Monsieur le Président,
Par lettre du 29 avril 2003 qui vous a été notifiée le 9 mai, j'ai porté à votre connaissance, sous la
forme d'un rapport d'observations, les observations définitives de la chambre régionale des
comptes concernant la gestion du SDIS de Guyane pour les exercices 1996 et suivants.
Vous avez transmis à la chambre le 6 juin 2003 une réponse écrite à ces observations définitives.
En application des dispositions de l'article L 241-11 du code des juridictions financières, le rapport
d'observations définitives de la chambre régionale des comptes, accompagné de votre réponse
qui engage votre seule responsabilité, doit être communiqué par vos soins à l'assemblée
délibérante dès sa plus proche réunion. Il doit faire l'objet d'une inscription à son ordre du jour,
être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat.
En application de l'article R 241-18 du code précité, le rapport d'observations définitives deviendra
communicable aux tiers dès qu'aura eu lieu la première réunion de l'assemblée délibérante
suivant sa réception. Aussi je vous saurais gré de me communiquer cette date dès qu'elle vous
sera connue.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.
Le Président
Charles DECONFIN
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CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE LA GUYANE
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RAPPORT D' OBSERVATIONS DEFINITIVES
EXERCICES 1996 à 2003
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Le département de la Guyane présente des particularités qui compliquent singulièrement, pour
certaines, la tâche des services de secours, notamment : une superficie de 91 000 km2 (soit
l'équivalent de 15 départements métropolitains), dont 90 % de forêt inaccessible, mais quasiment
inhabitée, 53 % de la population étant rassemblée sur 0,3 % du territoire ; 320 km de côtes ; une
population mal recensée, en grande partie précaire, générant une forte demande de secours à
caractère social ; des zones habitées non desservies par une voie carrossable ; une vulnérabilité
élevée des réseaux routiers et des ouvrages d'art ; un adressage défaillant des zones
pavillonnaires ; des réseaux téléphoniques et radioélectriques peu fiables ; un réseau de bornes
d'appel d'urgence largement hors service ; l'insuffisance du parc d'hélicoptères ; l'éloignement des
renforts ; des coûts salariaux élevés du fait de la bonification outre-mer ; des coûts de formation
importants compte tenu du transport aérien.
Le secteur de risques très particuliers que constitue la base de lancement de KOUROU est
cependant à exclure des contraintes du SDIS puisque ce sont 75 sapeurs-pompiers de Paris qui
assurent la sécurité des installations.
En Guyane, la départementalisation des services d'incendie et de secours a été réalisée en deux
étapes et n'a totalement abouti que récemment : en effet, si la départementalisation des matériels
est effective depuis le 1er janvier 1985, il a fallu l'arbitrage de la commission nationale de
conciliation prévue par l'art. L 1424-22 du code général des collectivités territoriales (CGCT) en
cas d'échec des négociations entre le SDIS et les communes sièges d'un centre de secours pour
réaliser le transfert au SDIS,
de ces centres et de leurs personnels. La décision de la commission
nationale était applicable le 4 mai 2001.
Les observations provisoires de la chambre concernent
5 thèmes qui seront successivement
abordés dans le présent rapport :
- l'organisation
- l'activité
- la gestion des ressources humaines
- la gestion du patrimoine
- la gestion financière.
I / L'
ORGANISATION
:
Le projet d'un nouveau schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR)
doit être validé prochainement par le conseil d'administration (CASDIS). Si le précédent schéma
ne concernait que les risques courants, l'actualisation doit permettre d'intégrer les risques
particuliers ainsi que la réflexion menée sur les risques majeurs par la cellule d'analyse des
risques et d'information préventive. Le SDIS pourrait donc disposer prochainement d'un document
plus exhaustif pour servir de base au déploiement de son activité et à la planification de ses
investissements.
