RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES PAR
LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE FRANCHE-COMTE
SUR LA GESTION DE GRAND BESANÇON HABITAT
Exercices 2002 et suivants
Délibéré le 9 juillet 2009
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
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SOMMAIRE
Synthèse du rapport
...............................................................................................................
4
1. Généralités
..........................................................................................................................
6
1.1. Eléments de procédure
...........................................................................................................
6
1.2. Présentation générale de Grand Besançon Habitat (GBH)
................................................
6
1.3. Le domaine d’étude retenu
....................................................................................................
8
2. Analyse financière
..............................................................................................................
9
2.1. Le compte d’exploitation
.......................................................................................................
9
2.1.1. Les produits d’exploitation
..............................................................................................................
9
2.1.2. Les charges d’exploitation
.............................................................................................................
10
2.1.3. Les résultats de Grand Besançon Habitat
......................................................................................
10
2.2. Les indicateurs de gestion
....................................................................................................
11
2.2.1. Analyse d’éléments de bilan
..........................................................................................................
11
2.2.2. La capacité d’autofinancement
......................................................................................................
13
2.2.3. Analyse de la dette
.........................................................................................................................
13
2.2.3.1. Une dette stable malgré des investissements réduits
..............................................................
13
2.2.3.2. Une composition prudente de la dette
....................................................................................
15
2.3. Les capacités de financement de l’office
.............................................................................
15
2.3.1. Le niveau des fonds propres
..........................................................................................................
15
2.3.2. De l’importance des taux d’intérêts et des fonds propres
..............................................................
16
2.4. Les amortissements
..............................................................................................................
17
2.4.1. Rappel de la réglementation
..........................................................................................................
17
2.4.2. La pratique à Grand Besançon Habitat
..........................................................................................
17
2.5. Les provisions pour grosses réparations et gros entretien
................................................
18
2.5.1. L’évolution de la norme M31
........................................................................................................
18
2.5.2. Les effets de la transition sur le bilan de l’office
...........................................................................
19
2.5.3. Grand Besançon Habitat provisionne plus et dépense moins que ses homologues
.......................
20
3. L’entretien du patrimoine
................................................................................................
20
3.1. L’évolution du patrimoine de l’office
.................................................................................
20
3.2. Les performances énergétiques des logements
..................................................................
22
3.3. La réhabilitation et les mises en chantier
...........................................................................
23
3.4. Les prévisions au moment du contrôle
...............................................................................
24
4. La facturation et le recouvrement
...................................................................................
26
4.1. L’évolution des charges locatives
........................................................................................
26
4.1.1. La part des charges dans le coût du logement ne cesse d’augmenter
............................................
26
4.1.2. Des évolutions contrastées
.............................................................................................................
26
4.1.3. La gestion des marchés est rigoureuse
...........................................................................................
27
4.2. La gestion des impayés
.........................................................................................................
28
4.2.1. La mobilisation de l’office contre les impayés n’a pas eu l’effet escompté
..................................
28
4.2.2. Les impayés diminuent dans les autres offices
..............................................................................
29
4.2.3. La structure des impayés douteux et litigieux tend à se dégrader
..................................................
30
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
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4.3. Les provisions pour dépréciation des comptes des locataires
...........................................
31
4.3.1. Une augmentation régulière des provisions passées
......................................................................
31
4.3.2. Le mode de calcul des provisions à l’origine d’une erreur comptable
...........................................
32
4.3.2.1. Des incohérences entre les annexes du compte financier et le compte de gestion
.................
32
4.3.2.2. L’origine de l’erreur est imputable à la trésorerie
..................................................................
33
4.4. Le supplément de loyer de solidarité
..................................................................................
33
4.4.1. Un dispositif visant à assurer l’équité entre les locataires
.............................................................
33
4.4.2. Un dispositif qui concerne assez peu Grand Besançon Habitat
.....................................................
34
5. L’attribution et la gestion des logements
........................................................................
35
5.1. La commission d’attribution des logements
.......................................................................
35
5.1.1. Le fonctionnement général de la commission apparaît régulier
....................................................
35
5.1.2. L’assiduité des membres de la commission pourrait être améliorée
..............................................
36
5.2. L’évolution et le suivi des vacances de logements
..............................................................
37
5.2.1. L’évolution comparée des logements vacants
...............................................................................
37
5.2.2. L’évolution comparée des pertes dues à la vacance
......................................................................
38
5.2.3. L’impact des projets de démolition
...............................................................................................
38
5.2.4. Le suivi et les réponses de Grand Besançon Habitat
.....................................................................
39
6. La gestion des ressources humaines
...............................................................................
39
6.1. Les effectifs et l’absentéisme
................................................................................................
40
6.1.1. L’évolution des effectifs
................................................................................................................
40
6.1.2. L’évolution de l’absentéisme
.........................................................................................................
40
6.2. Les charges de personnel
.....................................................................................................
41
6.2.1. Le coût du personnel
......................................................................................................................
41
6.2.2. Le régime indemnitaire
..................................................................................................................
43
6.3. Les remboursements de déplacements des administrateurs de l’office
...........................
43
6.4. Les frais de représentation
..................................................................................................
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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
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Synthèse du rapport
Grand Besançon Habitat, anciennement office public municipal d’HLM de Besançon,
se caractérise par :
un patrimoine relativement ancien
fortement concentré dans les zones urbaines
sensibles de l’agglomération,
des
réserves
financières
relativement
importantes
,
résultant
d’une
politique
assumée de sous-investissement depuis 2002, qui doivent être mises en regard des
investissements, d’un montant total de 95 millions d’euros, programmés pour la
période 2009/2013,
des enjeux importants en termes de vacances et d’impayés
, structurellement très
élevés.
L’analyse financière ne révèle pas de difficulté particulière. Le résultat
de l’office
(partie 2.1), de même que sa capacité d’autofinancement
, apparaissent stables sur la période
étudiée (2002-2006), alimentant chaque année le fonds de roulement
et la trésorerie
qui
ressortent l’un et l’autre en forte croissance (à près de 8 % par an) et à un niveau assez élevé
(proche de 20 millions d’euros à la fin de l’année 2006). La dette
(partie 2.2.3), qui n’a que
très peu diminué malgré un rythme d’investissement réduit sur la période, est composée
pour l’essentiel d’emprunts indexés sur le livret A ou à taux fixe, traduisant une politique
prudente en termes d’emprunt. Le niveau des capitaux propres
(partie 2.3) apparaît pour sa
part relativement modeste. Ainsi, même complétées par les mises en réserves et provisions
effectuées depuis 2002, les ressources de l’office pourraient se révéler tout juste suffisantes,
eu égard aux projets d’investissement arrêtés pour les années à venir.
La gestion des amortissements
techniques et financiers (partie 2.4) apparaît conforme
à la réglementation en vigueur et n’appelle pas de commentaire particulier. Il en est de
même pour la gestion des provisions
pour grosses réparations ou pour gros entretien
(partie 2.5).
En ce qui concerne l’entretien de son patrimoine
, Grand Besançon Habitat se situe au
milieu du gué, ayant réalisé, fin 2008, une partie de son programme de démolition mais
n’ayant pas encore réellement engagé l’essentiel de son programme de construction d’une
part, et ayant ralenti le rythme des réhabilitations d’autre part. En ce qui concerne la
performance énergétique
(partie 3.2.), le parc apparaît très centré autour de la classe D, ce
qui est normal compte tenu de son âge moyen (32 ans en 2006). Les prévisions de
démolition / construction / réhabilitation
affichées au moment du contrôle apparaissent
ambitieuses mais cohérentes avec les enjeux identifiés en ce qui concerne la typologie du
parc de l’office (parc vieillissant et surexposé en zone urbaine sensible). Ce plan mobilisera
la quasi-totalité du potentiel financier de l’office (partie 3.4).
S’agissant
de
la
facturation
,
la
période
analysée
a
été
marquée
par
la
forte
augmentation de la part des charges locatives
(partie 4.1) dont le montant représentait
environ 50 % du montant des loyers en 2006. Les charges évoluent sous la pression du coût
de l’énergie, mais aussi du coût de l’entretien des parties communes, des ascenseurs ou des
espaces verts communs. Les impayés
(partie 4.2), déjà identifiés en 2004 comme un
problème crucial
par la Mission
Interministérielle d’Inspection du
Logement Social
(MIILOS), n’ont cessé d’augmenter depuis pour représenter 15 % du total des produits
quittancés (10 % en ne prenant en compte que les impayés douteux). Ce point apparaît
d’autant plus critique que les impayés ont tendance à diminuer dans les autres offices
français et que, pour Grand Besançon Habitat, ce sont les impayés les plus difficiles à
recouvrer qui augmentent le plus rapidement (impayés concernant des locataires partis et
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
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des dettes supérieures à un an). Les provisions pour dépréciation des comptes des locataires
(partie 4.3) augmentent, naturellement, en lien avec l’augmentation des impayés. Enfin
l’activité très « sociale » de Grand Besançon Habitat, en lien avec la structure de son parc
d’habitations et du niveau de ressources de ses locataires, prive la question du supplément
de loyer de solidarité
(SLS) de toute portée pratique, celui-ci représentant à peine 0,15 %
des
loyers
facturés
par
l’office.
Le
suivi
du
SLS
apparaît
par
ailleurs
satisfaisant
(partie 4.4).
En ce qui concerne l’attribution des logements
, le fonctionnement de la commission
d’attribution
apparaît minimaliste à l’examen du contenu de ses comptes-rendus, mais
régulier sur la forme (partie 5.1). L’assiduité des membres de la commission mériterait
toutefois d’être améliorée. Il apparaît en effet que, sur les exercices 2005, 2006 et 2007,
seulement 3 commissions sur 68 se sont tenues avec la totalité des membres présents. Cet
absentéisme relativement important entraîne l’utilisation de pouvoirs qui, n’identifiant
généralement pas les bénéficiaires ou n’étant pas signés par ceux-ci, ne sont généralement
pas conformes au règlement intérieur adopté par le conseil d’administration de l’office. La
vacance des logements
est en moyenne deux fois plus importante à Grand Besançon Habitat
que dans les autres offices français (partie 5.2). Ceci s’explique pour une part par le nombre
important de logements destinés à être détruits (300 en 2005 et encore plus de 200 en 2006)
mais aussi par de réelles difficultés à trouver des locataires sur certaines zones très peu
attractives.
S’agissant
des
ressources
humaines
,
l’évolution
des
effectifs
n’appelle
pas
de
commentaire particulier. L’absentéisme
a assez fortement reculé, sans doute en partie à la
suite de la mise en place de l’aménagement et de la réduction du temps de travail (ARTT),
qui s’est accompagnée d’une revalorisation indemnitaire en partie indexée sur l’absentéisme
(partie 6.1). Cette revalorisation du régime de primes a, semble-t-il, aussi eu un impact non
négligeable sur les charges de personnel
, qui ont augmenté de près de 7 % par an, et sur le
coût moyen des effectifs, qui a augmenté de près de 5 % par an entre 2002 et 2006
(partie 6.2). Les contrôles effectués sur les frais de mission
des personnels n’ont pas révélé
de situation anormale. Le contrôle des remboursements des frais de déplacements des
administrateurs
de l’office ont pour leur part révélé qu’un des administrateurs s’est fait
rembourser, pendant les cinq années examinées, des frais kilométriques sur une base
surévaluée de 35 % (partie 6.3). Enfin, le manque de rigueur constaté en ce qui concerne les
frais de représentation
doit être relativisé eu égard à la faiblesse des sommes en cause et au
caractère raisonnable du prix des repas pris en charge (19 euros en moyenne).
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
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1. Généralités
1.1. Eléments de procédure
A la date de l’ouverture du contrôle, le 4 septembre 2008, l’ordonnateur de Grand
Besançon Habitat (GBH) était son président, Monsieur Michel Loyat, adjoint au maire de
Besançon et délégué à l’urbanisme. Il avait succédé, le 22 avril 2008, à M. Denis Baud qui
présidait l’office depuis juin 2001.
Cependant, depuis la transformation de l’office public HLM (OPHLM) en office
public de l’habitat (OPH)
1
, et en application de l’article L. 421-12 du code de la
construction et de l’habitation, la responsabilité d’ordonnateur de l’office incombe au
directeur général de l’établissement. A ce titre, Mme Sylvie Foucher, en fonction à l’office
depuis plusieurs années, a été nommée directrice générale et ordonnateur de Grand
Besançon Habitat le 16 septembre 2008.
L’instruction et la contradiction ont, dans ce cadre, été conduites avec Mme Foucher
ainsi qu’avec MM. Loyat et Baud, conformément aux dispositions introduites dans le code
des juridictions financières par l’article 64 de la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative
à la fonction publique territoriale pour renforcer les droits des ordonnateurs ayant quitté
leurs fonctions au moment où leur gestion est contrôlée par la chambre régionale des
comptes.
L’article L. 241-6, second alinéa du code des juridictions financières précise ainsi que
«
l’instruction conduite par la chambre régionale des comptes dans le cadre de la
préparation
du
rapport
provisoire
et
confidentiel
est
menée
avec,
en
particulier,
l’ordonnateur dont la gestion est contrôlée
».
Des entretiens d’ouverture du contrôle ont eu lieu le 25 septembre 2008 avec
M. Loyat et le 29 septembre 2008 avec Mme Foucher.
Des entretiens de travail sont également intervenus, sur place, avec les différents
responsables de l’office.
Un questionnaire a été adressé le 16 octobre à l’ordonnateur en fonctions au moment
du contrôle, et des extraits du même questionnaire ont été adressés aux ordonnateurs
précédemment en fonctions, pour les éléments concernant la période pendant laquelle ils
étaient ordonnateurs de l’établissement.
Les entretiens préalables prévus par l’article L. 243-1 du code des juridictions
financières ont eu lieu le 17 décembre 2008 avec Mme Foucher et le 7 janvier 2009 avec
MM. Baud et Loyat.
La chambre a délibéré sur le rapport d’instruction le 6 février 2009 et a notifié ses
observations provisoires, par des courriers datés du 26 et du 31 mars 2009, aux différents
ordonnateurs concernés ainsi qu’à certains tiers mis en cause.
Le présent rapport d’observations définitives a été arrêté par la chambre le 9 juillet
2009, après examen des réponses produites à ses observations provisoires.
1.2. Présentation générale de Grand Besançon Habitat (GBH)
Anciennement Office Public municipal HLM de Besançon, créé en 1952, Grand
Besançon Habitat est adossé à la commune de Besançon. La zone d’intervention potentielle
1
En application de la circulaire UHC/OC n° 2007-46 du 25 juillet 2007 relative aux OPH.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
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de l’office est celle de la région Franche-Comté. Toutefois, la quasi-totalité du patrimoine et
des projets de l’office sont situés sur l’agglomération de Besançon.
La direction de l’office est assurée par Mme Sylvie Foucher depuis le 1
er
novembre
2003. Mme Foucher a remplacé M. François Lapierre, en fonctions à l’office entre
septembre 2000 et octobre 2003.
Avec 5 600 logements conventionnés, Grand Besançon Habitat peut être classé parmi
les bailleurs sociaux de taille « moyennement basse ». Dans le département du Doubs, il se
positionne loin derrière Neolia (16 800 logements) et Habitat 25 (10 000 logements) mais
reste plus important que la SAIEMB (environ 1 000 logements conventionnés) et Idea
(2 500 logements).
Grand
Besançon
Habitat
présente,
entre autres
caractéristiques,
une
exposition
particulièrement importante (près des deux-tiers) de son patrimoine sur les principales
zones urbaines sensibles (ZUS) de Besançon, situées à Planoise, Palente et aux Clairs-
Soleils. Cette exposition explique les gros projets de renouvellement urbain que l’office a
déjà mis en place et continue de conduire. Les projets en cause recouvrent autant de lourdes
opérations de démolition et relogement que d’autres, plus légères, de réhabilitation et
rénovation. Grand Besançon Habitat est ainsi engagé à hauteur de 50 % de son patrimoine
dans des projets ANRU.
Hors des périmètres de zones urbaines sensibles, il peut être signalé la situation
particulière de la grande construction et de deux plus petites tours situées à Fontaine Ecu, le
long du Boulevard Churchill (environ 350 logements), dont la destruction est programmée,
et où la vacance est par conséquent très élevée.
