RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES PAR LA CHAMBRE REGIONALE
DES COMPTES DE FRANCHE-COMTE SUR LA GESTION DE LA COMMUNE POLIGNY (1999 -
2005)
Délibéré à la chambre régionale des comptes de Franche-Comté
le 6 avril 2006
TABLE DES MATIERES
1 PERIMETRE ETUDIE ET METHODOLOGIE RETENUE
2 PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE
3 ANALYSE FINANCIERE
3.1 Etude des différents résultats comptables
3.1.1 Le résultat de fonctionnement du budget principal
3.1.2 Le résultat d'investissement du budget principal
3.1.3 Solde d'exécution cumulé ou fonds de roulement du budget principal
3.2 Structure des résultats de la section de fonctionnement
3.2.1 Le résultat courant non financier
3.2.2 Le résultat courant financier
3.3 Structure des résultats de la section d'investissement
3.4 Les restes à réaliser
3.5 La section de fonctionnement
3.5.1 Les ressources de fonctionnement
3.5.1.1 L'évolution des produits de la fiscalité
3.5.2 Les dépenses de fonctionnement
3.5.2.1 Les dépenses de personnel
3.5.2.1.1 L'aménagement et la réduction du temps de travail
3.5.2.1.2 TV Poligny
3.5.2.2 L'évolution des chapitres 65 et 66
3.5.2.2.1 Le chapitre 65 autres charges de gestion courante
3.5.2.2.2 Les relations avec l'association La Séquanaise
3.5.2.2.3 Le chapitre 66 frais financiers
3.6 La section d'investissement
3.6.1 Les recettes d'investissement
3.6.2 Un suivi des subventions d'investissement perfectible
3.7 Synthèse générale
4 LA REALISATION DU COMPLEXE SPORTIF
4.1 Une opération ambitieuse
4.2 Une operation aux conséquences financières importantes
4.3 Synthése générale
5 LES OPERATIONS DE LOTISSEMENT AU LIEU DIT " EN BOUTASSE "
5.1 Le cadre juridique et comptable
5.2 L'économie générale des opérations de lotissement " en Boutasse "
5.3 Synthèse générale
6 L'EXPLOITATION DU CINEMA DE POLIGNY
6.1 Le cadre juridique
6.2 Le ciméma, une salle de spectacle obsolète
Rappel de la procédure
Par lettre du 2 janvier 2006 le président de la chambre régionale des comptes a adressé au maire
de Poligny le rapport d'observations provisoires relatives à l'examen de la gestion de la collectivité
pour la période 1999/2005 (accusé de réception du 4 janvier 2006). L'ordonnateur a adressé à la
chambre ses réponses par un courrier du 2 mars 2006, enregistré au greffe le 6 mars 2006. Des
parties du rapport d'observations provisoires ont été adressées à l'ancien maire (1999/2001) M.
Jean-claude Collin (accusé de réception du 6 janvier 2006, réponse du 27 février 2006,
enregistrée au greffe le 2 mars 2006).
Des parties du rapport d'observations provisoires ont été également communiquées aux différents
tiers mis en cause au sens de l'article R. 241-12 du code des juridictions financières :
*- l'association La Séquanaise, (accusé de réception du 4 janvier 2006, réponse du 16 février
2006, enregistrée au greffe le 21 février 2006),
*- Mme Chambru, directrice générale des services, (accusé de réception du 7 janvier 2006,
réponse du 2 mars 2006, enregistrée au greffe le 3 mars 2006),
*- M. Casile, exploitant du cinéma municipal, (accusé de réception du 4 janvier 2006, réponse du 4
janvier 2006, enregistrée au greffe le 6 janvier 2006).
Dans sa réponse du 16 février 2006, le représentant de l'association La Séquanaise a demandé à
être auditionné par la chambre. L'audition a eu lieu le 14 mars 2006.
1 PERIMETRE ETUDIE ET METHODOLOGIE RETENUE
L'examen de la gestion de la commune de Poligny pour la période 1999 à 2005 a eu pour objectif,
d'une part, d'apprécier l'évolution des finances communales et, d'autre part, d'examiner plus
particulièrement divers points relatifs à l'organisation et à l'activité de cette collectivité. Ces
derniers sont au nombre de six :
* l'évolution des dépenses de personnel, et plus particulièrement la mise en ouvre des 35 heures,
* la création de TV Poligny,
* le soutien financier apporté à l'association La Séquanaise,
* la réalisation du complexe sportif,
* la réalisation des opérations du lotissement " En Boutasse ",
* l'exploitation du cinéma municipal.
Le choix de ces six sujets a été principalement motivé par le fait que les différentes questions
examinées sont toujours d'actualité ou le constat que les enjeux financiers sont significatifs pour la
collectivité.
Pour l'analyse financière, a été adoptée une démarche d'analyse comparative, par l'utilisation du
concept de strates (1). Le choix de cette méthode est justifié par le fait qu'elle est la seule
permettant de comparer raisonnablement les performances d'une collectivité par rapport à
d'autres présentant des caractéristiques comparables. Toutefois, compte tenu des inconvénients
liés à l'existence d'effets de seuils, inhérents à ce type d'analyse, les comparaisons avec les
performances des collectivités comparables ne sont réalisées que lorsque ces dernières
permettent de constater des écarts significatifs. Les différents ratios cités sont tirés des
statistiques publiées par la direction générale de comptabilité publique du ministère de l'économie
et des finances (DGCP) et par la direction générale des collectivités locales du ministère de
l'intérieur (DGCL).
L'unité monétaire de référence utilisée dans le présent rapport est principalement l'euro, afin de
permettre un rapprochement plus aisé entre les différents documents budgétaires et comptables
qui sont tenus dans cette monnaie depuis le 1er janvier 2002. Le franc n'est utilisé que très
ponctuellement.
Il convient de noter que seul le budget principal a fait l'objet d'une analyse détaillée, l'ampleur des
budgets annexes (2) ne nécessitant pas une telle analyse, exception faite des situations où une
anomalie de gestion particulière a été révélée par l'instruction, ce qui est le cas pour le budget
annexe lotissement.
2 PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE
La commune de Poligny compte 5 088 habitants (recensement 1999) et constitue le pôle d'emploi
d'un bassin de vie (3) à caractère rural qui recoupe les limites de la communauté de communes
(CC) du Comté de Grimont (4), dont le siège se situe à Poligny. La commune s'inscrit également
dans le cadre territorial plus large du Pays du Revermont, qui est composé de 63 communes,
elles mêmes regroupées au sein de trois communautés de communes (CC du Comté de Grimont,
CC du Val de la Cuisance, CC du pays de Salins-les-Bains) et compte une population d'environ
22 000 habitants.
Les communes de cet ensemble présentent des caractéristiques économiques relativement
proches. Le secteur agroalimentaire constitue la base principale de l'activité économique du Pays
du Revermont, Poligny étant plus particulièrement spécialisée dans le domaine de l'industrie
fromagère en rapport avec la filière du Comté, secteur qui a connu ces dernières années un
développement notable. Cette relative spécialisation est confortée par la présence de l'école
nationale d'industrie laitière (ENIL BIO) et du laboratoire d'analyses départemental, dont
l'ensemble des activités vont être regroupées sur le site de Poligny, les activités relatives aux
filières vinicole et Comté étant déjà réalisées sur place.
Tout ceci fait que le bassin d'emploi de Poligny, selon les données de l'INSEE, peut être considéré
comme autonome par rapport aux aires urbaines de Besançon, Dole et Lons-le-Saunier. Il
convient cependant de noter que les industries agroalimentaires, de par leur nature, ne figurent
pas parmi les activités présentant les bases taxables les plus importantes en matière de taxe
professionnelle et ce, d'autant plus que la part salaire de cet impôt a été supprimée depuis 2001.
Ceci explique en partie que le potentiel fiscal de la commune soit légèrement inférieur aux
moyennes régionales et nationales.
Sur le plan démographique, l'ensemble du Pays de Revermont, comme la commune de Poligny, a
été confronté ces 15 dernières années à un lent phénomène d'érosion qui n'a pu être compensé
par le développement de l'habitat périurbain, contrairement à ce qui a pu être constaté pour les
villes franc-comtoises de taille supérieure. Il convient également de noter, d'une part, que la
commune ne dispose pas de réserves foncières importantes lui permettant de développer de
façon significative l'habitat résidentiel et, d'autre part, qu'elle comporte d'un nombre important de
logements anciens dont l'état ne permet pas leur mise sur le marché. Ces deux éléments ne sont
pas sans avoir de répercussions en matière de progression des contributions directes générées
par les impôts des ménages. Cet aspect devient d'ailleurs capital avec la mise en ouvre de la taxe
professionnelle unique (TPU) par la communauté de communes du Comté de Grimont à compter
du 1er janvier 2005.
L'instauration de la TPU par la communauté de communes doit être appréciée comme le réel
démarrage de l'intercommunalité car, jusqu'à présent, cet établissement de coopération
intercommunale, créé le 31 décembre 1997, avait une action des plus modeste. L'année 2005 a
ainsi été pour la commune de Poligny un moment important,
dans la mesure où elle a marqué le
point de départ d'une nouvelle phase, dans le cadre de laquelle la commune ne dispose plus que
de deux principaux moyens financiers d'action, à savoir la fiscalité directe relative aux impôts
ménages et l'emprunt.
3 ANALYSE FINANCIERE
L'analyse financière de la collectivité a été réalisée à partir des données retraitées des comptes
de gestion, parfois complétées par certains éléments des comptes administratifs.
3.1 ETUDE DES DIFFERENTS RESULTATS COMPTABLES
3.1.1 LE RESULTAT DE FONCTIONNEMENT DU BUDGET PRINCIPAL
Le résultat de fonctionnement, représentant l'ensemble des opérations de fonctionnement (cf.
section de fonctionnement) de la ville de Poligny, a connu une progression annuelle moyenne de
5,3 %. La période contrôlée se caractérise toutefois par une évolution très heurtée de ce résultat
d'une année sur l'autre.
Sur la période, le résultat cumulé de fonctionnement, c'est-à-dire le résultat de l'année auquel
s'ajoute la somme des excédents des résultats non affectés à l'investissement, progresse de 910
Keuros à 1 180 Keuros.
Ces résultats permettent chaque année la couverture du déficit de la section d'investissement de
l'année précédente par prélèvement sur la section de fonctionnement (par affectation du résultat
au compte 1068). Les résultats affectés ont varié de entre 262 Keuros en 1999 à 676 Keuros en
2003. Cette évolution découle directement du montant de l'emprunt contracté. Si ce dernier ne
permet pas de couvrir la partie résiduelle des dépenses d'investissement non financées par
l'excédent de la section de fonctionnement et les subventions d'équipement perçues, il en découle
un déficit aggravé de la section d'investissement qui doit être comblé l'année suivante par
l'affectation d'une partie de l'excédent de fonctionnement capitalisé.
Il convient cependant de noter que globalement, la capacité de la commune à dégager un
excédent de fonctionnement, afin de financer une partie de ses investissements, est avérée tout
au long de la période étudiée. Cet excédent peut être estimé au cours des exercices sous revue à
environ 400 Keuros/an.
3.1.2 LE RESULTAT D'INVESTISSEMENT DU BUDGET PRINCIPAL
Par nature, une section d'investissement présente habituellement des soldes d'exécution négatifs.
Comme indiqué précédemment, l'autofinancement de la section de fonctionnement permet sur
l'ensemble de la période en contrôle de contenir le déficit de cette section, sauf en 2004, année au
cours de laquelle il s'est fortement dégradé. Ainsi, entre 1999 et 2004, le déficit de la section
d'investissement a été multiplié par deux. Cette évolution traduit un recours à l'emprunt insuffisant
par rapport aux besoins de capitaux externes de la commune (cf. le tableau d'équilibre financier
figurant à la page 10 du présent rapport). Ainsi, le besoin d'investissement après prise en compte
de l'emprunt affecté à son financement était toujours déficitaire de 913 Keuros. Globalement et eu
égard à la durée de la période examinée, 6 ans, on peut estimer que le déficit de cette section est
très erratique, ce qui montre que le recours à l'emprunt n'est pas parfaitement coordonné avec les
besoins annuels de financement de l'investissement.