La chambre observe cependant que le projet de SDACR recense de nombreuses carences
affectant la capacité opérationnelle actuelle du SDIS, y compris en ce qui concerne la couverture
des risques courants et dans le domaine de la lutte contre l'incendie, alors que celle-ci constitue
pour l'établissement public une compétence à la fois obligatoire et exclusive.
Le document mentionne notamment
l'absence d'équipe spécialisée dans le risque chimique ou
encore en sauvetage-déblaiement, d'équipe cynotechnique, la persistance de plusieurs zones non
couvertes par un VSAB (véhicule de secours aux asphyxiés et blessés) en 20 mn maximum (telles
les agglomérations d'AWALA-YALIMAPO, ROURA, CACAO , mais aussi 200 km environ de
routes nationales ) , celle de zones non couvertes par un engin porteur d'eau en cas d'incendie en
20 mn maximum, non couvertes pour le secours à blessé grave dans le même délai (y compris
des zones urbaines de plus de 2000 hts comme MACOURIA ou MANA). Le projet de SDACR
constate également que les risques fluviaux, côtier, les risques dits des " locaux à sommeil " -
comme les hôpitaux et les hôtels sont insuffisamment ou pas du tout couverts en certains endroits
(ce dernier risque n'est pas couvert à SAINT LAURENT DU MARONI),
que des risques, enfin,
doivent être considérés comme non couverts dans l'ensemble du département, comme les risques
mouvements de terrain, transport de matières dangereuses par la route, portuaire, industriel
toxique, industriel explosif.
D'autre part, le département compte aujourd'hui 11 centres de secours en activité. Il semble que
ce soit trop peu compte tenu de la superficie du département et de la concentration sur la frange
côtière de la plupart des centres de secours aujourd'hui opérationnels. Il s'agit en outre de l'un des
éléments pouvant expliquer la faiblesse relative des effectifs de sapeurs-pompiers volontaires. Le
SDACR de 1988
préconisait pourtant déjà de disposer de 28 centres. Or, depuis, le SDIS n'a
réalisé qu'une seule caserne , celle d' IRACOUBO en 1996, dont le caractère prioritaire n'est de
surcroît nullement avéré dans la mesure où ce centre de secours a toujours représenté moins de
1 % de l'activité opérationnelle départementale.
Le projet de SDACR aujourd'hui en voie de règlement est en outre moins ambitieux à cet égard
que le document de planification précédent, puisqu'il préconise la réalisation de 5 centres de
secours seulement pendant les 5 ans à venir, cependant qu'il opère de fait le déclassement
qualitatif de deux centres de secours auparavant considérés comme des centres de secours
principaux pouvant assurer 3 départs simultanés en intervention au lieu de 2 seulement
aujourd'hui.
Certes, le conseil d'administration du SDIS a approuvé le 17 décembre 2002 le principe de la
réalisation de 4 petits centres de secours dans des communes du fleuve ainsi que de l'achat de
10 lots de matériel de lutte contre l'incendie pour les communes de l'intérieur du département. Il
était très souhaitable que des objectifs de couverture soient ainsi définis pour les zones habitées
concernées. La chambre observe cependant que ces projets ne sont pas encore financés. Le
débat d'orientation budgétaire pour 2003 indique que le budget primitif ne prend en compte que la
réalisation d'un centre de secours et de 5 lots incendie.
Ce n'est pourtant qu'en mettant en ouvre sans délai une programmation très significative des
investissements immobiliers et en matériels que le SDIS serait à même de déployer, tout au plus à
moyen terme, une capacité opérationnelle adéquate à son champ de compétences.
Dans cette mesure, la chambre a pris acte de la mise en service imminente d'un centre
opérationnel départemental puisque le CODIS, qui constitue une obligation légale depuis le 3 mai
2001, devrait permettre notamment de standardiser la réponse opérationnelle et ainsi d'optimiser
les moyens humains et matériels. Il en va de même de la mise en place d'un centre de traitement
de l'alerte.