D’une
façon
générale,
le
parc
de
logements
est
considéré
par
la
Mission
Interministérielle d’Inspection du Logement Social (MIILOS) comme « plutôt ancien »,
avec, en 2003, un peu plus de la moitié des logements ayant plus de 30 ans et moins de
10 % ayant moins de 10 ans. Cependant, la MIILOS observe également que l’état du
patrimoine de Grand Besançon Habitat est « plutôt bon ».
Au cours des exercices 2002 et suivants, Grand Besançon Habitat a très peu construit
comparativement aux autres bailleurs sociaux. Ainsi, si l’établissement public représente
12,4 % du parc de logements HLM de Franche-Comté, il n’a effectué, en 2006, que 4,8 %
des mises en chantier et 6,3 % des mises en service de logements sur la région. Il peut être
toutefois noté,
a contrario
, que l’office bisontin a, la même année, effectué 17,9 % des
démolitions de logements. L’importance du parc intégré à des opérations de renouvellement
urbain explique cette surpondération des démolitions.
La conclusion du rapport produit en 2004 par la MIILOS indiquait notamment que la
forte
exposition
du
patrimoine
de
l’office
en
« quartiers
sensibles »
engendrait
des
difficultés en matière de vacance et d’impayés sur lesquels l’office se mobilisait et devait
obtenir des résultats tangibles à moyen terme. Les questions de vacances et d’impayés,
demeurent d’actualité et font naturellement l’objet de développements dans le présent
rapport.
En ce qui concerne l’environnement de l’office, il peut être remarqué que la commune
de Besançon disposait de 27,5 % de logements sociaux en 2006, bien au-dessus du
minimum légal requis de 20 %. Il convient également de souligner que, y compris pendant
la période 2002 – 2008, le marché du logement locatif bisontin n’a pas été marqué par des
tensions particulières comme ont pu l’être les marchés d’autres capitales régionales.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
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1.3. Le domaine d’étude retenu
En complément de l’analyse financière de Grand Besançon Habitat, la chambre a
décidé de faire porter son contrôle sur quatre activités, sur lesquelles reposent les enjeux les
plus importants auxquels se trouve confronté l’office.
Ces enjeux, identifiés à partir de la matrice ci-dessous, présentant les principaux
emplois et ressources de l’office, qu’ils soient internes ou externes, concernent :
l’entretien du patrimoine,
la facturation et le recouvrement vis-à-vis des locataires,
l’attribution des logements et la gestion de la vacance,
certains aspects de la gestion des ressources humaines.
Source CRC Franche-Comté
Ressources
Emplois
Externe
Interne
GBH
CONSTRUIT
- Le rythme de construction comparé aà
celui des autres offices
ENTRETIEN son patrimoine (partie 3)
- Le financement des améliorations
thermiques
- Les provisions pour gros entretien (PGE)
GERE des ressources humaines (partie 6)
- L’évolution des effectifs
- Les rémunérations (principales et
accessoires)
- Les frais de mission et de représentation
ATTRIBUE les LOGEMENTS (partie 5)
- Le fonctionnement de la commission
d’attribution
- L’évolution des vacances de logement
FACTURE et RECOUVRE (partie 4)
- L’évolution des charges locatives
- Le suivi et la gestion des impayés
AUTOFINANCE (partie 2)
- Dans le cadre de l’analyse financière
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
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2. Analyse financière
2.1. Le compte d’exploitation
2.1.1. Les produits d’exploitation
Produits
2002
2003
2004
2005
2006
VMA
Récupération des charges locatives
7 873 289
9 048 265
8 419 903
8 268 249 10 053 088
6,30%
Loyers
16 633 643 17 095 479
17 464 581
17 931 202 17 914 240
1,87%
Prestations de service et produits des activités annexes
97 336
132 181
116 591
123 933
154 386
12,22%
Production immobilisée
70 145
73 419
73 166
20 215
34 891
-16,02%
Subventions d'exploitation
46 244
266 230
159 685
170 775
106 454
23,18%
Reprises sur amortissements et provisions
1 623 150
2 162 705
1 280 562
1 086 619
1 187 948
-7,51%
Autres produits de gestion courante
34 702
69 343
87 873
151 798
86 304
25,58%
Produits d'exploitation
26 378 509 28 847 622
27 602 361
27 752 791 29 537 311
2,87%
Produits financiers
648 782
806 273
652 068
617 274
615 129
-1,32%
Produits exceptionnels sur opérations de gestion
35 478
11 872
148 776
68 102
40 185
3,16%
Produits des cessions d'éléments actifs
85 069
172 115
3 560
46 300
291 109
36,01%
Subventions d'exploitation versées au résultat de l'exploitation
596 883
947 805
829 673
772 666
434 659
-7,62%
Autres produits exceptionnels
2 739 641
368 834
494 919
400 221
693 428
-29,07%
Autres reprises
92 788
200 105
Produits exceptionnels
3 457 071
1 593 414
1 677 033
1 287 289
1 459 381
-19,39%
TOTAL des produits
30 484 362 31 247 309
29 931 462
29 657 354 31 611 821
0,91%
Source : comptes financiers GBH ; montants en euros.
Au cours de la période de 2002 à 2006, le total des produits d’exploitation a progressé
moins
vite
que
le
total
des
charges
(+ 0,9 %
contre
+ 2 %
par
an
en
moyenne).
L’augmentation assez importante des charges locatives comptabilisées au compte financier
en 2006 par rapport à 2005 (+ 21 %) provient presque intégralement du rattrapage de
facturation des charges locatives afférentes à l’exercice 2005 qui n’avaient pu être perçues
en 2005, l’office n’ayant pas obtenu à temps les factures nécessaires pour établir le
décompte définitif des charges. En réponse à l’observation figurant sur ce point dans le
rapport d’observations provisoires de la chambre, la direction de Grand Besançon Habitat a
souhaité indiquer que, compte tenu du décalage lié au temps nécessaire à la régularisation
du montant des charges locatives, cette évolution des charges comptabilisées au compte
financier (+21 %) ne traduit en réalité qu’une augmentation de 2,26 % des charges
effectivement facturées aux locataires.
Il s’ensuit, logiquement mais sans que cela ne soit alarmant à ce stade de l’analyse,
que le résultat d’exploitation affiche une dégradation d’un peu plus de 13 % sur la période
2002-2006.
Considérant les principaux postes de recettes, l’évolution du produit des loyers
apparaît relativement faible sur la période, à + 1,87 % par an en moyenne alors que, de leur
côté, les charges locatives ont connu une progression bien supérieure à l’inflation, à
+ 6,30% par an en moyenne. Grand Besançon Habitat répercute en effet, sur ce poste, la
hausse des coûts de l’énergie, de l’entretien des ascenseurs ou encore du ramassage, du
traitement et du recyclage des ordures ménagères.
La MIILOS indiquait dans son rapport de 2004 que les taux moyens des loyers
pratiqués étaient bas dans le patrimoine ancien et assez proches des plafonds réglementaires
pour les constructions récentes. Même si l’office n’a pas été en mesure de fournir un état
des marges de man
œ
uvre existantes en termes de loyers, la synthèse récapitulative de
l’ensemble des augmentations décidées pour 2009 semble indiquer que la situation n’a pas
significativement évolué depuis le constat fait en 2004.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
10/44
Les autres produits présentent un caractère secondaire par rapport à ces deux lignes de
recettes, qui représentent à elles seules près de 90 % des produits de Grand Besançon
Habitat.
L’office a enregistré, en 2002, 2,7 M
€
de produits exceptionnels, correspondant, pour
1,96 M
€
, à un dégrèvement de taxe foncière, qui explique le niveau particulièrement élevé
du résultat exceptionnel et du résultat net de l’exercice. Certains éléments de l’analyse
financière ont été réalisés déduction faite de cet élément exceptionnel
2.1.2. Les charges d’exploitation
Charges
2002
2003
2004
2005
2006
VMA
Consommations de l'exercice en provenance des tiers
9 541 502 11 438 993
10 056 260
9 907 492 11 435 219
4,63%
dont achats non stockés de matières et fournitures
2 631 840
2 999 000
2 952 760
3 122 686
3 254 987
5,46%
dont entretien et réparation sur biens immobiliers
1 009 107
1 077 532
1 069 392
1 211 394
556 326
-13,83%
dont gros entretien sur biens immobiliers
220 957
534 645
653 421
1 276 726
1 983 810
73,10%
Impôts sur rémunérations
294 985
320 339
324 904
349 524
401 099
7,98%
Taxes foncières
2 055 058
2 025 160
2 151 110
2 238 922
2 290 870
2,75%
Autres impôts et taxes
723 236
798 480
847 816
934 641
965 725
7,50%
Rémunerations
2 395 895
2 612 474
2 780 203
2 900 210
3 085 085
6,52%
charges sociales
907 762
977 978
1 013 263
1 093 126
1 190 535
7,01%
Dotations aux amortissements et provisions
6 227 207
6 865 231
6 971 265
6 864 479
6 325 729
0,39%
Autres charges de gestion courante
135 950
323 737
264 644
220 742
288 126
20,66%
Charges d'exploitation
22 281 595 25 362 392
24 409 465
24 509 136 25 982 388
3,92%
Charges financières
3 675 952
3 579 257
3 401 703
3 320 573
3 128 633
-3,95%
Charges exceptionnelles
1 816 861
2 217 925
1 780 589
649 562
951 267
-14,94%
TOTAL des charges
27 774 408 31 159 574
29 591 757
28 479 271 30 062 288
2,00%
Source : comptes financiers GBH ; montant en euros.
La réforme de la nomenclature M31, à compter de 2005, et en particulier la
disparition des provisions et des dépenses pour grosses réparations au profit des provisions
et dépenses pour gros entretien, n’a pas eu d’impact direct sur le niveau global des dotations
aux amortissements et provisions, qui est resté stable sur la période examinée (cf.
infra
,
partie 2.5).
S’agissant des consommations, en revanche, il convient de noter un mouvement de
balancier, qui a vu les dépenses de réparation décroître très fortement au profit des dépenses
de gros entretien, notamment à partir de 2005. Le total de ces deux dépenses a par ailleurs
plus que doublé entre 2002 et 2006.
Le total des rémunérations (+ 28 % sur la période), de même que les charges sociales
ou les impôts sur rémunérations qui y sont associés, ont également progressé de façon
sensible. La partie 6.2 du rapport fait le point sur les origines de cette augmentation.
A l’inverse, les charges financières ont enregistré une diminution notable de près de
4 % par an en moyenne entre 2002 et 2006. Cette évolution s’explique principalement par la
diminution du taux de rémunération du Livret A, entre 2002 (3 %) et 2005 (2 %), taux sur
lequel 85 % de la dette de l’office est indexée.
2.1.3. Les résultats de Grand Besançon Habitat
Le résultat net de Grand Besançon Habitat a diminué de 43 % entre 2002 et 2006.
Toutefois, la décomposition du résultat net permet de constater que cette diminution
provient, pour l’essentiel, du fait qu’une recette exceptionnelle a été enregistrée en 2002, ce
qui a eu pour effet de surévaluer le résultat net de 2002 et donc de dégrader l’évolution
ultérieure du résultat.
Par ailleurs, si le résultat d’exploitation de l’office ressort, lui aussi, en diminution
entre 2002 et 2006, il convient de souligner qu’il est resté stable sur les quatre derniers
exercices.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
11/44
Ainsi, et d’une façon générale, la structure de résultat de Grand Besançon Habitat ne
traduit pas de déséquilibre important entre les éléments d’exploitation, financiers et
exceptionnels.
Décomposition du résultat de GBH
2002
2003
2004
2005
2006
VMA
Résultats d'exploitation
4 096 914
3 485 230
3 192 896
3 243 655
3 554 923
-3,49%
Résultat financier
-3 027 170
-2 772 984
-2 749 635
-2 703 299
-2 513 504
-4,54%
Résultat exceptionnel
1 640 210
-624 511
-103 556
637 727
508 114
-25,40%
Résultat net de l'exercice
2 709 954
87 735
339 705
1 178 083
1 549 533
-13,04%
Source : comptes financiers ; montant en euros.
Décomposition du résultat de GBH
-4 000 000
-3 000 000
-2 000 000
-1 000 000
0
1 000 000
2 000 000
3 000 000
4 000 000
5 000 000
2002
2003
2004
2005
2006
€
Résultats d'exploitation
Résultat financier
Résultat exceptionnel
Résultat net de l'exercice
2.2. Les indicateurs de gestion
2.2.1. Analyse d’éléments de bilan
Le tableau suivant présente les principaux agrégats patrimoniaux, issus des bilans de
Grand Besançon Habitat, à travers le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et
la trésorerie.
Eléments de bilan
2002
2003
2004
2005
2006
vma
Capitaux propres et subventions
41 465 365
42 278 948
43 412 483
44 024 878
31 720 667
-6,48%
Provisions pour risques et charges
6 754 710
6 841 411
7 894 126
8 003 126
2 914 116
-18,96%
Amortissements et provisions
55 622 592
58 938 790
62 749 056
66 311 035
83 311 670
10,63%
Dettes financières et dépôts (hors ICNE)
92 773 416
93 155 952
94 152 142
90 983 098
87 595 168
-1,43%
Ressources permanentes (a)
196 616 083
201 215 101
208 207 807
209 322 137
205 541 621
1,12%
Actif immobilisé brut (b)
181 356 806
184 701 151
189 085 635
191 236 198
184 847 561
0,48%
Fonds de roulement net global = c=(a-b)
15 259 277
16 513 950
19 122 172
18 085 939
20 694 060
7,91%
Stocks accession
0
0
0
0
0
Créances de l'actif circulant (d)
7 536 001
6 300 602
5 794 685
7 745 834
6 070 641
-5,26%
Produits des ventes sur lots en cours
0
0
0
0
0
Dettes (e)
7 693 587
4 694 474
5 479 942
7 869 472
6 641 217
-3,61%
Besoin en fonds de roulement= f=(d-e)
-157 586
1 606 128
314 743
-123 638
-570 576
37,94%
Trésorerie (FdR - BFR)
15 416 863
14 907 823
18 807 429
18 209 577
21 264 636
8,37%
Trésorerie en mois de loyer
11
10
13
12
14
6,39%
Source : comptes de gestion ; montants en euros.
Le fonds de roulement (FdR)
, qui représente la différence entre les moyens de
financement et la valeur nette des immobilisations, est en augmentation assez importante de
5 millions d’euros sur la période et affiche une croissance annuelle proche de 8 %. Cette
progression
s’explique
par
la
forte
augmentation
des
amortissements
et
provisions,
notamment à compter de l’exercice 2006, première année de mise en
œ
uvre de la réforme
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
12/44
de
la
nomenclature
M31.
L’augmentation
du
fonds
de
roulement
résulte
aussi,
mécaniquement, de la quasi stagnation de la valeur brute des actifs immobilisés, Grand
Besançon Habitat ayant relativement peu investi au cours de la période 2002-2006.
Cette évolution positionne Grand Besançon Habitat parmi les offices disposant d’un
niveau de fonds de roulement confortable. Comme indiqué
infra
à la partie 3.4, le niveau
des réserves de Grand Besançon Habitat est devenu tel que l’office a pu craindre d’être
ponctionné par l’Etat, au profit d’autres offices moins bien dotés.
Fond de roulement en % des ressoucres permanentes
2002
2003
2004
2005
2006
Grand Besançon Habitat
10
11,2
12,9
14,3
16,1
Médiane des offices
6,9
7,7
8
9
9,2
Sources : DIS 2002 à 2006
Evolution comparée du niveau de fond de roulement de GBH
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
2002
2003
2004
2005
2006
% des ressources permanentes
Grand Besançon Habitat
Médiane des offices
Comme le montre le tableau sur les éléments de bilan, issu du compte de gestion, les
ressources permanentes de l’office, regroupées dans l’addition des réserves, des subventions
et des provisions réglementés de Grand Besançon Habitat, sont, de leur côté, en forte
diminution en 2006, autant en valeur absolue qu’en valeur relative, comparativement, par
exemple, aux dettes financières de l’organisme. Ainsi, si les capitaux propres ont diminué
de près de 10 millions d’euros entre 2002 et 2006 (- 23 %), le rapport des dettes sur les
capitaux propres est passé de son côté de 2,2 en 2002 à 2,8 en 2006.
