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Monsieur le Président,
Par lettre du 7 juillet 2004, j'ai porté à votre connaissance, sous la forme d'un rapport
d'observations, les observations définitives de la chambre régionale des comptes de Guadeloupe
concernant la gestion de la Communauté de communes de Marie-Galante à partir de l'année
1998.
Conformément aux dispositions de l'article L.241-11 du code des juridictions financières, vous
disposiez, d'un délai d'un mois pour adresser au greffe de la chambre régionale des comptes de
Guadeloupe une réponse écrite à ce rapport d'observations, à compter de sa réception.
Aucune réponse n'étant parvenue dans le délai précité, le rapport d'observations doit désormais
être communiqué par vos soins à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit
faire l'objet d'une inscription à son ordre du jour, être joint à la convocation adressée à chacun de
ses membres et donner lieu à un débat.
En vertu de l'article R.241-18 du code des juridictions financières, ce rapport d'observations
deviendra communicable aux tiers dès qu'aura eu lieu la première réunion de l'assemblée
délibérante suivant sa réception. En conséquence, je vous serais obligé de bien vouloir me faire
connaître la date de cette réunion.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération la plus distinguée.
Charles DECONFIN
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CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE LA GUADELOUPE
*****************************
Annexe à la lettre n° 1245 du 7 septembre 2004
RAPPORT D'OBSERVATIONS ETABLI A LA SUITE DU CONTROLE DES COMPTES
ET DE L'EXAMEN DE LA GESTION DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES DE MARIE-
GALANTE
EXERCICES 1998 ET SUIVANTS
(DEPARTEMENT DE GUADELOUPE)
==================
A l'occasion du jugement des comptes pour les exercices 1998
à 2000, la chambre régionale des
comptes de Guadeloupe a procédé à l'examen de la gestion de
la Communauté de communes
de Marie-Galante (CCMG) à partir de l'année 1998 et
a arrêté les observations définitives qui
figurent ci-après.
La Chambre constate la cohérence du périmètre de la CCMG, à la fois parce qu'il englobe les 3
communes de l'île de Marie-Galante (c'est-à-dire Grand-Bourg, Capesterre et Saint-Louis, pour
une population totale de 12 488 habitants), et parce qu'aucun périMEURtre de coopération
intercommunale différent ne subsiste. En effet, la CCMG s'est substituée, lors de sa création, en
1994,
au SIVOM existant.
Le seul budget principal de ce SIVOM accusait alors un déficit de plus de 10 millions de F. Aussi
ce sont notamment des raisons financières qui ont amené à créer la CCMG, de manière à
bénéficier de la dotation globale de fonctionnement et de la dotation de développement rural qui
sont accordées à ce type de groupement.
Cet objectif de rétablissement de l'équilibre a été atteint en quelques années. Pourtant, en dépit
d'un important élargissement des compétences de l'établissement public de coopération
intercommunale, seul le montant des contributions antérieurement versées au SIVOM par ses
communes membres a été converti en points de fiscalité additionnelle, chaque commune ayant
alors baissé ses taux d'autant pour ne pas alourdir la pression fiscale. Les charges correspondant
aux nouvelles compétences transférées n'ont donc pas fait l'objet d'une évaluation. Il semble que
ces compétences n'étaient auparavant exercées que de façon lacunaire par les communes, ce
que corrobore l'absence de tout transfert de personnel, de patrimoine ou de contrat de leur part.
1 - LA DEFINITION DE L' INTERET COMMUNAUTAIRE :
1-1/ Définition de l'intérêt communautaire :
En règle générale, l'intérêt communautaire est
la ligne de partage au sein d'une compétence,
quand elle peut être partagée, entre les domaines d'action transférés à la communauté et ceux qui
demeurent au niveau communal.
Ce partage doit être précis sauf à créer une insécurité juridique
en termes d'autorité compétente et à contrarier le principe de spécialité des établissements
publics.
L'intérêt communautaire constitue la traduction en droit du projet communautaire préalablement
défini. Pour les communautés de communes, c'est un élément particulièrement
fondamental
puisque presque toutes les compétences y sont partageables. Sa définition initiale, comme son
élargissement, relève des conseils municipaux statuant à la majorité qualifiée et
l'organe
délibérant du groupement n'y participe pas.
1-2/ le projet communautaire :
Eu égard à ces règles, il n'apparaît pas, tout d'abord, qu'un projet communautaire ait été défini de
façon précise en amont : simplement, le préambule des statuts de la CCMG lui enjoint d'... " offrir
de nouvelles perspectives de développement aux trois communes de l'île à travers
l'approfondissement de la coopération intercommunale " et leur article 1 indique que la CCMG
devra... " assurer la mise en ouvre d'un programme de développement économique et
d'aménagement de l'espace ", ce qui renvoie à ses deux compétences premières.