En ce qui concerne l'organisation interne, la chambre a pris acte également de l'aboutissement de
dossiers stratégiques comme la réduction du temps de travail en 2001 et le règlement de mise en
ouvre opérationnelle en 2002. Elle observe enfin, de façon accessoire, que l'ensemble des
commissions consultatives prévues par les textes n'ont pas été mises en place : c'est le cas,
encore aujourd'hui, de la commission consultative du service de santé et de secours médical,
alors que le comité consultatif des sapeurs-pompiers volontaires est réuni, semble-t-il, au sein du
comité technique paritaire depuis 2002.
II/ L' ACTIVITE :
L'analyse de l'activité du SDIS fait ressortir tout d'abord le caractère très résiduel de la prévention
: 91 visites de prévention ont été effectuées en 2001. Dans ces conditions, on peut craindre que la
mission de prévention des incendies, compétence à la fois obligatoire et exclusive du SDIS, ne
soit pas remplie dans des conditions satisfaisantes.
D'autre part, les " sorties diverses " qui avaient constitué 23 % de l'activité globale en 1998, n'en
représentaient plus qu'un peu plus de 15 % en 2001. On peut dès lors considérer que le ratio s'est
amélioré, puisque les " sorties diverses " correspondent pour une large part à des missions qui ne
sont pas strictement obligatoires pour le SDIS de Guyane, qui est amené à pallier l'insuffisance
des taxis et des ambulances. Cette insuffisance, comme la carence quantitative de certains
professionnels spécialisés, peuvent également affecter le contenu des " sorties pour prévenir un
accident " - 17 % de l'activité en 2001- qui avaient été constituées pour 37 %, en 1998, de
transport de personnes impotentes.
Ce transfert de charges explique sans doute en grande partie que le SDIS de Guyane ait une
activité très soutenue par rapport aux départements métropolitains qui lui sont comparables sur le
plan démographique.
Or les SDIS, lorsqu'ils exercent une intervention ne se rattachant pas strictement à l'une de leurs
missions de service public,
peuvent demander une participation aux personnes bénéficiaires. Si
deux délibérations du CASDIS, la plus récente datant de 1999, ont fixé les conditions de
remboursement des missions non réglementaires, elles n'ont pas reçu encore d'application, le
SDIS n'ayant jusqu'à présent perçu aucune recette de cette nature.
Parallèlement à la mise en place du CODIS, permettant à la fois d'allouer les moyens strictement
adéquats et d'objectiver le calcul des participations demandées, la chambre vous invite à
mobiliser effectivement les recettes correspondantes. Elle déplore, dans l'intérêt du SDIS, qu'un
délai lui soit opposé à la signature des conventions concernant les transports sanitaires
médicalisés effectués à la demande du secteur public médico-hospitalier. L'enjeu financier est
bien réel, 2466 interventions ayant été
effectuées en 2002, selon vos indications, pour le compte
de l'hôpital à la demande du SAMU, ce qui représente 15 % de l'activité annuelle moyenne du
SDIS.
III/ LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES :
L'ensemble des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires relevant d'un corps communal
desservant un centre de secours ou un centre de première intervention ont été transférés dans le
corps départemental au 1er mai 2001 par décision de la commission nationale de conciliation
précitée.
Les effectifs du SDIS sont les suivants, respectivement en 1996 et en 2001 :
En ce qui concerne les effectifs de sapeurs-pompiers , leur progression remarquable entre 1996 et
2001 (en fait entre 2000 et 2001) n'est due qu'aux transferts prévus par la loi, la
départementalisation n'ayant pour l'heure pas créé de poste à ce titre, qu'il s'agisse de
professionnels ou de volontaires.
En revanche, le SDIS a recruté des personnels administratifs et techniques, particulièrement les
deux années précédant la départementalisation. Ces recrutements expliquent l'évolution des
dépenses de personnel de 1996 à 2000. La mise en place du régime indemnitaire est également
responsable, pour partie, de cette évolution.