3.1.3 SOLDE D'EXECUTION CUMULE OU FONDS DE ROULEMENT DU BUDGET PRINCIPAL
Les résultats de clôture sont positifs entre 1999 et 2003. En 2001 et 2002, le fonds de roulement
est particulièrement important (+ 860 et + 883 Keuros). Ce constat illustre un " sur financement "
du déficit de la section d'investissement par un recours à l'emprunt supérieur aux besoins en
capitaux externes. Au contraire, en 2004, la commune a manifestement sous dimensionné l'appel
à l'emprunt, ce qui a suscité à une dégradation très significative du fonds de roulement qui est
alors devenu négatif.
Ainsi, la commune ne dispose plus a priori d'un excédent de fonctionnement. Dès lors, si en 2005
les charges d'investissement dépassent l'excédent comptable moyen constaté sur la période, qui
peut être estimé à 400 Keuros, cela entraînera une aggravation du déficit de la section
d'investissement qui ne pourra être couvert que par un recours plus marqué à l'emprunt. Il
convient de noter à cet égard que les restes à réaliser en dépenses 2004 peuvent être estimés,
selon la comptabilité d'engagement tenue par les services municipaux, à environ 1,03 Meuros (5).
Il est par conséquent possible que l'endettement de la commune connaisse une nouvelle
progression en 2005.
La chambre observe que la commune dégage un excédent de fonctionnement suffisant pour
financer ses dépenses d'investissement, sous réserve d'un recours à l'emprunt adapté aux
besoins en capitaux externes. La politique de financement des investissements, notamment le
recours à l'emprunt, est à l'origine de l'évolution du fonds de roulement constaté en 2004. La forte
dégradation de ce dernier au cours de cette année, a pour conséquence que la collectivité ne
dispose plus de marge de manouvre. En effet, l'excédent cumulé de la section de fonctionnement
ne permettra pas en 2005 de couvrir la totalité du déficit de la section d'investissement.
3.2 STRUCTURE DES RESULTATS DE LA SECTION DE FONCTIONNEMENT
Le résultat de fonctionnement ou résultat comptable se décompose en trois résultats distincts. Le
résultat courant non financier (différence entre les produits et les charges courantes), le résultat
courant financier (différence entre les produits et les charges financières) et le résultat
exceptionnel (différence entre les produits et les charges exceptionnelles). Leur analyse permet
d'apprécier sous l'angle structurel l'évolution du résultat comptable, notamment de vérifier si ce
dernier reflète une réelle maîtrise des frais de gestion (charges générales, frais de personnel,
etc.).
3.2.1 LE RESULTAT COURANT NON FINANCIER
Le résultat courant non financier, qui se calcule à partir de l'excédent brut de fonctionnement
auquel on ajoute le coût net des dotations aux amortissements et des transferts de charges,
permet d'apprécier si les charges de gestion de la collectivité sont stables ou évoluent.
Le résultat courant non financier de la commune de Poligny a progressé en moyenne annuelle de
3,02 % sur la période 1999 à 2004, passant de 764 Keuros à 887 Keuros. Cette évolution est due
principalement à une variation moyenne annuelle de + 5,3 % du produit des impositions directes
et à la relative stabilité des dépenses de personnel, qui n'ont progressé en rythme annuel que de
0,65 %. Ainsi les recettes fiscales supplémentaires dégagées ont permis de financer
l'augmentation des charges générales (+ 1,52 % en moyenne annuelle) mais surtout les dépenses
de contingents et de participations (+ 4,12 %). Le léger excédent résiduel a permis, durant la
période examinée, la progression annuelle constatée du résultat de fonctionnement qui a atteint +
4,35 %.
3.2.2 LE RESULTAT COURANT FINANCIER
Le déficit du résultat courant financier, qui comprend essentiellement les frais financiers supportés
par la commune, les produits financiers étant limités, a connu une variation moyenne annuelle sur
la période 1999 à 2005 de + 6,72 %. Cette augmentation du déficit découle de l'absence de
réelles capacités d'autofinancement. Alors qu'au plan national, il a pu être constaté une réduction
des frais financiers, en relation principalement avec la politique de désendettement menée par un
grand nombre de collectivités, accessoirement facilitée par le contexte général de baisse des taux,
la commune de Poligny n'a pu maintenir ses projets d'investissement que par le recours à
l'emprunt. Ainsi le déficit, qui s'élevait à -245 Keuros en 1999, a atteint -304 Keuros en 2004.
L'évolution des résultats exceptionnels n'appelle pas de commentaires particuliers.
3.3 STRUCTURE DES RESULTATS DE LA SECTION D'INVESTISSEMENT
L'étude de la structure des recettes d'investissement sur la période 1999/2004, après
neutralisation des opérations patrimoniales exceptionnelles constatées durant l'exercice 2001,
permet d'observer que le financement des dépenses d'investissement, hors remboursement de
l'emprunt, a été assuré à hauteur de 42 % par des ressources interne, 29 % par des subventions
d'équipement et 29 % par l'emprunt.
Il peut ainsi être constaté que toute nouvelle dépense d'investissement est financée en partie par
l'emprunt ; ainsi une dépense de 100 euros entraînera un accroissement de la dette de la
commune de 29 euros.
Cette situation a conduit la collectivité à recourir chaque année à l'emprunt sauf en 2002. Durant
les 6 années contrôlées, la dette (6) de la collectivité est passée de 4,48 Meuros (au 31 décembre
1998) à 7,52 Meuros, soit une progression de 54 %, alors qu'au plan national la tendance a été
durant la même période au désendettement. Ainsi, selon les dernières données communiquées
(exercice 2004) par le ministère de l'économie et des finances, le ratio moyen de dette était de
832 euros par habitant au plan national alors qu'il atteignait 1 483 euros à Poligny à la même date
soit 78 % de plus que la moyenne de sa strate de référence.
Il convient également de noter que, depuis 2004, la commune, du fait de sa situation financière,
fait l'objet d'un suivi particulier dans le cadre du réseau d'alerte mis en ouvre conjointement par la
préfecture et par la trésorerie générale du Jura. A ce titre, les 17 juin 2004 et 22 juin 2005, le
préfet et le trésorier payeur général du Jura ont appelé l'attention du maire sur la situation
financière de la collectivité.
La chambre souligne les difficultés de la collectivité à dégager un autofinancement suffisant pour
lui permettre de couvrir ses besoins d'investissement sans avoir systématiquement recours à
l'emprunt.
3.4 LES RESTES A REALISER
Il convient de constater que les résultats financiers de la collectivité ne correspondent qu'aux
seuls résultats d'exécution budgétaire. En effet, contrairement aux dispositions de l'article L. 2342-
2 du code général des collectivités territoriales et de l'arrêté du 26 avril 1996 relatif à la
comptabilité de l'engagement des dépenses, la commune vote son compte administratif sans
prendre en compte formellement les restes à réaliser, tant en recettes ou qu'en dépenses. Cette
pratique a pour
conséquence de rendre ce document budgétaire insincère. En effet, il ne
présente pas une image fidèle des comptes de la collectivité, puisqu'une partie des produits et des
charges n'est pas rattachée à l'exercice au titre duquel ces derniers ont été constatés.
Cette situation est d'autant plus regrettable que les services municipaux disposent d'une
comptabilité d'engagement. Toutefois, la vérification de cette dernière pour l'année 2004 a permis
de constater que 647 000 euros de restes à réaliser en dépenses, sur un total de 1 677 007 euros,
présentés comme juridiquement engagés, ne l'étaient pas dans les faits à la date du 1er juillet
2005, ce qui relativise également la sincérité de cette comptabilité.
La chambre, cependant, prend acte de la volonté de la commune de mettre en ouvre un suivi des
restes à réaliser permettant une information complète et sincère du conseil municipal lors de
l'adoption par ce dernier des comptes administratifs.
Il convient également de noter que la collectivité n'utilise pas, pour ses investissements les plus
importants, la possibilité offerte par l'article D. 2311-4 du CGCT de créer pour chacun d'eux une
opération spécifique, pratique qui, sur le plan comptable, revient à créer un chapitre budgétaire
particulier. Cette méthode présente de nombreux avantages, notamment celui d'unifier, pour les
dépenses les plus significatives, les comptabilités d'engagement et budgétaire.
Elle permet aussi,
dans le cadre d'un budget voté par chapitre, une gestion plus souple des crédits, les dépenses et
les recettes de l'opération étant prévues globalement.
La chambre prend également acte de l'engagement de la commune de mettre en place, à compter
du budget 2006, un suivi particularisé des opérations d'investissement supérieures à 20 000
euros.
La chambre observe, d'une part, l'absence de prise en compte des restes à réaliser lors de
l'adoption des comptes administratifs, qui a pour effet de porter atteinte à la sincérité de ces
derniers, et d'autre part, l'intérêt que la commune trouverait à mettre en ouvre, pour le suivi de ses
investissements les plus importants, des opérations budgétaires individualisées. Elle prend acte
de ce que, selon la collectivité, cette solution sera effective à compter de l'exercice budgétaire
2006.
3.5 LA SECTION DE FONCTIONNEMENT
3.5.1 LES RESSOURCES DE FONCTIONNEMENT
L'évolution des ressources de fonctionnement est principalement conditionnée par l'évolution des
impositions directes (chapitre 73) de la commune, notamment les produits générés par les quatre
taxes directes et la fiscalité relative à la gestion des ordures ménagères. Ces recettes
représentaient en 2004 environ 48 % de l'ensemble des recettes de fonctionnement. L'autre poste
principal de recettes est celui des dotations et participations (chapitre 74). Cet ensemble
représente environ 31 % des produits, la dotation globale de fonctionnement comptant à elle seule
pour 23 % des recettes de la section de fonctionnement de la commune. L'évolution des dotations
et participations n'appelle pas d'observations particulières. Tout au plus, il est possible de
constater que la commune de Poligny, comme l'ensemble des communes, a bénéficié d'une
progression régulière de ces dotations (2,19 % en moyenne annuelle), qui par nature ne sont pas
sujettes à des mouvements heurtés.
3.5.1.1 L'EVOLUTION DES PRODUITS DE LA FISCALITE
Les recettes fiscales constituent la seule réelle possibilité de progression notable des recettes de
fonctionnement, réserve faite de la progression des ventes du domaine forestier. Le produit des
ventes de bois, qui est constaté au budget annexe du même nom, participe à l'équilibre du budget
principal. Hors situation exceptionnelle, telle que celle entraînée par la tempête de 1999 et la
mévente des coupes de bois qui s'en est suivie, il est possible de considérer que,
structurellement, leur participation au budget principal se situe entre 150 et 200 Keuros. Durant les
exercices examinés, les ventes de bois n'ont procuré qu'environ 520 Keuros de recettes, soit
approximativement 500 Keuros de moins que ce que la commune aurait dû percevoir. Cette
situation a donc eu des répercussions certaines sur les finances communales. Toutefois elle ne
peut expliquer à elle seule la dégradation de ces dernières : la tempête de 1999 doit être
considérée comme un facteur aggravant mais non déterminant.
L'analyse de la situation fiscale de la collectivité a été menée par référence à la situation de la
strate nationale de communes à laquelle elle appartient. Elle a conduit, dans un premier temps, à
apprécier si la collectivité dispose d'un potentiel fiscal satisfaisant (ce ratio a pour objectif
d'évaluer la richesse fiscale de la commune). Dans un second temps, l'évolution du coefficient de
mobilisation du potentiel fiscal permet d'apprécier si la pression fiscale est élevée. Enfin, l'étude
de l'effort fiscal permet d'estimer la pression fiscale qui pèse sur les ménages, aspect d'autant
plus important que la collectivité adhère à une structure de coopération intercommunale ayant sa
propre fiscalité. De plus, la mise en ouvre de la taxe professionnelle unique par cette communauté
de communes, à compter de l'exercice 2005, a pour conséquence de limiter la marge de
manouvre communale à la seule fiscalité des ménages.
Le potentiel fiscal de la commune de Poligny est légèrement inférieur à celui de sa strate de
référence. L'écart constaté, environ 9 %, est relativement stable durant toute la période en
contrôle.
La relative faiblesse des bases imposables n'a pas été compensée par une pression fiscale plus
marquée. Au contraire, celle-ci est sensiblement inférieure à ce qui est constaté au plan national.
Cette différence, de l'ordre de 20 %, est également stable durant la période en contrôle.