De façon paradoxale, le projet communautaire n'a donc pas pris en charge de manière explicite
différents problèmes à la fois spécifiques et communs à l'ensemble du territoire marie-galantais,
comme la dépopulation, le sous-équipement et la " double insularité ".
En fait, la définition même d'un projet communautaire apparaît avoir été très largement déléguée à
la CCMG, chargée, en vertu de ses statuts, d'une part d'élaborer différents documents "
structurants " : charte intercommunale de développement , schéma directeur, schéma de
protection et de mise en valeur des sites, programmes locaux de l'habitat, procédure DSQ, OPAH,
plan de circulation, schéma de transport urbain, charte culturelle, et d'autre part de réaliser des
études ( aménagement rural, actions de développement économique).
1-3/ les compétences de la Communauté de communes :
A son tour, l'intérêt communautaire, qui n'est pas clairement sous-tendu par une logique de projet,
se résume assez largement en une liste de compétences au sein desquelles le champ d'action de
la CCMG n'est pas toujours clairement délimité ( en annexe
1 figurent les compétences
statutaires de la CCMG).
Ainsi en est-il de l'ensemble des compétences (notamment en matière de zones d'activités, de
développement touristique, de manifestations ou d'équipements culturels et sportifs) exercées
sous réserve d'un intérêt communautaire qui reste à définir par des critères objectifs.
On relève aussi le caractère très vague de certaines définitions : qu'est-ce, en l'absence de tout
critère physique ou financier, qu'un équipement ou une infrastructure nécessaire au
développement économique ou qu'une voie de pénétration à vocation agricole ? que sont les
structures d'action sociale communautaires " qui apparaîtraient nécessaires " ?
Ces incertitudes autorisent en quelque sorte une géométrie variable et dérogent au principe
d'exclusivité des compétences, au principe de spécialité des établissements publics et par là
même à la compétence de droit commun de l'échelon communal et au principe de sa libre
administration.
C'est en outre le Conseil de communauté qui semble en charge de définir, chaque fois que cela
n'a pas été fait en amont, l'intérêt communautaire et par là même son propre domaine de
compétence. Les statuts le prévoient même expressément dans le domaine du tourisme, en
contradiction avec l'article L 5211-5 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).
Aussi la chambre estime-t-elle que les compétences de la CCMG doivent être aujourd'hui
précisées par des délibérations concordantes des communes membres. La réflexion que la
CCMG a eu l'occasion de mener depuis 10 ans, notamment en élaborant le plan de
développement durable préalable au périmètre du " pays ", ne peut manquer de permettre
aujourd'hui aux communes membres de définir un véritable projet communautaire et de le traduire
dans un intérêt communautaire clairement délimité.
En tout état de cause, un toilettage des statuts apparaîtra sans doute nécessaire pour adapter les
statuts à
l'entrée en vigueur de la loi sur les libertés et responsabilités locales qui prévoit, à défaut
de reconnaissance de l'intérêt communautaire, le transfert de plein droit à l'établissement public
de coopération intercommunale (EPCI) de l'intégralité de la compétence en cause.
1-4/ les ressources de la Communauté de communes :
La chambre observe enfin un hiatus entre les compétences statutaires et les ressources
structurelles, qu'elles soient humaines ou financières, allouées à leur exercice : aucune mise à
disposition d'agents communaux n'est venue à ce jour compléter les effectifs de la CCMG et
l'exercice effectif des nombreuses compétences nouvellement transférées ne repose à l'origine
que sur
les dotations spécifiques du groupement. Pourtant, le domaine d'action de la CCMG est
très vaste, puisqu'il concerne, outre les compétences antérieurement dévolues au SIVOM, chacun
des six groupes de compétence prévus à l'art. L 5214-16 du CGCT. Il comporte de surcroît des
tâches de gestion (structures d'action sociale, équipements culturels et sportifs, entretien de
voirie).
Il est vrai qu'en se réservant, jusqu'à présent, les deux compétences de l'enlèvement des ordures
ménagères et de la restauration scolaire, les communes ont conservé également les charges de
personnel de fait prépondérantes qui y correspondent, ainsi que la ressource de la taxe
d'enlèvement des ordures ménagères. La chambre observe enfin que les communes ont
également conservé leur compétence en matière de résorption d'habitat insalubre, ce qui peut
poser des problèmes d'articulation avec la politique du logement et du cadre de vie dont la CCMG
est de façon générale en charge en vertu de l'article 4 de ses statuts.