Certes, des recrutements ont pu apparaître nécessaires compte tenu des conditions locales de la
départementalisation des personnels, réalisée en dehors d'un cadre contractuel, ce qui explique
sans doute le faible nombre de personnels administratifs et techniques sous statut communal mis
à disposition, en fait 4 agents administratifs seulement.
Cependant, d'une part, il n'y a pas eu de recrutement de cadre A dans la filière administrative pour
accompagner qualitativement les nouvelles et importantes missions de gestion résultant des
transferts de personnels, d'autre part, le ratio personnel administratif et technique (budgétisé par
le SDIS)/ ensemble du personnel s'établit aujourd'hui très au dessus de la moyenne nationale :
5,6 % au lieu de 2,5 % (source : audit commandé à Ernst&Youg par le comité d'évaluation des
politiques publiques, réalisé sur un échantillon de 55 SDIS).
La chambre considère donc que ce ratio doit désormais être maîtrisé pour ne pas évoluer
davantage à la hausse, même si l'écart à la moyenne peut s'expliquer en partie par une autre
particularité des effectifs du SDIS de Guyane : celle de comporter une proportion relativement
faible de sapeurs-pompiers volontaires, dont la gestion est moins lourde pour le service des
ressources humaines que celle des professionnels. En Guyane, en effet,
les volontaires
représentent 70 % des sapeurs pompiers, au lieu de 87 % au plan national.
Le faible apport du volontariat est l'une des causes qui expliquent que l'effectif global du SDIS soit
lui aussi inférieur à la moyenne : 607 sapeurs-pompiers au total, alors que l'effectif moyen d'un
SDIS effectuant moins de 15 000 sorties par an, comme c'est le cas, serait de 1 465 (1375
SPV+90 SPP, selon l'audit précité Ernst&Young).
Sur le plan qualitatif, la chambre observe que les officiers représentent 3,8 % de l'effectif total des
sapeurs-pompiers professionnels, ce qui est très inférieur à la moyenne nationale (11,6 %, cf audit
précité), l'écart étant moins considérable pour les volontaires (5,8 au lieu de 7,1 %).
La chambre constate donc que le corps départemental de sapeurs-pompiers, comme les services
administratifs du SDIS, connaissent un déficit d'encadrement, et que l'effectif global de sapeurs-
pompiers est faible, tous éléments qui ne peuvent qu'affecter la capacité opérationnelle des
secours.
Pour autant, les conditions n'apparaissent pas réunies aujourd'hui d'une stratégie vigoureuse de
recrutement, le SDIS ayant compromis sa marge de manouvre financière en la matière,
notamment, par la mise en place du régime indemnitaire au taux maximum résultant du décret
modifié du 5 juin 1998. Certes, cela évite la persistance de disparités de rémunération parmi les
sapeurs-pompiers. D'autre part, cette attribution n'a pu que faciliter l'adhésion des personnels au
processus de départementalisation, ce pourquoi il semble que de nombreux SDIS aient pris une
décision identique. Toutefois, il n'est pas établi que le SDIS de Guyane était dans la même
nécessité compte tenu de la bonification outre-mer, qui alourdit structurellement sa charge de
personnel. Celle-ci a représenté 82 % des charges courantes en 2001, et 75 % des dépenses
totales de fonctionnement, ce qui compromet la capacité d'épargne et d'investissement.
Sur le plan formel, la chambre observe du reste que les délibérations du CASDIS concernant les
régimes indemnitaires n'ont pas spécifié le taux adopté, alors qu'il s'agit d'une prérogative de
l'organe délibérant.
En ce qui concerne les sapeurs-pompiers volontaires, ils ne peuvent percevoir qu'une allocation
de vétérance une fois leur engagement terminé, mais pas d'indemnité. A un moment où une
certaine
crise du volontariat est constatée dans l'hexagone, la solution semble passer par une
formation accrue permettant une valorisation des compétences en intervention.
