Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
Agence de développement économique de la Corse – ADEC-
Exercices 2004 et suivants
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AGENCE DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE DE LA CORSE
(ADEC)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
DE LA CHAMBRE REGIONALE
DES COMPTES DE CORSE
Exercices 2004 et suivants
La chambre régionale des comptes de Corse a procédé, dans le cadre de son programme de
travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion de l’Agence de Développement
Economique de la Corse (ADEC).
Ce contrôle, qui s’exerce à compter de l’exercice 2004, a été ouvert par lettres du président
de la juridiction, en date du 14 septembre 2010 adressées aux présidents successifs de l’ADEC.
L’entretien préalable à la formulation des observations, prévu par l’article L. 243-1 du code
des juridictions financières, a eu lieu le 14 février 2011 avec Monsieur Jean-Claude Guazelli, le
21 février 2011 avec Monsieur Jean Zuccarelli, le 23 février 2011 avec Monsieur José Rossi et le
1
er
mars 2011 avec Monsieur Ange Santini.
La chambre, lors de sa séance du 15 mars 2011, a arrêté ses observations provisoires.
Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité aux présidents ordonnateurs successifs.
M. Jean Zuccarelli, actuel président de l’ADEC et ordonnateur en fonction, a répondu par
courrier. Par lette adressée à la chambre, Monsieur José Rossi a indiqué qu’il n’a pas de réponses à
apporter aux observations formulées sur la gestion de l’ADEC et n’a donc pas contredit les
observations provisoires.
Après avoir examiné la réponse écrite de M. Jean Zuccarelli, la chambre, lors de sa séance
du 11 juillet 2011, a arrêté ses observations définitives. Celles-ci sont développées dans le présent
rapport.
Elles ont été adressées à M. Jean Zuccarelli, président, ainsi qu’aux anciens présidents le
28 juillet 2011 qui en ont accusé réception le 29 juillet et 01 août 2011. Seule la réponse de
M. Jean Zuccarelli, président, est parvenue à la chambre le 30 août 2011. Elle est jointe au présent
rapport.
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SOMMAIRE
Synthèse des observations provisoires
................................................................................................
4
1
presentation de l’adec dans son environnement economique et financier
...............................
7
1.1
Caractérisation de l’ADEC et environnement socio-économique du territoire
.......................
7
1.1.1
L’agence est l’un des six établissements publics de la CTC
.......................................................................
7
1.1.2
Un statut juridique ambigu, plusieurs fois contesté mais jamais modifié
...................................................
7
1.1.3
Une agence de développement économique aux compétences étendues
....................................................
8
1.1.4
Une économie régionale confrontée aux objectifs de compétitivité sur des bases encore fragiles
...........
10
1.2
Les interventions économiques au budget de la collectivité territoriale de Corse
.................
11
1.3
Les observations précédemment formulées par la chambre sur la gestion de l’ADEC
.........
12
2
Une gouvernance perfectible
....................................................................................................
14
2.1
La composition du Conseil d’administration est restée longtemps inadéquate et n’a été
réformée que tardivement
........................................................................................................................
14
2.2
Un fonctionnement de l’assemblée délibérante non conforme aux statuts
.............................
15
2.3
Les statuts de l’agence ne prennent pas en compte les nouvelles missions apportées par les
cadres d’orientation de la politique du développement économique en Corse
....................................
16
3
L’analyse financière de l’agence et la gestion des personnels
................................................
17
3.1
Une situation financière qui n’appelle pas de remarques particulières
..................................
17
3.2
Les personnels : gestion de l’encadrement, statut et rémunération
........................................
18
3.2.1
La gestion de l’encadrement
.....................................................................................................................
18
3.2.1
Le statut du personnel
...............................................................................................................................
19
3.2.2
La rémunération et les avantages de deux systèmes
.................................................................................
20
4
L’ADEC, opérateur du développement économique de la CTC
..............................................
21
4.1
Les programmes d’aides mis en place depuis 2007
...................................................................
22
4.2
L’ADEC, gestionnaire des aides consenties aux entreprises
pour le compte de la CTC
......
23
4.2.1
La mise en oeuvre du budget de l’Action économique de la CTC par l’ADEC
........................................
23
4.2.2
L’évolution de la consommation des crédits pour les principaux programmes d’aides
............................
24
4.2.3
Le programme Corse Financement
...........................................................................................................
26
4.2.4
Le traitement des demandes à caractère individuel des entreprises
..........................................................
29
4.3
L’animation et la coordination des actions de développement économique
...........................
31
4.3.1
Une communication à destination des entreprises qui doit être améliorée
...............................................
31
4.3.2
Une information partielle et peu éclairante sur les actions engagées
........................................................
31
4.3.3
Une quasi-absence de coordination des actions avec les autres offices et agences de la CTC
.................
34
4.4
Le rôle d’interface avec la CTC pour l’adaptation de la stratégie de la Collectivité
.............
35
4.4.1
Les études commandées par l’ADEC
.......................................................................................................