Le cumul de ces deux éléments se traduit par des recettes fiscales nettement moins importantes
que celles constatées au plan national, environ 35 %, soit pour l'année 2004 environ 1,13 Meuros
de recettes. Cependant, la commune ne peut réellement jouer que sur la pression fiscale. Si cette
dernière était équivalente à celle de la strate de référence, les recettes fiscales supplémentaires
auraient atteint, durant la période en contrôle 400 Keuros/an en moyenne. Il convient de mettre en
rapport ce fait avec la quasi absence de capacité d'autofinancement nette de la commune. Si la
collectivité avait opté pour une pression fiscale comparable à celle constatée au plan national, ou
à défaut, mis en ouvre une politique tendant en s'en rapprocher, un tel choix, à dépenses
d'investissement constantes, aurait permis de réduire notablement le recours à l'emprunt d'environ
85 % (0,5 Meuros d'emprunts nouveaux au lieu des 3 Meuros constatés).
L'étude détaillée des bases nettes et des taux d'imposition permet de constater qu'en ce qui
concerne les impôts ménages (7), les marges de manouvre de la commune sont pour le moins
réduites, car les taux pratiqués par la collectivité sont proches de ceux constatés au plan national,
sauf pour la taxe sur le foncier non bâti. Par contre, en matière de taxe professionnelle, la
collectivité disposait de possibilités plus importantes. Le taux pratiqué était en 2004, fiscalité
additionnelle du groupement non prise en compte, de 9,39 % pour 14,67 % au plan national.
Cependant, l'adoption de la taxe professionnelle unique par la communauté de communes du
Comté de Grimont a pour conséquence de priver la commune de Poligny de sa base fiscale la
plus dynamique et la moins sollicitée. A défaut, la commune devra en partie compenser la
réduction de ses bases taxables par une pression fiscale plus élevée sur les trois impôts restant
de compétence communale. Il est ainsi possible de noter que lors du vote du budget pour 2005,
les taux retenus pour les trois impôts ménages ne traduisent pas simplement une reprise de
l'ancienne fiscalité additionnelle du groupement, option qui se serait traduite par une hausse de
0,66 % pour la taxe d'habitation, de 1,29 % pour la taxe sur le foncier bâti et 1,98 % pour le foncier
non bâti. En effet, l'augmentation des taux applicables à ces trois taxes a atteint respectivement
1,19 %, 2,3 % et 3,36 %, soit une augmentation de 12 % de la fiscalité dont seule la moitié peut
être imputée à la reprise de la fiscalité additionnelle.
Pour augmenter ses recettes fiscales de manière significative, la commune n'aura d'autre choix
que de majorer les taux applicables aux impôts ménages. Or l'effort fiscal de Poligny est très
comparable à celui constaté au plan national. La pression fiscale sur les ménages étant déjà
comparable à celle de la strate de référence, toute augmentation de la fiscalité aura pour effet de
détériorer ce ratio.
La chambre observe que le choix de maintenir une fiscalité moins contraignante en matière de
taxe professionnelle que celle constatée au plan national, couplé à un potentiel fiscal inférieur à la
moyenne de sa strate, a conduit la collectivité à privilégier l'endettement pour financer ses
opérations d'investissement. Ce choix aura des répercussions d'autant plus importantes qu'avec
l'adoption de la TPU par la communauté de communes du Comté de Grimont, la commune a
perdu sa base fiscale la plus dynamique et la moins sollicitée. Si la commune ne réduit pas de
manière significative ses dépenses d'investissement, elle n'aura d'autre possibilité que
d'augmenter son endettement, qui est déjà particulièrement élevé, ou de procéder à une hausse
importante de sa fiscalité ménage.
3.5.2 LES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT
Les deux principaux postes de dépenses que sont les charges à caractère général (chapitre 011)
et les charges de personnel (chapitre 012) sont maîtrisés et ne connaissent qu'une faible
progression durant la période en contrôle, respectivement de + 1,52 % et de + 0,65 % en
moyenne annuelle. Comme ces évolutions, exprimées en euros courants, sont inférieures à
l'inflation, et comme le budget de la commune a progressé, en moyenne annuelle, plus vite que
l'inflation, la part respective de ces deux postes de dépenses dans le budget de la collectivité s'est
réduite. Ainsi en 1999, ces deux chapitres représentaient 71,5 % des charges nettes de
fonctionnement. En 2004 ce taux était passé à 68 %. Il est cependant possible de noter que les
charges à caractère général sont d'environ 20 % supérieures à ce qui peut être observé dans les
communes de même taille (260 euros et 216 euros par habitant). Le fait de réduire de 5 % ce
poste de charges permettrait à la commune de diminuer ses dépenses d'environ 66 000 euros. Le
retour au ratio de la strate lui imposerait de dégager une économie annuelle d'environ 223 000
euros.
3.5.2.1 LES DEPENSES DE PERSONNEL
Les dépenses de personnel ont connu une stabilité remarquable, puisqu'elles n'ont progressé que
de 0,65 % en moyenne annuelle. Seuls deux points méritent quelques développements,
concernant d'une part, la création d'une télévision locale et, d'autre part, la mise en oeuvre de
l'aménagement et de la réduction du temps de travail (ARTT).
3.5.2.1.1 L'AMENAGEMENT ET LA REDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL
Dès 1998 (délibération du 23 décembre 1998), le conseil municipal a décidé de procéder à une
réduction du temps de travail de ses agents en réduisant la durée hebdomadaire de travail de 39
à 37 heures et ce à compter du 1er janvier 1999. Il convient de noter que cette réduction a été
effectuée hors du cadre législatif régissant alors le temps de travail des agents de la fonction
publique territoriale.
Par
délibération du 18 décembre 2000, la commune a réduit à nouveau la durée du temps de
travail de ses agents de 37 à 35 heures par semaine. Cette délibération étant antérieure au décret
n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris en application de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 et
relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale,
la notion de durée annualisée n'a pas été retenue.
Les agents disposant de trois journées de congés exceptionnels, le temps de travail annualisé a
été fixé à 1 586 heures. Interrogés sur la base juridique justifiant l'octroi de ces congés, les
services communaux n'ont pu apporter que peu d'éléments de réponse. La loi n° 2001-2 du 3
janvier 2001relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans
la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale (art. 21) a
prévu la possibilité de maintenir les régimes de travail mis en place avant son entrée en vigueur,
lorsque ces derniers sont plus favorables. A cet égard, une des trois journées de congés
exceptionnels correspond à la fête patronale de Poligny : l'antériorité de cette coutume
immémoriale est donc certaine. En revanche, en ce qui concerne les deux autres journées,
l'absence de délibérations formelles antérieures à la loi du 2 janvier 2001 ne permet pas de
considérer leur attribution comme juridiquement opposable au régime de droit commun.
Les modalités de mise en ouvre des 35 heures ont été présentées durant la période 2002 et 2003
aux différentes commissions techniques partiaires (CTP) qui se sont réunies. Ce n'est cependant
que lors de la réunion de la CTP du 22 octobre 2003 que cette dernière a été amenée à se
prononcer sur les modalités pratiques de mise en ouvre de l'ARTT. A l'unanimité, les membres de
la CTP ont validé la mise en place de cycles de travail déclinés par service, au sein desquels les
agents ont le même rythme de travail sur la base d'un nombre de jours ouvrés compris entre 197
et 225 jours (8). Cette organisation est valable pour une année civile. Elle n'a cependant pas fait
l'objet d'une délibération spécifique comme cela aurait dû être le cas en application des
dispositions du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans
la fonction publique territoriale. Informée de cette situation, la collectivité a validé les cycles de
travail par une délibération idoine le 24 février 2006.
Un autre point mérite d'être souligné : la gestion des heures supplémentaires. En principe, les
heures supplémentaires effectuées doivent être compensées en priorité par l'attribution de repos
compensateur et, à défaut, par le paiement d'heures supplémentaires. Dans cette dernière
hypothèse et conformément aux dispositions de l'article 2 du décret n° 2002-60 du 15 janvier 2002
relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, le versement d'indemnités horaires
est subordonné à la mise en ouvre de moyens de contrôle automatisé (pointeuses), sauf sur les
sites employant moins de 10 agents. Dans le cas de la commune de Poligny, aucun repos
compensateur n'a été octroyé aux agents communaux alors que le nombre d'heures
supplémentaires, après avoir baissé en 2002 et 2003, a atteint des niveaux comparables à ceux
constatés avant la mise en ouvre de l'ARTT.
Enfin, il est possible de noter que, globalement, la mise en place de l'ARTT n'a pas induit de
progression significative des charges de personnel. Sur ce plan, la réduction du temps de travail
peut être considérée comme neutre.
La collectivité a cependant décidé de procéder à l'acquisition de matériel permettant un suivi
automatisé du temps de travail (courrier du 30 août 2005).
La chambre observe que la mise en ouvre de l'aménagement et de la réduction du temps de
travail (ARTT) n'a pas eu de répercussion financière notable. Toutefois, l'attribution de deux
journées complémentaires de congés n'est pas juridiquement fondée. La chambre prend
également acte de la volonté de la collectivité de mettre en place un suivi des heures
supplémentaires conforme aux prescriptions réglementaires.
3.5.2.1.2 TV POLIGNY
La station TV Poligny était initialement une chaîne d'infographie, créée par décision du conseil
municipal du 1er décembre 1998. Par délibération du 17 janvier 2003, cette chaîne d'infographie a
été transformée en télévision locale. Il convient toutefois de noter que la diffusion d'infographie
représente aujourd'hui encore 70 % des programmes diffusés par la station. L'animation de cette
chaîne a été dans un premier temps assurée par un agent contractuel, recruté dans le cadre du
dispositif emploi jeune. Puis cet agent, suite à sa réussite au concours de rédacteur territorial, a
été titularisé par la collectivité.
En 2004, le nombre des foyers recevant TV Poligny par l'intermédiaire du réseau câblé était de
605, soit environ un tiers de la population. Les programmes diffusés par cette chaîne comportent
une large part d'infographie et environ 90 minutes de nouveaux programmes télévisés par mois,
ces derniers passant en boucle (approximativement huit fois par jour). Le coût de fonctionnement
de ce service est d'environ 2 900 euros par mois, soit 34
800 euros pour une année.(9)
Il est certain que la création d'une télévision de proximité répond à certains besoins en termes de
vie locale, qu'il faut toutefois relativiser car cette chaîne, du fait de son mode de diffusion, n'est
reçue que par un tiers des foyers de Poligny. Sur un plan purement économique et eu égard à la
situation financière de la collectivité, il serait utile d'envisager une mutualisation de ce service sur
une aire géographique plus vaste, solution toutefois difficile à mettre en ouvre dès lors que seule
la commune de Poligny dispose d'un réseau câblé.
La chambre observe que la création d'une télévision locale a entraîné une charge financière qui
peut être estimée en moyenne à environ 35 000 euros par an pour la collectivité, et que ce coût
doit être apprécié par rapport à la situation financière de la collectivité, au nombre restreint de
foyers polinois recevant la chaîne locale et à la faible diversité des programmes diffusés.
3.5.2.2 L'EVOLUTION DES CHAPITRES 65 ET 66
Les chapitres 65 (autres charges de gestion courantes) et 66 (frais financiers) ont connu une
progression plus soutenue durant la période en contrôle, égale à, respectivement, + 3 % et + 6,72
% en moyenne annuelle.
3.5.2.2.1 LE CHAPITRE 65 AUTRES CHARGES DE GESTION COURANTE
La progression du chapitre 65 a trois origines principales, qui sont, par ordre décroissant:
l'augmentation des participations versées par la commune, l'augmentation des indemnités des
élus du fait de la refonte de la grille servant au calcul des indemnités intervenue en 2002 (cf. loi n°
2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, art 80-III) et la progression des
subventions versées aux associations.
En ce qui concerne le premier poste de dépenses, les marges de manoeuvre de la collectivité
sont relativement étroites car elle est tenue de verser ses participations soit du fait de dispositions
légales (ex : contingent incendie), soit en raison de ses propres engagements à l'égard des
établissements publics locaux auxquels elle a adhéré (10).
Les subventions versées aux organismes de droit privé croissent également à un rythme soutenu
(+ 3,70 % par an). Il convient de noter, que durant la période en contrôle, l'association La
Séquanaise a perçu à elle seule, en moyenne, 45,4 % de la totalité des subventions versées.