Cette diminution des ressources permanentes de l’office provient en grande partie de
la suppression des amortissements dérogatoires qui y qui étaient intégrés jusqu’à la mise en
œ
uvre de la réforme IFRS. Toutefois, comme a souhaité le souligner l’office dans ses
réponses aux observations provisoires de la chambre, et comme cela est par ailleurs indiqué
à la partie 2.5.2 du rapport, la suppression de
« cette dotation
[qui]
n’était pas destinée à
financer des opérations de construction neuves »
a finalement été sans incidence sur
l’exploitation de l’office.
Le besoin en fonds de roulement (BFR)
, qui est constitué par la différence entre les
créances et les dettes d’exploitation, est structurellement négatif. Cette caractéristique
provient en grande partie de la typologie de l’activité de l’office, les loyers et les charges
étant
encaissés
mensuellement,
tandis
que les
emprunts
sont
remboursés
selon
une
périodicité annuelle.
En conjuguant un fonds de roulement en augmentation et un besoin en fonds de
roulement en accroissement négatif, Grand Besançon Habitat a vu, mécaniquement, son
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
13/44
niveau de trésorerie
progresser, assez confortablement, de plus de 8 % au 31 décembre de
chaque exercice et dépasser le seuil de 20 millions d’euros à la fin de l’année 2006.
2.2.2. La capacité d’autofinancement
CAPACITE D'AUTOFINANCEMENT
2002
2003
2004
2005
2006
VMA
Excédent ou insuffisance brut d'exploitation
1 357 713
698 953
1 355 491
1 278 617
1 419 953
1,13%
+Dotations aux amortissements des immoblisations locatives C/6811
3 434 561
4 475 037
4 557 222
5 310 044
4 842 151
8,97%
+Dotations aux provisions réglementées C/6872
940 989
675 292
603 155
0
0
-Q. part des subventions d'investissement virées au résultat de l'exercice C/777
596 883
947 805
829 673
772 666
434 658
-7,62%
+Autres transferts de charges d'exploitation C/791
+Autres produits de gestion courante (c/75 sauf 755)
34 702
69 343
87 874
151 798
86 304
25,58%
-Pertes sur créances irrécouvrables C/654
120 543
298 759
248 742
199 665
219 999
16,23%
-Redevances et charges diverses de gestion courante (651 et 658)
15 407
24 978
15 902
21 077
68 127
45,01%
+Produits financiers sauf C/786
643 669
804 138
651 110
617 275
615 129
-1,13%
-Charges financières sauf dotations aux amort. et aux provisions
5 000
36 450
26 569
46 109
61 552
87,31%
-Remboursements d'emprunts locatifs
3 763 102
3 835 478
4 091 039
4 260 280
4 240 158
3,03%
Autofinancement courant HLM
1 910 699
1 579 293
2 042 927
2 057 937
1 939 042
0,37%
+Produits exceptionnels sur opérations de gestion (C/771)
35 478
11 872
148 776
68 102
40 185
3,16%
+Autres produits exceptionnels (C/778)
2 739 641
368 834
494 919
400 221
693 428
-29,07%
-Charges exceptionnelles sur opérations de gestion (C/671)
42 069
17 267
41 773
48 693
66 055
11,94%
-Autres charges exceptionnelles (C/678)
659 514
854 026
586 428
578 441
784 480
4,43%
Autofinancement net HLM
3 984 235
1 088 706
2 058 421
1 899 126
1 822 121
-17,76%
Résultat de l'exercice
2 709 954
87 735
339 706
1 178 084
1 549 534
-13,04%
+Dotations aux amortissements et aux provisions (C/68)
7 375 288
8 325 048
8 350 695
7 232 635
6 713 830
-2,32%
-Reprises sur amortissements et provisions (C/78)
1 623 149
2 255 493
1 480 667
1 086 619
1 187 948
-7,51%
+Valeur comptable des éléments d'actifs cédés (C/675)
81 502
5 393
0
22 428
100 731
5,44%
-Produits des cessions d'éléments d'actifs (C/775)
85 069
172 115
3 560
46 300
291 109
36,01%
-Quote part des subventions d'investissement virées au résultat
de l'exercice C/777
596 883
947 805
829 673
772 666
434 658
-7,62%
CAPACITE D'AUTOFINANCEMENT
7 861 643
5 042 763
6 376 501
6 527 562
6 450 379
-4,83%
Source : Comptes financiers ; montants en euros.
La variation moyenne annuelle de la capacité d’autofinancement (CAF) est faussée
par les résultats affichés en 2002 et plus particulièrement par les produits exceptionnels très
importants enregistrés cette année-là, qui ont artificiellement majoré la CAF de l’année
2002.
En corrigeant l’année 2002 du niveau inhabituel des produits exceptionnels, ou en
prenant comme référence l’année 2003, il apparaît que la capacité d’autofinancement de
l’office s’établit à un niveau confortable, structurellement supérieur à 5 millions d’euros.
2.2.3. Analyse de la dette
2.2.3.1. Une dette stable malgré des investissements réduits
Au
31
décembre
2008,
l’encours
des
emprunts
bancaires
devait
atteindre
77,9 millions d’euros, soit un niveau quasiment identique à celui enregistré à la fin de
l’année 2006, à 77,8 millions.
Au cours des exercices précédents, la somme des emprunts de Grand Besançon
Habitat a diminué en moyenne de 1,5 % chaque année, passant de 80,9 millions d’euros en
2002 à 77,8 millions d’euros en 2006.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
14/44
Etat et composition des dettes
2002
2003
2004
2005
2006
vma
Participat° des employ. à l'effort de construct°
5 983 905
5 829 704
5 807 315
5 418 632
4 948 402
-4,64%
Emprunts auprès des Ets de crédit
80 897 162
81 549 267
82 801 722
80 375 174
77 841 171
-0,96%
Dépôts reçus (garanties des locataires)
1 081 995
1 116 265
1 125 805
1 156 057
1 165 854
1,88%
Autres emprunts et dettes
92 110
58 918
41 586
25 675
20 283
-31,50%
ICNE sur emprunts en cours d'amort.
1 925 000
1 870 577
1 730 568
1 706 094
1 649 885
-3,78%
Intérêts compensateurs
4 718 243
4 601 799
4 375 715
4 007 559
3 619 458
-6,41%
Ligne de trésorerie
0
0
0
0
0
0,00%
Endettement Financier
94 698 416
95 026 528
95 882 710
92 689 192
89 245 053
-1,47%
Fournisseurs
2 143 283
3 002 175
3 363 300
2 543 016
3 113 688
9,79%
Locataires et acquéreurs créditeurs
2 394 536
1 060 000
657 548
2 015 673
696 000
-26,57%
Personnels et séc. soc.
47 428
68 688
3 050
0
334
-71,03%
Etat et autres collectivités publiques
301 790
319 406
343 749
357 857
319 794
1,46%
Créditeurs divers
162 972
154 554
142 337
190 378
132 247
-5,09%
Comptes transitoires ou d'attente
718 578
89 651
969 957
1 056 454
729 270
0,37%
Autres dettes
5 768 587
4 694 474
5 479 942
6 163 378
4 991 332
-3,55%
Total général
100 467 003
99 721 003
101 362 652
98 852 569
94 236 385
-1,59%
Source : Comptes financiers ; montants en euros.
En valeur relative
, par rapport à la capacité d’autofinancement de l’office, le niveau
de la dette apparaît élevé, puisqu’elle représentait 12 années de CAF en 2006. Cependant,
en faisant abstraction de l’exercice 2002, au cours duquel les produits exceptionnels ont
notablement majoré la CAF, la capacité de l’office à rembourser sa dette grâce à sa CAF
apparaît en amélioration : en effet, le ratio emprunt/CAF est passé de 16 à 12 années sur la
période 2003-2006. Il est passé d’environ 15 à 12 années sur la période 2002-2006, si l’on
fait le choix de retraiter l’année 2002 en réduisant le montant des « autres produits
exceptionnels ».
La dette financière apparaîtrait aussi particulièrement imposante si, comme on
pourrait le faire pour une entreprise de droit privé, on la comparait aux capitaux propres de
l’office. L’exercice n’apparaît cependant pas pertinent pour un établissement dont la quasi
totalité de la dette est garantie par la collectivité à laquelle il est rattaché.
Ainsi, pour un bailleur social comme Grand Besançon Habitat, c’est avant tout le
respect de la règle « AT/AF » relative aux amortissements techniques et financiers
2
, selon
laquelle le rythme de l’amortissement des immeubles doit être supérieur ou égal au rythme
de remboursement des emprunts, qui offre la garantie de la capacité de l’office à
rembourser ses dettes grâce à son exploitation.
En valeur absolue
, la diminution de l’endettement à hauteur de 3 millions d’euros en
l’espace de six ans apparaît limitée, dans la mesure où l’office n’avait pas encore mis en
œ
uvre, sur la période 2002-2006, les grands chantiers de construction prévus pour les
années 2009-2013, dont le montant total approche les 100 millions d’euros (voir
infra
,
partie 3.4)
A la lumière du graphique ci-après, on pourra toutefois constater que, sur la période
2002-2006, le coût des emprunts a diminué de près de 4 % chaque année, à un rythme
nettement plus élevé que celui de la diminution de l’encours de la dette.
2
Voir la partie 4.2.1.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
15/44
Evolution des emprunts et de leur coût annuel
60 000 000
65 000 000
70 000 000
75 000 000
80 000 000
85 000 000
2002
2003
2004
2005
2006
€
2 500 000
2 700 000
2 900 000
3 100 000
3 300 000
3 500 000
3 700 000
3 900 000
€
Emprunts auprès des Ets de crédit
Frais financiers (ech. de droite)
2.2.3.2. Une composition prudente de la dette
La principale explication de la diminution des charges financières plus importante que
celle de l’encours de la dette repose sur la composition de la dette, majoritairement
constituée d’emprunts indexés sur le livret A. Le taux du livret A étant passé de 3 % en
2002 à 2 % en 2005 puis 2,25 % à compter d’août 2006, la charge résultant des emprunts
indexés sur ce produit a, logiquement, diminué au cours de la période considérée.
En effet, sur les 354
emprunts
actifs
à la fin de l’année 2008,
représentant
77,9 millions d’euros de capital restant dû aux établissements de crédit, 207 contrats,
représentant 86 % de l’encours total, étaient indexés sur le taux du livret A. 144 contrats,
représentant 13 % du capital restant dû, avaient été conclus sur la base d’un taux fixe et
seulement 3 contrats, représentant 0,5 % du montant des emprunts, avaient été conclus à des
taux variables, indexés sur l’EURIBOR à 3 mois.
A la même date, 281 contrats, représentant 47 millions d’euros, soit 60 % de l’encours
de la dette, avaient été conclus à des taux inférieurs à 5 % et seulement 13 contrats,
représentant seulement 2 150 euros d’encours restant, présentaient des taux d’intérêt
supérieurs à 6 %.
La chambre relève l’absence de produits d’emprunt « structurés » et souligne que la
composition de la dette de Grand Besançon Habitat apparaît particulièrement prudente et
protectrice des intérêts de l’office.
Au 1
er
janvier 2009, 93 % de l’encours de la dette de Grand Besançon Habitat était
garantie par une collectivité locale. Les deux principaux garants sont la commune de
Besançon, avec près de 59 % des garanties apportées (42,5 M
€
), suivi par le département du
Doubs, avec 36 % des garanties fournies (26,2 M
€
).
La structure de la dette de l’office ne fait pas apparaître d’exposition à des risques
particuliers, en dehors de celui, classique pour un bailleur social, lié à la variation possible
de la rémunération du Livret A et donc du coût des emprunts qui lui sont adossés.
2.3. Les capacités de financement de l’office
2.3.1. Le niveau des fonds propres
D’une façon générale, la faiblesse de la capitalisation de Grand Besançon Habitat,
observée précédemment, a pour conséquence que le financement des constructions doit être
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
16/44
assuré de façon assez importante par l’emprunt, celui-ci étant garanti par la collectivité à
laquelle est adossé l’office. C’est donc
in fine
le locataire qui finance le coût de l’emprunt,
qui est intégré dans le calcul de son loyer.
Cette structure de financement des constructions, au travers d’emprunts garantis par la
collectivité, plutôt que par des fonds propres, traduit le choix de viser à ce que la
construction des logements sociaux s’autofinance au maximum grâce aux loyers facturés
aux occupants, en limitant le recours au contribuable qui serait nécessaire pour financer
l’apport de capitaux.
Ce schéma trouve toutefois ses limites « en bout de chaîne » par le niveau des loyers.
Ceux-ci étant réglementés, l’office doit maîtriser ses coûts de construction pour louer ses
appartements à un prix « social » tout en s’assurant que le niveau des loyers lui permette à
la fois d’amortir (et donc de financer) et d’entretenir ses constructions.
Ainsi, en associant un faible coût de construction et de faibles taux d’intérêts, il est
dans certains cas possible de financer la quasi-totalité d’un programme par l’emprunt, en
aboutissant à un prix de revient final compatible avec des loyers modérés.
Ce schéma de financement idéal a cependant peu à peu disparu au cours de la période
étudiée, du fait de la hausse des prix des terrains et des matériaux de construction ainsi que
de l’augmentation des taux d’intérêt à compter de l’été 2005.
Pour les projets en cours au moment du contrôle, d’un montant total de 95 M
€
, il est
prévu un financement sur les fonds propres de l’office à hauteur de 14 M
€
. Si les taux
d’intérêt devaient rester à un niveau plus élevé que celui retenu dans les hypothèses de
travail de l’office, et si ce dernier souhaite à la fois maintenir le programme de travaux et le
prix de revient au mètre carré, la question du niveau des capitaux propres de l’office
s’imposera sans doute dans le débat.
2.3.2. De l’importance des taux d’intérêts et des fonds propres
Pour la construction d’un immeuble donné, l’équation de financement peut être
présentée sous la forme suivante :
Prix de revient total
≤
au loyer (plafonné)
Coût de construction +
coût de l’argent
≤
au loyer (plafonné)
Coût de construction+ coût de l’emprunt + coût du capital
≤
au loyer (plafonné)
NB : le coût du capital intègre lui-même deux éléments : une partie apportée par la
collectivité locale de rattachement et une autre partie apportée par l’Etat.
AINSI :
1.
Dans la mesure où l’office ne distribue pas de dividende, le coût du capital (les
fonds propres) est nul pour l’office ; c’est le contribuable de la collectivité
apportant le capital qui participe, indirectement, au financement du logement
social.
2.
Plus on augmente la part du capital dans le projet, plus on diminue (dans les
mêmes proportions) la part des emprunts et plus le coût de revient total de
l’immeuble se rapproche du coût de construction.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
17/44
3.
Si
le montant
des
fonds
propres
disponibles
diminue,
il
faut
choisir,
soit
d’augmenter le prix des loyers, pour équilibrer l’équation (car la part des emprunts
aura augmenté, faisant augmenter le coût de revient du projet), soit de diminuer la
taille du projet, pour conserver la même répartition (emprunt/fonds propres) et
donc le même coût de revient au mètre carré.
4.
Durant les années 2000, caractérisées par des taux d’intérêts réduits et un faible
coût de construction (terrain + bâtiment), il a été possible de construire en
obtenant des loyers modérés sans apport de capital.
5.
On comprend que la situation de l’année 2008, marquée par des taux d’intérêts en
hausse, des prix des terrains et de la construction encore particulièrement hauts et
des problèmes de pouvoir d’achat, génère des équations difficiles à résoudre,
surtout pour des bailleurs qui, n’étant par particulièrement capitalisés, doivent
avoir massivement recours à l’emprunt pour les gros projets (dans le cas de Grand
Besançon Habitat, l’emprunt couvre 87 % du montant total des projets présentés
infra
à la partie 3.4).
2.4. Les amortissements
2.4.1. Rappel de la réglementation
Les amortissements, dans le domaine du logement social, étaient régis, jusqu’en 2008,
par les articles R. 423-22 et R. 423-42 du code de la construction et de l’habitation (CCH)
relatifs à la règle d’équilibre des amortissements techniques et financiers.
