efficacité
économique. Qu’il s’agisse d’une exploitation en régie directe, d’une délégation à un opérateur
public ou privé, voire d’un marché public, sous réserve que la collectivité conserve la surveillance
des élèves, composante non susceptible de faire l’objet d’une délégation.
b) Les autres activités, notamment péri scolaires
L’activité péri scolaire
Compte tenu de l’importance prise par la restauration, l’organisation
d’activité péri scolaires, qui constitue théoriquement le coeur de la mission des
caisses des écoles, n’occupe qu’une place secondaire. Pour 1500 élèves
restaurés quatre jours par semaine, l’organisation des loisirs n’a pu concerner,
au mieux, que 200 élèves un jour par semaine et pendant les vacances.
A Pointe à Pitre, les enfants peuvent être pris en charge le mercredi des
périodes scolaires et également pendant une partie des grandes et petites
vacances, dans des centres de loisirs sans hébergement (CLSH). Cette activité
ne s’est développée que pendant la période récente, notamment après 2004 ;
elle s’exerce de façon parfois sporadique (elle n’avait pas encore repris au
titre de la rentrée 2007 à la fin du contrôle).
3
La présidence de la caisse confiée au maire de la commune était censée garantir l’information du conseil
municipal et suppléer à toute forme de contrôle plus formel.
9/51
Deux centres sont prévus en fonctionnement normal, l’un pour les enfants de
3 à 5 ans (école maternelle C. SALVATOR), l’autre pour ceux de 6 à 12
(école élémentaire R. JOLIVIERE). De 7 heures du matin à 17 heures 30, les
parents peuvent déposer les enfants dans les centres.
Tableau I
Centre de loisirs sans hébergement : population concernée
année
2004
2005
2006
2007
Inscrits
51
198
204
204
Le tableau I fait apparaitre le nombre des enfants qui s’inscrivent, au fur et à
mesure de l’année scolaire : le taux de fréquentation réel est proche de 50%.
Le centre de vacances de Caféière
Cet établissement qui appartient à la commune, situé à PETIT BOURG, est
mis à disposition de la caisse. Il est qualifié dans les comptes rendus de
« véritable village de vacance comprenant une cuisine, des salles d’activité,
quatre dortoirs (pour 96 participants), des locaux de service et une
infirmerie ». L’équipe d’animation est de 11 personnes (du directeur aux
animateurs) secondées par le personnel de la caisse des écoles. Des activités
culturelles et de découvertes sont proposées. Tous les enfants intéressés sont
accueillis et pas uniquement ceux de POINTE A PITRE. Des conventions
(notamment avec la CAF) autorisent des subventions complémentaires.
Tableau II
Caisse des écoles de POINTE A PITRE : Caféière
année
2004
2005
2006
2007
Fréquentation
59
84
88
132
Les livraisons de repas à des tiers
La caisse livre des repas à tiers à des conditions inférieures à celles du marché.
Cette activité représenterait 20% de la production de repas en 2006.
Tableau
III
Caisse des écoles de POINTE
A PITRE : repas au profit de tiers
Année
associations
Foyer
Total de la production
2003
23 281
5 839
213 439
2004
28 035
8 471
197 995
2005
29 777
9 366
282 055
2006
51 308
8 534
288 017
En ce qui concerne les différents organismes orientés vers la jeunesse, la
caisse participe à la vie associative et sociale (conventions signées avec « les
10/51
FRANCAS de Guadeloupe », la MJC de POINTE A PITRE, l’institut
rural…IREO, l’UGCV). Ce faisant, elle ne s’écarte pas de ses statuts.
En revanche, il ne lui appartient pas de subventionner d’autres organismes en
leur livrant des repas à un prix inférieur à ses coûts de revient.
c)
L’exécution déséquilibrée des missions au plan financier
Pendant toute la période, les charges de fonctionnement ont été supérieures
aux ressources, avec une différence de plus d’un million d’euros pour les
exercices les plus récents.
Les recettes principales de fonctionnement ne résultent pas des ressources
propres ou des produits de l’exploitation (ligne 3), mais à 80% en moyenne
des subventions communales (ligne1). Une participation de la caisse
d’allocations familiales (ligne 2) abonde la section de fonctionnement.
Tableau IV
Caisses des écoles de POINTE A PITRE : section de fonctionnement en milliers €
RESSOURCES
2001
2002
2003
2004
2005
2006
1
Subvention communale
3 430
3 247
3 547
3 300
3 300
4 000
2
PARS (CAF)
151
281
183
191
60
416
3
Produits exploitation
663
557
499
581
725
719
4
Autre
65
27
2
1
0
5
5
Total
4 310
4 112
4 231
4 073
4 085
5 140
CHARGES
2001
2002
2003
2004
2005
2006
6
Personnel
3 588
3 379
3 913
3 890
3 894
4 055
7
Alimentation
444
629
309
669
680
718
8
Autres charges de production
67
176
79
137
151
114
9
Autres charges de fonctionnement
269
307
144
319
494
1 611
10
Total
4 367
4 492
4 445
5 015
5 219
6 498
Les charges de fonctionnement sont constituées essentiellement de dépenses
de personnel (76%). Les « autres charges de fonctionnement » (ligne 9 du
tableau I), dont le montant devient très important en 2006, reprennent
notamment les dépenses imputables aux exercices antérieurs qui n’ont pas été
prises en comptabilité sur l’exercice les concernant (cette pratique est
irrégulière ; voir ci après la sincérité des comptes).
La section d’investissement est pratiquement inexistante. Les dépenses sont
minimes, alimentées uniquement par les amortissements des véhicules
automobiles et du matériel de cuisine.
Tableau V
CE de POINTE A PITRE : Section d’investissement en milliers d’euros
Investissement
2001
2002
2003
2004
2 005
2006
Recettes
99
99
100
65
66
90
Dépenses
102
60
87
129
1
53
11/51
2. Faute de définition précise des relations entre la commune et la caisse des écoles, l’équilibre
financier de la gestion n’a pu être assuré. La commune attend de la caisse qu’elle se satisfasse
de l’importante subvention accordée pour assurer un service qui n’est pas déterminé. La caisse
estime que les moyens qui lui sont accordés financièrement et matériellement sont insuffisants
au regard des modalités pratiques de sa gestion. La présidence de droit du comité
d’administration par le maire de la commune se révèle impropre à résoudre l’écart entre les
deux positions.
2.2 Résultant d’une maîtrise financière et comptable
insuffisante
La gestion déséquilibrée de la caisse des écoles s’est traduite par une dérive
inquiétante des résultats financiers. Le représentant de l’Etat a saisi la juridiction
financière, mais les recommandations financières faites alors sont restées sans
effet.
a) des déficits croissants : les transmissions préfectorales de budgets
et comptes
Les comptes montrent, à compter de 2002, des dépenses très supérieures aux
ressources de chaque exercice (déficit annuel égal à 25% des recettes de
l’année). Les reports déficitaires accentuent le solde cumulé de façon
exponentielle.
Tableau VI
Caisse des écoles de pointe à Pitre : Fonctionnement et investissement ;
Résultats financiers
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Recettes
4 837 346
4 290 094
4 336 562
4 142 382
4 184 158
5 407 582
dépenses
4 587 262
4 552 675
4 531 406
5 144 900
5 220 583
6 551 391
Solde
de
l’année
250 084
-
262 581
-
194 844
-
1 002 518
-
1 036 425
-
1 143 809
Solde précédent
reporté
-
167 723
82 354
-
180 228
-
375 071
-
1 377 589
-
2 414 014
Résultats
cumulés
82 361
-
180 227
-
375 072
-
1 377 589
-
2 414 014
-
3 557 823
Une gestion aussi déséquilibrée n’autorise pas un fonctionnement normal. Les
créanciers de la caisse ne sont payés que tardivement. Certains saisissent la
chambre régionale des comptes dans l’espoir d’être payé plus rapidement : en
2006 et 2007, les 9 saisines traitées par la juridiction financière portaient sur
12/51
un total réclamé de 515.388 € (soit une moyenne de 57.000 €
par demande).
La majorité des cocontractants ou organismes s’efforcent d’obtenir leur
paiement par des procédures amiables.
Au 31 décembre 2006, les seules pénalités de majoration dues à la sécurité
sociale se montaient à 676.886 €
4
.
Tableau VII
Caisse des écoles de POINTE A PITRE - Evolution du bilan : passif
2 001
2 002
2 003
2 004
2 005
2 006
Réserves et
subventions
950 205
950 205
950 205
950 205
950 205
950 205
reports et
résultats
20 105
-
280 761 -
488 619
-
1 427 148
-
2 527 921
-
3 708 184
dettes sociales
et fiscales
38 528
298 524
1 356 140
1 560 469
2 901 793
4 156 550
Autres dettes
524 125
467 663
103 984
387 372
424 091
929 175
Le préfet de la Guadeloupe a transmis les comptes administratifs 2004 à 2006
et les budgets 2005 à 2007 à la juridiction financière, dans le cadre des
dispositions régissant le déficit des comptes administratifs (qui ne doivent pas
4
Ce montant était supérieur à
900.000 €, en novembre 2007, au terme du contrôle.
CE de POINTE A PITRE : l'accroissement des reports déficitaires a
pour contrepartie les impayés
-5 000 000
-4 000 000
-3 000 000
-2 000 000
-1 000 000
-
1 000 000
2 000 000
3 000 000
4 000 000
5 000 000
2 001
2 002
2 003
2 004
2 005
2 006
reports et
résultats
dettes
sociales et
fiscales
Autres
dettes
13/51
être supérieurs à 5% des recettes réelles de fonctionnement) et des budgets
prévisionnels (qui doivent être équilibrés).
b) Les causes de la dégradation financière dénoncées par les avis
budgétaires
Les désordres financiers résultent de l’absence de maîtrise par le management
des recettes et des dépenses. Le coût réel des services n’a pas été calculé ; les
ressources nécessaires n’ont pas été évaluées ;
les dépenses ont été engagées au
fil de l’eau. Le caractère insincère des comptes a été le premier obstacle à une
gestion équilibrée.
L’exécution équilibrée des budgets requiert une estimation sincère des recettes et
dépenses et une comptabilisation de toutes les dépenses engagées : ces
conditions ne sont pas remplies à la Caisse des écoles de POINTE A PITRE.
Des éléments comptables utiles (comptabilisation des stocks) voire obligatoires
(comptabilité d’engagement, imputation à chaque exercice de l’intégralité des
charges qui s’y rapportent) n’existent pas et les choix d’imputation et
d’évaluation ont brouillé les éléments de la gestion.
Le présent contrôle confirme et précise le diagnostic formulé dans le cadre,
nécessairement bref et limité, des procédures d’avis budgétaires.
Les prévisions de recettes ont été surévaluées.
Certaines ressources, parmi les plus significatives, ont été surévaluées
jusqu’en 2005. Les subventions communales n’ont pas été versées
complètement de 2002 à 2004
5
. En 2004, il a manqué plus d’un million
d’euros en recettes par rapport aux prévisions. La moyenne de surévaluation
est proche de 10%.