Or, si le SDIS de Guyane a des effectifs relativement faibles de volontaires, le dossier de
l'organisation de leur droit à une formation initiale est aujourd'hui seulement à l'étude dans la
mesure où aucun recrutement n'a été effectué depuis la départementalisation. Pourtant, le projet
de SDACR mentionne leur faible niveau moyen de formation et de spécialités, certains d'entre eux
n'ayant pas même de formation en secourisme de base et une partie seulement la formation
complète permettant de réaliser les missions de secourisme routier. A défaut d'amélioration dans
le domaine des formations initiale et continue des volontaires, il restera difficile à la fois de leur
confier des tâches motivantes et de susciter de nouveaux engagements, alors même que, là
encore, c'est la capacité opérationnelle des secours qui est en cause. La chambre a pris acte,
cependant, des mesures prises depuis 2001 pour améliorer la qualification des volontaires, ainsi
que de la mise en place de sections de jeunes sapeurs-pompiers qui pourraient constituer l'une
des réponses au problème du volontariat en Guyane.
IV/ LE PATRIMOINE :
Le SDIS ne peut mettre en place aujourd'hui une programmation budgétaire et financière pluri-
annuelle, en matière d'investissement et d'équipement.
Or, si le projet de SDACR fait état de nombreux besoins, c'était aussi le cas des précédents.
Pourtant, de 1996 à 2001, le taux de réalisation des investissements prévus au budget a toujours
été faible, en deçà de 38 %, et il a chuté en dessous de 16 % en 2000 et 2001. L'état de certains
centres de secours, comme d'une partie de leurs matériels, est préoccupant : le bâtiment de
KOUROU, notamment, est délabré ; celui de MACOURIA trop exigu pour comprendre des locaux
de vie et de formation décents.
Le SDIS est fort loin d'avoir pris les moyens de résorber les carences quantitatives et qualitatives
des ses immeubles et matériels, qui sont recensées depuis longtemps.
En investissant si peu en 2000 et 2001, il a de surcroît manqué l'opportunité financière que
constituait la majoration exceptionnelle de la DGE des SDIS mise en place pour les années 2000
à 2002. Un montant annuel de 300 MF (45,7 ME) a été consacré à cette mesure et a été liquidé
en fonction des investissements. Le taux de concours a donc varié
et décru, pour s'établir
cependant à 19,17 % en 2000, 15,73 % en 2001 et 6 % en 2002, ce qui est loin d'être négligeable.
Il faut ajouter que, la loi du 27 février 2002
ayant gelé en euros constants jusqu'en 2005 les
contributions communales, supprimées à compter du 1er janvier 2006, l'effort d'investissement à
venir repose donc désormais quasiment sur le seul apport du Département, à moins que le SDIS
ne parvienne, comme il tente aujourd'hui de le faire, à mobiliser des financements externes.
L'attentisme dont a fait preuve le SDIS au cours des années examinées n'a donc pas permis
d'obtenir les gains attendus de la départementalisation en termes de mise à niveau des
équipements et de mutualisation des coûts. Ce constat revêt une acuité toute particulière en ce
qui concerne les compétences obligatoires et exclusives du SDIS.
V/ LA GESTION FINANCIERE :
La chambre a constaté la nette progression des dépenses réelles à compter de 2001, soit + 220
% par rapport à 2000, ce qui est dû en majeure partie à l'effet mécanique des transferts de
personnels.
En effet, la charge en personnel est le poste qui a le plus progressé. La dépense réelle de
fonctionnement par habitant en Guyane s'est élevée ainsi en 2001 à 382 F/ht ou 58,22 euros
( soit 58,926 MF/154286 hts). Sur les statistiques annuelles de la direction de la sécurité civile
pour 2000, on constate qu'alors, seuls 2 SDIS de catégorie B, celle à laquelle appartient le SDIS
de Guyane, dépensaient davantage, seulement 2 de catégorie A
et aucun bien sûr en catégorie
C.