Depuis l’entrée en vigueur du décret n° 2008-648 du 1
er
juillet 2008 relatif au régime
budgétaire et comptable des offices publics de l'habitat et modifiant le code de la
construction et de l'habitation, c’est l’article R. 423-9 du même code qui régit, sans le
modifier en profondeur, ce dispositif plus contraignant que le dispositif de droit commun.
En
effet,
dans
une
entreprise
classique,
l’amortissement
d’un
bien
mesure
la
dépréciation qu’il subit du fait de son utilisation, de son usure ou de son vieillissement. En
ce qui concerne les offices publics de l’habitat, et compte tenu de la spécificité de leur
activité
et
de
leur
mode
de
financement
(plus
basé
sur
l’emprunt
et
moins
sur
l’autofinancement que dans les entreprises), les montants représentatifs de l’amortissement,
dit amortissement technique, doivent permettre, au minimum, de rembourser le capital des
emprunts auxquels les immobilisations qu’ils concernent sont rattachées (amortissement
financier).
Pour parvenir à cet équilibre, et ainsi que le dispose l’article R. 423-9 du code de la
construction
et
de
l’habitation,
« les
dotations
globales
cumulées
aux
comptes
d'amortissement
des
immobilisations
sont
au
moins
égales
au
montant
cumulé
des
remboursements des emprunts contractés pour le financement de celles-ci ».
De même, et
en complément, le dernier alinéa de l’article R. 423-9 précise que
« si des dépréciations
irréversibles sont constatées en cours d'amortissement, des dotations complémentaires aux
comptes d'amortissement sont opérées au moyen d'une dotation exceptionnelle »
.
La réglementation oblige donc les bailleurs sociaux à affecter aux amortissements
techniques des dotations qui permettent au minimum de financer les emprunts servant au
financement de leurs logements.
2.4.2. La pratique à Grand Besançon Habitat
L’analyse des dossiers individuels de situation de Grand Besançon Habitat, sur la
période
2002-2006,
montre
que
le
montant
des
amortissements
techniques
des
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
18/44
immobilisations est, chaque année, supérieur ou égal à celui de leurs amortissements
financiers.
Les dotations cumulées, visées par l’obligation légale, sont logiquement elles aussi
supérieures aux amortissements techniques cumulés. Avec un ratio de couverture cumulé de
1,05 en 2006, l’office bisontin se trouve même dans une position légèrement plus favorable
que la médiane des offices français, qui affiche un ratio de 1,03.
Par ailleurs, les éléments recueillis au cours du contrôle confirment que le calcul des
amortissements techniques est effectué sur la base des modalités de comptabilisation des
amortissements immobiliers issues de la mise en application des normes IFRS, validées par
le conseil d’administration les 29 septembre et 14 décembre 2005. Ainsi, le calcul du ratio
de couverture apparaît sécurisé tant au niveau de son dénominateur (le montant des
amortissements
financiers)
que
de
son
numérateur
(le
montant
des
amortissements
techniques).
2.5. Les provisions pour grosses réparations et gros entretien
2.5.1. L’évolution de la norme M31
Les règles de comptabilisation des provisions, pour gros entretiens ou pour grosses
réparations, ont été sensiblement modifiées à compter des comptes de l’exercice 2005, par
l’évolution
de
la
M31
qui
a
résulté
de
la
mise
en
application
des
normes
IFRS
(International Financial Reporting Standards
ou normes internationales d'information
financière).
La modification la plus importante concerne sans doute le passage en amortissements
par composant, qui, sans la supprimer ni la modifier, a eu des effets sur le respect de la
règle AT/AF ci-dessus décrite (cf. partie 2.4.1.). L’amortissement par composant consiste à
ne pas amortir un bien, dans son ensemble, sur la base d’une durée unique, mais à découper
ce bien et à amortir chacun de ses composants selon sa durée de vie prévisionnelle. Dans le
cas d’un OPH, cette durée de vie prévisionnelle s’établit, par exemple, à 50 ans pour la
structure, 25 ans pour le chauffage collectif ou 15 ans pour les ascenseurs (ces durées
moyennes pouvant être ajustées de plus ou moins 20 % selon les situations propres à chaque
opérateur). Ainsi, Grand Besançon Habitat a choisi, pour ne pas détériorer abusivement son
niveau de fonds propres, d’amortir son composant « structure et ouvrage » sur une durée de
60 ans, soit le maximum autorisé.
Une autre modification, qui a également eu une forte incidence sur le bilan de l’office,
a été la suppression de la provision pour grosses réparations (PGR). La PGR, utilisée
comptablement entre 1989 et 2004, était jusque là placée dans un compte de passif (compte
1572) destiné à mettre en réserves les sommes nécessaires au financement des grosses
réparations, et, dans certaines limites, au financement du gros entretien. Cette ressource
stable participait ainsi à l’amélioration du fonds de roulement de l’organisme.
A compter de l’exercice 2005, la provision pour grosses réparations a été supprimée
pour ne conserver que la provision pour gros entretien (PGE). Par ailleurs, pour être
régulièrement inscrite au bilan de l’organisme, la PGE doit désormais être justifiée par un
plan
pluriannuel
d’entretien
prévu
sur
trois
à
cinq
ans.
A
défaut,
les
dépenses
correspondantes doivent être comptabilisées en charges au fur et à mesure de leur
réalisation, ce qui ne permet pas de lisser les comptes, et donc d’assurer la bonne
représentation de l’activité de l’organisme d’une année sur l’autre.
L’office a fait le choix de maintenir un programme de grosses réparations, lui aussi
pluriannuel, mais ces dernières doivent être financées sur les fonds propres ou par
l’emprunt.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
19/44
Les vérifications effectuées par la chambre ont permis de constater que le conseil
d’administration de l’office s’est valablement prononcé, à la fin de l’année 2006, sur le
programme pluriannuel d’entretien et que la provision, inscrite au bilan, correspond, comme
la loi l’impose, à trois années d’entretien prévisionnel.
Les outils de suivi des budgets de gros entretien transmis à la chambre ainsi que la
validation par le conseil d’administration de la réaffectation de crédits pour les dépenses de
gros entretien en 2006 mettent en lumière, pour ce qui concerne ces dépenses, de la part de
Grand Besançon Habitat, une volonté de suivi et de transparence.
2.5.2. Les effets de la transition sur le bilan de l’office
La réforme de la M31 a eu un impact non négligeable sur la structure du bilan de
Grand Besançon Habitat. En simplifiant le détail des opérations présentées au conseil
d’administration du 29 septembre 2005, consacré à la réforme, on constate que les
amortissements dérogatoires d’un montant de 13,3 M
€
, qui avaient été passés au cours des
exercices précédents pour respecter la règle AT-AF, ainsi que les provisions pour grosses
réparations, d’un montant de 7,5 M
€
, ont été repris (au passif) pour venir augmenter de
20,8 M
€
les amortissements des constructions (facteur diminuant l’actif).
En tenant compte des autres opérations de plus faibles montants (reprise de 1,6 M
€
de
subvention d’équipement, provision exceptionnelle pour 0,3 M
€
…), la transition a eu des
conséquences non négligeables sur le bilan de l’office. Elles sont récapitulées dans le
tableau suivant :
ACTIF
PASSIF
Avant
Après
Avant
Après
Actif Brut
218 397
218 397
11 Report à nouveau
8 336
8 408
Amortissements et provisions
-65 728
-85 578
13 Subvention d’équipement
7 769
6 145
14 Amortissements dérogatoires
13 308
0
15 PGR
7 536
0
15 PGR
0
2 900
15 Provision exceptionnelle
353
0
Articles non modifiés
115 367
115 367
Total actif
152 669
132 820
Total Passif
152 669
132 820
Montants en K
€
.
D’une manière générale, la réforme de la M31 a entraîné une diminution du haut de
bilan, à l’actif comme au passif.
En effet, la mise en
œ
uvre des normes IFRS a conduit l’office à puiser dans ses fonds
propres
pour
financer
l’augmentation
du
montant
de
ses
amortissements
sur
ses
constructions (amortissements techniques).
Il reste que ces modifications n’ont été que comptables et n’ont pas eu d’incidence sur
l’exploitation de l’office. Au contraire, le rattrapage effectué sur les comptes de 2005 a
même permis, à compter de 2006, une diminution des amortissements par rapport à ce qui
était prévu avant la mise en
œ
uvre de la réforme IFRS.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
20/44
2.5.3. Grand Besançon Habitat provisionne plus et dépense moins que ses homologues
En termes de montants de provisions et de dépenses de grosses réparations et de gros
entretien, le tableau ci-après montre que, d’une façon générale, l’office bisontin provisionne
plus que la médiane des offices français au titre des grosses réparations et du gros entretien
mais que, dans le même temps, il dépense moins que les autres offices.
En
€
par logement
2002
2003
2004
2005
2006
Provisions GR et GE* GBH
975
984
1 179
446
459
Provisions GR et GE* médiane nationale
822
863
865
334
352
Dépenses GR et GE * GBH
272
323
325
200
315
Dépenses GR et GE * médiane nationale
362
386
401
306
293
* GE à partir de 2005
Sources : Dossiers individuels de situation
Evolution comparée des provisions et des dépenses d'entretien
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
2002
2003
2004
2005
2006
€
par logement
Provision GR et GE* GBH
Provision GR et GE* médiane nationale
Dépense GR et GE * GBH
Dépense GR et GE * médiane nationale
Cette politique permet à Grand Besançon Habitat d’améliorer son fonds de roulement,
comme cela a été vu à la partie 2.2.1, car les provisions, qui sont des ressources durables, y
sont intégrées.
A contrario
, elle a pour inconvénient que le parc de logements de Grand Besançon
Habitat bénéficie d’un montant de dépenses d’entretien moindre que le parc des autres
offices français.
La question de l’entretien du patrimoine de l’office fait l’objet d’une partie spécifique
présentée ci-après.
3. L’entretien du patrimoine
Sauf mention contraire, les chiffres concernant l’entretien du patrimoine sont issus de
la partie « patrimoine » des dossiers individuels de situation de Grand Besançon Habitat
pour les années 2002 à 2006.
3.1. L’évolution du patrimoine de l’office
Le patrimoine de Grand Besançon Habitat, exprimé en nombre de logements ou en
surface locative, affiche, depuis 2002, une légère diminution.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
21/44
Evolution du parc de logements
2002
2003
2004
2005
2006
Evolution 02/06
Nombre total de logements*
6 436
6 439
6 393
6 383
6 302
-2,1%
Dont situés en ZUS
3 540
3 596
3 593
3 570
3 458
-2,3%
Surface corrigée totale en m²
600 055
605 816
603 862
585 585
582 260
-3,0%
y compris les foyers en équivalents logements
Evolution de l'activité locative
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
2002
2003
2004
2005
2006
Nombre de logements
520000
530000
540000
550000
560000
570000
580000
590000
600000
610000
620000
surface (m2)
Nombre total de logements
Dont situés en ZUS
Surface corrigée totale
L’âge moyen du patrimoine de l’office augmente par ailleurs assez régulièrement : il
est passé de 29 ans en 2002 à 32 ans en 2006.
Ce vieillissement de 3 ans sur une période de 4 années est une des conséquences
directes de la faiblesse des mises en service de nouveaux logements intervenues au cours de
la période étudiée, telle qu’elle est présentée ci-après.
2002
2003
2004
2005
2006
Moyenne
0,3
0,1
0,3
0,8
0,6
0,42
220
132
198
56
0
121,2
Part des logements mis en service dans l'année (%)
Logements réhabilités et terminés (ech. de droite)
Source : Dossiers Individuels de Situation
Le nombre de logements mis en service correspond à 0,42 % du parc en moyenne
chaque année au cours de la période 2002-2006. Ce ratio signifie que Grand Besançon
Habitat ne produit pas suffisamment de logements pour maintenir l’âge moyen de son
patrimoine. En effet, une production annuelle de 0,42 % du parc correspond à une durée
théorique moyenne d’utilisation des immeubles de 238 années.
Mises en service et réhabilitation des logements
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
2002
2003
2004
2005
2006
Nombre de logements
0
50
100
150
200
250
300
%
Part des logements mis en service dans l'année
Logements réhabilités et terminés (ech. de droite)
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
22/44
3.2. Les performances énergétiques des logements
Sur les 5 755 logements gérés par Grand Besançon Habitat en novembre 2008
3
, une
cinquantaine seulement disposait du « diagnostic de performance énergétique » (DPE). Ces
logements
correspondent
aux
logements
les
plus
récents
livrés
par
l’office,
situés
notamment au centre ville, sur l’Ilot Pasteur et à Clairs-Soleil, avenue Mirabeau.
Pour
le
reste,
le
parc
se
divise
en
deux
catégories.
La
première
regroupe
4 702 logements, soit 82 % du parc, pour lesquels l’office dispose d’une connaissance
précise de la consommation énergétique, ce qui lui permet de situer les appartements dans
la
grille
officielle
du
diagnostic
de
performance
énergétique.
La
seconde
regroupe
1 053 logements équipés d’un système de chauffage individuel (électrique ou gaz), ce qui
ne permet pas à l’office de connaître, de façon centralisée, la consommation réelle qui y est
liée.
Le
diagnostic
de
performance
énergétique
permet
d’identifier
les
consommations
prévisionnelles
d’énergie
des
logements
et
des
bâtiments mis en vente ou loués.
Il permet également de classer
les bâtiments d’après une estimation
de
leur
consommation
d’énergie,
établie sur la base d’un diagnostic
effectué selon une méthode approuvée
par le ministère ou bien sur la base
des
consommations
constatées
sur
trois années.
La classification se fait selon la
grille présentée ci-contre :
Depuis le 1
er
juillet 2007, en application de l’arrêté du 3 mai 2007 relatif aux
caractéristiques thermiques et à la performance énergétique des bâtiments existants,
l’ensemble des bailleurs métropolitains ont l’obligation de présenter une DPE pour chaque
signature d’un contrat de location. Grand Besançon Habitat n’est pas en mesure de respecter
cette obligation pour l’ensemble de ses logements.
D’un point de vue opérationnel, il convient toutefois de souligner que Grand
Besançon Habitat a établi, pour l’ensemble des logements disposant d’un chauffage
collectif, une estimation permettant de donner une indication de la performance énergétique
de chaque logement au « candidat locataire ».
La répartition de la performance des bâtiments déjà diagnostiqués fait apparaître une
forte concentration sur la catégorie D (68 % des logements diagnostiqués), les autres
bâtiments se classant en E (25 %) et en C (6 %). Le solde (1% des logements) correspond à
39 appartements, répartis sur 3 bâtiments situés rue des Sapins, Grande rue et rue Mégevand
à Besançon.
en kWh/m2/an
A
<50
B
51-90
C
91-150
D
151-230
E
231-330
F
331-450
G
>450
Appartements
0
0
282
3222
1159
39
0
3
Source : fichier Excel du parc total, transmis par l’office dans le cadre du contrôle.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
23/44
En moyenne sur les années 2004, 2005, 2006 et 2007.
Répartition du parc de GBH selon les performances énergétiques
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
A
<50
B
51-90
C
91-150
D
151-230
E
231-330
F
331-450
G
>450
Classe énergétique (en kWh/m2/an)
Nombre d'appartements
Enfin le niveau de consommation moyen du parc de l’office, pour ce qui concerne les
logements diagnostiqués, ressort à 208 kWh/m²/an, ce qui est inférieur à la consommation
nationale moyenne annuelle constatée de 240 kWh/m² pour le secteur du bâtiment.
Les statistiques de consommation sur l’année 2007, tenant compte des travaux
d’entretien effectués depuis 2004 et de diverses opérations d’optimisation des chaudières à
gaz, montrent, sans que l’on puisse parler de rupture, une tendance à l’amélioration. Il reste
ainsi, en ne prenant en compte que les données de 2007, 28 logements en F, contre
39 lorsque sont prises en compte les données de la période 2004-2007. De même, au regard
des données disponibles pour la seule année 2007, le nombre de logements relevant de la
catégorie C s’établit à 450, contre 282 au regard des données de la période 2004-2007.
3.3. La réhabilitation et les mises en chantier
Ainsi que cela ressort du graphique suivant, Grand Besançon Habitat a été, au cours
de la période étudiée, plutôt moins actif que la moyenne des autres bailleurs sociaux franc-
comtois.