Tableau VIII
Caisse des écoles de POINTE A PITRE : surévaluation des recettes
Subvention
Communale
2 002
2 003
2 004
2 005
Total
attendue
3 430 103
3 547 164
4 200 942
3 000 000
14 178 209
réalisée
3 247 165
3 547 164
3 300 200
3 300 000
13 394 529
manque
-
182 938
-
-
900 742
300 000 -
783 680
Subvention CAF
2 002
2 003
2 004
2 005
Total
attendue
442 102
299 346
300 000
618 628
1 660 076
réalisée
280 569
182 231
191 090
60 346
714 236
manque
-
161 533
-
117 115
-
108 910
-
558 282 -
945 840
Total
2 002
2 003
2 004
2 005
Total
Crédits ouverts
4 687 906
4 506 893
5 554 561
4 849 887
19 599 247
manque
-
344 471 -
117 115
-
1 009 652
-
258 282 -
1 729 520
% manquant
-7%
-3%
-18%
-5%
-9%
5
En 2005 et 2006, les subventions versées ont été supérieures aux engagements initiaux.
14/51
Ainsi, les réalisations budgétaires ne pouvaient se traduire que par un
accroissement du déficit initialement prévu.
Les dépenses ont été engagées au fil de l’eau
Afin de suivre constamment l’état des dépenses au regard des autorisations
accordées, une comptabilité d’engagement, tenue par l’ordonnateur, est
prescrite
6
. A la caisse des écoles de POINTE A PITRE, cette comptabilité
n’existe pas pendant la période examinée : elle aurait été mise en place au 1
er
janvier 2007. Les commandes étaient passées au fil de l’eau. La nécessité
alléguée d’assurer le fonctionnement de la restauration à tout prix
a conduit à
constater, à la fin de l’année, le résultat effectif de la gestion.
Lorsque les charges réelles dépassaient les autorisations, elles n’étaient
pas comptabilisées.
Le rattachement des charges et produits à l’exercice qu’ils concernent vise à
faire apparaître dans le résultat de cet exercice l’intégralité des charges et des
produits. La sincérité des comptes, de leur résultat, en est tributaire.
La réalité des déficits a été atténuée par une comptabilisation incomplète des
charges rattachables. L’examen des comptes administratifs 2003 à 2006 de la
caisse des écoles par la juridiction financière l’a conduit à rectifier, dans ses
avis, les chiffres déterminant l’importance réelle des engagements de la caisse,
comme au tableau suivant :
Tableau IX
Caisse des écoles de POINTE A PITRE : évaluation des omissions comptables
2003
2004
2005
2006
Dépenses portées au
compte administratif
4 444 087
5 015 476
5 218 931
6 497 845
Dépenses de l'exercice
non comptabilisées
262 647
295 798
674 376
334 602
Dépenses payées non
portées au compte
41 748
43 596
47 484
Pénalités dues non
comptabilisées
264 739
371 814
250 000
676 886
Total des omissions
constatées
569 134
711 208
971 860
1 011 488
% des omissions sur
l'ensemble des dépenses
13%
14%
19%
16%
Déficit déclaré
496 700
1 377 588
2 414 013
3 557 823
Déficit établi par la CRC
789 707
1 705 477
2 985 873
4 569 311
Sous évaluation du déficit
293 007
327 889
571 860
1 011 488
% de sous évaluation du
résultat
59%
24%
24%
28%
Sources : avis de la chambre régionale des comptes sur les comptes administratifs
6
Article L 2342-1 du CGCT : Le président de la Caisse des écoles tient la comptabilité d’engagement dans les
mêmes conditions que les communes.
15/51
Les sous évaluations détectées ont été de 13 à 19% des dépenses portées aux
comptes.
Ces pratiques résultent d’un refus des règles visant à garantir la sincérité des
comptes : le directeur de la caisse, par courrier du 7 février 2005, avise le
comptable public qu’il n’appliquera pas les instructions comptables
(M14) en
ce qui concerne le rattachement des charges
pour établir la situation de 2004,
au motif que « la situation budgétaire de l’établissement ne le permet pas ».
Les rattachements de charge et produits ne peuvent être effectués que si les
crédits suffisants existent. Ainsi, dans un cadre juridique où les dépenses
doivent être autorisées de façon préalable par le vote du budget, lorsque
le
dépassement des autorisations apparaît inéluctable, au lieu d’en rendre compte
au comité d’administration (qui examine et approuve le compte de gestion et
le compte administratif), l’administration de la caisse des écoles choisit de ne
pas le comptabiliser.
Le comité d’administration s’est vu dissimuler la situation financière réelle de
la caisse des écoles ce qui a réduit d’autant sa capacité à prendre des mesures
adaptées.
3. Les comptes sont insincères. Les dispositions réglementaires comptables et financières ont
cessé d’être appliquées lorsqu’elles avaient pour effet de mettre au jour l’important déficit de la
gestion.
La présentation des budgets et comptes qui en est résulté a affaibli la capacité de
réaction des services en charge de la gestion, a atténué la capacité du comité d’administration à
percevoir la situation réelle de la caisse des écoles a masqué à la commune les besoins réels de
financement.
c) Des recommandations de la juridiction financière restées sans effet
L’examen des comptes administratifs 2003 à 2006
Les avis rendus par la chambre régionale des comptes, suite aux transmissions
préfectorales, ont réévalué les résultats figurant aux comptes transmis, proposé
des rectifications et préconisé des mesures de gestion afin que le retour à
l’équilibre soit envisagé.
16/51
Tableau X -a
Préconisations de gestion : Avis rendus par la Chambre régionales des comptes sur
les comptes administratifs
Préconisations
Préconisations communes aux
comptes 2003 à 2005
Préconisation au compte 2006
Sur la sincérité des
comptes
veiller à la présentation des documents
budgétaires (prendre en compte les
restes à réaliser)
veiller à la présentation des documents
budgétaires (restes à réaliser)
Sur la gestion du
personnel
Politique restrictive du personnel
Politique restrictive du personnel
Sur les ressources
Augmentation des parts payantes ;
suppression des repas gratuits
Augmentation de 25% des parts
payantes ; suppression des repas gratuits
Sur les dépenses
Achats adaptés
révision de la politique d'achat ;
Rationalisation de la surveillance et de
l'animation
Préconisation générale
Analyse des causes de baisse de
fréquentation
-
Date de retour à
l’équilibre
Les avis sur les comptes 2003 à 2005
préconisent une régularisation en
2 007
La date de retour à l’équilibre est
repoussée à
2 009
Tableau X -b
Transmissions préfectorales des comptes administratifs de la Caisse des écoles :
Procédures
Compte administratif
2003
2004
2005
2006
Saisine
21 octobre 2004
13 octobre 2005
8 août 2006
17 juillet 2007
Date de l'avis
25 janvier 2005
8 novembre
2005
17 août 2006
18 septembre
2007
Recettes réelles de
fonctionnement
4 257 728
4 076 946
4 118 158
5 317 582
Résultat fonctionnement -
329 488
-
938 529 -
1 100 773 -
1 180 263
Résultat investissement
13 015 -
63 989
64 348
150 360
Reports
-
180 228
-
375 071
-
1 377 589 -
2 527 921
Déficit au compte
496 701
1 377 589
2 414 014
3 557 824
% des recettes réelles de
fonctionnement
11,67%
33,79%
58,62%
66,91%
Recettes réelles de
fonctionnement corrigées
4 259 446
4 459 929
4 118 158
5 317 582
Déficit corrigé
-
1 705 477
2 985 873
4 569 311
L’examen des budgets prévisionnels 2005 à 2007
Compte tenu de la date des avis, les préconisations qui
figuraient dans les avis sur
les comptes administratifs auraient du être mises en oeuvre utilement dès 2005. Le
tableau qui suit détaille les conditions de transmission des budgets primitifs à fin
de contrôle par la juridiction financière de l’application des mesures.
17/51
Il montre qu’en raison de la date de transmission des actes budgétaires et de
l’importance des dépenses de personnel, la marge de proposition de la juridiction
financière en matière de maîtrise des dépenses était faible et, qu’au surplus, aucune
mesure à la hauteur du déficit à résorber n’a été prise par le président de la caisse,
maire de la commune.
Le code général des collectivités territoriales dispose que, dans ses propositions de
redressement, la juridiction financière ne peut mettre à contribution des
organismes tiers, au nom de l’autonomie qui leur est conférée. Dès 2006, la
situation de la caisse des écoles était si dégradée et la responsabilité de la
commune si manifestement engagée que l’accroissement de la subvention
communale a été jugée nécessaire.
Tableau XI
Transmissions préfectorales des budgets primitifs de la Caisse des écoles : Procédures
Budgets primitifs
de la Caisse des
écoles
2005
2006
2007
Fondement de la
saisine préfectorale
Article
L 1612-14 du CGCT : non
application des mesures de
redressement
Article L 1612-2 du CGCT :
budget non voté au
1er juin suite
au budget précédent réglé d'office
Article
L 1612-14 du CGCT :
non application des mesures de
redressement
Date de saisine
17 mai 2005
11 juillet 2006
17 juillet 2007
Observations de la
CRC
sur le BP
transmis
Déficit précédent non reporté dans
les dépenses ; dépenses engagées
sur exercices précédents et non
comptabilisées
Aucune mesure prise par
l'ordonnateur
Restes à réaliser de 2006 non
reportés
Déficit voté
1 760 500
2 986 000
3 693 707
Propositions de la
CRC
Aucune mesure possible : absence
de ressources propres et dépenses
déjà engagées à la date de l’avis ;
demande de règlement du budget
par le préfet sur les chiffres
rectifiés
Aucune mesure possible : absence
de ressources propres et dépenses
déjà engagées ; règlement du
budget par le préfet sur les chiffres
rectifiés ; suggestion de
subvention communale
réduction des dépenses pour un
montant marginal ; acte pris
d'une subvention exceptionnelle
par la commune ; règlement du
budget par le préfet sur les
chiffres proposés.
4. La structure des dépenses, marquée par l’importance des dépenses de personnel, que la caisse
des écoles ne voulait ou ne pouvait diminuer, ne laissait que peu de marges de manoeuvre pour
résorber les déficits. Pour sa part, en raison de l’autonomie présumée de la caisse des écoles, la
juridiction financière ne pouvait exiger de la commune l’augmentation de la subvention. En
tout état de cause, les mesures prises par le comité d’administration n’ont été ni à la hauteur
des recommandations de la juridiction financière ni à celle des déficits qui n’ont cessé de croître.
18/51
2.3 Et d’un fonctionnement statutaire
imparfait
Les statuts de la caisse de POINTE A PITRE, dans leur version du 30 mai
1998, prévoient un comité comprenant six conseillers municipaux, six parents
élus lors de l’assemblée générale, le maire (président de droit), le représentant
de l’éducation nationale, le représentant du préfet, le receveur municipal. Le
comité règle les affaires de la caisse, il vote, notamment, le budget et le
compte administratif. Il est rendu compte des travaux aux sociétaires lors
d’une assemblée générale annuelle.
a) Le comité d’administration
Le code l’éducation prévoit un comité d’administration de 8 personnes qui
assure une représentation paritaire entre la commune (trois représentants
désignés par le conseil municipal, y compris le maire) et les adhérents (trois
représentants désignés par l’assemblée générale) ; deux personnalités
qualifiées complètent le comité. Le nombre des membres élus du comité peut
être augmenté, à la double condition d’une décision motivée de la commune
et du respect de la parité.
Les statuts de la caisse des écoles dérogent au dispositif légal en prévoyant six
représentants des parents, d’une part, et six représentants du conseil municipal
plus le maire, président (soit 7), ce qui rompt le principe de parité.
Outre les deux personnalités qualifiées représentant, l’une, l’administration de
l’Education nationale et l’autre, le préfet, le comptable public est désigné
comme membre de droit, ce qui n’est pas conforme au code de l’éducation (il
ne participe au comité qu’avec voix consultative). Le comité ainsi constitué
devrait compter 16 personnes.