Certes ces statistiques agrègent des SDIS départementalisés et non départementalisés. Quoiqu'il
en soit, la comparaison ne tourne pas à l'avantage du SDIS de Guyane, puisque précisément des
SDIS totalement départementalisés figuraient déjà dans le panel 2000, et que, d'autre part, les
transferts de personnels ne grèvent le budget guyanais qu'à partir du 1er mai 2001. Même en
tenant compte de la charge complémentaire structurelle que constitue la bonification indiciaire "
outre-mer ", on peut estimer que le SDIS a tout particulièrement obéré sa marge de manouvre en
cumulant cette bonification et le régime indemnitaire adopté, puisque, comme indiqué ci-dessus,
son effectif global de sapeurs-pompiers est relativement faible.
La chambre constate d'autre part que les dépenses réelles d'investissement sont faibles,
notamment :
- en 2000 : 4,36 euros ou 28,6 F/ht
- en 2001 : 5 euros ou 33,2 F/ht
La moyenne des SDIS de catégorie B était en 2000 de 9,25 euros, alors même que pour
beaucoup d'entre eux, la mise à niveau des équipements a déjà été réalisée.
Compte tenu de la charge de la dette, les investissements directs se sont établis sur la période à
seulement:
Le SDIS est aujourd'hui un budget de fonctionnement presque exclusivement. Sa marge de
manouvre est extrêmement réduite, puisque, comme vous l'avez indiqué à la chambre, sa charge
financière par habitant représente aujourd'hui le double de la moyenne nationale.
En dépit d'un faible taux d'investissement, le SDIS a emprunté régulièrement de 1996 à 2001. A
cette date, la dette apparaît peu élevée que ce soit en valeur absolue par habitant ou relativement
aux ressources courantes. Toutefois, compte tenu que du fait que les faibles réalisations en
investissement ont porté l'excédent cumulé d'investissement à plus de 24 MF fin 2001, les
dernières réalisations d'emprunt s'avèrent avoir été excessives. En 2000 et 2001, la section
d'investissement a participé à hauteur respective de 67 % et 78 % à l'augmentation du fonds de
roulement, ce qui démontre que le SDIS a contracté des charges d'emprunt en partie inutiles.
Le fonds de roulement de 1996 à 2001 apparaît élevé, notamment cette dernière année où il s'est
établi au 31 décembre à 43,8 MF. Il le demeure même si l'on considère le résultat corrigé des
restes à réaliser, assez peu significatifs.
Compte tenu du besoin en fonds de roulement, même si celui-ci n'est pas négligeable, la
trésorerie, sauf en 1998, est excessive. Ainsi elle représentait 126 j de dépenses fin 2000. Ce
constat vient à l'appui de l'inutilité d'une partie des emprunts, en leur temps, d'autant que jusqu'en
2001, le SDIS n'a jamais rencontré de problème de trésorerie.
La situation de trésorerie est cependant aujourd'hui rétablie : au 12 décembre 2002, la trésorerie
disponible était de 4,378 M euros, tout juste 3 mois des dépenses prévues au budget primitif. Elle
est donc à nouveau très excédentaire.
Globalement, la chambre observe donc l'insuffisance du pilotage financier pendant la période
examinée, le faible taux d'investissement, notamment, ayant généré un excédent comptable que
n'a jamais justifié, sauf en 2001, année-charnière de la départementalisation des personnels, le
besoin en fonds de roulement.
Pourtant, le budget primitif 2002 qui a fixé les crédits à hauteur de 15,44 M euros ou 101 MF en
fonctionnement et 1,034 M euros ou 6,78 MF seulement en investissement, ne laisse pas
entrevoir un changement de stratégie. En outre, une décision modificative du 17 décembre 2002 a
amputé ces crédits d'investissement de 26 % (- 274 578 euros) et le programme d'équipement
2002 n'a été adopté qu'à la même date par le CASDIS. Ce rythme comme ce niveau
d'investissement apparaissent incompatibles avec les besoins actuels du service de secours.
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REPONSE DE L'ORDONNATEUR :
ANO06060301.pdf
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