En effet, alors que Grand Besançon Habitat représente, selon les années, entre 12 et
13 % du parc de logement régional (hors foyers logements), son activité, mesurée par les
mises en chantier comme par les mises en service, a été le plus souvent, au cours de la
période étudiée, inférieure à la moyenne des offices de la région. La situation devrait
toutefois changer au cours des années 2009-2012 avec la mise en
œ
uvre des opérations de
construction et de réhabilitation en projet pour cette période (voir partie suivante).
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
24/44
Les mises en chantier et en service de GBH
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
2002
2003
2004
2005
2006
%
Part régionale de logement
Part régionale des mises en chantier
Part régionale des mises en service
L’activité plutôt réduite de l’office en termes de mises en service et de mises en
chantier d’appartements a bien entendu une influence sur les taux de réhabilitation du
patrimoine, qui sont plus faibles à Grand Besançon Habitat que pour la médiane des offices,
tant pour les logements « anciens » (antérieurs à 1981) que pour l’ensemble du patrimoine.
Evolution comparée des taux de réhabilitation
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2002
2003
2004
2005
2006
%
de l'ancien à GBH
de l'ancien - médiane des offices
de l'ensemble à GBH
de l'ensemble - médianedes offices
La diminution de la part des immeubles rénovés, par rapport au parc total aussi bien
que par rapport au parc le plus ancien de l’office, s’explique par la démolition, en 2006,
d’immeubles, construits en 1965, qui avaient déjà été rénovés au milieu des années 1980.
3.4. Les prévisions au moment du contrôle
L’analyse financière et les parties 3.1 et 3.3 ont montré que, sur la période 2002-2006,
Grand Besançon Habitat a conduit une politique que l’on pourra qualifier de « prudente »
en termes de réhabilitation de ses logements et de mises en chantier de nouveaux
logements. Il en est résulté une diminution de la surface totale habitable ainsi qu’un
vieillissement notable du parc de logements.
L’activité de l’office, inférieure à la moyenne du secteur, pourrait être qualifiée de
timorée si aucun projet d’envergure n’était actuellement sur le point d’émerger et ne
pouvait justifier le niveau de réserves atteint par l’office (plus de 20 millions d’euros de
trésorerie à la fin de l’année 2006).
Inquiet du risque de se voir classé parmi les offices dits « dodus-dormants »,
susceptibles d’être mis à contribution dans le cadre du financement de la loi de mobilisation
pour le logement, qui était en discussion au Parlement au moment du contrôle, l’office
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
25/44
bisontin prend soin de souligner que le sous-investissement observé sur la période 2002-
2006 était nécessaire pour « reconstituer un potentiel financier » et que la reconstitution
opérée permettra tout juste d’apporter la mise de fonds propres nécessaire pour équilibrer
les opérations d’investissements programmées pour les années 2009-2013 (voir
supra
, le
point 2.3.2).
Au terme de l’exercice 2006, ainsi qu’au moment du contrôle, en 2008, Grand
Besançon Habitat disposait de 14 millions d’euros de potentiel financier (correspondant au
fonds de roulement diminué des provisions et des dépôts de garantis), dont 11,7 millions
étaient destinés à être mobilisés pour assurer une partie du financement des opérations de
démolition (750 logements), de construction (600 logements) et de réhabilitation (1 300
logements) programmés sur cinq ans, pour un montant total de 95 M
€
. Il est à noter que la
réalisation de ce programme conduira à doubler le rythme des réhabilitations qui a été
constaté sur le période 2002-2006 (voir
supra
, la partie 3.1).
Les opérations dont la réalisation est programmée concernent en particulier les
quartiers des Clairs-Soleils, pour un montant de 25 M
€
, Planoise, pour un montant de
41 M
€
et Fontaine Ecu, pour un montant de 16 M
€
.
Le quartier des Clairs-Soleils (25 M
€
)
Le programme de rénovation urbaine dans cette zone urbaine sensible est le plus
avancé de tous ceux lancés par Grand Besançon Habitat. Une convention avec l’agence
nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) a été signée le 28 juin 2005 et les
320 démolitions de logements et foyers programmées ont été réalisées. La reconstruction et
la réhabilitation étaient en cours de réalisation à la fin de l’année 2008 et devaient se
poursuivre jusqu’en 2010.
Le quartier de Planoise (41 M
€
)
Les investissements qui devaient être réalisés en 2006 et 2007 pour entretenir et
rénover les habitations situées à Planoise ont été suspendus dans l’attente de la signature de
la convention de rénovation urbaine avec l’ANRU, en cours de négociation depuis 2004. La
signature de la convention était annoncée pour la fin de l’année 2008 mais, à la date
d’achèvement du présent contrôle, cette étape n’avait toujours pas été finalisée. Elle devrait
permettre à l’office d’engager la démolition de près de 285 logements, la reconstruction de
250 logements et la réhabilitation de plus de 1 000 logements.
Le quartier de Fontaine Ecu (16 M
€
)
Les trois quarts des 318 logements qui composent cette cité « sensible » (mais non
classée en zone urbaine sensible du fait de sa petite taille) devraient être démolis entre 2010
et 2011. L’opération qui, selon les prévisions de l’office, devrait se solder par la
reconstruction de 100 logements et la réhabilitation des 80 logements non détruits, n’est pas
éligible à un financement ANRU et nécessite donc l’apport par l’office d'une part de fonds
propres plus importante que pour les opérations financées par l’ANRU (19 % à Fontaine-
Ecu contre 10 % en moyenne pour Planoise et les Clairs-Soleils).
Au total, en tenant compte de la centaine d’autres logements en cours de construction
dans le cadre du plan de cohésion sociale (13 M
€
), Grand Besançon Habitat est engagé, sur
les années 2009-2013, dans un programme global d’investissements de près de 95 millions
d’euros, dont 12 M
€
devraient être apportés par les fonds propres et plus de 80 M
€
par
l’emprunt. Aussi la réalisation du programme devrait-elle se traduire par un doublement de
l’endettement de Grand Besançon Habitat.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
26/44
4. La facturation et le recouvrement
4.1. L’évolution des charges locatives
Les charges locatives sont principalement constituées des dépenses liées au chauffage
(des logements et de l’eau), à la consommation d’eau et à l’entretien des communs et
notamment des ascenseurs. Comme tout bailleur, l’office facture des provisions pour
charges locatives et procède annuellement, ou au départ du locataire, à la régularisation du
compte de charges.
Par nature, le principe de l’habitat à
loyer
modéré exclut les charges du périmètre
« aidé ». Ainsi, l’office a une obligation de bonne gestion concernant ces dépenses mais il
refacture à ses occupants, comme cela est normal, l’intégralité des charges qu’il est amené à
payer pour leur compte.
4.1.1. La part des charges dans le coût du logement ne cesse d’augmenter
Sous l’effet conjugué de plusieurs facteurs, tels que la hausse du coût de l’énergie et
l’évolution de la réglementation concernant l’entretien des ascenseurs, le niveau des charges
locatives a augmenté bien plus rapidement que les loyers entre 2002 et 2006, pour
représenter, en fin de période, environ la moitié des sommes facturées au titre des loyers.
Cette part oscillait, en 2006, entre 46 et 55 % selon que l’on considère les chiffres
« d’exploitation
réelle »,
donnés
en
réponse
à
un
questionnaire
dans
le
cadre
de
l’instruction, ou les chiffres globalisés du compte financier (voir
supra
, le point 2.1.1) qui
intègrent notamment l’activité « foyer » de l’office.
Quels que soient le périmètre et l’origine des chiffres retenus (compte financier ou
d’exploitation), il en ressort assez nettement que les charges locatives progressent à un
rythme plus soutenu que les loyers : au cours de la période étudiée, les charges ont
augmenté de + 4,3 % à + 6,3 % en moyenne annuelle et les loyers de + 1,9 % à + 2,8 % en
moyenne annuelle.
Certaines
constructions
en
« individuel »,
qui
ne
comprennent
pas
de
charges
collectives de chauffage, d’eau, d’ascenseur ou de nettoyage des parties communes,
présentent
naturellement
des
indices
de
charges
très
favorables.
Ainsi,
pour
les
23 appartements situés sur la commune de Chalezeule, les charges locatives représentent
moins de 7 % des loyers facturés. Cela est aussi le cas pour la cinquantaine d’appartements
situés à proximité de la polyclinique de Franche-Comté, qui affichent un coût moyen de
charges locatives de 7 euros par mètre carré et par an, soit 11 % des loyers.
4.1.2. Des évolutions contrastées
Il est à noter que les 34 appartements situés au 37, rue des Cras et au 7, rue du
Professeur Georges ont vu leurs charges locatives augmenter de plus de 36 % entre 2002 et
2006,
alors
même
que
leur
performance
énergétique
est
particulièrement
favorable
(186 kWh/m² et par an pour une moyenne calculée pour l’office de 209 kWh/m² et par an
pour les appartements diagnostiqués).
D’autres appartements, situés rue Mégevand, dont la performance énergétique est
bien moins favorable, à 372 kWh/m² et par an, connaissent logiquement une augmentation
assez importante de leurs charges locatives, de + 29 % en 4 ans. Pour ces logements, les
charges atteignaient 32 euros par mètre carré en 2006, soit un niveau très supérieur au
niveau moyen constaté pour l’ensemble de l’office (21,4 euros).
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
27/44
En sens inverse, et cela pourrait surprendre si l’on considérait, à tort, que les dépenses
énergétiques
étaient
les
seuls
éléments
constitutifs
des
charges
locatives,
les
11 appartements
les
moins
bien
classés
d’un
point
de
vue
énergétique,
à
389
et
392 kWh/m²/an, enregistrent une hausse moyenne de 25 % de leurs charges locatives en
4 ans, soit un niveau relativement proche du taux d’augmentation moyenne des charges
constaté
sur
la
période
pour
les
5 756
appartements
de
Grand
Besançon
Habitat.
L’évolution des charges de ces appartements est même inférieure au taux de 30 %
d’augmentation constaté pour les 32 logements situés 20, chemin des Tilleroyes, qui
affichent pourtant la meilleure performance énergétique du parc, à 134 kWh/m2 et par an.
L’absence
d’ascenseurs,
de
parties
communes
ou
d’espaces
verts
importants
compense assez facilement le surcoût énergétique des logements anciens ou mal isolés.
Ainsi, à l’extrémité des consommations énergétiques, les 11 logements les plus énergivores,
situés Grande rue et rue des Sapins à Besançon, coûtent 27 euros de charges locatives par
m
2
et par an à leurs occupants, contre 21,6 euros en moyenne pour l’ensemble du parc.
Grand Besançon Habitat a réalisé un effort important concernant les ascenseurs,
compte tenu des risques particuliers liés à ces appareils, à la réglementation en vigueur, au
vandalisme constaté et aux attentes des locataires. Ainsi, plus de 2 millions d’euros ont été
investis dans des travaux de rénovation et de mise en conformité entre 2002 et 2008. En
plus de ces investissements, l’office a passé des contrats d’entretien pour l’ensemble de ses
ascenseurs et s’est aussi adjoint les services d’une mission de conseil et d’assistance visant
à accompagner l’office dans la gestion de son parc d’ascenseurs. Le suivi du nombre
d’interventions et de l’origine des pannes apparaît également en rapport avec la sensibilité
du sujet.
4.1.3. La gestion des marchés est rigoureuse
Les marchés peuvent être, assez classiquement, regroupés en deux catégories.
La première concerne les marchés d’un montant supérieur au seuil de 210 000 euros.
On trouve dans cette catégorie le chauffage urbain, les constructions ou les contrats de
maintenance pluriannuels. Concernant le chauffage, et d’une façon schématique, une partie
du parc de Grand Besançon Habitat, située à Planoise, est raccordée au réseau de chauffage
urbain ;
les
autres
logements
sont
chauffés
en
collectif ou
en
individuel.
Pour les
2 200 logements raccordés au réseau urbain de Planoise, Grand Besançon Habitat a conclu
un marché avec la société SECIP pour la distribution du chauffage entre les sous-stations et
les appartements. Pour les immeubles à chauffage collectif, il n’y a plus qu’un prestataire
depuis 2007 (la société ELYO) contre deux auparavant. Les marchés relevant de cette
première catégorie sont passés selon la procédure de l’appel d’offres ouvert.
La seconde catégorie concerne les marchés dont le montant est inférieur au seuil de
210 000 euros. On y trouve les marchés d’entretien, de changement de composants et de
maintenance. Ils sont passés suivant la procédure adaptée, en application de l’article 28 du
code des marchés publics, qui dispose que «
les marchés passés selon cette procédure sont
(…) passés selon des modalités de publicité et de mise en concurrence déterminées par la
personne responsable du marché en fonction de leur objet et de leurs caractéristiques ».
L’article 26 du même code précise par ailleurs que cette procédure peut être utilisée lorsque
le montant prévisionnel du contrat est inférieur à 210 000
€
pour les fournitures, les services
et les travaux des collectivités locales (et de leurs établissement publics, en application de
l’article 2 du code des marchés publics).
Les marchés passés par l’office n’ont pas fait l’objet d’un examen approfondi dans le
cadre du contrôle. Un examen formel d’une douzaine de marchés, représentant un peu plus
de 1 million d’euros de commande sur 21 millions d’euros de dépenses d’entretien et
travaux réalisés entre 2004 et 2006, a toutefois été effectué dans le but de vérifier que
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
28/44
Grand Besançon Habitat défend aussi bien les intérêts de ses locataires, que ses propres
intérêts.
Sur le périmètre des marchés examinés, les vérifications effectuées ont révélé une
réelle rigueur dans la présentation des dossiers et dans la mise en
œ
uvre des procédures de
sélection des entreprises. Grand Besançon Habitat semble sur ce point tirer un réel bénéfice
de l’utilisation du logiciel de gestion des marchés publics MARCO.
Par ailleurs, il peut être souligné que l’office a mis en place une procédure interne
plus contraignante que celle qu’impose le cadre légal en vigueur pour les marchés passés
selon la procédure adaptée. Cette procédure, adoptée le 10 avril 2006 par le conseil
d’administration de l’office, contribue à la défense des intérêts des locataires.
4.2. La gestion des impayés
La question des impayés, comme celle de la vacance, constitue un enjeu important
pour Grand Besançon Habitat.
Les bailleurs sociaux, de par la nature même de leur activité, sont en effet confrontés
aux difficultés de paiement de leurs clients. Grand Besançon Habitat, qui a été identifié par
la MIILOS comme un organisme qui «
apporte à ses locataires un service de qualité
réellement social
» est d’autant plus concerné par cette question que ses logements sont
situés dans des zones particulièrement défavorisées.
En 2002, à partir du constat d’une situation délicate en ce qui concerne les impayés,
Grand Besançon Habitat a créé un poste de chargé de contentieux et mis en place une
nouvelle procédure de précontentieux et de contentieux.
Il convient de préciser ici que la notion d’impayés recouvre deux catégories de
créances finalement assez différentes.
La première regroupe, dans le compte 4111 (locataires exercice courant), les impayés
« exigibles non douteux » au 31 décembre de chaque année. Ce compte, qui représentait
un peu moins de 30 % des impayés totaux en 2005, ne constitue donc pas plus un
danger d’impayé que n’importe quelle créance client et n’est bien entendu pas
provisionné.
La seconde regroupe, dans le compte 4161, les impayés exigibles douteux ou litigieux,
qui, du fait de leur qualité dégradée, répondent à des règles de provisionnement
obligatoire :
les impayés douteux ou litigieux rattachés à des clients ayant quitté l’office sont
affectés au compte 41610 et doivent être provisionnés à 100 % ;
les impayés douteux ou litigieux rattachés à des clients toujours locataires de
l’office sont affectés au compte 41611 et provisionnés en fonction de l’ancienneté
de la créance selon le barème suivant :
- 100 % pour les dettes supérieures à 1 an,
- 50 % pour les dettes ayant entre 6 mois et 1 an d’ancienneté,
- 25 % pour les dettes ayant entre 3 et 6 mois d’ancienneté,
- pas de provision pour les dettes ayant moins de trois mois d’ancienneté.