En fait, pendant la période examinée, le conseil municipal a désigné 7
représentants (dont le maire), comme prévu aux statuts, mais le principe de
parité a été maintenu car 7 représentants des « sociétaires » ont été désignés
en assemblée générale. Le comité ainsi constitué a compté 17 personnes
pendant la période examinée. La modification du nombre de représentants de
la commune aurait dû être autorisée par une délibération motivée de la
commune, qui n’a pu être présentée.
Le représentant du préfet, M. COYERE, a été nommé en 1992 : il est toujours
en place. La lettre qui le désigne ne fixe pas la durée de son mandat.
19/51
La rédaction des procès-verbaux des séances du comité d’administration et les
mentions annexes des délibérations montrent une application fluctuante des
règles de quorum et de représentation.
Le comptable public, qui n’y a pas droit, est effectivement traité comme un
membre délibérant. En revanche, le représentant du préfet qui est membre
délibérant par la loi et les statuts est parfois porté au procès verbal comme
membre consultatif (par exemple PV de la séance du 6 juillet 2006).
Le comité peine souvent à atteindre le quorum (de nombreux PV de carence
ont été établis et les décisions prises en seconde convocation), il est arrivé que
la voix du comptable public contribue à donner un aspect de régularité à des
décisions prises sans majorité
7
.
5. Les statuts prévoient une composition du comité dérogatoire au dispositif légal ; la
motivation de ce choix par le conseil municipal de POINTE A PITRE n’a pu être apportée.
Au surplus, les situations du président et du comptable public sont irrégulières. Les statuts
devront être modifiés sur ces points. Le fonctionnement réel du comité, non conforme aux
statuts, comprend toujours abusivement le comptable public.
b) L’assemblée générale.
La caisse des écoles a une mission d’encouragement et d’incitation à la
scolarité. Elle doit son statut d’autonomie, qui la différencie de la commune et
du conseil municipal, à l’intérêt d’associer à son administration des personnes
« intéressées » par l’activité sociale ou pédagogique de l’établissement public
communal.
L’intérêt pour la gestion de la caisse des écoles ne se limite pas à la qualité de
parent d’élève, il peut s’étendre à d’autres personnes (anciens parents,
enseignants, anciens enseignants). Les personnes intéressées sont désignées
comme « sociétaires » par les textes réglementaires. L’« affectio societatis »
doit se concrétiser par une adhésion
explicite.
Pour les statuts (article 3) « sont membres adhérents les personnes qui se sont
fait inscrire pour une cotisation annuelle fixée par délibération du comité ».
Lorsqu’une
caisse
offre
des
services
payants,
les
statuts
exigent
traditionnellement que l’utilisation de ces services passe par une adhésion
préalable du bénéficiaire. Cette obligation est posée, à POINTE A PITRE, par
le règlement intérieur qui rend « l’inscription à la caisse des écoles obligatoire
7
14 juin 2002 : quorum non atteint ; décision modificative du budget ; décision de facturer par forfait
mensuel de 14 repas par mois ; signature de la convention LA PORTE. L’impossibilité de reconstituer
l’ensemble des procès verbaux n’a pas permis de déterminer si ce cas de figure s’était répété sur la période
récente.
20/51
pour l’accès au service de restauration scolaire » et fixe la cotisation
d’adhésion à 4,57 € par famille et par année scolaire.
La participation des adhérents à la gestion de la caisse des écoles, par leurs
représentants, nécessite la mise en place d’une procédure d’élections.
L’article 10 des statuts prévoit une assemblée générale annuelle des
sociétaires qui a pour objet de rendre compte des travaux du comité, de la
situation financière de la caisse et de procéder à l’élection des représentants
au comité d’administration.
La désignation de représentants au comité d’administration des caisses des
écoles est régie par les articles R. 212-26 et R. 212-29 du code de l’éducation
qui disposent que les sociétaires réunis en assemblée générale désignent pour
une durée de trois ans, leurs représentants par un vote uninominal à un tour, et
par correspondance s’ils sont empêchés. La durée du mandat des
représentants n’est pas de trois ans à POINTE A PITRE : elle est d’un an
comme entre 2002 et 2003 ou de deux ans comme entre 2003 et 2005.
La périodicité de réunions définie statutairement n’est pas toujours observée.
Les assemblées générales n’ont pas été convoquées en 2004 et 2006. Les
convocations ne sont pas adressées individuellement aux adhérents mais une
information est donnée dans les écoles, aux termes de laquelle des personnes
parents d’élèves et pas nécessairement adhérents se présentent. Le vote par
correspondance n’est pas organisé.
L’assemblée de 2002 a rassemblé, à peu près, 27 sociétaires, celle de 2003, à
peu près 22 et aucune indication du nombre de présents ne figure sur le
compte rendu de 2005. Le compte rendu de l’assemblée générale de 2001 n’a
pu être fourni.
Ainsi, à POINTE A PITRE, l’association au fonctionnement de la caisse des
écoles ne résulte pas d’un processus de désignation réellement démocratique ;
le résultat montre un faible engagement des adhérents dont on ne peut
déterminer s’il résulte du désintérêt ou de l’absence de convocation régulière,
le vote par correspondance n’étant pas organisé.
6. Le fonctionnement de l’assemblée générale est insuffisamment détaillé aux statuts,
notamment en ce qui concerne la convocation des sociétaires qui n’est pas conforme, dans la
pratique, aux dispositions réglementaires et n’assure pas un fonctionnement démocratique
satisfaisant. La périodicité de convocation fixée aux statuts (annuelle) n’est pas toujours
respectée. La mobilisation des sociétaires est faible, à peu près 2 % de présents
(dont il n’est
pas assuré qu’il s’agisse bien de sociétaires).
21/51
c) La consignation et la
publicité des décisions des conseils ; la
conservation des justificatifs.
Les décisions
La caisse des écoles n’est pas en situation de produire les actes juridiques qui
ont présidé à sa création. La délibération du conseil municipal par laquelle la
caisse des écoles a été créée n’a pu être présentée, nonobstant la demande qui
en aurait été faite aux services municipaux, pas plus que les délibérations
fixant un nombre dérogatoire de représentants de la commune.
Des registres spécifiques ont pour objet la consignation des décisions et des
conditions des débats du conseil délibérant ; ils ont pour fonction de garantir
la sécurité juridique des décisions prises et le fonctionnement démocratique
de l’établissement.
A cet égard, la caisse des écoles est tenue au même
formalisme de présentation des délibérations que les communes. Le code
général des collectivités territoriales prescrit l’inscription des délibérations par
ordre de date (article L. 2121-23) sur un registre coté et paraphé par le préfet
(article R. 2121-9). Pour la période examinée, aucun registre n’a été établi par
la caisse des écoles.
Les membres délibérants n’ont pas signé lorsqu’ils étaient présents
8
aux
réunions ; les extraits de délibération, le plus souvent, ne sont attestés que par
une seule signature
9
; l’absence d’enregistrement des actes et décisions vaut
également en ce qui concerne le fonctionnement de l’assemblée générale et
des commissions (des marchés, des menus, de vie de l’établissement).
La conservation des justifications.
Les procès verbaux, décisions et arrêtés sont néanmoins établis sur des
feuilles volantes. La reconstitution de l’activité du comité d’administration a
été tentée par le rapporteur, sur la base des documents fournis pendant le
contrôle, sans certitude sur l’intégrité de la restitution et les conditions de
prise de décision
10
.
8
La présence aurait dû être attestée par la signature du registre. Des discordances ont été relevées entre les
présents indiqués sur certains PV et ceux reportés sur les délibérations prises au cours de la séance (séance du 11
octobre 2002, par exemple).
9
La certification de conformité aux décisions prises doit être attestée par la signature du secrétaire de séance et
celle du président.
10
Le 29 novembre 2002, deux points sont inscrits à l’ordre du jour, l’installation du nouveau comité, suite à
l’assemblée générale renouvelant les représentants des sociétaires et la création de diverses commissions. Aucun
autre point ne figure au compte rendu. Pourtant, une décision budgétaire rectificative (virement de crédits entre
chapitres) sera établie et certifiée par le vice président.
22/51
Les éléments, pièces et documents de la gestion passée sont également
lacunaires. Les statistiques de production n’ont pu être établies avec le même
niveau de détail sur toute la période ; les procès verbaux des destructions de
marchandises alléguées, et qui devraient faire preuve, n’ont pu être fournis.
Aucun élément sur les grèves antérieures à 2003 n’a été retrouvé. Les
conventions passées avec la CAF n’ont pu être fournies, ni les comptes rendus
à cet organisme antérieurs à 2006.
La publicité
Aux termes de l’article L. 2121-24 du CGCT, le dispositif des délibérations à
caractère réglementaire doit être publié. Au-delà de l’affichage, et en ce qui
concerne les établissements de communes de plus de 3500 habitants, le
dispositif des décisions doit être publié dans un recueil des actes
administratifs. Il n’y a pas eu de publicité des actes pris par la caisse des
écoles, ni par affichage, ni par publication.
Le recueil des actes administratifs n’a pas été mis en place dans la sphère
communale et la caisse des écoles ne l’a pas institué. Le caractère exécutoire
des actes pris par le comité d’administration est subordonné à la mise en
oeuvre des mesures de publicité.
7. La Caisse des écoles devra rétablir un fonctionnement de son comité d’administration
conforme aux règles en vigueur,
en termes de conservation et de publicité des décisions qui y
sont prises. En l’état des pratiques observées, le caractère exécutoire des décisions prises n’est
pas assuré. La caisse doit pouvoir justifier avec précision des divers aspects de son activité
précédente.
23/51
III - Les conditions de la maîtrise administrative
3.1
Activité,
moyens et administration
a) Analyse des activités
La confection des repas est concentrée à la cuisine centrale, qui livre des
repas aux sites d’accueil des enfants. En période scolaire, 19 réfectoires sont
équipés pour
distribuer les repas dans le cadre d’une « liaison chaude »
(présentation des repas prêts à consommer dans des récipients isothermes).
Les autres bénéficiaires de repas (associations, adultes) les récupèrent
directement à la cuisine centrale. Les centres de loisirs sans hébergement se
voient livrer repas
et collations. Les livraisons à « Caféière » sont adaptées
(repas, petits déjeuners, collations) car cet établissement possède une cuisine.
Les statistiques de production
La caisse des écoles a produit plusieurs séries de chiffres. Certains tableaux
sont très détaillés (mensuellement) mais lacunaires (manquaient 2001-2003-
2004). D’autres tableaux, synthétiques, concernent la période 2003 à 2005 :
ils présentent l’inconvénient de ne pas concorder complètement avec les
tableaux précédents. Les chiffres suivants (incomplets en ce qui concerne le
nombre de jours de fonctionnement de la cantine) sont un composite de ces
diverses sources. La colonne « autre » du tableau XII ne concorde pas avec le
tableau XIII.