2/ L'EXERCICE EFFECTIF DES COMPETENCES
:
2-1/ certaines compétences statutaires ne sont pas exercées du tout ou le sont sporadiquement :
Les compétences réellement exercées, avec des résultats divers, sont celles qui relevaient déjà
du syndicat de communes : l'électrification rurale, qui avance très progressivement, mais les
besoins étaient importants
hors des 3 centre-bourgs ; l'abattoir, la réalisation d'un nouvel
équipement en 2001 étant incontestablement à porter au crédit de la CCMG ; la distribution de
l'eau et l'assainissement, qui font l'objet
de deux affermages ; le transport de personnes ,
comprenant surtout le ramassage scolaire.
En revanche, le traitement des ordures ménagères n'a reçu aucun début de réalisation et consiste
aujourd'hui encore en une mise en décharge assurée par les communes. Il est vrai que le transfert
de cette compétence ne s'est accompagné d'aucun financement structurel, les communes ayant
jusqu'à présent conservé l'intégralité de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.
En ce qui concerne l'extension du réseau d'alimentation en eau potable-programme 2000, qui ne
relève pas du fermier, une délibération du conseil de communauté du 12 novembre 2001 indiquait
qu'aucune opération n'a été réalisée à ce titre en 2000 et 2001. Egalement, le rapport d'activité
1999 indiquait que ... " le service de voirie n'est pas effectivement assuré, compte tenu de
l'importance des programmes de mise à niveau sur équipements structurants ".
Plus globalement, le journal d'information 2002 de la CCMG détaille les réalisations en
alimentation en eau potable (AEP), assainissement et électrification par rapport aux prévisions du
DOCUP 1994/1999 :
Tableau :
Le taux global de réalisation, 64 %, n'est pas négligeable, mais le journal 2002 rappelait aussi en
préalable que " faire du rattrapage (ND : des infrastructures de base) un préalable au
développement économique, tel était le principe édicté dans le cadre du plan de développement
opérationnel et pluriannuel élaboré pour la période allant de 1996 à 1999 par la communauté de
communes ". La réalisation d'une unité de dessalement d'eau de mer sur l'une des communes
membres, en dehors de toute initiative et de financement communautaires, montre, comme les
interruptions récurrentes de la distribution que subissent des usagers, qu'il persiste des carences
en matière de réseau d'eau potable.
Dès lors, la chambre vous invite à recentrer la CCMG sur les objectifs fondamentaux qu'elle s'est
donnés, des missions de base ayant pu être négligées du fait de la priorité accordée à d'autres
investissements, alors que l'assise financière du groupement ne lui permet pas de mener à bien
en même temps l'ensemble de ses projets.
2-2/ Investissements réalisés en dehors du champ de compétence de la CCMG :
Certains des investissements réalisés au cours des exercices écoulés ne relèvent pas
à
l'évidence de la CCMG et il reste à démontrer que celle-ci met en ouvre un projet global et
équilibré de développement et d'aménagement et ne borne pas son action, du moins dans
certains champs de compétence, à porter temporairement et à faciliter des projets qui sont en en
réalité communaux.
a) la requalification des bourgs :
Ainsi en est-il de la requalification des bourgs, sauf à considérer que le développement
économique ou la promotion du tourisme constitueraient des catégories génériques susceptibles
de transcender toute spécialisation. La CCMG a réalisé pendant les années examinées,
nonobstant le fait qu'elle soit en principe compétente pour la seule voirie rurale, d'importantes
opérations de requalification concernant pour l'essentiel de la voirie urbaine: réaménagement de
la place de l'église de Grand-Bourg,
entrée de ville Sud de Capesterre. Une clarification est
d'autant plus nécessaire que deux communes membres ont réalisé également
ou projettent de
réaliser des aménagements de place.
b) la construction d'un centre de loisir sans hébergement :
La même remarque peut être faite pour la décision de la CCMG de construire un centre de loisirs
sans hébergement (CLSH) à Capesterre. La délibération du 24 juin 2002 rattache cette décision
au... " plan de développement durable de l'île et notamment les mesures arrêtées pour lutter
contre l'exclusion...traduites par la mise en place d'un centre intercommunal de prévention de la
délinquance et d'un plan local pour l'insertion et l'emploi ". Pourtant, les CLSH ont vocation à
accueillir des bambins. Dans la mesure aussi où l'une des communes membres a fait réaliser en
2000 une étude de conception pour un CLSH, la chambre rappelle que le transfert d'une
compétence doit être dépourvu d'ambiguité et aussi que le Code général des collectivités
territoriales le rend irrévocable.
c) la rénovation de l'ancienne prison de Grand-Bourg :
A priori, l'opération de rénovation de l'ancienne prison de Grand-Bourg paraît bien relever de la
compétence de la CCMG pour les " construction, entretien et fonctionnement d'équipements
culturels et sportifs d'intérêt communautaire ". Dans ce cadre pouvait s'inscrire la délibération du
29 mars 1999 visant notamment à " mettre en place un pôle de présentation de l'activité
économique et culturelle, historique et contemporaine " dans le bâtiment rénové. Au dossier figure
cependant une lettre du maire de Grand-Bourg du 23 octobre 2001 faisant apparaître une
économie du projet bien différente puisque celui-ci donne son accord à la CCMG pour la
rénovation, lui " confie la maîtrise d'ouvrage des travaux " et précise que le service technique
communal
prendra le relais aussitôt l'achèvement.