4.2.1. La mobilisation de l’office contre les impayés n’a pas eu l’effet escompté
Après avoir constaté l’augmentation régulière du nombre de locataires débiteurs sur la
période 1998-2003, la MIILOS avait indiqué dans son dernier rapport sur Grand Besançon
Habitat, produit en 2004, que le niveau des impayés était « un problème crucial » pour
l’office.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
29/44
En réponse, Grand Besançon Habitat avait reconnu que la lutte contre les impayés
était
«
effectivement
un
objectif
affiché
et
partagé
par
l’ensemble
de
l’office
(administrateurs et personnel) et la trésorerie municipale
». L’objectif fixé était de
«
retrouver un taux d’impayés proche de la médiane des offices en 2005
».
Force est de constater que l’évolution des impayés au cours de la période 2002-2006
n’a pas été favorable et n’a fait que confirmer, voire amplifier le constat déjà effectué à la
fin de l’année 2003.
En effet, en passant de 3,4 à 3,9 millions d’euros entre 2002 et 2006, le montant des
impayés a progressé de 3,9 % par an, plus vite que les produits de l’office (+ 0,9 % par an).
Intitulés
2002
2003
2004
2005
2006
VMA
Produits quittancés par les locataires
23 913 914
25 528 310
25 039 285
25 281 256
27 296 466
3,36%
C/703 : charges locatives
7 873 289
9 048 265
8 419 903
8 268 249
10 053 088
6,30%
C/704 : loyers
16 633 643
17 095 479
17 464 581
17 931 203
17 914 240
1,87%
Total loyers + charges locatives
24 506 932
26 143 744
25 884 484
26 199 452
27 967 328
3,36%
Débit C/4117: organismes payeurs d'APL
593 018
615 434
845 199
918 196
670 862
3,13%
En % du total
2,42%
2,35%
3,27%
3,50%
2,40%
-0,22%
Total des impayés
3 398 828
3 547 929
3 517 527
3 775 482
3 961 015
3,90%
c/4111 (exigible non douteux, hors APL)
1 211 721
1 288 601
1 201 048
1 278 501
1 319 388
2,15%
C/4161 (douteux ou litigieux)
2 187 107
2 259 328
2 316 479
2 496 981
2 641 627
4,83%
dont C/41610 locataires partis
1 292 795
1 279 715
1 315 174
1 352 587
1 392 248
1,87%
dont C/41611 locataires présents
894 312
979 613
1 001 305
1 144 394
1 249 379
8,72%
Source : Comptes de gestion (Conforme à l’annexe V du compte financier « Etat des créances ») ; montants en euros.
Toutefois, dans la mesure où les produits quittancés ont augmenté dans la même
mesure que les impayés, de + 3,36 % en moyenne sur la même période, les ratios d’impayés
sur produits quittancés sont restés stables, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.
2002
2003
2004
2005
2006
vma
Total des impayés / produits quitancés
15,12%
14,65%
14,71%
14,93%
15,17%
0,09%
Impayés exigibles/produits quittancés
5,07%
5,05%
4,80%
5,06%
4,83%
-1,17%
Impayés douteux/produits quittancés
10,05%
9,60%
9,91%
9,88%
10,34%
0,71%
Ratios
Dans le cadre des réponses qu’elle a apportées aux observations provisoires de la
chambre, la direction de Grand Besançon Habitat a faire valoir que, si la lutte engagée par
l’office contre les impayés en 2002 n’avait pas encore eu les effets escomptés durant les
exercices examinés par la chambre, certains indicateurs montraient en revanche une amorce
de retournement de tendance à compter de 2008. Le « stock » des impayés aurait ainsi
diminué pour la première fois de 10 000 euros en 2008 alors qu’il était encore en forte
augmentation les trois années précédentes (+458 k
€
en 2005, +206 k
€
en 2006 et +56 k
€
en
2007).
4.2.2. Les impayés diminuent dans les autres offices
L’augmentation des impayés à Grand Besançon Habitat est d’autant plus remarquable
que la tendance dans ce domaine, pour l’ensemble des bailleurs sociaux français, est plutôt
à la baisse. Ainsi, comme le montre le graphique suivant, les « impayés totaux » au
31 décembre de chaque année, qui apparaissent structurellement supérieurs à 10 % des
loyers et des charges facturés par Grand Besançon Habitat, affichent, pour ce qui concerne
la médiane des offices français, une tendance plutôt baissière et se situent entre 7 et 8 %
depuis 2004.
impayés totaux en % des loyers et charges
2 002
2 003
2 004
2 005
2 006
Grand Besançon Habitat
10,50
10,30
10,40
11,10
10,90
Médiane des offices francais
7,90
8,20
7,40
7,20
7,30
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
30/44
Source : Dossiers Individuel de situation 2002 à 2006
Comparatif de l'évolution des impayés
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
10,00
11,00
12,00
2 002
2 003
2 004
2 005
2 006
% des loyers et charges
Grand Besançon Habitat
Médiane des offices francais
Par rapport à la médiane des offices, le manque à gagner correspondant aux 4 points
d’écart constatés en 2005 et en 2006 représente, en valeur absolue et sur la base de
28 millions d’euros de loyers et charges facturés chaque année, un peu plus d’un million
d’euros de déficit de trésorerie à la fin de chaque exercice.
4.2.3. La structure des impayés douteux et litigieux tend à se dégrader
Au cours de la période examinée, et malgré l’accroissement relativement important du
total des impayés déjà observé (+ 3,9 % par an en moyenne), le coût de ces mêmes impayés
est resté stable, passant de 565 000 à 569 000 euros entre 2002 et 2006.
Décomposition du coût des impayés
2002
2003
2004
2005
2006
C/654 admissions en non valeurs (a)
120 543
298 759
248 742
199 665
219 999
C/6817 dotations aux dépréciations des actifs circulants (b)
451 008
366 755
287 422
369 368
363 740
C/ 7714 reprises à ces mêmes provisions ©
5 955
7 984
22 682
21 061
14 652
Total : a+b-c
565 596
657 530
513 482
547 972
569 088
% des loyers
3,40%
3,85%
2,94%
3,06%
3,18%
Montants en euros.
Il convient toutefois de signaler que la composition des impayés douteux ou litigieux
(qui représentent les trois quarts des impayés) se dégrade manifestement. Les dettes les plus
difficiles à recouvrer augmentent et, avec elles, les provisions passées par l’établissement.
Ancienneté des créances douteuses
2002
2003
2004
2005
2006
vma
C/41610 locataires
partis
1 292 795
1 279 715
1 315 174
1 352 587
1 392 248
1,87%
C/41611 locataires
présents
- origine de la dette : 3 à 6 mois
141 342
134 849
108 170
125 279
99 438
-8,42%
- origine de la dette : > à 6 mois
219 556
182 240
168 037
205 122
210 243
-1,08%
- origine de la dette : > à 12 mois
749 199
854 781
890 244
1 010 513
1 119 398
10,56%
Total compte 41611
1 110 096
1 171 869
1 166 451
1 340 914
1 429 079
6,52%
Total du compte 4161
2 402 891
2 451 584
2 481 625
2 693 501
2 821 327
4,09%
Sources : Annexe 9 du compte financier – corrigée en supprimant, en 2002, 2004 et 2005 la dette inférieure à 3 mois.
NB : le total des impayés douteux ou litigieux des locataires présents, présenté ici, n’est pas égal au solde du
compte 41611 du compte de gestion. L’origine de cette erreur est présentée au point 4.3.2. L’annexe IX est
toutefois utilisée ici pour avoir le détail de l’ancienneté de la dette, ce document étant le seul à présenter cette
répartition.
Ainsi les dettes de locataires ayant quitté l’office ont augmenté de 100 000 euros entre
2002 et 2006 pour s’établir cette année-là à près de 1,4 M
€
.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
31/44
Dans le même temps, les créances douteuses les plus problématiques, ayant plus
d’une année d’ancienneté, ont connu une forte augmentation, de près de 50 % en l’espace
de quatre ans.
En conséquence, à la fin de l’année 2006, la part des impayés douteux « critiques »,
devant être provisionnés à 100 % de leur montant, atteignait 89 % du total des impayés
douteux ou litigieux, contre 85 % quatre années auparavant.
Evolution des impayés à GBH
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
3 500 000
4 000 000
4 500 000
2002
2003
2004
2005
2006
€
Coût des impayés
Impayés totaux
Impayés douteux
Ainsi, comme le montre le graphique ci-dessus, si le coût effectif des impayés est
resté stable jusqu’en 2006, l’augmentation assez sensible des impayés douteux, conjuguée à
la détérioration de la structure des impayés déjà constatée, pourrait entraîner au cours des
exercices à venir une augmentation, elle aussi assez sensible, du coût des impayés.
La chambre relève toutefois la diminution assez régulière des créances douteuses de
moins de trois mois. Cette bonne orientation résulte sans doute de la mise en
œ
uvre des
procédures de précontentieux mentionnés
supra
.
4.3. Les provisions pour dépréciation des comptes des locataires
4.3.1. Une augmentation régulière des provisions passées
Les provisions pour dépréciation des comptes des locataires doivent être passées
conformément aux règles de la nomenclature M31, qui découlent des dispositions de
l’article R. 423-10 du code de la construction et de l’habitation, modifié par l’article 1
er
du
décret n° 2008-648 du 1
er
juillet 2008 relatif au régime budgétaire et comptable des offices
publics de l’habitat et modifiant le code de la construction et de l’habitation.
Les provisions pour dépréciation de compte client ont été passées, sur la période
examinée, pour les montants suivants :
Provisions pour dépréciation de compte client
Taux
2002
2003
2004
2005
2006
vma
C/41610 locataires
partis
100%
1 292 795
1 279 715
1 315 174
1 352 587
1 392 248
1,87%
C/41611 locataires
présents
894 313
979 613
1 001 305
1 144 394
1 249 379
8,72%
dont origine de la dette : 3 à 6 mois
25%
35 336
33 712
27 043
31 320
24 860 -8,42%
dont origine de la dette : > à 6 mois
50%
109 778
91 120
84 018
102 561
105 121 -1,08%
dont origine de la dette : > à 12 mois
100%
749 199
854 781
890 244
1 010 513
1 119 398 10,56%
Dont origine de la dette = à 3 mois
-
-
-
-
-
-
Provisions pour créances client douteuses
2 187 108
2 259 328
2 316 479
2 496 981
2 641 627
4,83%
Source : annexe IX des comptes financiers – conforme au compte de gestion (compte 4911 « provisions locataires ») ; montants en euros
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
32/44
Le montant des provisions passées pour dépréciation des créances clients augmente de
façon
assez
significative
(près
de
5 %
chaque
année)
sous
l’effet
conjugué
de
l’augmentation des impayés douteux globaux (+ 2,71 % par an) et de la dégradation assez
nette de la structure des impayés (+ 10 % par an de dette supérieure à 12 mois, provisionnée
à 100 %).
Il convient également de souligner que les provisions concernant des locataires
présents augmentent bien plus vite que celles concernant des locataires partis (+ 8,7 %
contre + 1,9 % en moyenne annuelle), ce qui traduit sans doute les difficultés que
rencontrent de plus en plus de locataires en place pour payer leur quittance (loyer et charges
locatives).
4.3.2. Le mode de calcul des provisions à l’origine d’une erreur comptable
Le compte financier de l’office ne présente pas le détail de chaque compte du bilan ou
du compte de résultat. Ces éléments figurent dans les annexes, qui revêtent par conséquent
une importance particulière.
L’annexe n° V du compte financier présente l’état des créances, notamment des
créances clients et des clients douteux.
L’annexe n° IX du compte financier est plus particulièrement consacrée aux clients
douteux ou litigieux et sert de base au calcul des provisions concernant cette catégorie de
locataires.
4.3.2.1. Des incohérences entre les annexes du compte financier et le compte de
gestion
Les explications suivantes concernent, à titre d’illustration, les comptes de l’exercice
2005. Toutefois, les erreurs constatées affectent également les comptes des exercices 2002
et 2004.
En premier lieu
, le premier tableau de l’annexe IX, intitulé « locataires douteux » et
détaillant le compte 4161 (impayés douteux ou litigieux), intègre près d’1,1 M
€
d’impayés
non douteux (issus du compte 4111) et fausse du même montant le total du tableau, qui
ressort à 3 775 577 euros alors qu’il aurait dû atteindre, au plus, 2 693 501 euros.
Par ailleurs,
ce montant de 3 775 577 euros, qui correspond au total des impayés
(douteux et non douteux) apparaît incohérent avec le total des comptes 4111 et 4161 du
compte de gestion et du compte financier, qui recouvre exactement le même périmètre.
L’office a indiqué que cette erreur de 95 euros venait d’un reste à réaliser non pris en
compte à la fin de l’année 2005. Si cette explication est recevable, il est toutefois troublant
que cette prise en compte erronée impacte les éléments de l’annexe IX mais pas ceux de
l’annexe V, ni le compte financier qui, pour sa part, est conforme au compte de gestion.
Enfin et surtout
, le compte 41611 (créances douteuses ou litigieuses concernant des
locataires
encore
présents)
apparaît,
dans
l’annexe
IX,
valorisé
pour
un
total
de
1 340 914,12 euros alors qu’il est, au compte de gestion, égal à 1 144 393,76 euros. La
différence de 196 520 euros se retrouve dans le compte 4111 (créances non douteuses) et a
donc pour effet, au compte de gestion, de diminuer le montant des créances douteuses et
d’augmenter celui des créances non douteuses pour le même montant.
Le tableau ci-dessous récapitule l’inscription, à tort, des dettes inférieures à 3 mois
dans l’annexe IX consacrée aux créances douteuses, de même que le transfert de la somme
de 196 520 euros en créances douteuses ou non, selon que l’on se place dans le compte
financier ou le compte de gestion. L’ « erreur » de restes à réaliser apparaît enfin pour le
montant de 95 euros mais n’appelle pas de commentaire particulier.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
33/44
différence entre les 2 annexes
Annexe V
Annexe IX
du compte financier
C/4111exigibles non douteux
1 278 501
1 278 501
non applicable
C/4161 exigibles douteux
2 496 981
2 496 981
2 693 501
196 520
dont C/41610 partis
1 352 587
non précisé
1 352 587
dont C/41611 présents
1 144 394
non précisé
1 340 914
Dette inférieure à 3 mois*
non applicable
non applicable
1 082 076
Total des impayés
3 775 482
3 775 482
3 775 577
95
* Créances ne devant pas être provisionnées, intégrées à tort dans l'annexe IX
Compte financier GBH
Compte de gestion
4.3.2.2. L’origine de l’erreur est imputable à la trésorerie
Le mécanisme de calcul des provisions est fondé sur l’application de recouvrement
pour les HLM du réseau du Trésor Public (OTR). C’est cette application qui, en fonction de
la présence ou non de locataires ayant une dette et de l’ancienneté de cette dette pour les
locataires présents, calcule, conformément aux règles présentées en début de chapitre
4
, la
somme globale à provisionner.
L’état édité par l’application OTR présente le détail du calcul qui, une fois rapproché
de l’annexe IX du compte financier, permet de constater que Grand Besançon Habitat a
repris les sommes que son comptable lui avait indiquées.
Cependant, la trésorerie, par une erreur qui n’a été corrigée qu’en 2007, alignait
ensuite le montant des provisions sur le montant des créances douteuses, ne tenant ainsi pas
compte du caractère normalement progressif des montants à provisionner.
Enfin, il semble que Grand Besançon Habitat, afin d’obtenir un compte financier
cohérent avec le compte de gestion, reprenait, sur son annexe V et dans son compte
financier, les données (erronées) fournies par la trésorerie.
Il ressort de cette procédure que les indications données par la comptabilité ne
représentent pas la réalité. En effet, le compte 41611, présentant les créances douteuses, est
sous-évalué de près de 200 000 euros et le compte 411, présentant les créances non
douteuses, est surévalué du même montant.
L’incidence réelle de cette erreur est cependant minime dans la mesure où le calcul et
l’inscription des provisions pour dépréciation des comptes de locataires sont, à la base,
correctement effectués.
Il semble que la trésorerie se soit rendue compte de cette erreur à compter de
l’exercice 2007. A compter de cette date, le montant inscrit en créances douteuses (compte
4161) est supérieur au montant des provisions passées (compte 4911).