Tableau XII
Caisse des écoles de POINTE A PITRE
: statistiques de production
primaire
maternelle
Autre
Total
Jours de cantine
scolaire
2001
195 739
121 998
37 586
355 323
2002
154 573
100 378
33 619
288 570
118
2003
111 166
76 363
25 910
213 439
2004
101 001
69 221
27 773
197 995
2005
129 635
92 790
59 630
282 055
138
2006
128 538
89 327
70 152
288 017
134
Tableau XIII
Détail selon informations produites en fin de contrôle
détail "autre"
personnel
associations
Foyer
Total
2003
21 701
23 281
5 839
50 821
2004
30 148
28 035
8 471
66 654
2005
34 255
29 777
9 366
73 398
2006
34 002
51 308
8 534
93 844
24/51
b) Les moyens matériels et humains
Les services
La direction a été assurée pendant la période examinée par M. SOLVAR
COUDAIR jusqu’en 2003 puis par M. MATHIASIN jusqu’à la période la
plus récente. Le directeur est le seul agent de catégorie A. Il n’y a pas eu
d’agent de catégorie B jusqu’en 2003, année d’installation d’un responsable
des ressources humaines. L’encadrement étant insuffisant, il est recouru à un
cabinet externe pour l’établissement des documents financiers et une aide à la
gestion.
Les services administratifs comptent 12 personnes. Les services de production
en comptent 37 (32 équivalents temps plein). Les agents techniques affectés
au service dans les réfectoires sont 60 et ceux affectés à l’animation 60.
Les
installations
L’administration et la cuisine centrale sont abritées dans des locaux,
anciennement salle des fêtes (dits « hall du bicentenaire »), appartenant à la
commune, rue Amédée FENGAROL à BERGEVIN. L’ensemble immobilier
a été partagé, un temps, avec d’autres activités (groupe de carnaval) : il est
actuellement entièrement affecté à la caisse.
Les locaux ne sont pas fonctionnels (ils n’ont pas été construits pour cela) ;
ils n’ont été adaptés qu’au prix d’approximations (les bureaux sont exigus ;
voir les critiques des services vétérinaires concernant la cuisine, ci après) ; ils
sont insuffisamment entretenus (les infiltrations d’eau y subsistent) ;
l’administration n’est pas équipée en mobilier fonctionnel ; la cuisine
centrale est insuffisamment équipée en matériel (absence, entre autres
matériels, de four et de matériel d’épluchage).
Une convention de mise à disposition des locaux pour un an, mais
renouvelable par tacite reconduction, a été passée à compter du 1
er
janvier
2002. Les biens ne sont pas évalués et n’ont pas fait l’objet d’une inscription
dans les comptes de la caisse des écoles (les amortissements sont calculés sur
les travaux financés par la caisse).
Les élèves des classes élémentaires et préélémentaires sont hébergés dans les
réfectoires au sein de chaque établissement scolaire. La convention de mise à
disposition inclut les préaux, offices, réfectoires, salles de classe « pendant
l’interclasse ».
L’actif de la caisse correspond au matériel administratif, au petit matériel de
cuisine et aux véhicules de fonction du directeur et pour la livraison des repas.
25/51
L’évaluation des coûts de fonctionnement devrait être établie en fonction de la
totalité des moyens mis en oeuvre pour assurer le service. Les tentatives de
détermination du coût de chaque repas ou du coût d’encadrement de chaque
élève auxquelles il a été procédé dans le présent rapport sont, en conséquence,
minorées des apports gratuits en matériel et bâtiments, qui n’ont pu être
chiffrés.
Outre le biais comptable qui en résulte, cette situation n’est pas satisfaisante en
termes d’adaptation des équipements : la commune n’investit pas ou peu sur les
installations matérielles et ces dernières ne correspondent pas aux attentes des
gestionnaires.
Quelques aménagements ont été effectués aux frais de la caisse dans des
conditions dérogatoires à la convention de mise à disposition mais, à défaut de
moyens financiers, il n’a pu être procédé aux améliorations nécessaires et à une
maintenance suffisante.
Ces inconvénients ont été perçus par les gestionnaires
11
et il a été projeté de
transférer la propriété des terrains communaux à la caisse des écoles en 1999 et
2003
12
pour un montant symbolique : les délibérations prises à cet effet par la
commune n’ont cependant
pas eu de suite.
Les commissions
Différentes commissions ont été mises en place. La commission des menus, la
commission de vie de l’établissement, la commission des marchés.
La « commission vie de l’établissement » était chargée de « toute initiative
favorisant le dialogue social ainsi que des projets contribuant à un meilleur
épanouissement des enfants ». Mise en place en 2001 (séance du 30 juillet
2001), elle a eu une grande activité en 2002 (quatre comptes rendus de
réunion produits) pendant la phase de passage aux 35 heures. Devenue
« comité de vie de la caisse des écoles » en 2005 elle a été saisie des
difficultés financières (deux réunions). Cette instance facilite le dialogue entre
les membres du comité d’administration et les agents.
La commission des menus se réunit, en principe, une fois par mois. Le chef de
cuisine prépare propose les menus qui sont discutés. Les décisions de cette
commission ne sont pas formalisées. Elle devait pouvoir solliciter les services
d’un diététicien.
La commission d’appel d’offres de marchés a été mise en place.
11
L’équipement des cuisines n’est pas fonctionnel ; les bâtiments ne sont pas adaptés ; leur entretien laisse a
désirer.
12
Le transfert de propriété n’est pas nécessaire.
26/51
8. Les statistiques fournies sur l’activité de la caisse
manquent de précision et de cohérence. Le
statut juridique des biens communaux utilisés n’est pas satisfaisant. Le financement de la
restauration scolaire par la commune comprend également un subventionnement en nature qui
devra être chiffré. Une meilleure adaptation des installations devra être recherchée avec la
commune dans un cadre comptable respecté.
c) Organisation, système
statistique, contrôle interne.
Les instructions et procédures
La maîtrise de toute activité passe par la connaissance chiffrée de tous ses
aspects. La comptabilité représente le premier stade de cette connaissance : il
a été montré que la présentation de la caisse des écoles qui y était faite était
biaisée. La production essentielle (celle des repas) n’est pas cernée de façon
suffisamment précise.
Les responsables de réfectoire sont chargés de dresser une liste des présents
chaque jour et d’en communiquer le chiffre à la cuisine centrale.
L’enregistrement de ces données qui a été présenté est partiel. Le registre qui
détaille les aspects de la production n’est servi que les jours scolaires et ne
prend pas en compte les fournitures aux CLSH (mercredi et vacance). Le
nombre d’élèves porté traduit la variabilité normale due aux absences des
enfants, mais le nombre des repas destinés au personnel (gratuits) est toujours
identique et correspond à l’effectif maximum des agents.
Les statistiques
fournies sont discordantes d’un document à l’autre.
La définition des tâches des agents a été précisée dans des fiches de poste,
mais il n’y a pas d’instructions écrites décrivant les procédures et instituant
des contrôles.
9. Les procédures sont insuffisamment définies. A défaut de contrôle interne adapté, les
situations anormales n’ont pas été identifiées et ont pu perdurer. L’évolution sur la période
récente (renforcement de l’encadrement) est, à cet égard, tardive au regard de l’importance des
dérives constatées comme la suite du présent contrôle va le montrer.
27/51
3.2 La politique d’emploi et les dépenses de personnel
a) L’évolution de l’emploi global
L’activité de la caisse des écoles implique trois types d’emplois. Ceux
administratifs affectés à la gestion ; ceux techniques affectés à la préparation
des repas et à leur distribution ; ceux d’animation correspondant à la
surveillance des élèves pendant leur prise en charge dans les diverses activités
organisées par la caisse des écoles (Restauration, CLSH, colonies de
vacances).
La répartition des emplois à POINTE A PITRE a été la suivante :
Tableau
XIV
Caisse des écoles de POINTE A PITRE : répartition et évolution des
emplois par type et par durée hebdomadaire
Emploi
Horaires
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Emplois administratifs
Attachés
35
1
1
1
Rédacteur
35
1
1
1
Agents administratifs
35
8
7
7
11
11
11
8
7
7
13
13
13
Heures travaillées (administration)
312
245
245
455
455
455
Emplois de production
Agents techniques
35
6
12
12
13
13
13
Conducteurs
35
5
5
5
5
5
5
Entretien
35
30
17
17
15
23
23
Entretien
20
51
54
55
50
56
56
Entretien
12
2
1
Total agents techniques
94
89
89
83
97
97
Heures travaillées par semaine (agents techniques)
2643
2282
2290
2155
2555
2555
Emplois de surveillance animation
Agents animation
35
3
3
Agents animation
24
20
20
27
19
25
25
Agents animation
12
146
125
116
119
99
99
Total agents d'animation
166
145
143
138
124
124
Heures travaillées
par semaine (animation)
2232
1980
2040
1884
1893
1893
Total des emplois
Total nombre d'agents
268
241
239
234
234
234
Total des heures travaillées par semaine
5187
4507
4575
4494
4903
4903
La politique de l’emploi, suggérée notamment par les recommandations de la
juridiction financière, semble avoir été de réduire le nombre total des agents.
Le nombre des emplois administratifs et techniques a été augmenté mais
pendant le même temps, le nombre des agents d’animation a baissé de 42. Le
nombre total des agents, en baisse, est passé de 268 en 2001 à 234 en 2006.
28/51
Cependant, dans le même mouvement, le temps moyen d’emploi de chacun
est passé de 19 heures par semaine (en 2001) à 21 heures en (2006).
Tableau
XV
Caisse des écoles de POINTE A PITRE : évolution de l’emploi en durée
2001
2002
2003
2004
2005
2006
nombre des agents
268
241
239
234
234
234
Heures travaillées
5187
4507
4575
4494
4903
4903
Coût du personnel en K €
3 588
3 379
3 913
3 890
3 894
4 055
Cette politique aurait dû avoir pour conséquence une amélioration de la
gestion administrative et de la qualité du service de restauration. En revanche,
elle ne s’est pas traduite par une baisse significative du coût total du personnel.
10. Malgré les recommandations de la juridiction financière, il n’y a pas eu de réelle
diminution de l’emploi pendant la période examinée : l’augmentation des heures travaillées a
accru la durée et la rémunération du travail au-delà de la baisse des effectifs.
b) La difficile adéquation des emplois aux fonctions
Les emplois administratifs et de cuisine justifient un plein temps annuel. La
cuisine est utilisée également le mercredi et pendant les vacances, mais il est
vrai que pendant ces périodes le nombre de repas à préparer (qui mobilise
jusqu’à 40 agents) est sans commune mesure (de 100 à 200 repas) avec la
production des jours scolarisés (2000 repas).
CE de POINTE A PITRE : évolution des charges de personnel
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
210
220
230
240
250
260
270
280
heure travaillées
par semaine
(depuis
l'application des
35 heures)
Coût du
personnel (en
milliers €)
nombre d'agents
(échelle droite)
29/51
Pour sa part, la surveillance et le service à table des scolaires pendant les
repas correspond à une occupation de 135 à 140 jours dans l’année pour une
charge de travail circonscrite de 2 à 5 heures par jour. Le statut d’emploi de
12 heures hebdomadaires (qui concerne 99 agents d’animation en 2005 pour 3
heures les lundis, mardis, jeudis, vendredis de chaque semaine et une
vingtaine d’agents techniques pour 4 heures de chacun de ces jours) laisserait
les agents qui en bénéficient inoccupés pendant les vacances scolaires.
L’accueil pendant les périodes périscolaires (CLSH, notamment) n’exige que
peu de personnel.
L’alternance de 4 jours de production importante par semaine pendant une
partie de l’année (135 à 140 jours par an) et de 80 jours de congé scolaire à
charge légère (sur la base de 220 jours travaillés) rend difficile l’adéquation
des besoins et des emplois. Comme la rigidité de l’emploi permet
difficilement d’affecter les agents à d’autres tâches (notamment au profit de la
commune), la productivité mesurée des agents est faible.