Il est peu compréhensible que l'intérêt communautaire soit reconnu pour la réalisation du bâtiment
et exclu pour la gestion de l'équipement. Une telle scission
met en outre l'EPCI dans
l'impossibilité de remplir les obligations qui lui incombent en application des dispositions,
notamment, de l'article L 1321-1 et -5 du CGCT : le transfert d'une compétence entraîne de plein
droit la mise à disposition de l'immeuble concerné, ceci même si la commune membre n'était que
locataire (en l'occurrence elle est affectataire), l'EPCI étant alors substitué dans tous ses droits et
obligations.
Dans les faits, l'opération constitue un mandat de maîtrise d'ouvrage confié de façon informelle,
en dehors de tout cadre juridique et de toute mise en concurrence, alors même que la notion de "
mandat in house " n'est pas applicable aux relations EPCI/commune membre.
Elle s'analyse finalement en un fonds de concours accordé par l'EPCI en dehors de toute
transparence.
La chambre observe enfin que cette opération a bénéficié de la dotation de développement rural.
Or, la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 a strictement réservé aux EPCI le bénéfice de cette
dotation. En dépit de ce texte, et dès lors que la CCMG remettrait la gestion de l'équipement
culturel à la commune, c'est finalement cette dernière qui aura
bénéficié de la dotation.
c) travaux de lutte contre les inondations :
Dans une autre opération, la CCMG apparaît jouer le même rôle de simple maître d'ouvrage : par
des délibérations des 30 mars et 24 juin 2002, elle a décidé de prendre en charge des travaux de
lutte contre les inondations à Grand-Bourg au lieu dit Grande Savane. Les décisions précisent que
ce programme est lancé par la commune de Grand Bourg depuis 1999, le marché conclu à cet
effet étant repris par la CCMG en lieu et place de la commune. Les délibérations relient l'opération
de façon très générique aux compétences de la communauté :... " compte tenu des compétences
de la CCMG en matière d'aménagement du territoire et de l'espace, de réalisation et d'entretien
de la voirie rurale, du projet de développement durable de l'île ".
La commune, puis la CCMG, s'estiment ainsi tour à tour compétentes. Du reste la prise en charge
de cette opération par la CCMG, dont les statuts précisent la compétence pour l'assainissement
des eaux usées et non pluviales, ne comporte que les travaux dans un quartier précis,
ponctuellement, et ne semble pas correspondre à une option générale sur une compétence
supplémentaire, précise (celle de la lutte contre les inondations ou l'évacuation des eaux pluviales
?), qui aurait relevé en en tout état
de cause de la majorité qualifiée des conseils municipaux des
communes membres.
e) conclusion :
Une approche faite parallèlement sur les communes membres montre que la frontière qui doit
séparer l'intérêt communautaire et l'intérêt communal est loin d'être précise et intangible. Outre les
exemples précités, la chambre a observé notamment des remises en état de routes agricoles
financées sur budget communal et même la signature par une commune membre et la Région,
d'une charte de développement communal déclinant un certain nombre des missions qui sont les
toutes premières de la CCMG, comme l'économie, les réseaux et l'environnement. La chambre
attire votre attention sur le caractère, en principe, irréversible d'un transfert de compétence.
L'absence de synergie est en outre susceptible de créer des phénomènes de double emploi
préjudiciables aux économies d'échelle que doit apporter en théorie l'intercommunalité.
3/ ORGANISATION INTERNE ET FONCTION DE PILOTAGE :
3-1/ composition du conseil communautaire :
Le conseil communautaire, renouvelé après les élections municipales de mars 2001, comprend
aujourd'hui 7 membres, comme c'était le cas à l'origine, 3 représentant Grand-Bourg, 2
Capesterre et 2 Saint-Louis. L'art.3.2 des statuts, qui n'ont jamais varié, indique que chaque
commune dispose de 2 conseillers jusqu'à 4 000 habitants, et d'un conseiller de plus par tranche
complète de 2 000 habitants supplémentaires. Or, Marie-Galante s'étant dépeuplée entre les deux
derniers recensements, Grand-Bourg, singulièrement,
ne compte plus, depuis 1999, que 5 882
habitants. Les conséquences auraient dû en être tirées lors du renouvellement de 2001. A défaut,
la validité des délibérations du conseil communautaire est en cause. De plus, comme vous êtes
un représentant de la commune de Grand-Bourg, les décisions que vous prenez en tant
qu'exécutif et ordonnateur de la CCMG pourraient également être contestées. Aussi la chambre
vous demande-t-elle d'harmoniser les statuts et la composition du conseil.