En réponse à l’observation figurant sur ce point dans le rapport d’observations
provisoires de la chambre, le comptable public a confirmé cette analyse.
4.4. Le supplément de loyer de solidarité
4.4.1. Un dispositif visant à assurer l’équité entre les locataires
Le mécanisme de supplément de loyer de solidarité vise à ce que les locataires qui ont
vu leurs ressources augmenter depuis leur entrée dans le logement qu’ils occupent,
participent à la hauteur de l’amélioration de leur niveau de vie. Pour ce faire, l’article
L. 441-3
du
code de la construction
et
de l’habitation
prévoit
que
les
organismes
d'habitations à loyer modéré perçoivent de leurs locataires le paiement d'un supplément de
loyer de solidarité, en complément du loyer principal, dès lors qu'au cours du bail les
4
Article R. 423-10 du code de la construction et de l’habitation.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
34/44
ressources de l'ensemble des personnes vivant dans le foyer excèdent d'au moins 20 % les
plafonds de ressources en vigueur pour l'attribution du logement qu’ils occupent.
Pour l’année 2008, les plafonds de ressources ont été fixés par l’arrêté du 3 décembre
2007, publié au journal officiel du 13 décembre 2007. A titre indicatif, le plafond de
ressources 2008 est égal, pour la province, à 20 477 euros de revenu fiscal annuel de
référence pour une personne seule et à 27 345 euros pour deux personnes.
4.4.2. Un dispositif qui concerne assez peu Grand Besançon Habitat
Dans la mesure où les deux tiers du patrimoine de Grand Besançon Habitat se situe en
zone urbaine sensible, où le dispositif du supplément de loyer de solidarité ne s’applique
pas, le nombre d’appartements de l’office concernés par ce dispositif est limité au tiers
restant, soit, selon les années, un peu plus de 2 000 logements.
Le supplément de loyer de solidarité n’a représenté, sur l’exercice 2006, qu’un revenu
de 25 106 euros, équivalent à 0,14 % des 17,9 millions d’euros de loyers facturés par
l’office.
En effet, le nombre de locataires concernés est très faible : pour les années 2006, 2007
et 2008, il a oscillé entre 22 et 35, soit environ 1,5 % du nombre de logements éligibles et
environ 0,5 % du nombre total de logements gérés par l’office.
Le montant moyen annuel des suppléments de loyers de solidarité appelés au cours de
la période 2006-2008 se situe entre 1 000 et 1 200 euros, correspondant, pour la trentaine de
locataires concernés, à un supplément de loyer moyen inférieur à 100 euros par mois.
La diminution de 50 % en quatre ans du montant des suppléments de loyer de
solidarité perçus par l’office est surprenante. Elle traduit soit une propension élevée au
départ des occupants les plus à l’aise (dépassant de plus de 20 % le plafond de ressources),
soit une tendance à la paupérisation des locataires de l’office. Dans les deux cas, l’évolution
constatée est à mettre en parallèle avec la question de l’évolution des impayés, présentée
précédemment.
Evolution comparée du SLS et du total des loyers
15 500 000
16 000 000
16 500 000
17 000 000
17 500 000
18 000 000
18 500 000
2002
2003
2004
2005
2006
€
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
€
Total des loyers facturés
suppléments de loyers (ech. de droite)
Source : compte de gestion 2002 à 2006
Les éléments fournis à la chambre, et notamment les restitutions des « enquêtes
d’occupation
sociale »
et
les
enquêtes
« ressources
des
occupants »
(concernant
spécifiquement le supplément de loyer de solidarité), montrent que Grand Besançon Habitat
assure correctement le suivi de ce dispositif d’équité sociale.
Sur les 2 000 locataires concernés par l’enquête, une quarantaine rechignent à
répondre. Après une mise en demeure restée infructueuse, la procédure prévoit, en
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
35/44
application du deuxième alinéa de l’article L. 441-9 du code de la construction et de
l’habitation, que le locataire sera redevable du supplément de loyer maximum. Les
documents fournis par l’office permettent de constater un bon suivi et une bonne
application de cette procédure.
5. L’attribution et la gestion des logements
5.1. La commission d’attribution des logements
L’attribution des logements sociaux est encadrée, d’une façon assez générale, par les
deux premiers alinéas de l’article L. 441 du code de la construction et de l’habitation qui
disposent notamment que «
l'attribution des logements locatifs sociaux participe à la mise
en
œ
uvre du droit au logement, afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources
modestes et des personnes défavorisées
» et que «
l'attribution des logements locatifs
sociaux
doit
notamment
prendre
en
compte
la
diversité
de
la
demande
constatée
localement ; elle doit favoriser l'égalité des chances des demandeurs et la mixité sociale des
villes et des quartiers
».
Ce cadre est complété par les dispositions réglementaires codifiées aux articles
R. 441-1 à 12 du même code qui détaillent assez précisément les conditions d’attribution
des logements ; l’office détermine ses propres critères d’attribution et la commission
d’attribution est souveraine.
Grand Besançon Habitat s’est par ailleurs doté d’une « charte pour l’attribution des
logements » dont les objectifs poursuivis sont conformes au cadre réglementaire ci-dessus
décrit et qui n’appelle pas de commentaire particulier.
5.1.1. Le fonctionnement général de la commission apparaît régulier
La commission d’attribution, dont la création, la composition et le fonctionnement
doivent obéir aux règles fixées à l’article R. 441-9 du code de la construction et de
l’habitation, agit sur le c
œ
ur de métier du bailleur social. Le décret n° 2008-566 du 18 juin
2008 relatif à l'administration des offices publics de l'habitat en même temps que la
transformation de l’OPHLM en OPH ont modifié les règles applicables à cette commission.
Les contrôles effectués par la chambre ont permis de constater que la composition de
la commission était conforme à la réglementation en vigueur au cours de la période
examinée. Le conseil d’administration de l’office a par ailleurs, et conformément au IV de
l’article R. 441-9 du code de la construction et de l’habitation, établit le règlement intérieur
de la commission.
Au regard de la régularité et du nombre des réunions, la commission de Grand
Besançon Habitat apparaît particulièrement active : elle se réunit en moyenne 22 à 23 fois
par an, le minimum réglementaire étant fixé à une fois tous les deux mois. On pourra
signaler, sur ce point, que le bilan de la commission pour l’année 2005 fait état de
25 réunions alors que seulement 23 se sont réellement tenues.
L’analyse des documents remis aux membres de la commission fait apparaître que
l’information qui leur est donnée est suffisante pour qu’ils puissent se prononcer sur les
demandes présentées à l’office. Il convient de noter que la commission ne se prononce, dans
la réalité, que sur un quart des attributions, les trois quarts restants étant attribués
directement par le service attribution et n’étant que « validés »
a posteriori
par la
commission. La charte d’attribution des logements précise que les « attributions directes »
concernent certains quartiers, où la demande est particulièrement faible et ne nécessite pas
que la commission d’attribution fasse un choix parmi plusieurs candidats, ainsi que, en
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
36/44
dehors de ces quartiers identifiés, les logements particulièrement difficiles à louer, vacants
depuis plus de deux mois et ayant déjà été refusés par trois candidats désignés par la
commission d’attribution.
Les comptes rendus des commissions sont systématiquement établis et envoyés aux
membres. Ils apparaissent minimalistes. L’office a pris le parti de ne pas refuser de
logements, mais seulement d’ajourner les demandes non satisfaites, afin d’échapper à
l’obligation de motiver ses décisions prévue par l’article L. 441-2-2 du code de la
construction et de l’habitation. Cette pratique, si elle présente l’avantage de faciliter le
fonctionnement de la commission, a pour inconvénient de ne pas permettre de connaître
a
posteriori
les raisons qui ont motivé l’ajournement de certains dossiers et l’acceptation
d’autres, plus récents et donc moins bien « classés » dans la liste initiale présentée à la
commission.
5.1.2. L’assiduité des membres de la commission pourrait être améliorée
Sur les trois exercices 2005, 2006 et 2007, et comme le montre le graphique suivant,
seulement trois commissions sur 68 se sont tenues avec la totalité de ses membres présents.
Ainsi, avec une moyenne de 4,05 membres présents, la commission ne fonctionne qu’avec
les deux-tiers de ses membres physiquement présents à chaque réunion.
Participation des membres à la commission d'attribution
0
1
2
3
4
5
6
7
07/01/2005
07/04/2005
06/07/2005
04/10/2005
02/01/2006
02/04/2006
01/07/2006
29/09/2006
28/12/2006
28/03/2007
26/06/2007
24/09/2007
23/12/2007
nombre de membres
Membres
Présents
Sources : comptes rendus des commissions d’attribution
Doit être relevé le cas de Mme A, qui n’a assisté à aucune des 48 commissions
auxquelles elle a été invitée en tant que membre entre le début de l’année 2005 et le
2 février 2007. Son remplacement par M. B, un conseiller municipal, à compter du 13 avril
2007, n’a pas réellement permis de diminuer l’absentéisme dans la mesure où l’intéressé n’a
participé qu’à 4 commissions sur les 17 auxquelles il a été invité à participer au cours de
l’année 2007. En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’intéressé a souhaité
faire savoir qu’il avait été désigné membre de la commission en cours de mandat, en
remplacement d’une élue sur le départ, devant ainsi faire face à un emploi du temps chargé
et des disponibilités réduite.
La fonction de représentation des locataires au sein de la commission a été exercée,
sur la période étudiée, par Mme C, dont le taux de présence aux commissions n’appelle pas
de commentaire particulier. Il doit cependant être relevé que, pour ce qui concerne les cas
où Mme C n’a pas été présente, la délégation de son pouvoir était irrégulière. En effet,
aucun des cinq pouvoirs établis en 2005 et 2007 ne fait état de l’identité du mandataire (la
personne recevant le pouvoir) et un seul apparaît signé pas un mandataire, mais sans
précision sur son identité.
La signature, le 19 janvier 2007, par Mme C de trois pouvoirs « blancs » n’identifiant
pas la personne destinataire de son pouvoir montre que l’absentéisme récurrent des
membres de la commission d’attribution les incite à contourner leur propre règlement
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
37/44
intérieur qui prévoit, en son article 9, que le pouvoir comporte, au minimum, les noms et
prénoms du représentant de la personne absente. Le même article du règlement intérieur
prévoit par ailleurs que le président de la commission contrôle la régularité des pouvoirs en
début de séance.
Au registre des curiosités, il a été trouvé, classé avec le compte rendu de la
commission d’attribution du 1
er
mars 2007, un état des présences pour une commission
d’attribution en date du 23 février 2007. La curiosité vient du fait que la commission ne
s’est pas réunie le 23 février 2007 et que, pourtant, la fiche de présence a été émargée par
5 personnes (4 membres de la commission ainsi que le représentant du maire, qui dispose
d’une voix délibérative). Les états des présences des réunions immédiatement antérieure et
postérieure, qui se sont tenues les 15 février et 1
er
mars ont été correctement remplis et
classés.
La chambre prend note de la volonté affichée par la direction de Grand Besançon
Habitat de veiller, à l’avenir, à un contrôle plus strict de la régularité des pouvoirs donnés
par les membres de la commission d’attribution des logements.
5.2. L’évolution et le suivi des vacances de logements
Les données détaillées ci-après sont, sauf mention contraire, issues des parties
relatives aux risques locatifs des dossiers individuels de situation (DIS) des exercices 2002
à 2006.
5.2.1. L’évolution comparée des logements vacants
Comme le montre le graphique ci-dessous, le nombre de logements vacants à Grand
Besançon Habitat, au 31 décembre de chaque année, apparaît structurellement supérieur à
celui des autres offices français.
Comparatif de l'importance des logements vacants
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
2 002
2 003
2 004
2 005
2 006
% de logements vacants
Grand Besançon Habitat
Médiane des offices francais
La
part
des
logements
vacants
depuis
plus
de
trois
mois
est
également,
structurellement, bien supérieure à celle constatée dans les autres offices français.
La conjonction d’un nombre important de logements non occupés et d’une durée
moyenne de vacance relativement longue génère automatiquement des coûts élevés, à la
charge de l’office.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
38/44
5.2.2. L’évolution comparée des pertes dues à la vacance
Le coût total (loyer + charges) de la vacance a représenté, en 2006, 8,7 % des loyers
encaissés par Grand Besançon Habitat, contre 3,3 % pour la médiane des offices français.
L’office de Besançon se positionne au 241
ème
rang sur 276 en termes de pertes dues à
la vacance. Son taux de pertes affiche une progression régulière depuis 2002, alors qu’il est
stable pour les autres offices.
Comparatif des pertes dues à la vacance
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
10,00
2 002
2 003
2 004
2 005
2 006
% des loyers
Grand Besançon Habitat
Médiane des offices francais
D’une façon générale, et pour donner une illustration en valeur absolue de l’impact de
la vacance, il peut être noté que Grand Besançon Habitat a budgété pour 2006 environ
1,5 M
€
de pertes dues à la vacance sur les loyers (appartement et garages).
5.2.3. L’impact des projets de démolition
La part des « logements vacants en prévision de démolitions », qui est plus importante
à Grand Besançon Habitat que pour les autres offices, explique en partie ce niveau de
vacance particulièrement élevé.
En
effet,
une
vacance
importante,
lorsqu’elle
s’explique
par
la
démolition
programmée des logements inoccupés, peut parfaitement traduire une gestion normale du
parc locatif. Les vacances pour démolition programmée peuvent par ailleurs, dans certains
cas, être compensées, notamment par l’agence nationale de rénovation urbaine (ANRU).
A contrario
, toutefois, la diminution progressive, en 2005 et 2006, de la part des
logements vacants en prévision de démolition met en lumière la réalité de la « vacance
subie » par l’office. Ainsi la diminution, entre 2004 et 2006, de 45 à 24 % de la part des
logements vacants destinés à la démolition, fait apparaître les difficultés que l’office
rencontre pour louer certains appartements non destinés à la démolition, à cause de leur
manque d’attractivité.
Il apparaît ainsi que la réalisation par l’office de ses projets de démolition, même s’ils
sont importants dans le cas de Grand Besançon Habitat, ne résoudra pas à elle seule les
difficultés auxquelles il est confronté pour trouver preneur de certains logements. Il peut
d’ailleurs être noté que, si la part des logements vacants situés en ZUS est toujours
traditionnellement importante (65 à 80 %), le nombre de logements vacants, situés en ZUS
et destinés à la démolition, ne représente généralement que la moitié du parc inoccupé.
Ainsi, et comme le montre le graphique suivant, il semble que la préparation des
démolitions, notamment dans le secteur des Clairs-Soleils, a eu un effet haussier sur le
nombre de vacances à compter de 2003. Inversement, en 2005 et 2006, la diminution du
nombre de logements concernés par une opération de démolition a entraîné une légère
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
39/44
diminution de la vacance. Ces évolutions à la hausse et à la baisse tendent à confirmer que
Grand Besançon Habitat, en dehors des logements concernés par un projet de démolition,
possède un patrimoine particulièrement difficile à louer d’environ 250 logements, dont
150 à 200 sont situés en ZUS. Ce volume de vacance récurrente et subie est matérialisé par
des flèches dans le graphique ci-dessous.
L'importance de la vacances en ZUS et l'éffet démolition
0
50
100
150
200
250
300
350
400
2 002
2 003
2 004
2 005
2 006
Nombre de logements
Logements vacants
dont en ZUS
dont prévision de démolition
5.2.4. Le suivi et les réponses de Grand Besançon Habitat
La vacance fait incontestablement partie des points de gestion particulièrement suivis
par la direction de Grand Besançon Habitat. Ainsi, la moitié environ du tableau de bord
mensuel de l’office, constitué d’une douzaine de pages, est consacré à ce sujet.
La vacance, qui fait l’objet de prévisions budgétaires, est ainsi suivie à la fois par
rapport aux prévisions effectuées et, plus classiquement, en termes d’évolution mensuelle
ainsi que par quartier ou par origine (vacance commerciale subie, pour travaux ou suite à un
retrait du marché, par exemple en prévision d’une démolition).
La direction de l’office est consciente et ne minimise pas cette problématique qui, à
l’occasion
du
bilan
du
« plan
d’actions
2005-2007 »
a
été
identifiée
comme
«
insuffisamment enrayée
».