3.5.2.2.2 LES RELATIONS AVEC L'ASSOCIATION LA SEQUANAISE
L'étude des relations entre la commune et l'association La Séquanaise a été conduite afin de
vérifier qu'elles ont été réalisées conformément aux dispositions légales et réglementaires
régissant la coopération entre ces personnes morales. Dès lors, la gestion de cette association,
qui ne figurait pas dans le périmètre du contrôle programmé par la chambre, n'a pas été examinée
Jusqu'en 2004, l'association La Séquanaise était composée de plusieurs sections aux activités
variées. Il est toutefois possible de les regrouper en trois grands pôles : sportif, culturel et social.
Le soutien communal est principalement dédié au secteur social, qui a reçu 65,7 % des
subventions, puis vient le secteur sportif, qui a perçu 30,7 % des subventions, dont 28,2 % pour la
seule section basket et enfin le secteur culturel avec 3,6 %.
Depuis 2005, une nouvelle association spécialement créée à cet effet regroupe les activités de la
section basket.
L'étude des relations entre la commune et l'association permet de noter divers
dysfonctionnements dont certains sont majeurs. Il est à noter que l'enquête de la chambre ne
permet pas d'en imputer, en tout ou partie, la responsabilité à l'association, puisque ses comptes
et sa gestion n'ont pas été examinés.
Sur le plan de la régularité, la procédure d'affectation des subventions par la commune appelle
des observations. Il n'était pas procédé lors du vote du budget à une individualisation des crédits
par affectataire. Or cette pratique était en contradiction avec les dispositions du CGCT alors en
vigueur (cf. les articles L. 2311-1 et R. 2311-1 et suivants).
L'article D. 2311-5, dans son alinéa 2°, dispose que " pour les subventions, allocations, primes et
secours, l'article correspond au crédit voté par bénéficiaire ". Dans ces conditions,
l'individualisation des subventions votées devait être réalisée lors du vote du budget.
A défaut, l'information du conseil municipal était défaillante et, en principe, le comptable aurait dû
refuser de procéder au paiement des subventions.
A l'avenir, les modalités d'attribution des subventions devront être conformes aux dispositions de
l'article L. 2311-7 du CGCT. Ainsi, les subventions supérieures à 23 000 euros devront faire l'objet
d'une délibération spécifique. Pour les autres subventions, le conseil municipal aura le choix soit
de les individualiser lors du vote, soit de préciser cette individualisation au moyen d'une liste
annexée au budget.
De plus une telle pratique permettra, lors du paiement des subventions, un contrôle de la
disponibilité des crédits plus précis : celui-ci ne sera pas limité à la simple vérification de la
disponibilité des crédits au sein d'un article globalisé, mais sera réalisé par organisme
subventionné en tenant compte des sommes déjà versées (cf. article D 1617-19 du CGCT
paragraphe 711).
Par ailleurs, les relations entre l'association et la commune n'ont pas fait l'objet de conventions
précisant notamment les modalités d'octroi des subventions, ainsi que les obligations de
l'association en matière de communication d'informations sur l'utilisation des subventions perçues
et la réalisation des objectifs initialement prévus. Une telle situation est contraire aux dispositions
de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec l'administration, qui prévoit l'obligation d'établir une convention dès que la
subvention versée dépasse 23 000 euros. Cependant, la chambre prend acte de la volonté de la
commune de se conformer aux dispositions légales et de conclure dorénavant des conventions
lorsque celles-ci sont nécessaires.
Enfin, aucun des budgets ou des comptes administratifs ne comportent en annexe une copie du
bilan certifié conforme de l'association La Séquanaise, alors que cela est obligatoire lorsqu'une
association a perçu une subvention supérieure à 75 000 euros (11) (cf. article L. 2313-1 du
CGCT).
Au-delà de l'inobservation formelle des dispositions légales et réglementaires précitées, il a pu
être constaté des erreurs qui ont été financièrement préjudiciables à la commune.
Ainsi, en 2000, l'association a perçu à tort 22 867,35 euros du fait d'un double paiement. Une
convention de régularisation a alors été conclue entre les deux parties afin de procéder au
remboursement échelonné de cette somme en trois termes (initialement le 1er août 2001, le 1er
juillet 2002 et le 1er juillet 2003, puis un avenant du 1er juillet 2003 a reporté la dernière échéance
au 1er juillet 2004). Le dernier versement prévu, d'un montant de 7 622 euros n'a jamais eu lieu. Il
convient également de constater que la clause de compensation automatique prévue par l'article 3
de la convention n'a pas été mise en oeuvre par le comptable public. La commune, par une
délibération du 28 novembre 2005, a décidé d'abandonner sa créance.
Ce double paiement n'a pas été le seul observé durant la période en contrôle. Un second est
intervenu durant l'exercice 2003. Le comptable a procédé le 10 mars 2003 au paiement d'un
mandat (n° 452) de 38 052,46 euros sur la base d'une délibération du 28 juin 2002 relative à
l'attribution d'une subvention générale de fonctionnement de 58 052,46 euros pour l'exercice
2002. Cette délibération a fait l'objet d'une exécution partielle matérialisée par un premier acompte
de 20 000 euros qui a été versé le 20 janvier 2003 (cf. mandat n° 2590 du 20 janvier 2003
rattaché à la gestion 2002). Le mandat émis semblait donc correspondre au versement du reliquat
de la subvention due, les crédits nécessaires au paiement figurant au budget pour un montant
global de 207 200 euros (cf. BP 2003).
La lecture de la délibération du 28 juin 2002 permet de constater que cette subvention de 58
052,46 euros comportait la valorisation d'avantages en nature pour 7 165 euros, qui par définition
ne pouvaient donner lieu à paiement, et également 8 200 euros de remboursement au titre de la
prise en charge par la commune, dans le cadre du dispositif du Fonds de Coopération de la
Jeunesse et de l'Education Populaire (FONJEP), d'une partie du salaire de la directrice affectée
au secteur jeunes. A ce titre 6 132,81 euros ont été réglés en 2002 (cf. mandat n° 1502 du 6 juin
2002 de 2 043,30 euros, mandat n° 1731 du 23 août 2002 de 2 043,30 euros et mandat n° 2041
du 10 octobre 2002 de 2 046,21 euros).
Par conséquent la subvention d'équilibre générale au titre de l'année 2002 ne pouvaient être que
de 42 687,46 euros. Un acompte de 20 000 euros ayant été versé, le reliquat aurait dû être de 22
687,46 euros. Or 38 052,46 euros ont été versés, soit un paiement excédentaire de 15 365 euros.
Il est certain qu'en l'absence d'individualisation des crédits par bénéficiaire, la mise en place d'un
suivi dans le cadre d'une enveloppe globale facilite ce type d'erreur.
La chambre observe durant la période en contrôle le non respect de diverses dispositions légales
et réglementaires concernant les modalités d'attribution des subventions supérieures à 23 000
euros et le suivi comptable de ces concours financiers. Le non respect de ces dispositions
explique en partie la mauvaise gestion des subventions accordées à l'association La Séquanaise,
caractérisée, d'une part, par le versement indus de 22 867,35 euros en 2000 et de 15 365 euros
en 2003 et, d'autre part, par le non reversement par cette association du dernier remboursement
de 7 622 euros prévu par la convention du 16 juillet 2001, la commune ayant par une délibération
du 28 novembre 2005 décidé d'abandonner cette dernière créance.
3.5.2.2.3 LE CHAPITRE 66 FRAIS FINANCIERS
Du fait de l'absence de réelles capacités d'investissement propres, la commune n'a eu d'autre
choix que de recourir à l'emprunt. Ainsi les frais financiers ont connu une progression
particulièrement marquée de + 24 % en cinq ans, soit une progression annuelle moyenne
supérieure à 4,4 %. Cependant, cette progression est intervenue dans un environnement socio-
économique marqué par la détente des taux longs. Ainsi, le taux d'intérêt moyen de la dette de la
commune est passé d'environ 5,3 % en 1999 à environ 3 % en 2004. Dès lors, la progression des
frais financiers s'en est trouvée réduite. La commune a optimisé son endettement en ayant
recours exclusivement à des emprunts à taux variables, qui offrent actuellement les meilleurs
conditions en terme de charges financières (intérêts payés).
Toutefois, la collectivité est paradoxalement fragilisée par ce phénomène, car l'actuel endettement
n'a qu'un effet contraignant limité sur les finances communales, du fait que l'augmentation
croissante du besoin en emprunts nouveaux, et par conséquent l'augmentation du capital à
rembourser chaque année (+ 58 % en cinq ans, soit une progression annuelle de 9,63 % en
moyenne annuelle), a été compensée en partie par la moindre progression des frais financiers
entraînée par la baisse des taux d'intérêt. L'annuité de la dette connaît cependant une progression
moyenne de 8 % l'an (+ 47 % en cinq ans). La commune se trouve donc particulièrement exposée
en cas de remontée des taux d'intérêt, car alors les deux composantes de l'annuité de la dette
(capital et intérêts) augmenteraient de concert. Il convient par ailleurs de constater que, pour un
foyer fiscal de quatre personnes, la charge de la dette atteignait 844 euros en 2004.
La chambre observe la progression continue et soutenue des frais financiers du fait de
l'endettement croissant de la collectivité.
3.6 LA SECTION D'INVESTISSEMENT
3.6.1 LES RECETTES D'INVESTISSEMENT
La commune a financé en partie ses investissements à hauteur de 29 % par l'emprunt. Ce choix a
eu pour effet une augmentation particulièrement importante de son endettement, puisque celui-ci
a progressé de 63,5 % en cinq ans. Cette augmentation de la dette n'a pas été régulière, mais
s'est produite en deux phases. La première s'est déroulée entre 1999 et 2001 : en trois ans, la
dette a progressé de 31,5 %, passant de 4,63 Meuros à 6,09 Meuros. La deuxième phase a été
marquée par un repli de la dette, qui est passée à 5,51 Meuros en 2002. Cette amélioration a pour
principale origine la relative modestie des dépenses d'équipement en 2001 et 2002
(respectivement 769 et 613 Keuros). Au contraire, les années 2003 et 2004 ont été marquées par
une accélération significative des dépenses d'investissement hors emprunt (+ 5,2 Meuros), qui
s'est traduite par une progression marquée du recours à celui-ci (+ 3,4 Meuros) : entre 2002 et
2004, la dette est passée de 5,51 à 7,57 Meuros, soit une augmentation de 36 %. Il convient
également de constater que le financement des dépenses d'investissement de ces 2 années a été
assuré par l'emprunt à hauteur de 2,043 Meuros soit environ 39 % de leur montant. Cette
augmentation de la part de l'emprunt est un signe de la dégradation de la situation financière de la
commune.
Il est certain que la réalisation du complexe sportif (cf. partie 4 du présent rapport) explique en
grande partie cette dégradation de la situation. En effet à elle seule, cette opération représente
environ 40 % des dépenses d'équipement réalisées en 2003 et 2004.
Par ailleurs, sur la période en contrôle, l'effort d'équipement par habitant (12) de la commune était
en moyenne de 328 euros par habitant. Ce montant est à comparer à celui de la strate de
référence, qui était en 2002 (dernières données disponibles) de 382 euros par habitant. Ainsi, la
commune de Poligny affiche des dépenses d'investissement qui sont environ 15 % moins élevées
que celles des communes de sa strate de référence.
Par conséquent, malgré un recours important à l'emprunt, la commune ne peut soutenir un effort
d'équipement comparable à celui des communes de sa strate. La situation sur ce plan de la
commune est rendue plus sensible par le fait qu'elle doit entretenir un important patrimoine
historique. Ce fait illustre les limites d'un endettement trop important. Lorsque ce dernier devient
trop lourd, il mobilise progressivement toujours plus de ressources financières : l'annuité de la
dette est passée de 0,73 Meuros à 1,07 Meuros. La commune ne peut pas envisager un
rééchelonnement de sa dette. En effet, 85 % de cette dernière a été contractée durant les 5
dernières années. Il est par conséquent peu intéressant de procéder a une telle opération car le
différentiel de taux justifiant cette pratique est en l'espèce trop limité pour contrebalancer les
pénalités financières découlant de ce type d'opération financière. Si elle veut retrouver des
capacités financières satisfaisantes, la commune devra effectuer une pause dans sa politique
d'investissement et ce durant plusieurs années, en limitant ses dépenses au maintien en condition
de ses équipements.