La restauration collective est une activité dont les nombreuses occurrences
permettent d’établir des normes et ratios. Sur la base d’emploi des 32 agents
affectés à la production en 2005 la productivité de la caisse des écoles de
POINTE A PITRE serait de 6 repas par heure travaillée (tableau suivant sur la
production de repas et le service).
Tableau
XVI
Caisse des écoles de POINTE A PITRE : détail de l’appréciation de la productivité
Repas 2005
nombre
d’agents
temps plein
horaire annuel
(base 1.500
heures)
Production
et service
Productivité horaire
(repas confectionnés
ou servis)
Normes *
Affectation
production
32
48 000
282 055
6
de 20 à 40
Affectation
service
62
93 000
222 425
2,5
de 6 à 10
* Toutes les caisses des écoles de PARIS ont fait l’objet récemment de contrôles par l’Inspection
générale de la ville. L’organisation de la restauration scolaire y prend des formes diverses
comparables quantitativement, pour les petites unités, à POINTE A PITRE
Une mesure de la productivité des agents en charge de l’animation n’aurait
pas de sens : leur travail peut se réduire à la simple surveillance et peut aller
jusqu’à une prise en charge personnalisée de chaque élève. En conséquence,
le taux d’encadrement est une décision du comité d’administration fondée sur
la qualité du service requis. En revanche, la maîtrise de leur emploi du temps
conditionne leur affectation effective à l’animation sans période excessive
d’attente.
30/51
Ces remarques sur les normes ne préjugent pas de la qualité du service rendu.
En tout état de cause, l’importance du personnel n’est pas en adéquation avec
les tâches qui lui sont confiées.
11. Le nombre des agents employés est très élevé. La brièveté (moins de 140 jours
annuellement) des tâches imputables à la seule restauration scolaire (même complétée par
l’organisation de loisirs) rend difficile une optimisation de l’emploi des agents. La prise en
charge
par un établissement public autonome, comme à POINTE A PITRE, ne permet pas
de tirer parti des autres affectations possibles dans un même cadre scolaire, dévolu
statutairement à la commune.
c) Une politique de formation insuffisante.
La formation professionnelle a une fonction première d’intégration et de
professionnalisation au bénéfice de l’organisme. Elle a une fonction partagée
de perfectionnement au service des agents et de l’organisme et, enfin, une
fonction au service des agents de préparation aux concours et examens.
Pendant
la
période
examinée,
la
réglementation
n’imposait
que
l’établissement d’un plan de formation pour la caisse des écoles.
L’intégration récente de nombreux agents de la caisse des écoles par voie de
titularisation, l’exercice de missions de production de repas imposant des
connaissances en matière d’hygiène, les exigences croissantes des parents en
matière
de
sécurité
et
d’animation,
commandaient
une
formation
professionnelle importante et adaptée.
Il n’y a pas eu de plan de formation pendant la période examinée. Des
formations ont cependant été assurées en réponse aux demandes individuelles,
principalement par le centre national de la fonction publique territoriale. Les
informations fournies ne permettent pas de déterminer si ces actions se
situaient dans un cadre personnel ou au bénéfice de la professionnalisation
des agents.
La modification, en 2007, de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, a précisé les
modalités de la formation et créé, pour l’avenir, un droit individuel de 20
heures par an pour chaque agent (à temps complet).
En 2007, le chiffre des 9
premiers mois montre l’impact de cette modification.
En 2005 et 2006 la formation n’a concerné que 5% des agents (5% également
de la norme actuelle en durée de formation), comme au tableau suivant (les
chiffres antérieurs n’ont pu être produits).
31/51
Tableau
XVII
Caisse des écoles de POINTE A PITRE : Formation professionnelle
Formation des agents de la caisse des écoles
2005
2006
2007
Jours de formation
60
58
117
Nombre d'agents concernés
9
12
21
Nombre total des agents
234
234
234
% des agents concernés
4%
5%
9%
12. Les actions de formation ne sont pas coordonnées par un plan ; elles apparaissent
insuffisantes au regard des besoins de la caisse, notamment ceux en matière d’hygiène signalés
lors des contrôles des services vétérinaires.
3.3 Qualité et résultat
a) La mesure de la satisfaction des usagers
L’évolution de l’effectif des rationnaires
Les services ont soutenu pendant le contrôle que les repas donnaient
satisfaction aux parents et aux élèves. Cependant, il n’y a pas eu d’enquête
corroborant l’idée que la caisse se fait de la qualité des prestations rendues. Le
nombre des rationnaires a décru pendant la période sans que cette désaffection
puisse être imputée au prix demandé qui n’a pratiquement pas varié. La
remontée de fréquentation observée de 2003 à 2006 n’a pas encore permis de
retrouver les chiffres de rationnaires antérieurs.
Caisse des écoles de POINTE A PITRE : évolution de la production de repas
(en milliers)
369
430
393
355
288
235
270
295
312
0
100
200
300
400
500
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
32/51
Le rapport d’activité présenté en 2004 à l’assemblée générale prenait
d’ailleurs acte de cette désaffection
13
. L’organisation centralisée du paiement
des repas, qui contraint les parents à des déplacements et des attentes et
l’impact des grèves répétées peuvent participer à la baisse d’attractivité.
La participation demandée aux parents et usagers
Les repas servis aux élèves correspondent aux ressources principales en
provenance des usagers. Les tarifs s’échelonnent de 1,5 à 3 € par repas. Dans
le respect du principe d’égalité de traitement des usagers, le niveau d’aide aux
familles est discrétionnaire et, à cet égard, aucune comparaison entre
organismes assurant la restauration scolaire n’est possible, les organismes
publics assurant la restauration collective offrant des tarifs échelonnés de zéro
(gratuité complète) à 6 € par repas.
Tableau
XVIII
Caisse des écoles de POINTE A PITRE
:
tarifs des repas pour les élèves
(selon catégories de revenus familiaux)
Application
par repas
Mensuel
Trimestriel
Observations
1,00
1,52
21,28
1,98
27,72
2,13
29,82
2,44
34,16
01/07/2002
2,90
40,60
Traduction en euros des tarifs de la période
précédente : pour la période vérifiée (à compter du
1/1/2001), ce sont les tarifs applicables jusqu’en 2005.
Une cotisation annuelle de 4,57 € est également
demandée
1,55
21,70
65,10
2,01
28,14
84,42
augmentation de 2% sur "recommandation de la
CRC" : le tarif réduit de 1 euro est supprimé
2,17
30,38
91,14
2,48
34,72
104,16
01/09/2005
2,95
41,30
123,90
Par repas : donnée calculée sur la base de 14 repas
mensuel
Tableau
XIX
Caisse des écoles de POINTE A PITRE
:
cotisations et autres tarifs
Cotisation
annuelle
Repas
Goûters
Décisions
Scolaires
communaux
4,57
selon
quotient
Délibérations (2002 et 2005) : tableau ci
dessus
Scolaires autres
communes
2,60
délibération 31 mars 2000 : 17 francs
Foyers (CCAS)
2,90
délibération 31 mars 2000 : 19 francs
Repas autres
(gamelles)
4,12
délibération 31 mars 2000 : 27 francs
Associations
7,62
2,90
0,30
Conventions (pas de délibération de principe) :
13
Page 4 « II recherche de la qualité du service et de l’animation »
33/51
Tableau
XX
Caisse des écoles de POINTE A PITRE
:
tarifs CLSH et caféière
Sans hébergement
colonie de vacances
par mois
par jour
Par mois
Parents allocataires
240,00
14,00
Selon quotient
Non allocataires
280,00
15,00
600,00
Rmistes
90,00
Adhérents
420,00
Inscription
20,00
20,00
20,00
Délibération du 6 juillet 2006
Le prix moyen des repas pour les parents se situe entre 2 et 2,5 €.
Pour les
associations et les foyers, il est de 2,9 €. Le prix de la journée en centre de
loisirs est de 15 €.
b) L’hygiène et la sécurité alimentaire
Les exigences sanitaires requises d’un fournisseur de restauration collective
portent sur l’installation matérielle, sur les procédures et sur les agents (santé,
formation). La circulaire 2001-18 du 25 juin 2001 concernant les
gestionnaires de la restauration scolaire, rappelle la réglementation applicable,
les conditions de l’autocontrôle à la charge des organismes et la formation
continue à l’hygiène exigée des personnels.
Le contrôle externe de ces exigences repose principalement sur les services
vétérinaires du ministère de l’agriculture qui sont intervenus à la cuisine
centrale de la caisse des écoles en 2000, 2001, 2004, 2006 et 2007. Leurs
constatations ont systématiquement conduit à des demandes d’amélioration
détaillées ci après.
L’adaptation des locaux et des matériels
Pendant toute la période examinée, la fonctionnalité de la cuisine centrale,
notamment au regard des obligations sanitaires, n’a pas été
jugée satisfaisante.
Dès 2000, l’exiguïté des locaux au regard de la production est signalée
(absence des cellules nécessaires aux différentes fonctions : légumerie
inexistante ; stockage des produits d’entretien effectué dans des locaux
exigus ;
aération
insuffisante ;
installations
ouvrant
directement
sur
l’extérieur). Le contrôle effectué en 2001 note l’absence de mesures
palliatives et reprend les mêmes critiques ; par la suite, un second courrier des
services vétérinaires, du 29 octobre 2001, notera des améliorations.
34/51
En 2004, l’adaptation des locaux est toujours signalée incomplète :
notamment, en l’absence de chambre froide, les stockages sont effectués dans
des conteneurs réfrigérés
14
.
En 2006, le stockage froid est toujours assuré par des conteneurs et la zone de
réception des approvisionnements n’est toujours pas conforme. Aussi, le
courrier adressé le 5 juin 2007 (suite aux inspections des 14 et 25 mai) note
que les quelques travaux de mise aux normes engagés suite aux remarques des
contrôles précédents restent insuffisants.
Chaque contrôle a également relevé des lacunes en ce qui concerne les
matériels et des problèmes de maintenance (vétusté, absence de réparation des
matériels en panne).
Les procédures
Le respect des normes sanitaires repose sur l’observation de procédures visant
à
garantir
l’approvisionnement
en
produits
de
qualité,
traçables,
échantillonnés
15
ainsi qu’une production et une distribution des repas
conformes aux exigences sanitaires
16
. Ces procédures doivent être écrites,
connues des agents et comprises, et leur mise en oeuvre (autocontrôles) doit
faire l’objet de comptes rendus.
Les procédures d’autocontrôles n’ont été mises en place que tardivement et de
manière lacunaire.
En 2007 seulement, les services vétérinaires noteront la mise en place d’un
plan de nettoyage et de désinfection mais ils constateront l’absence
d’enregistrement de sa mise en oeuvre. La traçabilité des aliments, en matière
de viande bovine, n’est pas assurée.
Les agents : formation et contrôle médical
Le contrôle médical des agents est obligatoire à l’entrée dans la profession
puis annuellement. En 2007, le rapport des services vétérinaires relève
l’absence de visite médicale pour « quasiment l’ensemble du personnel ».
La sécurité alimentaire dépend également de l’hygiène des agents, de la façon
dont les matériels sont utilisés et dont les procédures sont mises en oeuvre. La
sensibilisation aux bonnes pratiques est rappelée, notamment, dans la
14
Ce dispositif en utilisation fixe ne permet ni un nettoyage ni une désinfection convenable et, dans le cadre de
l’inspection,, n’a pas permis la vérification des dates limites d’utilisation (conteneur plein).
15
Les productions doivent être conservées quelques jours en échantillon dans l’hypothèse d’accidents
bactériologiques.
16
Contrôles à réception des matières premières ; contrôle des températures ; nettoyage et désinfection des locaux
et du matériel et formation du personnel.