3-2/ rapport d'activité :
Le dernier rapport d'activité de la CCMG réalisé pour être adressé à chaque commune membre
est celui de l'année 1999. La chambre vous invite à respecter pleinement les dispositions de
l'article L 5211-39 du CGCT, qui font de ce rapport un exercice annuel de bilan et de
transparence.
3-3/ moyens en personnel :
La CCMG a globalement bien maîtrisé ses charges de personnel sur la période. En 2002 (budget
principal+abattoir), la CCMG a dépensé 30 EUR par habitant en personnel alors que la moyenne
de la strate était en 2001 de 76 EUR. La CCMG n'a finalement que peu de moyens pour accomplir
les missions que lui confèrent ses statuts.
3-4/ pilotage des opérations :
Cette insuffisance de moyens, même si la CCMG dispose effectivement d'outils de gestion et de
pilotage, peut expliquer en partie que certains investissements subissent des glissements en
termes de maîtrise des délais ou des coûts.
Ainsi, le schéma intercommunal des structures de pêche, adopté le 20 mars 1997, comportait
un
engagement précis sur un calendrier prévisionnel de réalisation. Le planning était alors le suivant
pour les équipements, c'est-à-dire pour les machines à glace, VRD et atelier réparation:
Capesterre en 1997, Grand-Bourg en 1998 et Saint-Louis en 1999. Or, par délibération du 14
octobre 2002 seulement, la CCMG
accepte la maîtrise d'ouvrage de l'installation d'une machine à
glace à Grand-Bourg et Saint-Louis, programmée par la Région. L'ensemble des réalisations
devait en tout état de cause être terminé dans les 3 communes en 1999, pour Capesterre dès
1997. Pourtant c'est seulement en 2003 que la livraison du bâtiment du marché au poisson de
cette commune a été réalisée, le mandat qui avait expiré le 31 décembre 2000 ayant été prorogé.
Dans le projet initial de réalisation du nouvel abattoir (1999), son coût global était de 1 792 800
EUR (11 760 000 F) HT. Il a été réévalué par délibération du 27 juin 2001 à 2 089 951 EUR HT
(13 709 181 F) pour cause de surcoût financier résultant des offres retenues. Une délibération du
30 mars 2002 prend en compte des travaux supplémentaires (matériel réfrigéré, modification de
l'aire de stabulation, etc...) de 149 411 EUR HT, puis une délibération du 24 juin 2002 d'autres
dépenses pour répondre à de nouvelles règles sanitaires d'un montant de 191 448 EUR HT. Le
coût global s'établit donc à 2 430 810 EUR, soit + 35 % par rapport au projet initial.
Enfin, en 1999 a été budgétisée la conception du projet de construction du siège de la CCMG et
une avance de 1,693 MF versée au mandataire. Mais l'opération n'a pu avancer faute de
régularisation de son assiette foncière et l'avance versée en 1999 est aujourd'hui considérée
comme perdue dans la mesure où le projet devra être totalement redéfini. Le coût global du projet,
aujourd'hui évalué à 1,5 MEUR, soit un investissement significatif pour le budget communautaire,
nécessite tout particulièrement à l'avenir une bonne maîtrise.
4/ ASPECTS FINANCIERS:
4-1/ évolution du résultat comptable :
Cette évolution entre 1998 et 2002 est donnée en annexe 2. Globalement, un retournement de
tendance paraît observable fin 2002, la section de fonctionnement devenant déficitaire alors
qu'elle dégageait constamment de l'épargne brute. L'explication est à la fois conjoncturelle et
structurelle : conjoncturelle, dans la mesure où, afin de ne pas perdre les fonds liés au DOCUP
1996/1999, la CCMG a bénéficié d'une avance de trésorerie de la Région, d'un montant
de
1 611
KE, avance constatée dans sa comptabilité en recettes d'investissement et en dépenses de
fonctionnement ; structurelle, puisque la nécessité de cette avance met en évidence l'absence de
mise en place préalable d'un préfinancement à moyen/long terme suffisant pour correspondre aux
engagements, d'autant qu'un emprunt de 1,295 MEUR avait déjà été conclu en 2001.