La chambre observe la progression continue et soutenue de l'endettement du fait d'une politique
d'investissement ambitieuse mais sans réel rapport avec les capacités financières de la
collectivité.
3.6.2 UN SUIVI DES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT PERFECTIBLE
Le contrôle du suivi des subventions d'investissement, particulièrement celles en rapport avec des
travaux d'assainissement et de voirie, a permis de constater que certaines d'entre elles étaient
perçues avec un décalage important, voire très important. Ainsi plus de 329 000 euros de
subventions ont été perçus plus de six mois après l'achèvement des travaux. Ce retard est
compris entre 12 et 21 mois pour 5 subventions représentant un montant cumulé de 159 848,42
euros.
Il convient également de noter que deux subventions de respectivement 24 900 euros et 33 700
euros n'ont été perçues qu'en décembre 2005, soit respectivement 25 et 26 mois après la fin des
travaux
Cependant le suivi des subventions s'est notablement amélioré à partir de 2005. En effet les
services financiers de la collectivité ont entrepris un important effort de relance qui a permis de
récupérer plus de 720 000 euros de subventions en attente entre les mois d'avril et d'août 2005.
La chambre observe que, jusqu'en 2005, le suivi des subventions d'investissement a été
particulièrement défaillant, ce qui a eu pour conséquence une perception tardive d'une partie de
ces recettes. Il convient cependant de noter que cette situation s'est fortement améliorée du fait
du notable effort d'apurement réalisé par les services financiers de la commune entre avril et août
2005.
3.7 SYNTHESE GENERALE
La situation financière de la ville de Poligny est caractérisée par des capacités d'autofinancement
très réduites. Ainsi, tout nouvel investissement a pour conséquence d'aggraver un endettement
qui a déjà atteint des proportions préoccupantes.
La commune ne dispose pas de véritables marges de manouvre pour améliorer ses capacités
d'autofinancement, celles-ci étant directement déterminées par la capacité de la collectivité à
dégager un résultat de fonctionnement important. En effet, aussi bien en dépenses qu'en recettes,
les possibilités d'amélioration sont ténues.
En matière de dépenses, seule une réduction, modeste, des charges générales semble pouvoir
être utilement recherchée, mais elle ne sera pas suffisante pour régler les difficultés rencontrées
par la collectivité.
Pour les recettes, le prévisible retour à une situation plus normale en matière de vente de bois
permettra à la collectivité de bénéficier de produits supplémentaires. Toutefois à eux seuls, ils ne
permettront pas une modification structurelle des équilibres financiers de la collectivité. Seule une
augmentation significative de la fiscalité permettrait de dégager des recettes suffisantes pour
poursuivre un programme d'investissement dans la droite ligne de celui mené durant ces
dernières années. Cette option présenterait l'inconvénient de soumettre les foyers polinois à une
pression fiscale importante, alors que dès 2005 celle-ci est supérieure à celle de sa strate de
référence. Ainsi, à moins de bouleversements imprévisibles, la collectivité ne peut compter sur
une amélioration significative de son résultat de fonctionnement et donc une amélioration de ses
capacités d'autofinancement.
La ville de Poligny, si elle souhaite mettre un terme à la dégradation de sa situation financière, doit
réduire drastiquement ses dépenses d'investissement, en limitant celles-ci au seul entretien du
patrimoine déjà existant. Toute opération ayant pour objet la création d'un nouvel équipement
aurait pour résultat direct un endettement croissant de la collectivité et entraînerait indirectement
des dépenses de fonctionnement qui réduiraient les capacités d'autofinancement, comme cela a
pu être constaté pour le complexe sportif. La commune doit donc se préparer à une période
d'austérité de plusieurs années afin de réduire le poids de son endettement qui, du fait de
l'importance sans cesse croissante des annuités remboursées, exige année après année toujours
plus de ressources.
4 LA REALISATION DU COMPLEXE SPORTIF
4.1 UNE OPERATION AMBITIEUSE
La commune a consacré sur l'ensemble de la période 9,6 Meuros à ses dépenses d'équipement
brut, soit en moyenne 1,6 Meuros par an. L'opération d'investissement la plus importante est sans
conteste la réalisation du complexe sportif de Poligny, qui représente à elle seule un peu plus de
2,1 Meuros, soit un cinquième de l'ensemble des dépenses d'investissement de la période
contrôlée.
Cette opération s'est principalement déroulée durant les exercices 2003 et 2004, avec un
règlement définitif en 2005. Le coût réel supporté par la collectivité correspond au coût global du
projet, duquel il convient de soustraire les différentes subventions perçues ou à percevoir. Celles-
ci sont au nombre de trois, une d'origine étatique (le Fonds Sastre, pour 68 602 euros) et deux
provenant de collectivités territoriales (la région à hauteur de 299 562 euros et le département
pour 90 000 euros). Il convient également de tenir compte des versements du FCTVA qui
couvriront environ 15 % du coût de réalisation de l'équipement (environ 335 000 euros). Il faut
également ajouter au coût de réalisation du complexe (2 136 484,16 euros) les différents achats
de matériels sportifs, pour un montant total de 79 199,98 euros. Enfin il faut tenir compte de
diverses dépenses liées à l'aménagement du complexe, pour un coût de 27 222,16 euros. Le coût
global de l'opération est donc de 2 234 906,30 euros, dont environ 1,4 Meuros, soit 64,5 %, sera
réellement supporté in fine par la collectivité.
Cette opération majeure a eu pour objet la réalisation d'un complexe sportif comportant les
principaux équipements suivants :
>- un terrain de football en gazon synthétique (112 x 75 m) doté d'un éclairage de 400 lux ;
>- un terrain mixte football/rugby (120 m x 80 m) en pelouse végétale ;
>- un ensemble d'athlétisme comprenant notamment :
un anneau de 400 mètres comprenant six couloirs ainsi que deux couloirs supplémentaires de 145
mètres dans une des lignes droites,
une piste de saut en longueur / triple saut de 60 m,
une piste de lancer de javelot,
une piste d'élan pour le saut à la perche,
une piste de saut en hauteur,
une aire de lancer de poids,
une aire de lancer de marteau,
une fosse de steeple.
Le complexe sportif comprend donc trois ensembles distincts, un ensemble réservé exclusivement
à la pratique du football (pelouse synthétique), un autre réservé à la pratique quotidienne de ce
même sport et du rugby et enfin un ensemble d'athlétisme.
La commune a manifestement privilégié des équipements de qualité (gazon et piste d'athlétisme
synthétiques). Aussi le plateau sportif dont elle s'est dotée est-il sans réel équivalent dans le Jura,
des villes bien plus peuplées ne disposant pas d'installations comparables.
Il convient cependant de noter que ces installations ne sont pas complètes : elles ne comportent
pas pour l'instant de tribunes, de vestiaires et d'installations sanitaires définitives. Ce dernier point
a été provisoirement réglé par l'achat de modules Algéco et l'utilisation de vestiaires desservant le
gymnase installé à proximité du complexe sportif. Dans le dossier de presse, préparé à l'occasion
de l'inauguration officielle, la commune a précisé cependant que ces équipements seraient
réalisés dans les années à venir.
Interrogés sur la fréquentation des installations, ouvertes au public depuis le mois de novembre
2004, les services municipaux n'ont pas pu fournir d'indicateurs permettant de la mesurer. De tels
indicateurs n'existent pas. Seul un planning répartissant les créneaux horaires d'utilisation des
installations a pu être présenté. Il est possible toutefois de noter, à partir de ce document, que le
complexe est divisé en sept zone distinctes, ouvertes au public 12 heures et 30 minutes par jour
(13 heures le samedi et 14 heures le dimanche), ce qui représente un potentiel maximal
d'utilisation d'environ 630 heures par semaine.
La répartition des créneaux horaires par public est la suivante :
Scolaires 43 %,
Club de Football-club Polinois 12 %,
Association du triangle d'Or Sportif (activités d'athlétisme) 33 %,
Autres utilisateurs 12 %.
L'association du triangle d'Or Sportif
est de création récente (mai 2005) et, selon le service des
sports de la commune, ne compte que 17 adhérents (13), ce qui est peu eu égard aux créneaux
horaires, 220 heures, qui lui sont officiellement réservés. Cette situation est due au fait que
jusqu'au printemps 2005, la ville de Poligny ne possédait pas de club d'athlétisme : en matière
d'athlétisme, la commune a privilégié une politique d'offre devant en principe, à terme, créer une
demande qui n'existait pas lors du lancement du projet. La collectivité a donc fait le pari de
développer une discipline nouvelle. Afin, de vérifier que ce pari est réussi, il sera nécessaire de
disposer d'indicateurs de fréquentation permettant de s'assurer que cette discipline est en
expansion et, le cas échéant, si cela n'était pas le cas, de prendre les mesures visant à assurer la
promotion de ce sport. Il serait en effet regrettable qu'un tel complexe sportif, eu égard au coût
financier qu'il représente, soit sous-utilisé.
En matière footballistique, la situation est différente. La ville de Poligny compte environ 200
licenciés. Le club polinois, formation qui joue en promotion de ligue, dispose donc d'infrastructures
que bien des équipes jurassiennes évoluant dans des championnats plus importants ne
possèdent pas.
Eu égard aux éléments précités, le planning répartissant les créneaux horaires ne peut être
considéré comme un élément d'appréciation de la fréquentation du complexe sportif. Cette
dernière n'est pour l'instant pas connue. Ce qui semble certain, c'est que les installations
d'athlétisme sont pour l'instant utilisées pratiquement exclusivement par les scolaires, la création
d'un club polinois dans cette discipline n'étant que très récente.
La chambre observe que la commune de Poligny s'est dotée d'installations sportives de tout
premier ordre, eu égard notamment à sa population. Dans le domaine de l'athlétisme, la commune
a manifestement privilégié une politique d'offre du fait de l'absence passée, et en grande partie
toujours actuelle, de club polinois dans cette discipline. Il convient cependant de noter qu'en l'état,
le complexe sportif, malgré la qualité de ses équipements, particulièrement son terrain de football
en pelouse synthétique, ne comporte pas l'ensemble des installations que doit abriter un plateau
technique de cette importance. L'absence de tribune semble en effet particulièrement
dommageable. Cependant, la réalisation de cette deuxième phase de travaux semble être
envisagée. On ne peut cependant que s'interroger sur les capacités financières de la collectivité à
mener à bien tel un investissement.
4.2 UNE OPERATION AUX CONSEQUENCES FINANCIERES IMPORTANTES
Il convient de souligner qu'avant la réalisation du complexe, la commune ne disposait d'aucune
installation comparable. Dès lors, elle ne supportait pas les coûts de fonctionnement engendrés
par des installations de ce type. Cet aspect ne saurait être négligé dans l'appréciation du coût de
l'opération. Il doit être également tenu compte de la situation financière de la commune.
La réalisation du complexe a eu des répercussions sur la situation financière de la collectivité,
notamment en matière d'endettement. Selon les données communales, les travaux en rapport
avec cette installation ont nécessité la souscription d'emprunts à hauteur de 1,65 Meuros.
Toutefois, l'évaluation du coût d'un tel équipement ne se résume pas aux seules dépenses
d'investissement.
Les frais de fonctionnement liés à la possession d'une telle installation sont également
significatifs. Tout d'abord le recours à l'emprunt entraîne des frais financiers (intérêts de la dette).
Pour un emprunt de 1,65 Meuros à taux variable (2,3 %) sur 15 ans, ces frais atteignent 20 000
euros (14) par an.
Le fonctionnement d'un tel ensemble exige également un entretien régulier et une surveillance
minimale du site, afin d'éviter toute utilisation inappropriée des installations ou leur dégradation.
Ces deux types de tâches entraînent la présence d'agents de manière plus ou moins continue.
Un rapport interne, réalisé en mai 2005 par les services techniques et sportifs de la ville, relève
certains dysfonctionnements en la matière. Il y est clairement indiqué que, depuis sa réception en
novembre 2004 jusqu'à la date de production du rapport, le stade n'avait fait l'objet d'aucun réel
entretien (15). Du fait de sa taille, l'entretien du site implique le nécessaire recrutement de
personnel. Le rapport estime que les besoins en la matière (entretien et gardiennage)
représentent un volume horaire total de 3 107 heures par an, soit l'équivalent de deux postes à
temps complet (cf. annexe 1 du rapport de mai 2005). Ce besoin en personnel, sur la base du
recrutement de deux agents d'entretien titulaires, représente au minimum un coût de
fonctionnement (charges de personnel) qui peut être estimé à 50 000 euros par an. La commune
estime pour sa part que le recours à un agent recruté dans le cadre d'un contrat d'insertion devrait
permettre de réduire de manière très significative ce poste de dépense.