35/51
circulaire 2001-18 du 25 juin 2001 (obligation de formation continue des
personnels à l’hygiène et aux procédures d’autocontrôle). Dans ce cadre,
chaque établissement doit arrêter annuellement un plan spécifique de
formation globale du personnel en matière d’hygiène alimentaire (depuis
l’arrêté du 29 septembre 1997).
A la caisse des écoles POINTE A PITRE, l’absence de formation continue
(ou de la justification de cette formation) aux bonnes pratiques d’hygiène est
relevée à chaque contrôle des services vétérinaires (2004, 2006, 2007).
Des lacunes en matière d’hygiène des personnels sont relevées dans chaque
rapport d’inspection : port de tenues propres et adaptées (2000) ; distributeurs
d’essuie-mains non approvisionnés (2001) présence de bijoux pendant les
manipulations, etc, qui montrent une rigueur insuffisante dans l’encadrement.
Les résultats du contrôle externe
Au terme des observations relatées ci-dessus, le courrier du directeur des
services vétérinaires du 16 mai 2000 constatait l’absence de conformité de la
cuisine centrale au regard des dispositions de l’arrêté du 29 septembre 1997 et
rappelait l’obligation de faire agréer la cuisine centrale en raison de ses
modalités de fonctionnement.
Le président de la caisse des écoles indiquera en mars 2001 vouloir prendre
des mesures immédiates (rationalisation des approvisionnements ; isolation de
la zone de production par des portes et cloisons ; remise en état des matériels
et cloisons, climatisation, mise en place de la norme HACCP) et, à terme,
construire une nouvelle cuisine centrale. Il annoncera surtout le recrutement
d’un agent dédié aux questions d’hygiène (formation du personnel, obtention
de l’agrément sanitaire).
Le sous préfet mettra en demeure le maire de POINTE A PITRE de prendre
les mesures nécessaires se réservant d’envisager une fermeture administrative
dans son courrier du 10 septembre 2001. Malgré la démission de l’agent
chargé de mettre en oeuvre les recommandations d’hygiène, une visite de la
cuisine centrale du 11 octobre 2001 conduira le directeur des services
vétérinaires à surseoir à la fermeture au motif
« des améliorations
constatées ».
Le contrôle de 2004 se terminera par la recommandation de prendre de toute
urgence les mesures nécessaires pour améliorer la situation dans un souci de
protection de la santé publique. Le rapport d’inspection de 2006 rappelle à
nouveau la nécessité d’un plan de réaménagement de la cuisine comme pré-
requis à l’agrément sanitaire. Enfin, dans son courrier du 5 juin 2007, la
directrice des services vétérinaires s’étonne, malgré la mise en oeuvre de
36/51
quelques travaux de mise aux normes, de l’absence de dépôt de dossier
concernant la délivrance de l’agrément
17
.
Les insuffisances en matière d’hygiène ont conduit les services de l’Etat à
envisager une fermeture administrative de la cuisine centrale, mesure levée au
motif des efforts constatés en 2001, estimés quand même insuffisants à
l’époque
18
. Par la suite, les améliorations n’ont été que très lentes et l’état
actuel des installations, des procédures et de la formation des personnels
n’autorisent pas une appréciation positive de la situation en matière d’hygiène.
13. La caisse des écoles de POINTE A PITRE ne montre pas, en matière d’hygiène, une
implication à la hauteur des exigences réglementaires. Les installations sont mal conformées,
insuffisamment entretenues. Le personnel est insuffisamment formé. La cuisine centrale reste
constamment sous la menace d’une fermeture administrative ; son dossier de demande
d’agrément n’est d’ailleurs toujours pas constitué.
c) Les dysfonctionnements pour faits de grève
Le fonctionnement de la caisse des écoles a été affecté par des mouvements
sociaux pendant toute la période examinée.
Les ressources de la caisse des écoles en ont été significativement diminuées
(les chiffres antérieurs à 2003 n’ont pu être obtenus). D’une part, les avances
payées par les parents d’élèves peuvent faire l’objet de remboursement
correspondant aux jours ou la cantine n’a pas fonctionné. D’autre part, les
prestations des centres de loisirs ont été interrompues.
La crédibilité de l’organisme est également affectée. Par exemple, en raison
de la grève de quelques jours à la rentrée scolaire 2007, la prestation d’accueil
des mercredis et petites vacances n’était toujours pas organisée à la fin du
présent contrôle en novembre 2007. La défaillance de la restauration comme
de la prise en charge des jours non scolarisés conduit les parents d’élèves vers
des structures privées : au rétablissement du fonctionnement de la caisse, ces
élèves, le plus souvent, ne reviennent pas vers l’établissement public.
17
Mise en demeure de dépôt du dossier avant le 1
er
octobre 2007.
18
Les demandes d’intervention (de fermeture, comme en 2001) sont d’ailleurs adressées par les services
préfectoraux pour exécution au maire de la commune au nom de sa mission de police administrative.
37/51
Tableau
XXI
Caisse des écoles de POINTE A PITRE :
jours de grève
Période
Impact
Nombre
de jours
% du total (année ou
jours cantine)
Durée totale de la grève
74
20,3%
2003
février, mars, avril
Non fonctionnement de la cantine
36
26,7%
Durée totale de la grève
14
3,8%
2004
Octobre novembre
Non fonctionnement de la cantine
7
5,2%
Durée totale de la grève
1
0,3%
2005
novembre
Non fonctionnement de la cantine
1
0,7%
Durée totale de la grève
19
5,2%
2006
mai juin
Non fonctionnement de la cantine
14
10,4%
Durée totale de la grève
8
2,2%
2007
(partiel)
Septembre
Non fonctionnement de la cantine
7
5,2%
14. Chaque année est marquée par des mouvements sociaux qui impactent significativement le
fonctionnement des services, l’image de la caisse des écoles et le coût de son fonctionnement.
38/51
IV - Les conditions de la maîtrise financière
4.1 La maîtrise des dépenses.
Dans ses comptes rendus à la caisse d’allocations familiales, la caisse des
écoles fait ressortir un coût unitaire de repas de près de 20 € (19,96 à l’état de
gestion prévisionnelle 2007). Ce coût, qui intègre la totalité des dépenses de
personnel, fait supporter à la restauration scolaire des dépenses imputables à
la gestion de l’activité de loisirs.
En extournant 25% des charges de personnel, imputable à l’activité de CLSH
et colonies de vacance, le coût unitaire des repas serait plus proche de 16 €, ce
qui reste, en tout état de cause, disproportionné aux moyens que la commune
est disposée à apporter pour le service de restauration.
a) Des coûts d’achats alimentaires élevés
L’absence de mise en concurrence des fournisseurs.
La passation de marchés publics en matière d’approvisionnement alimentaire a
deux objectifs. En termes de qualité et de prix, elle favorise l’obtention du
meilleur résultat par la mise en concurrence ; en termes d’hygiène, elle assure,
grâce au cahier des charges spécifique, le respect des normes de la restauration
publique. En Guadeloupe, au surplus, elle garantit la disponibilité en temps utile
de produits soumis parfois à rupture d’approvisionnement.
Depuis l’entrée en vigueur du code des marchés publics issu du décret du 7 mars
2001, l’acheteur doit conclure un marché dès le premier euro, au besoin sans
formalités préalables. Le pouvoir adjudicateur doit mettre en place une
concurrence effective en fonction de la nature et des caractéristiques du besoin à
satisfaire, du nombre et de la localisation des opérateurs économiques
susceptibles d’y répondre, ainsi que des circonstances de l’achat.
La Caisse des écoles a constitué une commission des marchés, a lancé des appels
d’offres chaque année mais a dû constater l’absence de réponse, même de ses
fournisseurs habituels. La caisse fait valoir que les fournisseurs en mesure de
répondre n’auraient pas souhaité prendre le risque financier des retards de
paiement ; la protection offerte par le versement d’intérêts moratoires n’étant
pas, à cet égard jugée suffisante.
39/51
Il convient d’observer que ces fournisseurs (grossistes) généralistes continuent à
fournir la caisse des écoles, mais par le truchement d’entreprises intermédiaires
qui ont pour fonction d’assumer le risque financier de retard de paiement, ce qui
implique un surcoût rémunérant leur intermédiation et la couverture du risque
financier. De fait, il n’y a plus de décisions soumises à la commission, de contrats
autorisés par l’assemblée délibérante et transmis au contrôle de légalité.
Cette situation conduit la caisse à transgresser les règles d’attribution des
marchés, contrôlées par le comptable public au moment du paiement des
entreprises. Dans cette situation, le comité d’administration a été invité à
régulariser la situation en autorisant une « transaction », alors qu’il n’existe
aucune contestation entre la caisse et le fournisseur, mais dont la seule fonction
était de fournir une pièce justificative autorisant le comptable public à payer.
Des pertes alléguées de fournitures.
Les achats qui doivent être réfrigérés sont conservés dans des containers
frigorifiques alimentés au réseau électrique. En cas de rupture d’alimentation,
un groupe électrogène de secours doit maintenir les températures négatives.
L’agent chargé de l’économat justifie par l’indisponibilité du groupe
électrogène, la perte de quantités conséquentes de produits stockés qui, ayant
été exposés à la décongélation, auraient fait l’objet de destruction pour éviter
tout risque sanitaire. Ces pertes n’ont pas été prouvées. Les PV de destruction
ne sont pas établis par les responsables mais par les services de police, selon
les informations communiquées, ils ne sont pas conservés à la caisse et n’ont
pu être produits pendant le contrôle.
Des achats dispendieux
La caisse dispose d’un personnel abondant, susceptible de mettre en oeuvre
des produits bruts dont l’acquisition serait moins coûteuse. L’examen des
factures montre, au contraire, que les produits achetés, sont semi élaborés
(lavés, épluchés, prédécoupés, voire prêts à servir), et d’un prix significatif
nonobstant leur achat en nombre
19
(quiches, tartes, friands, petits fours).
Ces produits élaborés ont, naturellement, un prix unitaire très élevé (du simple
au décuple, parfois, entre les légumes « maraîchers » et ceux prêts à l’emploi ;
entre le poisson livré par le pêcheur et la livraison du même poisson en
portion prêt à cuire).
Cette politique résulterait de l’insuffisance de moyens de la cuisine.
L’économe fait valoir l’absence de four, qui obligerait à passer commande des
quiches, tartes et friands précités.
19
Sur le premier trimestre 2005, les factures de l’espèce montrent que pour 29 jours de cantine scolaire, les achats
effectués sur la base de 2.200 rations par jour couvrent 14 jours de produits salés (tartes, friands, pizzas, quiches)
et
l’équivalent de 13 jours de desserts (gâteaux, petits fours, etc).
40/51
Cette politique d’achat à l’extérieur et d’autant plus coûteuse, que les
commandes effectuées au fournisseur, sont par « précaution » largement
supérieures aux besoins (10% en moyenne sur le premier trimestre 2005).
Dans la restauration collective, la part des achats alimentaires dans le coût
total de chaque repas est inférieure à 1 €. Cette norme a été vérifiée dans les
différents contrôles de la juridiction financière en Guadeloupe.
A Pointe à Pitre, la reconstitution de ce coût est rendue difficile en raison des
dissimulations comptables. Les achats d’un exercice non pris en comptabilité
sont reportés les années suivantes, au moment de leur paiement, et imputés en
dépenses exceptionnelles avec, le cas échéant, d’autres dépenses également
différées.