Cet enjeu est important en termes de perte d’exploitation (environ 1,5 M
€
par an),
mais Grand Besançon Habitat ne se fixe pas pour objectif de se rapprocher de la médiane
des offices français.
L’importance des démolitions encore à venir et, surtout, la structure de son patrimoine
(vieillissant, moins rénové que dans les autres offices et situé pour plus de la moitié en
zones urbaines sensibles), amènent l’office à se fixer l’objectif, plus modeste, de passer
sous la barre des 160 logements vacants, hors rénovation urbaine. Il en comptait encore
257 à la fin de l’année 2006.
6. La gestion des ressources humaines
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
40/44
6.1. Les effectifs et l’absentéisme
6.1.1. L’évolution des effectifs
Les effectifs ont modérément augmenté, de 2 % par an, au cours de la période
examinée.
En 2006, Grand Besançon Habitat comptait 24,3 salariés pour 1 000 logements, soit
un niveau proche du ratio de 22,9 constaté pour la médiane des autres offices français
(source DIS 2006).
Catégories
2002
2003
2004
2005
2006
VMA
2006/2002
Administratifs
45
50
49
50
47
1,1%
4,4%
titulaires
31
32
41
42
41
7,2%
32,3%
non titulaires
14
18
8
8
6
-19,1%
-57,1%
Techniques
14
18
19
20
21
10,7%
50,0%
titulaires
12
16
16
18
18
10,7%
50,0%
non titulaires
2
2
3
2
3
10,7%
50,0%
Gardiens
15
16
13
15
16
1,6%
6,7%
titulaires
8
12
10
13
14
15,0%
75,0%
non titulaires
7
4
3
2
2
-26,9%
-71,4%
Personnels de service
45
44
44
45
44
-0,6%
-2,2%
titulaires
28
30
36
38
37
7,2%
32,1%
non titulaires
17
14
8
7
7
-19,9%
-58,8%
Emplois jeunes et CEC
4*
0
0
0
6**
Total en nombre de titulaires
79
90
103
111
110
8,6%
39,2%
Total en nombre de non titulaires
40
38
22
19
18
-18,1%
-55,0%
Total général
119
128
125
130
128
1,8%
7,6%
Effectif présent au 31/12 de chaque année
* emploi jeune non compris dans les effectifs au 31/12 ; ** contrat avenir non compris dans les effectifs
Entre 2002 et 2006, les personnels non titulaires ont fortement diminué (- 55 %, soit -
22 personnes). Les personnels concernés ont, pour la plupart, été intégrés dans la catégorie
des personnels titulaires qui a, dans le même temps, vu croître ses effectifs de 31 personnes.
En termes de métiers, il peut être observé que l’augmentation des effectifs est centrée
sur les métiers techniques et administratifs, alors que le nombre d’emplois de personnels de
service et de gardiens est resté stable sur la période.
6.1.2. L’évolution de l’absentéisme
La maîtrise de l’absentéisme, qui représente selon les années entre 5 et 10 % du
nombre total de jours travaillés, constitue un enjeu important pour Grand Besançon Habitat.
Entre 2002 et 2005, le nombre total de jours d’absence a diminué de 11 %, passant de
1 965 à 1 743. La diminution a été encore plus importante si on compare le chiffre de
l’année 2005 avec celui de l’année 2001, qui a précédé la mise en place de l’indexation
partielle du régime indemnitaire sur l’absentéisme : elle dépasse alors 30 %.
Comme le montre le tableau ci-dessous, la revalorisation du régime indemnitaire
(mise en
œ
uvre de l’ISS et de l’IEMP), doublée d’une indexation partielle des primes sur le
nombre de journée d’absence, qui a accompagné la mise en
œ
uvre de l’ARTT à compter du
1
er
janvier 2002, semble avoir suscité une diminution du nombre de jours d’absence.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
41/44
Nombre de jours d'absentéisme
2002
2003
2004
2005
2005/2002
Maladie ordinaire
909
569
673
754
-17%
Accident du travail
221
108
241
37
-83%
Longue Maladie
770
1 076
835
709
-8%
Maternité, paternité, évenements familiaux
65
284
463
243
274%
Total
1 965
2 037
2 211
1 743
-11%
Source : GBH
Il apparaît en effet que les deux catégories d’absence qui présentent les évolutions les
plus favorables sont celles qui peuvent potentiellement être influencées par un système qui
tend à pénaliser les absences abusives. Ainsi, les diminutions observées sont bien plus
marquées pour les maladies ordinaires et les accidents du travail que pour les absences pour
longue maladie ou évènement familial.
L’office assume parfaitement le caractère incitatif du système indemnitaire mis en
œ
uvre en 2002, en complément du 13
ème
mois, qui lie le versement des indemnités
d’exercice
des
missions
de préfecture
(IEMP) pour la filière administrative et
des
indemnités spécifiques de service (ISS) pour la filière technique à la présence au travail.
Ainsi, chaque salarié dispose d’une franchise de cinq jours d’absence par an qui ne donnent
lieu à aucune retenue. A partir du sixième jour, est appliquée une retenue de 10 % par jour
d’absence.
En
cohérence
avec
l’objectif
poursuivi,
sont
par
ailleurs
exclues
de
l’absentéisme les absences pour évènements familiaux tels que naissances, mariages, décès
d’un proche…
Le résultat paraît conforme aux objectifs, avec une diminution de 30 % du nombre de
jours d’absence, au moins partiellement « influençables », constitué de la somme des
maladies ordinaires et des accidents du travail. A titre indicatif, et pour preuve que le
système a une incidence pécuniaire directe pour les personnels de l’office, en 2007, sur les
109 bénéficiaires potentiels, 17 agents n’ont perçu aucune prime et 12 ont reçu une prime
réduite.
La mise en place de ce dispositif, dans le cadre de la mise en
œ
uvre de l’ARTT, a
également eu des répercussions sur les finances de l’office. En effet, si le nombre de jours
non travaillés a diminué de 11 % entre 2002 et 2005, la part des frais de personnel dans les
loyers a, de son côté, augmenté de 18 % sur la même période. A 15,15 % du montant des
loyers affectés aux dépenses de personnel en 2005, l’office se situait sans doute dans la
moyenne des offices de même taille, mais il se positionnait aussi à son plus haut niveau
depuis 1995.
6.2. Les charges de personnel
6.2.1. Le coût du personnel
Avec une augmentation moyenne de 6,8 % chaque année, les charges de personnel
ont progressé de 30 % au cours de la période examinée. Cette progression, supérieure à un
million d’euros, est en partie due à la croissance des charges sociales (près de 300 K
€
) et
des impôts sur les rémunérations (plus de 100 K
€
)
5
mais elle trouve surtout son origine dans
la croissance des rémunérations (+ 690 K
€
entre 2002 et 2006).
Cette augmentation des rémunérations, nettement plus forte que celle des effectifs
(+ 6,5 % contre + 1,8 % par an en moyenne) traduit l’augmentation du coût unitaire des
effectifs (+ 20 % en 4 ans).
5
Les « impôts sur rémunération » comportent les taxes sur les salaires, les versements de transport, la
participation de l’employeur à la formation ainsi que les cotisations au CNFPT
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
42/44
Dans le même temps, et dans la mesure où les loyers perçus ont progressé moins
rapidement entre 2002 et 2005 (+ 1,9 % par an), le nombre d’euros de loyer perçus par
euros de frais de personnel a diminué, passant de 4,62 en 2002 à 3,56 en 2006 (- 23 %).
2002
2003
2004
2005
2006
VMA
2006/2002
Effectifs (nombre d'agents au 31/12)
119
128
125
130
128
1,84%
7,56%
Impôts sur rémunérations
294 985
320 339
324 904
349 524
401 099
7,98%
35,97%
Rémunérations
2 395 895
2 612 474
2 780 203
2 900 210
3 085 085
6,52%
28,77%
Charges sociales
907 762
977 978
1 013 263
1 093 126
1 190 535
7,01%
31,15%
Charges de personnel
3 598 642
3 910 791
4 118 370
4 342 860
4 676 719
6,77%
29,96%
Charges de personnel / total des charges
12,96%
14,08%
14,83%
15,64%
16,84%
6,77%
29,96%
Coût d'un effectif
30 241
30 553
32 947
33 407
36 537
4,84%
20,82%
Euro de loyer / euro de frais de personnel
4,62
4,25
4,04
3,83
3,56
-6,34%
-23,05%
Montant en euros
Les principaux éléments expliquant cette progression du coût de la main d’
œ
uvre
peuvent, selon les explications données par l’office, être regroupés en trois catégories
principales :
La première comprend des facteurs macro-économiques principalement issus de la
mise en
œ
uvre de la loi dite « Fillon » du 17 janvier 2003 réunifiant par le haut les
sept
niveaux
de rémunération
minimale.
Les
processus
d’unification
et
de
revalorisation des SMIC ont entraîné des revalorisations indiciaires des catégories
C et B dans la fonction publique, notamment parce que le SMIC dépassait un
certain nombre de revenus correspondant aux premiers échelons de la catégorie C.
Les opérations de repyramidage qui ont suivi « l’unification des SMIC » ont,
selon l’office, entraîné des augmentations de salaire d’environ 17 à 18 % entre
2004 et 2006.
La deuxième catégorie comporte des facteurs conjoncturels, qui correspondent à
l’intégration des emplois jeunes et des contrats emploi consolidés (CEC) dans les
effectifs non titulaires puis titulaires de l’office. La fin de l’aide financière
correspondant à ces emplois aidés ainsi que le passage à temps plein des
personnels concernés ont, mécaniquement, entraîné une hausse du coût salarial
pour l’employeur.
Des éléments sectoriels expliquent enfin la hausse du coût du travail à Grand
Besançon Habitat qui, dans le souci de renforcer ses compétences en matière de
maîtrise
d’ouvrage,
a
complété
ses
équipes
techniques
en
procédant
au
recrutement de personnel qualifié (deux techniciens et trois ingénieurs entre 2004
et 2007). Selon la direction des ressources humaines, le recrutement d’ingénieurs
territoriaux aurait par ailleurs été dicté par la pénurie de techniciens territoriaux
disponibles sur le marché, suscitant, là aussi, une augmentation des coûts
salariaux de l’office.
Selon la direction de l’établissement, ces trois grands facteurs inflationnistes étant
maintenant stabilisés, la progression de la masse salariale ainsi que celle du coût unitaire
des effectifs devrait ralentir à compter de 2009. Le suivi du GVT (glissement vieillesse
technicité) permettrait à l’office de mesurer avec précision la part des augmentations subies
dans sa masse salariale.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
43/44
Il semble toutefois que l’attribution, à partir de 2002, de l’ISS et de l’IEMP, qui se
sont ajoutés à la prime de fin d’année (13
ème
mois) et au régime de l’IFTS et de l’IHTS,
dont bénéficiaient déjà les personnels de l’office (cf.
supra
, point 6.1.2), a également joué
un rôle prépondérant dans l’augmentation constatée des coûts salariaux de l’office.
6.2.2. Le régime indemnitaire
Jusqu’en 2008, le statut de Grand Besançon Habitat était celui des OPHLM, dont le
personnel relevait du statut de la fonction publique territoriale. Par conséquent, les agents
de Grand Besançon Habitat bénéficiaient du régime indemnitaire de la fonction publique
territoriale.
En 2008, le régime indemnitaire réunissait l’ensemble des outils mis à la disposition
de l’office :
pour l’ensemble du personnel, depuis 1993 : la prime de fin d’année (13
ème
mois
de salaire) ;
pour les agents de la filière administrative, depuis 1995 : l’indemnité forfaitaire
pour travaux supplémentaires (IFTS) pour les agents dont l’indice brut est
supérieur à 380 et l’indemnité horaire pour travaux supplémentaires (IHTS) pour
ceux dont l’indice brut est inférieur à 380 ; cette prime est versée mensuellement ;
pour les agents de la filière technique, depuis 1995 : des primes de service et de
rendement (PSR), versées mensuellement ;
pour les agents de la filière administrative, depuis 2002 : l’indemnité d’exercice
des missions de préfecture (IEMP) ; cette prime est annuelle et varie selon
l’absentéisme ;
pour les agents de la filière technique : l’indemnité spécifique de service (ISS) ;
depuis 2002, une partie de cette prime est annuelle et varie selon l’absentéisme,
l’autre partie, versée depuis 2005, étant mensuelle.
Comme cela a déjà été indiqué en conclusion du point 6.1.2, la dernière revalorisation
du régime indemnitaire, intervenue à compter de 2002, explique pour partie l’augmentation,
assez sensible, des coûts salariaux de l’office.
Il peut également être noté qu’afin de limiter le risque de conflit pouvant naître du
«
caractère
subjectif
de
l’appréciation
de
la
valeur
professionnelle
»,
le
conseil
d’administration de l’office a fait le choix d’attribuer les primes sur la base d’un taux
moyen par grade. Il n’y a donc pas de modulation en fonction de la manière de servir.
Enfin il peut être signalé, concernant la gestion de la nouvelle bonification indiciaire
(NBI), que l’office a, semble-t-il, fait le choix de considérer la notion de «
personne
assurant une mission d’accueil à titre principal
» de façon extensive.
En effet, si la réglementation en vigueur depuis 1991, donc sur la période étudiée au
titre du contrôle, autorise l’attribution de la NBI à la quasi-totalité des personnels affectés
en Zone Urbaine Sensible (ZUS), elle ne semble pas devoir être appliquée d’office et pour
les mêmes montants à l’ensemble des personnels affectés en dehors des zones urbaines
sensibles. A titre d’exemple, un gardien d’immeuble non situé en ZUS n’est ainsi éligible
qu’à 10 points de NBI contre 15 points pour le gardien d’un immeuble situé en ZUS.
6.3. Les remboursements de déplacements des administrateurs de l’office
En application d’une délibération du conseil d’administration en date du 27 septembre
1985, les frais de déplacement des administrateurs peuvent être pris en charge lorsqu’ils
utilisent leur véhicule personnel.
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives – Grand Besançon Habitat
44/44
La chambre relève sur ce point une pratique peu économe des deniers de l’office,
concernant la prise en charge des frais de déplacement d’un de ses administrateurs. En effet
la personne concernée se fait rembourser ses frais de déplacement sur la base de son trajet
domicile-GBH qu’elle estime à 50 km alors que celui-ci n’est en réalité que de 37 ou
38 km, ce qui suscite une majoration supérieure à 32 %. Sur les cinq exercices considérés,
le total des frais kilométriques remboursés à l’intéressée a atteint 2 583 euros alors que, sur
la base d’un aller/retour à 76 km au lieu de 100 km, ce montant aurait dû être de
1 963 euros. Un contrôle minimal aurait permis à l’office d’éviter de procéder à des
remboursements indus.
6.4. Les frais de représentation
Comme
l’indique
le
tableau
suivant,
les
montants
de
frais
de
représentation
apparaissent raisonnables, de même que le coût moyen des repas, qui s’est établi, en
moyenne sur les cinq exercices contrôlés, à 19 euros.
En euros
Remboursements
de repas
Repas de
fin année
Total frais de
représentation
2002
96,25
3 741,00
3 837,25
2003
834,00
2 775,00
3 609,00
2004
25,20
Pas de repas
25,20
2005
348,22
3 394,50
3 742,72
2006
85,50
6 040,00
6 125,50
Montants en euros
Il est toutefois regrettable que les attestations de l’organisateur de la réception,
indiquant son objet (accueil de personnalités, déjeuners de travail, accueil de chefs de
services extérieurs etc.), ne soient généralement pas jointes aux factures.
La mise en
œ
uvre de cette pratique permettrait à l’office de se mettre en conformité
avec la circulaire n° B – 2 E-94 du 24 septembre 1992 traitant de l’assouplissement des
règles relatives aux frais de représentation et de réception.
La simple signature de la facture par l’organisateur du repas ne permet pas de
considérer comme sécurisée la procédure de prise en charge des frais de repas, que la
chambre recommande à l’office de formaliser par écrit.
La chambre prend note de la volonté de la direction de Grand Besançon Habitat de
veiller, à l’avenir, à la pleine application de la réglementation en vigueur concernant les
frais de représentation.