Le même rapport recommande par ailleurs l'achat de matériels d'entretien et ce pour un coût non
négligeable, estimé par les auteurs à environ 78 500 TTC.
Enfin, l'entretien du complexe entraînera l'achat des différents consommables (engrais, semis,
désherbants, etc..) que nécessitent de telles installations et entraînera à terme des petits travaux
d'entretien réguliers.
Ainsi, le coût de possession du site tel qu'il se présente actuellement, peut être estimé dans son
acception la plus large, entre 50 000 et 80 000 euros par an, selon l'option retenue en ce qui
concerne le recrutement de personnel titulaire. Il est certain que la réalisation des installations
manquantes (vestiaires et tribunes), si elle devait avoir lieu, entraînerait des charges
supplémentaires.
Il peut donc être constaté qu'au-delà de son coût de réalisation, l'édification du complexe entraîne
des dépenses de fonctionnement significatives au regard de la situation financière de la
collectivité.
La chambre observe que la réalisation du complexe sportif de Poligny a eu des répercussions
importantes sur la situation financière de cette collectivité, notamment son endettement. De plus,
l'entretien des installations entraînera également des dépenses significatives. Cet ensemble de
faits ne peut que poser la question de l'économie des moyens mise en oeuvre eu égard d'une part
à la taille des installations rapportée à la population de Poligny et d'autre part à la situation
financière de la commune.
4.3 SYNTHESE GENERALE
La commune de Poligny s'est dotée d'installations sportives de tout premier ordre, eu égard
notamment à sa population. Dans le domaine de l'athlétisme, la commune a manifestement
privilégié une politique d'offre du fait de l'absence passée, et en grande partie toujours actuelle, de
club polinois dans cette discipline.
Cependant, en l'état, le complexe sportif, malgré la qualité de ses équipements, particulièrement
son terrain de football en pelouse synthétique, ne comporte pas l'ensemble des installations que
doit abriter un plateau technique de cette importance. L'absence de tribune semble en effet
particulièrement dommageable. La réalisation d'une deuxième phase de travaux serait envisagée.
On ne peut cependant que s'interroger sur la capacité de la collectivité à mener à bien tel un
investissement, eu égard à sa situation financière.
En effet, la réalisation du complexe sportif de Poligny a eu des répercussions importantes sur la
situation financière de cette collectivité, notamment son endettement. De plus, l'entretien des
installations entraînera également des dépenses significatives. Cet ensemble de faits ne peut que
poser la question de l'économie des moyens mise en oeuvre eu égard d'une part à la taille des
installations rapportée à la population de Poligny et d'autre part à la situation financière de la
commune.
5 LES OPERATIONS DE LOTISSEMENT AU LIEU DIT " EN BOUTASSE "
5.1 LE CADRE JURIDIQUE ET COMPTABLE
L'étude des différents documents budgétaires et comptables de l'opération de lotissement au lieu
dit " En Boutasse " permet de constater que les règles comptables relatives à ce type d'activité
n'ont pas été respectées. Ce lotissement est composé de quatre tranches. Jusqu'à présent, seule
la tranche n°1 (18 406 m² dont 10 000 m² de parties loties) a été menée à son terme. Elle
comporte sept parcelles représentant un total de 5 485 m²,
qui ont été vendues en 2002. La
deuxième tranche est en cours de viabilisation. Du fait de l'existence de deux îlots de propriété
distincts, deux permis de lotir ont été délivrés le 19 avril 1999 (pour la première tranche) et 21
mars 2005 (pour la deuxième tranche). Dès lors que chacune d'elles a fait l'objet d'un permis de
lotir particulier les deux tranches constituent des opérations juridiques distinctes et, en principe,
l'équilibre financier de chaque opération doit être apprécié de manière individualisée.
Un projet de lotissement constitue principalement une opération de viabilisation de terrains en vue
de leur revente. Ainsi, ces biens n'ont pas vocation à être intégrés dans le patrimoine de la
collectivité. Dès lors, les terrains aménagés doivent faire l'objet d'une comptabilité de stock (16)
dans le cadre d'un budget spécifique. Les éléments figurant en stock, quelle que soit leur nature,
doivent être évalués à leur coût de revient. Ce dernier est défini notamment par la détermination
du coût de production, qui correspond à l'addition des coûts d'acquisition, auxquels s'ajoute
l'ensemble des dépenses de viabilisation. L'existence d'une telle comptabilité répond à une
exigence de transparence ayant pour objet principal de connaître avec précision l'impact financier
de l'opération sur les finances de la collectivité.
Schématiquement, les mouvements financiers sont les suivants.
Des recettes d'investissement (avance du budget principal imputée au compte 1678 ou emprunt
imputé au compte 164) permettent l'achat de terrains et leur viabilisation, dont les coûts sont
retracés au chapitre 60 " Achats et variation de stock ". Le budget étant en l'état en déséquilibre
(recettes en section d'investissement/dépenses en section de fonctionnement), en fin d'année,
l'ensemble des dépenses retracées dans les comptes du chapitre 60 est porté au débit du compte
335 " Travaux en cours " et au crédit du compte 71333 " Variation des en-cours de production de
biens ", ce qui permet d'équilibrer le budget de la collectivité.
Dans le cas où la commune confie à un mandataire une délégation de maîtrise d'ouvrage, il
convient que les avances versées au mandataire soient, dans un premier temps, imputées au
crédit d'un compte de tiers. En fin d'année ou en fin d'opération, ces dépenses sont imputées au
compte 605 " achats de matériels, équipements et travaux " sur la base de la production des
justificatifs de travaux remis par le mandataire. Le cas échéant, lorsque la collectivité a choisi
d'assujettir son opération à la TVA, elle procède également à la constatation de la TVA déductible.
Dans le cas de la commune de Poligny, c'est cette procédure qui aurait dû être suivie.
Dans les faits, les opérations relatives au lotissement " En boutasse " ont été effectivement
retracées dans un budget annexe. Le syndicat d'électricité et d'équipement collectif (SIDEC) s'est
vu confier la maîtrise d'ouvrage déléguée par quatre conventions (17) relatives respectivement
aux travaux de viabilisation (dossier n° 96 8007 pour un coût prévisionnel TTC de 1 589 000
francs, soit 242 241,49 euros), à l'achat des terrains (dossier n° 96 9056 pour un coût prévisionnel
TTC de 521 000 francs, soit 79 425,94 euros), à l'électrification (dossier n° 98 3012 pour un coût
prévisionnel TTC de 493 000 francs, soit 75 157,37 euros) et à la réalisation des infrastructures
téléphoniques (dossier n° 98 3003 pour un coût prévisionnel TTC de 67 700 francs, soit10 320,80
euros).
Les dépenses, fort réduites au demeurant, de la première année ont été passées conformément
aux dispositions régissant le suivi des opérations de lotissement, nonobstant l'absence de
financement, en principe constitué soit par une avance du budget principal (compte 1678) soit par
le recours à l'emprunt (compte 164). En revanche, par la suite, les différents acomptes versés au
mandataire dans le cadre des conventions ont été traités selon la pratique habituelle des
dépenses d'investissement ayant vocation à entrer dans le patrimoine de la collectivité. Ainsi, ces
versements ont été imputés pour leur valeur hors taxes au compte 2382 " Avances et acomptes
versés sur commandes d'immobilisation ".
Ces imputations erronées ont été corrigées lors de la production par le SIDEC des différents
décomptes définitifs, en 1999 pour les dossiers concernant les infrastructures téléphoniques (n°
98 3003) et l'électrification (n° 98 3012), et en 2001 pour les dossiers concernant la viabilisation
(n° 96 8007) et l'achat des terrains (n° 96 9056) par le crédit au compte 2382 de la valeur des
immobilisations produites (ainsi le compte 2382 a été soldé par le débit du compte 3355 terrains
aménagés). Il est possible de constater que jusqu'en 2002, année de cession des sept parcelles,
aucune recette significative n'est venue financer les dépenses réalisées. Cela revient à constater
que le déficit du budget annexe a été supporté par le budget principal de la collectivité. Au compte
administratif pour 2004, le budget annexe présentait un déficit de - 148 063,77 euros. Les
opérations de la première tranche étant achevées, il convient que ce déficit soit résorbé par une
subvention du budget principal au profit du budget annexe (compte 774), sous réserve que ce
dernier fasse l'objet de mesures de correction.
La chambre constate que le suivi comptable des opérations relatives à la première tranche du
lotissement " En Boutasse " n'a pas été réalisé conformément aux dispositions réglementaires
régissant ce type d'activité. Par ailleurs, la réalisation du lotissement par tranches juridiquement
distinctes a pour conséquence que l'équilibre financier de l'opération ne doit pas être apprécié
dans son ensemble mais tranche par tranche et, le cas échéant, le déficit de chacune des
tranches doit être comblé par le budget principal.
5.2 L'ECONOMIE GENERALE DES OPERATIONS DE LOTISSEMENT " EN BOUTASSE "
En l'absence d'un suivi comptable adapté, le coût des différentes tranches de l'opération " En
Boutasse " a été évalué par les services municipaux au moyen d'une comptabilité parallèle. Cette
comptabilité a d'ailleurs servi de base à la délibération du 30 mars 2005 qui a fixé à 42 euros HT
le prix de vente au m² des terrains de la deuxième tranche du lotissement. Ce prix avait été fixé à
27,97 euros HT (190 francs) pour les terrains de la première tranche par une délibération n° 219
du 28 octobre 1998.
Le prix de 27,97 euros résultait d'une estimation globale de l'ensemble des coûts liés à la
réalisation des quatre tranches, produite en 1998. Ainsi, le coût global de l'opération était estimé à
7 919 724,00 Francs TTC (1 207 354,14 euros) pour la production de 36 000 m² de terrains
viabilisés, soit un coût d'environ 220 francs TTC au m². La fixation d'un prix de vente HT de 190
francs permettait à la collectivité, qui avait choisi d'assujettir ces opérations à la TVA selon la
réglementation alors en vigueur, de peu ou prou équilibrer le projet de lotissement. Par la suite, du
fait de risques liés à la nature argileuse des terrains, la superficie viabilisée disponible est passée
d'environ 36 000 à 29 919 m². Cette réduction de 20 % de la surface pouvant être cédée a eu
pour effet de rehausser le prix des terrains.
Cependant, le coût de réalisation de la première tranche, tel qu'il est retracé par les différents
comptes de gestion, permet de constater que le coût global des travaux relatifs à cette première
phase aurait été le suivant :
Les sept parcelles vendues, valorisées à partir des données de la comptabilité officielle,
représentaient une superficie cumulée de 5 485 m² viabilisés soit un coût de revient au m² de
69,86 euros TTC (458,25 francs) et de 62,03 euros HT (406,90 francs). Ainsi, le coût de revient
réel serait supérieur de 114,1 % au prix de vente initialement fixé en 1998.
Ces coûts diffèrent cependant de ceux qui ont été retenus par les services municipaux. La
direction générale des services a en effet préféré assurer le suivi financier des opérations de
lotissement en ayant recours à une comptabilité de substitution, tenue en dehors de toutes règles
comptables et se limitant dans les faits à un suivi des encaissements et des décaissements. Au vu
des éléments communiqués par la direction générale, notamment une note de travail du 11 mars
2005, cette comptabilité fait apparaître pour les quatre tranches les estimations suivantes :
1ère tranche : 410 966,66 euros HT soit 74,93 euros HT du m²,
2ème tranche : 482 743,67 euros HT soit 28,15 euros HT du m²,
3ème tranche : 55 439,05 euros HT soit 12,60 euros du m²,
4ème tranche : 7 832,80 euros HT soit 2,72 euros du m²,
Soit un total de 956 982,17 euros HT correspondant à 31,99 euros du m².