La chambre a néanmoins tenté d’y procéder de deux façons différentes. La
première méthode a conduit à calculer le montant des achats sur quatre ans et
non pas annuellement en réintégrant dans ce total une partie des factures dont
l’enregistrement a été différé et porté en dépenses exceptionnelles (la moitié
des factures, seulement, a été considérée comme « alimentaire »).
Au terme de ce calcul (tableau suivant), la dépense de la caisse des écoles par
repas peut être évaluée à 3,5 €.
Tableau
XXII
Caisse des écoles de POINTE A PITRE : évaluation des achats
alimentaires d’après les comptes
Année
2003
2004
2005
2006 Total 2003-2006
Alimentation
309 388
669 165
679 640
717 873
2 376 066
Charges exceptionnelles
253 796
428 491
1 520 793
2 203 080
Dépenses d'alimentation non payées au cours de l'exercice (50% des dépenses non
portées en comptabilité de l’exercice et imputées en dépenses exceptionnelles les
exercices suivants)
1 100 000
Estimation basse du total des dépenses d’alimentation sur 4 ans
3 476 066
nombre repas
213 439
197 995
282 055
288 017
981 506
Coût unitaire
3,5
La seconde méthode s’appuie sur un état extra comptable des achats
alimentaires
tenu par la caisse. Selon ces informations, le coût par repas varie
de 1,2 € (2001) à 3,9 (2004).
41/51
Tableau
XXIII
Caisse des écoles de POINTE A PITRE : évaluation des achats alimentaires (source :
administration de la caisse des écoles)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Achats alimentaires
444 493
654 607
361 404
773 794
908 228
717 873
repas confectionnés
355 323
288 570
213 439
197 995
282 055
288 017
Part des aliments dans
chaque repas
1,25
2,27
1,69
3,91
3,22
2,49
Ces montants conduisent à s’interroger sur l’intégration effective de tous les
achats dans les repas servis. Par rapport au prix d’achat moyen des denrées
alimentaires observé dans les autres établissements comparables, le surcoût
causé par ces modalités particulières, est de plus de 500.000 € par an sur les
exercices 2004-2006.
15. Les modalités pratiques d’achats, notamment alimentaires, sont juridiquement irrégulières,
financièrement coûteuses. Les choix de gestion et les modalités de préparation et de conservation
conduisent à des achats dispendieux.
Les pertes sont incontrôlables. Le coût des achats
alimentaires
par repas peut être trois fois celui observé habituellement.
b) Des repas alloués gratuitement
au personnel
L’attribution du repas aux personnels affectés en cuisine est un avantage
habituel et, dans certains cas, attribué statutairement. Il s’agit d’un avantage
en nature qui, à
la caisse des écoles de POINTE A PITRE, est accordé
également aux autres agents administratifs et de surveillance. Cet avantage
constitue un complément de rémunération qui doit être évalué et délibéré dans
le cadre du régime indemnitaire. Le principe de la gratuité des repas a été
prononcé par le comité d’administration. Cet avantage est déclaré sur les
feuilles de paie et évalué mensuellement à 56 € pour un agent à plein temps et
42 € pour un agent à temps partiel (soit 2,8 € le repas).
Tableau
XXIV
Caisse des écoles de POINTE A PITRE : évaluation de la charge des repas gratuits
Année
2002
2003
2004
2005
2006
Repas gratuits au personnel
29 254
21 701
30 148
34 255
34 002
Coût à 2,8 € (valeur déclarée)
81 911
60 763
84 414
95 914
95 206
Coût à 3,5 € (valeur achats
alimentaires)
102 389
75 954
105 518
119 893
119 007
42/51
Compte tenu du nombre d’agent en bénéficiant, cette charge financière, qui
pèse pour près de 1% de dépenses totales,
a pu apparaître excessive
pour un
organisme dont la situation financière est très dégradée.
c) L’incidence des élèves domiciliés hors de la commune
Avec 3194 élèves inscrits en 2007 dans les écoles de POINTE A PITRE, le
taux de scolarisation (élémentaire et pré-élémentaire) serait de 15 % pour les
21.080 habitants, taux élevé par rapport à celui observé dans d’autres
communes (autour de 10%).
Les communes n’ont d’obligation qu’au regard des élèves domiciliés sur leur
territoire. Les exceptions correspondent à des cas particuliers (rares) ou à des
conventions entre communes aux termes desquelles celles d’accueil reçoivent
une compensation financière. Pointe à Pitre est une agglomération centre et, à
ce titre, elle accueille dans ses établissements scolaires de nombreux enfants
dont les parents sont domiciliés ailleurs et cette situation se répercute sur la
fréquentation des cantines. En 2007, sur 1840 rationnaires inscrits à la cantine,
les familles de 545 d’entre eux ne seraient pas domiciliées à POINTE A
PITRE, soit un taux de 30% qui correspondrait à 65.000 repas servis.
43/51
4.2 La maîtrise des recettes
Trois ressources distinctes financent la restauration scolaire : La participation
des usagers (14%), la subvention dite « PARS » allouée par la caisse
d’allocations familiales (5% des ressources), la subventions communale (plus
de 80%). Le tableau suivant, fondé sur les imputations comptables choisies
par la caisse des écoles, n’éclaire pas réellement sur les ressources nées de
l’activité propre (repas et CLSH) :
Tableau
XXV
Caisse des écoles de POINTE A PITRE : Ressources de la caisse des écoles en milliers
d’euros selon les imputations budgétaires
Imputation comptable
des recettes
2001
2002
2003
2004
2005
2006
% moyen
Subvention
communale
3 430
3 247
3 547
3 300
3 300
4 000
80,34%
Redevance services
périscolaires
595
460
411
428
533
451
11,11%
CAF
151
281
183
191
60
416
4,95%
Vente de repas
22
63
77
106
99
166
2,06%
Redevances : social
40
25
1
21
82
83
0,97%
Cotisations et
souscriptions
6
9
9
26
11
19
0,31%
Remboursement SS
55
8
2
1
0
5
0,27%
a) Les subventions communales.
Les modalités de calcul de la subvention
Les subventions communales constituent l’essentiel des ressources.
La subvention est versée mensuellement, affectée à un niveau constant
pendant les exercices examinés jusqu’en 2005. En 2006 et 2007, la prise de
conscience de l’impossibilité d’équilibrer la gestion par l’effet de la
gouvernance, a conduit la commune à augmenter sa participation.
Il résulte des informations fournies que la fixation du montant de la
subvention est une décision unilatérale de la commune qui tend, d’abord, à
minimiser ses charges au regard de la caisse des écoles (entretien des
bâtiments, fournitures et subvention financière). Le montant de la subvention
n’intègre ni la définition du service, ni le niveau de participation exigé des
usagers, ni des normes de service à fournir.
44/51
b)
Les sommes payées par les usagers.
Les sommes payées par les usagers procurent une ressource modeste.
Les principaux usagers sont les rationnaires scolaires. Les enfants qui
fréquentent les Centres de loisirs et la colonie de la Caféière apportent une
contribution.
D’une façon générale, les tarifs fixés pour les parents d’élèves résultent d’une
triple contrainte.
- D’abord, la loi du 29 juillet 1998 prévoit que les droits les plus
élevés ne peuvent excéder le coût de la prestation, ce qui n’est
évidemment pas le cas à POINTE A PITRE.
- Ensuite, le choix politique d’une prise en charge sociale qui peut
être modulée « Les prix peuvent être différents pour certaines catégories,
sans atteinte au principe de l’égalité des usagers : élèves venant d’une
autre commune, élèves des établissements privés d’enseignement, prise en
compte des ressources des familles
20
». La caisse pratique la modulation
pour le primaire et les maternelles ;
- Enfin, l’encadrement de l’évolution des tarifs. Le décret n°
2000-672 du 20 juillet 2000 relatif au prix de la restauration scolaire pour
les élèves de l’enseignement public encadrait l’augmentation des tarifs
(dans la limite d’un taux fixé par arrêté) jusqu’en 2004
21
. Cependant, cet
encadrement ne valait pas (article 2) lorsque le prix moyen payé par
l’usager était inférieur à 50% du coût de fonctionnement du service (achat
des denrées, charges liées à la préparation des repas), ce qui est le cas
pour la caisse des écoles de POINTE A PITRE.
A POINTE A PITRE, le choix tarifaire était donc commandé par la seule
volonté de politique sociale. Les tarifs des repas « non scolaire » pouvaient être
fixés librement. La modicité des ressources de l’espèce est donc un choix
délibéré du comité d’administration.
20
Réponse du ministre de l’Intérieur à l’insertion au rapport public de 1998 sur la gestion déléguée du service
public de la restauration scolaire en Ile de France.
21
Le dispositif d’encadrement a été abandonné (article 82 de la loi 2004-809 du 13 août 2004) restituant aux
collectivités la liberté de fixation des prix.
45/51
La régie de recette
La perception des droits est centralisée dans une régie de recette installée au
siège de la caisse des écoles.
La décision de créer une régie est prise par l’assemblée délibérante. A
POINTE A PITRE, il semble que le comité d’administration ait autorisé le
président de la caisse à créer la régie et que sur la base de cette autorisation
(qui n’a pas été produite), des décisions aient été prises par la suite sans revenir
devant l’assemblée délibérante.
L’organisation actuelle dépend ainsi d’une « décision portant modification
d’une régie de recette » non datée mais transmise en préfecture le 10 octobre
2002. Des mesures de publicité doivent être prises mais il n’existait pas de
recueil des actes administratifs pour la période.
La régie perçoit annuellement plus de 700.000 € soit plus de 60.000 € par mois.
Lors de la nomination du régisseur actuellement en poste, la délibération du 31
mars 2000 modifiée le 9 octobre 2002 a fixé son cautionnement à 3.800 €. Le
cautionnement doit être égal à la moyenne des recouvrements mensuels. Le
cautionnement actuel est donc notoirement insuffisant.
L’acte de nomination doit préciser que les régisseurs sont administrativement,
pénalement, personnellement responsables ; qu’ils peuvent être déclarés
comptables de fait, qu’ils sont soumis aux contrôles des agents qualifiés, qu’ils
doivent appliquer l’instruction sur les régies. Le rappel de cette dernière
obligation a été omis. Lors du contrôle, en l’absence du régisseur titulaire en
congé depuis plusieurs mois, l’agent en charge de la régie n’a pu se référer ni à
l’instruction sur les régies, ni à un règlement intérieur.
L’acte organisant la régie indique les articles d’imputation des recettes :
7066 – redevances et droits des services
7067 – redevances et droits des services périscolaires
7085 – cotisations et souscriptions
70882 – produits des repas
758 – produits de la gestion courante.
Cette nomenclature ne permet pas de suivre et de contrôler de façon efficace
les recouvrements afférents aux différentes activités (restauration scolaire par
tarif ; restauration autre que scolaire par tarif ; CLSH par tarif) : en l’état, elle
est inefficace.
Le régisseur est chargé du recouvrement spontané des recettes prévues par
l’acte constitutif et n’a qualité ni pour accorder des délais ni pour exercer des
poursuites. L’ordonnateur doit émettre, à l’encontre du redevable défaillant un
titre de recette exécutoire dont le recouvrement est confié au comptable
46/51
assignataire. Le régisseur peut envoyer un courrier de rappel fixant une date
limite de paiement. Dans cette hypothèse, l’acte constitutif de la régie
(qualifiée alors de « prolongée ») doit prévoir expressément l’intervention du
régisseur et indiquer le délai de paiement accordé. Même dans le cas de régie
prolongée, aucune lettre de rappel ne pourra être envoyée par le régisseur
(Instruction : titre 3 ; chap1 § 2.2, la régie prolongée).