4-2/ section d'investissement :
Les taux de réalisation en investissement, qui figurent en annexe 3, sont relativement faibles : un
taux moyen sur la période de 45,92 % en dépenses et de 37,94 % en recettes. Ces taux
traduisent un manque de fiabilité des plans de financement prévus lors du lancement des
opérations, comme l'illustrent quelques exemples :
- ex 1 : programme spécial FACE 1996 : pour une dépense totale prévue en 1998 de 1,1 MF,
totalement achevée en 2001, financée selon le budget
pour 416 000 F par la DGE, celle-ci figure
encore en restes à recouvrer au compte administratif 2002.
- ex 2 : aménagement de l'entrée de ville de Capesterre : le budget 1998 prévoyait 3,935 MF en
dépenses et en recettes seulement 1,053 MF de fonds structurels. Fin 2002, ceux-ci figurent
encore pour 526 000 F ( 80 000 EUR) en restes à réaliser alors que l'investissement est
totalement mandaté.
- ex 3 : aménagement de la place de Grand-Bourg : qu'il s'agisse de la 1ère phase, prévue et
achevée en 1999 (1,6 MF), de la seconde, prévue dès 2001(1 MF) et partiellement réalisée en
2002, ou encore de la 3ème, prévue en 2001 au budget pour 1,5 MF et qui n'enregistre aucune
réalisation avant 2003, les budgets correspondants n'affectent aucune recette en parallèle.
- ex 4 : rénovation ancienne prison de Grand-Bourg : une
délibération du 29 mars 1999 indiquait
que sur un total de 1,43 MF, une subvention au titre de la dotation de développement rural avait
été attribuée à hauteur de 877 000 F. Il était en outre prévu des fonds structurels pour 266 000 F
et une subvention de la DRAC pour 143 000 F. Le 8 novembre 2000, vous signiez un certificat
administratif prenant acte du désistement de la DRAC. Les 143 000 F figurent pourtant encore en
restes à réaliser au compte administratif 2001.
Ces carences budgétaires génèrent des retards dans l'exécution des travaux et leur paiement, qui
compromettent à leur tour la perception des subventions. L'alternance de pics et de creux dans
les réalisations d'investissement est bien lisible. La CCMG doit mettre en place une
programmation d'investissement
adaptée à sa capacité de préfinancement et d'endettement et
améliorer le phasage des opérations. Elle doit, dès l'amont,
élaborer un plan de trésorerie et une
programmation budgétaire tenant compte des différentes inerties, notamment au démarrage des
DOCUP,
de manière à améliorer ses réalisations budgétaires.
4-3/ la section de fonctionnement :
Si l'on excepte le poids de l'avance mentionnée ci-dessus en 4-1, on peut considérer que la
CCMG maîtrise bien les charges de fonctionnement du budget principal sur la période, notamment
les frais de personnel (261 000 EUR en 1998, 271 000 EUR en 2002).
Sauf en 2002, la section de fonctionnement dégage constamment de l'autofinancement. Toutefois,
la dotation de développement rural (DDR) y contribue pour une part non négligeable : 83 % de
l'épargne brute de 1998 à 2002. En effet, bien qu'allouée pour des projets précis, la DDR est une
recette de fonctionnement. La CCMG étant le seul EPCI du département qui soit éligible, elle en
bénéficie pour de nombreux projets,
au taux maximal de 66 %. Ainsi a-t-elle reçu en 2001 une
DDR de 877 000 EUR pour financer le rachat des murs de l'usine sucrière. Si l'on fait abstraction
de la DDR, dès lors qu'elle a pour vocation essentielle de financer des investissements, le taux
d'épargne de la CCMG est en réalité bien plus contracté et l'EPCI doit continuer à contenir
étroitement ses charges de fonctionnement.
Celles-ci sont en effet aujourd'hui partiellement contraintes : la CCMG verse annuellement environ
110 000 EUR à l'office de tourisme intercommunal, soit environ 9 % de ses charges de
fonctionnement moyennes. Elle ne dispose guère de marge de manouvre sur le coût du transport
collectif : 350 000 EUR environ en 2001 et 2002, représentant respectivement 28 % et 12 % des
charges de fonctionnement. Les redevances des usagers ne représentent en général que 10 % de
ce coût et le remboursement du Département 35 % environ. Enfin, la DDR, sauf obtention d'une
autre subvention complémentaire, laisse à la charge de la CCMG
33 % du coût des opérations et
fait donc appel à sa capacité d'autofinancement dans des proportions non négligeables. La CCMG
doit donc prendre en compte et pallier ce qui peut être l'effet négatif de l'optimisation de cette
ressource.