Ce sont cependant d'autres estimations qui ont servi de base à la délibération du 30 mars 2005,
qui fait état de coûts de revient fort différents pour les première et deuxième tranches,
respectivement 597 845 euros et 484 744 euros. Les troisième et quatrième tranches faisant
l'objet d'une estimation identique (55 439 euros pour la troisième tranche et 7
833 euros pour la
quatrième tranche), le coût total de l'opération atteint, selon ces estimations, 1 145 861 euros.
La délibération précise : " vu les éléments apportés, et notamment le bilan financier effectué sur le
réalisé pour ce qui concerne la 1ère tranche et une estimation pour les 2ème et 3ème tranches
....
".
Les différences d'estimation observées semblent a priori difficilement explicables, l'ensemble de
ces évaluations étant sans doute exprimé hors taxe, car les différences constatées entre les trois
dernières tranches ne correspondent pas à un différentiel de TVA.
Ces différences résultent surtout de la volonté de la collectivité de rétablir une opération déficitaire
du fait d'une mauvaise appréciation des coûts. La logique même de la délibération semble
surprenante. Alors que le coût estimé de la deuxième tranche est de 28,26 euros le m² (484
744/17 150), le prix de vente est fixé à 42 euros soit un produit attendu de 720 300 euros qui
devrait dégager un bénéfice de 235 556 euros. A contrario la première tranche, avec un prix de
revient de 109 euros le m², afficherait une perte théorique de 438 962 euros, eu égard au prix de
vente des terrains (158 882,99 euros).(18)
Dès lors, il est certain que la revalorisation du prix des terrains n'a eu pour objectif que de
compenser une partie du déficit réalisé, ou supposé tel, au titre de la première phase des travaux.
Une note de travail de la direction générale explicite clairement cette logique, qui a pour objectif
d'équilibrer globalement l'opération de lotissement en augmentant le prix de vente des parcelles
des trois dernières tranches.
Toutefois, les modalités de détermination du déficit de la première tranche appellent certaines
observations. L'étude de la note de travail du 11 mars 2005 fait apparaître la décomposition des
coûts suivants :
Du fait du caractère parcellaire de la comptabilité de substitution, il n'a pu être procédé au contrôle
de la totalité des données. Cependant la vérification d'une partie d'entre elles a révélé des erreurs
flagrantes. Ainsi, alors que les coûts sont censés être exprimés en francs hors taxes, on peut
noter que pour " les travaux 1ère tranche " (cf. rubrique n° 10 du tableau) c'est le montant TTC qui
a été pris en compte. Par ailleurs, certains travaux (cf. rubriques
4, 5, 6, 7, 8, 13 et 14), déjà
comptabilisés dans ce montant global, sont pris une nouvelle fois en compte. Le montant résultant
de ces deux erreurs peut être estimé à 575 364,22 F (87 713,71 euros), soit environ le quart du
coût de l'opération tel qu'il ressort de l'étude des comptes de gestion.
Trois explications sont envisageables : soit le budget annexe lotissement ne retrace pas la totalité
des dépenses engendrées par la réalisation de l'opération, nonobstant le non respect des règles
comptables déjà mentionné, soit la comptabilité parallèle est fausse, ce qui en partie est déjà
démontré par la simple lecture de celle-ci, soit enfin aucune de ces deux comptabilités ne reflète
sincèrement le coût financier de l'opération. Après vérification, c'est cette dernière explication qui
s'avère exacte.
Les services de la collectivité, informés dès le mois de juin de ces divers dysfonctionnements, ont
procédé à la vérification totale des opérations inscrites au budget lotissement " En Boutasse " et
ce en collaboration étroite avec le comptable public. Selon un courrier adressé le 30 août 2005 par
l'ordonnateur, ce travail avait pour objectif de préparer un projet de délibération ayant pour objet la
correction des diverses erreurs comptables relevées et de déterminer le coût réel de travaux de la
première tranche. Le résultat de ces travaux a été adressé à la chambre le 21 septembre 2005 et
devait être présenté au conseil municipal le plus proche.
Les vérifications réalisées ont
permis de constater que le coût réel des travaux imputables à la
première tranche pouvait être arrêté au 31 décembre 2004 à 270 709,73 euros. Cette phase
présentait dès lors un déficit de 79 188,11 euros.
Ce montant de 270 709,73 euros représente 45 % du coût théorique (597 845,00 euros) qui a été
retenu pour fixer le prix de vente au m² des parcelles de la deuxième tranche (cf. délibération du
30 mai 2005). Comme cela a pu être noté précédemment, l'objectif réel de la délibération du 30
mai 2005 était de compenser une partie du déficit supposé de la première phase des travaux. Le
déficit réel de cette dernière (79 188,11 euros) est 5,5 fois moins important que celui estimé le 30
mars 2005 (environ 438 962 euros). Du fait des approximations constatées sur le prix de revient
de la première, tranche il faut retenir avec réserve l'estimation des coûts des trois autres tranches
à venir. Toutefois, dans l'hypothèse où celle-ci serait exacte et si le prix de 42 euros HT devait
être maintenu, la commune dégagerait une plus value substantielle qui peut être estimée à
environ 157 000 euros pour la seule deuxième tranche.
Cependant, suite à l'entretien que le rapporteur a eu le 27 septembre 2005 avec le maire, sur les
constatations effectuées dans le cadre de l'examen de la gestion de la commune, préalablement à
la formulation par la chambre de ses observations provisoires
(entretien réalisé conformément
aux dispositions de l'article R. 241-8 du code des juridictions financières), la directrice générale a
adressé à la juridiction, le 28 septembre une quatrième et dernière évaluation des dépenses de le
première tranche et du coût prévisionnel de la seconde.
Selon cette ultime estimation, le coût des travaux serait de 322 938,42 euros HT et le déficit
estimé de 131 416,95 euros. Il convient toutefois de noter qu'une fois de plus, certains coûts sont
erronés, notamment ceux relatifs à l'électrification (271 931,66 F TTC) et à la téléphonie (67 700 F
TTC). Ces montants étaient effectivement prévus lors de la signature des conventions et ont été
réglés par avances au SIDEC. Cependant, en ce qui concerne la téléphonie, ce dernier a été
initialement surévalué de 1 995,73 F et cette somme a été remboursée à la commune (cf. titres 7
exercice 1999). En ce qui concerne le coût des travaux relatifs à l'électrification il n'est pris en
compte que pour le montant net supporté par la commune. Le coût initial étant de 487 240,90 F et
la commune ayant perçu sur cette opération 215 309,24 F (32 823,68 euros), le coût net s'élève
bien à 271 931,66 F TTC. Toutefois, le nouveau décompte intègre également ces 32 823,68 euros
de recettes. Par conséquent, il comptabilise deux fois cette somme et minore donc le nouveau
déficit présenté du même montant. Le déficit serait donc en principe de 164 240,63 euros et non
de 131 416,95 euros. Une fois encore, l'absence de suivi des coûts par une comptabilité officielle
au profit d'une comptabilité de substitution est à l'origine des erreurs constatées et conduit à
douter de la pertinence de cette dernière.
Nonobstant ces erreurs récurrentes, l'augmentation constatée serait justifiée par la non prise en
compte dans le budget du lotissement de travaux relatifs à l'alimentation en eau potable et à la
voirie, auxquels il convient d'ajouter des travaux de finition, non réalisés et par définition
difficilement contrôlables, qui ont été évalués sur la base d'un devis des services techniques du
1er juillet 2005. Les travaux de la deuxième tranche atteindraient quant à eux 550 729,70 euros
HT, soit 13,6 % de plus que le montant retenu par la délibération du 30 mars 2005. Ces nouvelles
estimations permettent de justifier une réduction limitée du prix de vente, qui pourrait être fixé à
39,78 euros afin d'équilibrer globalement les dépenses des deux tranches. Ceci revient à faire
supporter le déficit supposé de la première tranche par les acquéreurs de la seconde.
La chambre souligne qu'il est particulièrement regrettable que ces éléments, en partie faux, lui
aient communiqués à la fin du contrôle et ce d'autant plus que l'attention du maire a été attirée sur
les incohérences que présentait le budget annexe dès le 13 juillet, par courrier.
La chambre prend acte du fait que la répartition des coûts relatifs à la voirie pouvait poser
problème. Toutefois, rien n'interdisait la mise en place d'un mécanisme de " proratisation " de ces
coûts entre les différentes tranches. Toutefois, la mise en ouvre d'une telle répartition nécessitait
la réalisation préalable d'évaluations financières fiables, confortées par un suivi comptable adapté.
La chambre observe en conclusion que si rien ne s'oppose à ce qu'une collectivité commercialise
des parcelles viabilisées à un prix supérieur à leur coût de revient, il convient cependant que le
coût de revient et le prix de vente soient calculés de manière objective, afin d'éviter des
distorsions injustifiées entre les différents acquéreurs. Dans le cas de l'espèce, les distorsions
constatées ont pour origine le non respect des règles comptables autant par méconnaissance que
par désintérêt, la direction générale privilégiant sa propre comptabilité, avec les conséquences ci-
dessus évoquées.
L'opacité des coûts de revient de cette opération de lotissement est par conséquent avérée.
5.3 SYNTHESE GENERALE
La chambre observe les importantes irrégularités comptables constatées dans le suivi des
opérations du lotissement " En Boutasse ". Ces dernières ont eu pour conséquence de ne pas
permettre jusqu'à présent une détermination des coûts réels engendrés par ce programme. A
défaut il a été privilégié une comptabilité annexe, dont l'étude a permis de mettre en évidence les
approximations flagrantes et les erreurs récurrentes. Cette comptabilité a cependant servi de base
à la délibération du 30 mars 2005 qui a eu pour objet d'augmenter le prix des parcelles de 44,9 %,
afin de compenser un déficit dont il est certain qu'il a été en grande partie surestimé. Les
différents éléments de comptabilité fournis tout au long du contrôle par la direction générale
semblent avoir pour objet principal la justification du prix de vente de la deuxième tranche. A
contrario, le projet de délibération préparé par les services financiers, en collaboration avec le
comptable public, donne sans doute une idée assez précise du coût réel des travaux de la
première tranche. Au total, le non respect des règles comptables a eu pour conséquence que les
informations transmises au conseil municipal, à l'appui de la délibération qu'il a voté le 30 mars
2005, étaient insincères.
6 L'EXPLOITATION DU CINEMA DE POLIGNY
6.1 LE CADRE JURIDIQUE
La commune de Poligny dispose d'un cinéma, ce dernier est situé dans un immeuble appartenant
à la commune. Depuis de nombreuses années l'exploitation de cette activité n'est pas réalisée
directement par la commune mais par un intervenant privé. L'actuel exploitant exerce son activité
dans ces lieux sur la base d'un bail à location en date du 13 août 1978 (19) d'une durée de 18 ans
qui a fait l'objet de neuf prorogations successives d'une année par le biais d'avenants.
La commune considère (cf. courrier du 30 août 2005) que l'activité du cinéma se déroule dans le
cadre d'une convention d'occupation du domaine public. Selon la collectivité, cette analyse serait
justifiée, d'une part, par le fait que le conseil municipal n'a pas qualifié de service public
l'exploitation du cinéma et, d'autre part, par le fait que le bail de location est antérieur à la loi dite "
Sapin " qui, en 1993, a mis en place le régime général des délégations de service public (20).
L'exploitant, quant à lui, estime qu'il exerce une activité commerciale et que le bail qui le lie à la
commune doit être considéré comme un bail commercial.
Ces deux analyses sont erronées. En ce qui concerne l'argumentation développée dans le sens
d'une convention d'occupation du domaine public, une jurisprudence établie et constante
considère que l'exploitation d'un cinéma municipal (21) par une personne privée, dès lors que la
rémunération de cette dernière est liée substantiellement à l'activité, doit être qualifiée de
délégation de service public (22). Cette interprétation du Conseil d'Etat est d'ailleurs maintenant
confirmée par le droit positif (cf. article L. 1411-1 du CGCT, issu de la loi n° 2001-1168 du 11
décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier).
L'étude du bail de location permet également de noter que ce dernier impose au délégataire des
sujétions en ce qui concerne les jours d'ouverture du cinéma. L'utilisation de la salle est d'ailleurs
partagée entre l'exploitant privé et la commune. En outre, la collectivité emploie souvent
l'appellation de " cinéma théâtre " dans ses correspondances officielles.