Pendant la période examinée, la régie a fait l’objet d’une seule vérification par
le comptable assignataire, le 21 octobre 2002.
16. L’encadrement juridique et comptable de la régie exige des adaptations. Son contrôle n’est
pas seulement le fait du comptable public assignataire mais doit être effectué également par
l’ordonnateur. La définition des articles d’imputation des recettes doit faciliter le contrôle
financier, au-delà du contrôle comptable.
c) Les subventions de la caisse d’allocation familiale
La caisse d’allocations familiales verse pour chaque repas servi à un enfant
scolarisé une prestation d’accueil et de restauration scolaire (PARS).
La PARS est versée dans le cadre d’une convention, qui fixe les règles
d’attribution et de liquidation. Cette convention n’a pu être produite
(l’avenant de reconduction présenté, non signé, énonce que la convention
2006 est reconduite dans les mêmes termes que l’année précédente) aussi le
détail des obligations de la caisse des écoles n’est pas connu. Les dispositions
du code de la sécurité sociale
22
laissent supposer que l’aide ne s’applique ni
aux repas des personnels ni aux fournitures aux foyers, ni aux repas hors
périodes scolaires.
En début d’exercice, au vu de la dotation globale reçue de la CNAF, la CAF
détermine le taux unitaire la prestation en fonction du nombre prévisionnel de
rationnaires. Le versement de la prestation s’effectue par avance au début de
chaque trimestre au vu du nombre réel de rationnaires du trimestre précédent.
Ainsi, le versement pour septembre-novembre s’effectue au vu du nombre
réel de rationnaires de la période avril-juin. Aucune avance n’est versée pour
décembre. La régularisation se fait après production de l’état des rationnaires
réels. Après versement des régularisations et contrôle sur place des registres
des rationnaires par les agents de la CAF, cette dernière verse un reliquat sous
réserve de la disponibilité d’un solde de crédits.
22
Article L.752-8 : les caisses d’allocations familiales doivent, en outre, contribuer à la prise en charge des frais de
restauration scolaire.
47/51
Le tableau suivant récapitule les versements de la CAF. Les retards de
paiement sont fréquents. Ainsi le reliquat pour 2002 n’a été versé qu’en 2004
et l’ensemble de la dotation pour 2005 en décembre 2006. Ces retards ne
facilitent pas la gestion financière de la Caisse des écoles. Toutefois cette
dernière contribue à ces retards lorsqu’elle peine à fournir les justificatifs
demandés : ainsi, le bénéfice de la participation pour 2004 a été
irrémédiablement perdu, les justificatifs ayant été fournis hors délais et la
CAF ne disposant plus de crédits.
Tableau
XXVI
Caisse des écoles de POINTE A PITRE : Paiements de la PARS par la CAF
Paiements de la
CAF imputables
sur l'exercice
Ð
ont été payé sur
l’exercice
Î
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Total
2001
141 655
262 590
20 894
425 139
2002
280 570
40 669
95 594
416 832
2003
183 232
90 212
60 346
333 791
2004
0
2005
300 280
300 280
Total
141 655
543 160
244 795
185 806
60 346
300 280
1 476 042
Le taux réel unitaire de la prestation selon les années peut être déterminé
comme suit :
Paiements de la
CAF imputables
sur l'exercice
Taux
prévisionnel
Reçu de
la CAF
Repas aux
élèves selon
documents
présentés
Taux unitaire réel
2001
1,26
425 139
317 737
1,33
2002
1,26
416 832
254 951
1,63
2003
1,32
333 791
187 529
1,80
2004
-
-
-
-
2005
1,32
300 280
222 425
1,35
17. Les échanges d’information avec la caisse d’allocations familiales ne montrent pas toujours
une rigueur proportionnée aux exigences d’un établissement public et à l’importance des masses
financières en cause.
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4.3 Des mesures structurelles et conjoncturelles à prendre
en complément
a) les mesures conjoncturelles prises
Dans la situation présente, quelques soient les mesures d’amélioration de la
gestion prises, le déficit accumulé est tel que des ressources exceptionnelles
sont nécessaires. Elles conditionnent un retour au fonctionnement normal et,
notamment, une gestion future plus économe. Les tarifs des fournisseurs
seront toujours élevés si leurs créances ne sont pas apurées. Les pénalités
continueront à courir tant que les cotisations sociales ne seront pas versées en
temps et en heure. En l’état, il manque près de 4 millions € pour satisfaire à
cette première condition.
Cette nécessité a été partiellement prise en compte par la commune. Le procès
verbal de la séance du conseil municipal du 22 mars adoptant le budget 2007
rapporte
« Une autre créance importante quand à son volume, c’est celle que
nous inscrivons cette année pour la caisse des écoles, en plus de celle
habituelle déjà multipliée par sept depuis les grèves successives qui ont réduit
de moitié les nombre des élèves qui fréquentaient notre cantine. (on est passé
de 4.000 rationnaires en 1998 à un peu plus de 2.000 les années suivantes).
Compte tenu que la CAF ne subventionne que les repas servis et que
l’augmentation de la participation des parents serait de nature à diminuer
encore le nombre de rations, la ville supporte seule cette charge
supplémentaire. Nous avons donc inscrit, en plus de la somme habituelle,
2.330.000 € pour éponger partiellement le déficit de cet établissement
public ».
Le budget primitif 2007 de la commune impute effectivement
6.500.000 € à l’article 65736-251 Caisse des écoles.
Par courrier du 14 novembre 2007, la caisse générale de sécurité sociale de la
Guadeloupe a fait savoir que sa créance à l’encontre de la caisse des écoles se
montait à 3.113.430 €. Elle a proposé à la caisse des écoles un plan
d’échelonnement du principal de la dette en 24 mensualités de 88.730 €.
La
CGSS conditionne une remise des pénalités de retard au respect de ce plan
d’apurement. Sous réserve du respect de l’échéancier qui lui est proposé, la
caisse dispose donc d’un moyen de réduire sensiblement le niveau de son
endettement à court terme.
Compte tenu de l’importance des sommes en cause, la caisse des écoles devra
donc établir un plan de trésorerie lui permettant de respecter scrupuleusement
l’engagement au regard de la CGSS et la résorption du passif envers les autres
créanciers (près de 100.000 € par mois en plus de ses dépenses normales de
fonctionnement).
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b) Les mesures structurelles envisagées
Conscients du coût élevé de fourniture des repas, l’autorité municipale a
souhaité que d’autres solutions moins coûteuses soient étudiées en
envisageant d’externaliser la production de repas. Cette proposition a suscité
une grève du 4 au 27 septembre 2007, au terme de laquelle, le principe de
l’étude des diverses solutions propres à améliorer le service a été adopté. La
caisse procède donc actuellement à une étude d’optimisation de la cuisine
centrale (réhabilitation des installations de production et remise aux normes).
Une commission tripartite (représentants de la ville, des parents d’élèves et du
personnel) présidée par le président de la caisse, doit choisir les termes de la
gestion à venir.
Les conditions d’emploi, d’encadrement, de définition des modalités de
surveillance et d’animation des interclasses, qui influent sur les postes de
dépense les plus importants, ne sont pas évoquées.
La chambre rappelle à cet égard, les recommandations qui précèdent sur la
nécessité, pour la commune, de préciser également les aspects autres que la
restauration scolaire, également du détail du mandat par lequel elle confie un
service à la caisse des écoles (quelle animation pour l’interclasse, quel service
de prise en charge des enfants hors période scolaire –CLSH- ; quelles
modalités de tarification sociale ; quelles conditions de prise en charge des
enfants exogènes).
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V - CONCLUSION
Les caisses des écoles n’ont pas de ressources propres et, dans le cadre de la
restauration scolaire, ni la participation modeste des parents au coût de la
prestation, ni l’aide de la Caisse d’allocations familiales, ne permettent
d’équilibrer les dépenses. En conséquence, la participation communale,
financière et matérielle, au fonctionnement de la caisse est si importante que
cette dernière agit, de fait, par délégation de la commune.
Depuis 1983, l’encadrement juridique des délégations de service s’est
formalisé, multipliant les exigences de publicité et de transparence.
L’encadrement sanitaire de la matière, l’évolution des usages, les conditions
de prise en charge des élèves ont été considérablement modifiés. Cependant,
l’organisation juridique de la prise en charge de la restauration scolaire
municipale par la CAISSE DES ECOLES DE POINTE A PITRE n’a pas
changé depuis l’origine.
L’insuffisance de l’encadrement et l’ancienneté des pratiques conduisent,
actuellement, la caisse des écoles à disposer sans contrôle des subsides
communaux. L’information du conseil municipal, qui résulte de la
participation des conseillers municipaux au conseil d’administration et de la
présidence de ce conseil exercée par le maire de la commune, ne suffit pas à
assurer une coordination financière satisfaisante entre la commune et la caisse.
Une information plus précise, conforme aux exigences actuelles de la
délégation de service, est souhaitable. Le conseil municipal doit fixer les
conditions du mandat par lequel il délègue à la caisse les missions que ses
subventions couvrent.
Les pratiques statutaires actuelles de la caisse, insuffisamment rigoureuses,
confèrent un caractère artificiel au fonctionnement des organes dirigeants.
Des décisions ayant des incidences financières notables pour la commune sont
prises par des organes dirigeants qui n’ont pas de légitimité juridique. Les
interrogations de la juridiction financière sur la pertinence de la caisse des
écoles comme dispositif d’accueil de la restauration sociale de la commune en
sont renforcées.
En conclusion, la structure juridique dans son fonctionnement actuel est
inadéquate pour gérer des montants financiers supérieurs à 5 millions €.
Une structure juridique inadéquate n’empêche pas forcément une gestion
saine : ce n’est pas le cas ici.
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Les équipements sont largement inadaptés, s’agissant de la restauration
collective.
La
caisse
des
écoles
cumule
un
personnel
pléthorique
insuffisamment encadré, des achats très coûteux et une grande pauvreté de
moyens matériels.
La qualité des structures administratives, malgré les progrès enregistrés sur la
période récente, est encore en deçà des exigences requises à ce niveau de
dépense.
La
régularisation
du
passé
(intégration
du
personnel
et
professionnalisation) est insuffisamment rapide ; le personnel n’est pas assez
formé en matière d’hygiène.
La titularisation des personnels dans la situation résultant des politiques de
recrutement antérieures a figé leur nombre et leur situation de compétence à
un niveau peu compatible avec les besoins réels de l’organisme.
Pour justifier le nombre des agents, que la politique de gestion n’a pu ou su
diminuer, la caisse s’est lancée dans la prise en charge périscolaire des élèves.
Cette politique avait le mérite d’occuper une partie du personnel. La tentative
de retrouver un nombre plus élevé de rationnaires est restée sans résultats. De
fait, comme le seul coût d’achat des matières premières est supérieur à la part
payante des élèves, chaque rationnaire supplémentaire risquait d’accroître le
déficit au lieu de le résorber. Les insuffisances comptables, la faiblesse de
l’outil statistique, la déficience du contrôle interne, n’ont pas permis une
vision saine des conditions de la gestion.
La situation de la caisse des écoles de POINTE A PITRE exige donc un
réexamen global de ses missions, de ses obligations juridiques, de sa pratique
comptable. Ce préalable est nécessaire à la poursuite, dans les meilleures
conditions financières pour la caisse et ses créanciers, de l’activité que la
commune et la caisse conviendront d’assurer.
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