4-4/ la consolidation du budget principal et des budgets annexes :
Différents ratios consolidés figurent en annexe 4 pour 2001 et 5 pour 2002. La situation
consolidée se dégrade très sensiblement entre 2001 et 2002, non pas au niveau du budget
principal qui préserve un fonds de roulement positif, mais au niveau des 3 budgets annexes, le
déficit comptable total de ceux-ci s'établissant à 1,72 MEUR. Le fonds de roulement consolidé,
traduisant le résultat comptable, est négatif
de 786 000 EUR.
Or, le déficit du budget annexe de l'abattoir est structurel : même si les prévisions de tonnage
annuel ( 200 tonnes, qui sont aussi la capacité maximale de l'équipement) devraient être tenues,
la projection en recettes d'abattage est de 132 000 EUR seulement annuels, ce qui ne couvre pas
même les dépenses de fonctionnement qui ont été de 167 000 EUR en 2002, année au cours de
laquelle l'abattoir n'a fonctionné que 6 mois environ. Les budgets annexes adduction d'eau
potable et assainissement ne sont susceptibles de trouver l'équilibre qu'au terme de l'effort
d'investissement nécessaire pour achever l'amenée des réseaux.
La préservation de l'équilibre financier doit donc nécessairement intégrer le poids des budgets
annexes et être envisagée de façon globale.
4-5/ la fiscalité :
Par rapport aux moyennes nationales, et en dépit d'une pression fiscale élevée, la CCMG, d'une
part, collecte un produit médiocre, et, d'autre part, affiche un coefficient d'intégration fiscale et
financière relativement faible. La pression fiscale est en effet de 1,7, calculée par rapport aux taux
moyens nationaux des communautés de communes
à fiscalité additionnelle. Pourtant, le produit
des 4 taxes par habitant est inférieur à la moyenne nationale : 63 EUR par habitant en 2002, 60
EUR en 2001, pour une moyenne nationale de la strate des communautés de communes à
fiscalité additionnelle de 82 EUR en 2001.
L'explication réside dans la faiblesse des bases, même si elles ont progressé globalement de
24 % entre 1998 et 2002, hors réactualisation annuelle de 1,01 :
Tableau :
La faiblesse des bases explique aussi que le coefficient d'intégration fiscale et financière ressorte
à 15,23 % seulement alors que le taux moyen de la strate en 2001 était de 24,68 % et même de
46,71 % pour un EPCI créé avant 1992. Les taux nationaux sont respectivement de 20,79 % en
2001 et 22,16 % en 2002.
Ces écarts à la moyenne s'expliquent très largement par les spécificités des finances locales ultra-
marines. S'il était calculé sur le seul produit des 4 contributions directes, le coefficient d'intégration
fiscale et financière s'établirait à 28 %. Mais les communes des départements français
d'Amérique, et celles de Marie-Galante singulièrement, tirent une faible part de leurs ressources
structurelles de ces 4 contributions, celle des autres impôts et taxes étant prédominante. La
CCMG ne bénéficie pas, contrairement aux collectivités territoriales, du partage de l'octroi de mer.
Ainsi qu'elle l'était à l'origine, la CCMG est restée sous le régime de la fiscalité additionnelle et n'a
pas opté après 1999 pour la taxe professionnelle unique (TPU) qui lui aurait permis de bénéficier
des incitations financières corrélatives. Elle ne dispose pas, notamment, des moyens structurels
adéquats à l'exercice d'une de ses missions premières, le développement économique, ce qui
pourrait avoir des effets pervers.
On peut en conclure que la CCMG n'a pas de marge manouvre fiscale et de réelle autonomie
financière, car elle est dépendante de l'évolution des bases et des allocations et subventions
externes qu'elle est structurellement vouée à capter, et qu'elle ne dispose pas des moyens
nécessaires au plein exercice de l'ensemble de ses missions.
4-5/ rigidité des charges de structure :
Le coefficient de rigidité des charges de structure (charges de personnel + annuité de la
dette/dépenses totales de fonctionnement) s'est établi à 38 % en 2001 et
41 % en 2002. Si ce
niveau n'est pas alarmant en soi, il faut noter cependant qu'il est bonifié par le fait qu'il n'y ait pas
de dépenses de personnel imputables aux budgets annexes AEP et assainissement, qui sont
affermés. Au final, le ratio de rigidité n'apparaît donc pas négligeable alors que la CCMG ne gère
directement aujourd'hui que les trois services de l'abattoir, de l'espace économie-emploi et des
transports.