Le fait que le bail soit antérieur à la loi Sapin ne soulève guère de difficulté. En effet, à la fin de ce
dernier, en l'occurrence le 13 septembre 1996, soit trois ans après la loi instaurant le régime
juridique des délégations de service public, la commune aurait dû respecter les conditions de mise
en concurrence et de publicité prévues par la loi dans le cadre de la procédure d'attribution de la
délégation. L'on ne saurait se fonder sur l'antériorité du bail par rapport à la loi et sur l'absence de
disposition particulière quant à la reconduite de ce dernier pour soustraire ce cas d'espèce à
l'application des dispositions légales. La durée maximale d'une délégation est de 18 ans, toute
reconduction de ce type de convention ne peut se faire qu'à l'issue d'une procédure obligatoire de
publicité et de mise en concurrence. (23)
Par ailleurs, la salle de projection peut faire l'objet d'une utilisation partagée entre le délégataire et
la commune, cette dernière utilisant ce lieu pour des manifestations et des activités culturelles.
Enfin, la consultation des divers courriers échangés entre l'exploitant, la commune et divers autres
intervenants publics, notamment en vue de la réalisation d'un nouveau cinéma ou de la rénovation
de l'actuel, si l'on adoptait l'argument municipal, poserait immanquablement la question des
raisons qui auraient incité la commune a étudier la possibilité de financer une nouvelle salle de
spectacle, si celle-ci n'était en rapport qu'avec une exploitation purement privée.
L'argumentaire concernant le caractère commercial de l'activité et la qualification de bail
commercial du contrat conclu le 13 août 1978 n'est pas non plus recevable. En effet les modalités
même d'exploitation de la salle de cinéma (occupation partagée) s'opposent à la notion d'usage
exclusif propre à ce régime juridique particulier. De plus, le caractère d'ouvrage public du cinéma
de Poligny ne permet pas la conclusion d'un tel contrat.
Par ailleurs, le dernier avenant signé par les deux parties (le neuvième) couvrait la période du 30
juin 2002 au 30 juin 2003. Depuis, l'exploitation du cinéma est réalisée en dehors de tout cadre
légal et conventionnel. Le délégataire de fait peut être donc considéré comme occupant sans titre
ni droit du domaine public et une procédure d'expulsion peut être mise en ouvre par la commune
(24).
La chambre observe que l'exploitation du cinéma municipal se déroule dans le cadre d'une
délégation de service public. Dès lors, la reconduction de cette convention aurait dû être précédée
d'une procédure obligatoire de publicité et de mise en concurrence, et non donner lieu à la
conclusion de neuf avenants successifs d'une durée d'une année chacun.
6.2 LE CIMEMA, UNE SALLE DE SPECTACLE OBSOLETE
L'exploitation du cinéma de Poligny ne soulève pas seulement des difficultés d'ordre juridique. Le
bâtiment ancien dans lequel il est situé n'a pas fait jusqu'à présent l'objet d'importants travaux de
rénovation. En 1996, la commune a eu un projet relativement avancé, puisque ce dernier a été
ajourné alors que la commission d'appel d'offres avait sélectionné une des entreprises chargées
de mener à bien une partie des travaux de rénovation. Cet ajournement du projet est dû au fait
que l'actuel exploitant avait informé la mairie de sa décision de construire en propre un complexe
cinématographique privé. Par la suite cette opération n'a pas été réalisée.
Depuis 1996, la commune est donc en discussion pour trouver une solution avec cette personne
privée, qui occupe toujours les locaux du cinéma théâtre. Actuellement, selon les termes de
courrier du 30 août 2005 adressé à la chambre régionale des comptes, la position de la collectivité
serait, en ce qui concerne le maintien de l'activité cinématographique à Poligny, la suivante : " la
solution envisagée à court terme est le recours au service itinérant de type " un été au ciné " que
nous soutenons depuis deux ans, et dans un bâtiment communal présentant toutes les garanties
de sécurité type salle des fêtes, en gestion associative. A plus long terme et après 2008, le conseil
municipal pourra envisager la restauration du bâtiment cinéma théâtre en vue d'une exploitation
mixte ou non, ou envisager le transfert de compétence à la communauté de communes ".
Parallèlement la commune a laissé au délégataire de fait un délai jusqu'au 31 décembre 2005
pour concrétiser son projet de construction d'une salle privée. Elle s'est
engagée à lui céder une
parcelle de terrain à cet effet.
Cette situation soulève cependant des difficultés, de deux types, concernant d'une part les
conditions de sécurité, d'autre part la viabilité économique d'une salle de cinéma à Poligny.
La dernière commission de sécurité a, le 25 novembre 2003, émis un avis favorable à la poursuite
de l'exploitation de l'établissement sous réserve cependant que certains travaux soient réalisés. A
la date de clôture de la présente enquête, ces derniers n'avaient pas été effectués. Il convient
également de noter que l'avant dernière commission de sécurité du 6 décembre 2000 avait pour
sa part rendu un avis défavorable, alors que le cinéma présentait les mêmes caractéristiques
techniques sur le plan de la sécurité, à l'exception de la condamnation de l'accès au 2ème étage
de la salle. Ce changement d'attitude est dû à l'intervention de la commune, dans un courrier
adressé le 8 octobre 2003 à l'exploitant par le maire. Il y est indiqué : " Mais bien évidement nous
ne pouvons accepter de prolonger sans limite l'occupation du théâtre dans des conditions de
sécurité incertaines. J'ai déjà obtenu de la commission de sécurité qu'elle n'émette pas d'avis
défavorable à la poursuite de l'exploitation, mais il est évident que si une solution rapide n'est pas
dégagée, il ne sera pas possible de prolonger l'ouverture au public ". Il est vrai que l'avis de la
commission de sécurité n'est que consultatif, la décision de fermeture d'un établissement
accueillant du public est de la compétence du maire, sauf circonstances particulières (pouvoir de
substitution du préfet). Le fait que l'actuel délégataire soit occupant sans titre n'a en l'espèce pas
de conséquence sur la capacité du maire à fermer tout établissement recevant du public dans le
cadre de ses pouvoirs en matière de police administrative.
Le maintien en activité de la salle de spectacle, alors que les conditions de sécurité sont qualifiées
d'incertaines, ne peut qu'être constaté.
Sur le plan de la viabilité économique, il est possible de s'interroger sur la réelle possibilité de
maintenir à Poligny une activité cinématographique dans des conditions d'exploitation normales.
Devant cette incertitude, la Commission d'aide sélective à la création et à la modernisation des
salles de cinéma a précisé, dans un courrier du 6 mai 2005, que l'octroi d'une subvention de 130
000 euros serait conditionnée par la mise en place d'un soutien financier effectif des collectivités
locales en investissement et également en fonctionnement du fait du risque financier trop élevé
pris pas l'exploitant. Dans le cas ou un nouveau cinéma serait construit, il est certain que la
commune serait appelée
à apporter tôt ou tard un soutien financier important, ce qui en l'état des
finances communales semble pour le moins délicat.
Il est également certain que cet équipement s'adresse à un public bien plus vaste que celui des
polinois. Dès lors la participation d'autres collectivités locales semblerait se justifier.
La chambre note qu'un projet de bail emphytéotique est en négociation entre l'actuel exploitant et
la commune. Ce bail aurait pour objet la mise à disposition d'un terrain communal sur lequel
l'exploitant devrait, à ses frais, ériger un nouveau cinéma. Cette solution semble préserver les
intérêts financiers de la commune en ce qui concerne la phase d'édification du bâtiment.
Toutefois, selon l'article L. 1311-2 du CGCT, un bail emphytéotique est un moyen par lequel " un
bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail
....
En vue de
l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou
en vue d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence. ... ". Dès lors, si un tel contrat
était conclu, il devrait répondre à ces exigences. Par ailleurs, la chambre constate que selon la
délibération du 19 décembre 2005, le bail aurait dû être signé au plus tard le 31 janvier 2006 ; à
défaut la proposition communale devenait caduque. Or les services municipaux interrogés, le 9
mars 2006, ont précisé que cet acte était toujours en cours d'élaboration. La chambre ne peut
donc que s'interroger sur le devenir de ce dossier.
Réponse de l'ordonnateur :
FCO07060601.pdf
1) Strate nationale des communes de 5 000 à 10 000 habitants.
2) BA Forêt, BA CCAS, BA Camping, BA lotissement.
3) cf. Note N° 74 INSEE Franche-Comté octobre 2004.
4) La communauté de communes du Comté de Grimont compte 27 communes pour une
population de 10
416 habitants (au 1er janvier 2005).
5) Selon les services financiers de la collectivité, à la date du 21 septembre 2005, les dépenses
d'équipement atteignaient 819 005,34 euros.
6) Chapitre 16 articles 163, 164, 1671, 1672, 1675, 1678, 1681.
7) Taxe d'habitation, taxe sur le foncier bâti et taxe sur le foncier non bâti.
8) *- Services Techniques : deux périodes dans l'année pour chaque agent-haute saison (1er
mai
à 1er
novembre) : 22,5 semaines à 37,5 h - basse saison : 2,5 semaines à 33 h.
*- Services administratifs :
Service accueil : pendant l'année scolaire, les agents assurent 5
journées de 7 heures et une permanence de 3 heures un samedi sur deux récupérés au cours de
la semaine suivante. Pour l'ensemble des autres personnels : 4 jours de travail toute l'année
pendant 8 heures, le 5ème jour étant constitué d'une matinée de 3 heures.
*- Service social : l'agent assure des journées de 7 heures toute l'année.
*- Crèche-Halte Garderie : le nombre de jours d'accueil des enfants est d'environ 220 chaque
année. Le personnel est obligatoirement en congé pendant la fermeture du service. Les agents
assurent des journées de 7,5 heures.
*- Cité étudiante : l'agent assure 35 heures régulièrement.
*- Police : les personnels assurent 70 heures de travail par quinzaine, avec volume hebdomadaire
variable en fonction des urgences ou imprévus (arrivée de gens du voyage, décès...).
*- Service communication : l'agent assure 45,31 semaines de travail de 35 heures auxquelles il
convient d'ajouter les heures supplémentaires.
*- Service scolaire : le temps de travail est annualisé à partir de 36 semaines d'année scolaire +
service pendant les vacances scolaires.
9) 14 800 euros en investissement et 22 000 euros en fonctionnement.
10) Le SICTOM de Champagnole, le Syndicat intercommunal du pays Polinois, l'association
foncière, le Sidec, le syndicat des chemins, le syndicat des eaux Orain-Grozonne et le syndicat
des eaux Arbois-Poligny.
11) Seul le budget pour 2002 pouvait ne pas comporter ce document, la subvention versée cette
année-là ayant été inférieure à 75 000 euros.
12) L'effort d'équipent par habitant correspond au montant cumulé des dépenses d'équipement
brute imputées aux chapitres 20, 21 et 23, comptes 456, 457 et 72, rapporté à la population.
13) A la date du 23 septembre 2005.
14) Dans l'hypothèse ou ce taux resterait constant sur les 15 ans à venir.
15) Rapport interne : " Le complexe sportif a été réceptionné en novembre 2004, et à ce jour pas
ou très peu d'entretien a été effectué ".
" Actuellement [la piste d'athlétisme] rien n'est entretenu et des déchets s'accumulent et se
décomposent sur le revêtement synthétique de la piste et sur les abords et tombent dans les filtres
qui ne sont pas nettoyés ".
16) Instruction M14 pages 97 et suivantes.
17) cf. Délibérations du 11 octobre 1996.
18) Du fait du caractère très approximatif et parcellaire des " documents " tenant lieu de
comptabilité de substitution, la prise en compte de la seule vente du prix des terrains ne peut être
que déduite mais semble logique car la direction générale a manifestement privilégié, du fait d'une
méconnaissance évidente des règles comptables, une approche financière réduite aux seules
recettes ayant donné lieu à perception de fonds.
19) La fin théorique du bail est prévue pour le 13 août 1996.
20) cf. Loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la
transparence de la vie économique et des procédures publiques.
21) Notamment TA de Rennes, commune de Le Palais, 22 octobre 1997 et TA de Lyon, société
Braytoise d'exploitation, 14 juin 2000.
22) CE 30 juin 1999 SITOM, CE 7 avril 1999, commune de Guilheraud-Granges.
23) CE commune de Païta, 29 novembre 2000.
24) cf. Conseil d'Etat, Association Pétanque Hermitage, 4 avril 1990.