5/ IMPACT SUR LA GESTION PUBLIQUE LOCALE :
Dès lors, notamment, qu'aucun transfert de personnel n'a accompagné l'extension des
compétences intercommunales en 1994, on peut observer à l'origine un relatif statu quo en termes
d'économie de la gestion publique dans la sphère CCMG/communes membres. A l'appui, on
constate que les taux d'imposition communaux ont peu varié entre 1998 et 2003. La CCMG n'a
pas du tout modifié les siens mais elle n'exerce pas, comme observé précédemment, l'ensemble
de ses compétences statutaires, entre autres le traitement des ordures ménagères:
Tableau :
Il est cependant paradoxal que ce soit deux des communes membres, et non pas la CCMG, en
dépit de l'étendue de ses compétences, qui aient augmenté les taux. En outre, dans ces deux
communes, la progression des dépenses de personnel dépasse l'augmentation du produit des 4
taxes :
Tableau :
Cette croissance des charges de personnel au sein des communes membres est peu compatible
avec l'appartenance à un EPCI doté de multiples compétences et montre l'absence de certaines
au moins des économies d'échelle qui sont attendues de l'intercommunalité. Ce phénomène de
deséconomie traduit très largement l'inadaptation de l'assise financière du groupement à ses
missions. Dans cette mesure, la chambre invite la CCMG à procéder à une évaluation précise et
exhaustive des charges qui pourraient lui être transférées à l'avenir, en matière d'enlèvement des
ordures ménagères et de restauration scolaire, qu'elle n'est pas à même d'absorber sans que lui
soient transférées également les ressources structurelles nécessaires au financement de ces
missions de gestion, quelle que soit la formule retenue, régie directe ou gestion déléguée. Dans le
cas contraire, on observerait un phénomène supplémentaire de deséconomie au sein de la sphère
CCMG/communes membres, de nature à
compromettre durablement son équilibre financier.
Annexe 1 Les compétences de la CCMG
L'intérêt communautaire est défini parallèlement par l'article 4 de l'arrêté préfectoral du 18 janvier
1994 qui a créé la CCMG et par l'article 5 de ses statuts :
Tout d'abord, la communauté de communes exerce les compétences antérieurement dévolues au
SIVOM :
- assainissement
- adduction d'eau potable
- abattoir
- électrification rurale
- transports de personnes
Egalement, le SIVOM avait réalisé à Pointe-à-Pitre la " Maison de Marie-Galante ".
Les compétences sont en outre les suivantes :
1/ aménagement de l'espace :
- élaboration d'une charte intercommunale de développement et du schéma directeur
- création et réalisation de ZAC,
- études et réalisation de l'électrification,
- adduction d'eau potable
et irrigation,
- études et réalisation d'aménagement rural.
2/ développement économique :
- octroi d'aides directes et indirectes aux entreprises,
- études sur les actions de développement économique et l'intégration des technologies nouvelles,
-
création ou réalisation de zones d'activités industrielles, tertiaires, artisanales, touristiques,
portuaires ou aéroportuaires d'intérêt communautaire,
- gestion de l'abattoir,
- réalisation de tout équipement ou infrastructure
nécessaire au développement économique et
favorisant la création d'emplois,
- animation et promotion économique du territoire communautaire,
- développement touristique : *définition et aménagement des pôles et sites d'intérêt
communautaire, notamment aux fins de développer un produit touristique autour d'un label
spécifique à Marie-Galante
* soutien aux projets communaux et associatifs dont le caractère ou l'intérêt intercommunal sera
reconnu par le conseil communautaire.
3/ protection et mise en valeur de l'environnement :
- élaboration d'un schéma de protection et de mise en valeur des sites
- lutte contre les pollutions et notamment nettoyage et entretien des cours d'eau
- action d'information et d'éducation en matière de préservation du patrimoine et d'amélioration du
cadre de vie
- assainissement des eaux usées et traitement des ordures ménagères
4/ politique du logement et du cadre de vie :
- élaboration des programmes locaux de l'habitat et des plans d'action sociale y afférent
- procédure de développement social des quartiers
- élaboration et mise en ouvre d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat
- participation à l'incitation et à la réalisation de toutes initiatives ayant pour but de promouvoir
l'habitat et en particulier le logement social. Création et gestion de structures d'actions sociales
communautaires qui apparaîtraient nécessaires.
5/ voirie :
-élaboration d'un plan de circulation
- réalisation et entretien de la voirie rurale et des voies de pénétration à vocation agricole
- mise en place d'un schéma de transport urbain
6/ équipements :
- élaboration d'une charte culturelle de Marie-Galante
- construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs d'intérêt
communautaire
- organisation de manifestations culturelles et sportives d'intérêt communautaire
ANNEXE 2
:
ANNEXE 3 CCMG
:
ANNEXE 4 :
ANNEXE 5 :
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PAS DE REPONSE DE L'ORDONATEUR
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