35
4.4.2
Le bilan des actions
...................................................................................................................................
36
5
Le contrôle et la mesure de l’efficacité de l’action de la CTC via son agence de
développement
...................................................................................................................................
36
5.1
Le contrôle de la CTC sur l’ADEC
............................................................................................
36
5.2
Le contrôle de l’ADEC sur les bénéficiaires des actions
...........................................................
38
5.2.1
Le contrôle des bénéficiaires et de l’utilisation des aides
.........................................................................
38
5.2.2
Le contrôle des montants maximum accordés aux entreprises
.................................................................
40
5.3
La mesure de l’efficacité de l’action de l’agence
.......................................................................
41
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5.3.1
L’organisation du suivi de l’activité de l’agence
......................................................................................
41
5.3.2
Les principaux indicateurs dont l’agence assure la responsabilité de renseignement
...............................
42
Recommandations
.............................................................................................................................
44
Réponse du président de l’Adec
49
Annexes :
Annexe 1 :
Schéma des interventions proposées par les outils financiers de la plate forme Corse
Financement
Annexe 2 :
Glossaire des sigles
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S
YNTHESE DES OBSERVATIONS PROVISOIRES
Présentation de l’ADEC
L’agence de développement économique de la Corse (ADEC) est un des établissements
publics de la collectivité territoriale de Corse (CTC). Sa mission, telle qu’elle figure dans ses statuts
de 1992, est de coordonner et d’animer la mise en oeuvre et le soutien des activités de
développement économique pour les entreprises dont l’activité ne s’inscrit ni dans le domaine du
monde rural, ni dans celui du tourisme.
Son action, dans un premier temps limitée pour l’essentiel à instruire des aides directement
accordées aux entreprises, a évolué au cours des dernières années. L’ADEC a développé la fonction
d’ingénierie financière en orientant, après analyse, les demandeurs vers le mode de financement qui
leur est le plus adapté. A ce titre, elle a conçu des programmes, tel Corse Financement, destinés à
prendre le soutien des aides sous des formes différentes (prêts, avances remboursables, garanties).
Par ailleurs, elle assure la promotion et la gestion de projets de développement structurants pour
l’économie du territoire, comme Cap Nautic pour le nautisme et la plaisance. L’évolution des
fonctions de l’agence n’a pas été prise en compte dans ses statuts, qui devraient
être actualisés sur
ce point.
L’agence est le point de passage obligé de tout demandeur d’aides publiques. Ceux-ci
peuvent être porteurs de projets individuels, quelque soit leur statut juridique, ou de projets
collectifs regroupant des entreprises associées dans une stratégie commune de développement. Cette
action mobilise environ la moitié de l’activité de l’agence, l’autre moitié étant consacrée aux
fonctions d’animation, d’études et de contrôle.
L’ADEC employait 48 agents à la fin de l’année 2010. Son budget de fonctionnement,
alimenté par la CTC, s’élève à 4 M€ environ, dont 80 % sont consacrés à la masse salariale. Le
montant des aides instruites par l’agence et accordées aux demandeurs s’est situé en moyenne
annuelle à 16 M€ au cours de la période examinée, dont 40 % proviennent de fonds européens. Les
crédits correspondants ne sont pas directement mis à disposition de l’ADEC. Ils restent inscrits au
budget de la CTC, qui les mandate.
L’organisation qui en découle contribue aux longs délais entre le dépôt de la demande et la
liquidation de l’aide. A partir du sondage effectué, ces délais s’élèvent entre un et deux ans, parmi
lesquels trois à quatre mois s’écoulent entre la délibération de la CTC et l’arrêté attributif. Les
délais les plus longs concernent les demandeurs peu structurés que l’agence devrait davantage
accompagner.
Le fonctionnement de l’ADEC
La chambre a observé que le statut d’établissement public industriel et commercial (EPIC)
de l’ADEC, qu’elle avait critiqué lors de son précédent contrôle au motif que l’agence n’avait pas
d’activité industrielle et commerciale, a été conservé malgré plusieurs études préconisant un
changement d’organisation de l’établissement.
La composition du conseil d’administration a été révisée tardivement. L’examen des
réunions du conseil a montré qu’à plusieurs reprises le quorum n’avait pas été atteint, faisant courir
un risque juridique certain aux décisions importantes prises lors de ces réunions.
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Dans sa réponse adressée à la chambre, l’ordonnateur en fonction fournit des exemples dans
lesquels une assemblée délibérante a été réunie sans que le quorum ne soit atteint. Les situations
évoquées ne correspondent pas à celle de l’ADEC.
L’absence de mise à jour de ses statuts est la seule cause de la tenue du conseil
d’administration en l’absence du quorum requis.
Le personnel de l’agence est majoritairement composé de cadres, dont les attributions ne
sont pas définies par des fiches de postes. Par ailleurs, les dossiers des agents ne contiennent pas de
compte rendu d’évaluation alors que leur avancement est censé reposer en grande partie sur leur
valeur. Les avancements sont donc opérés de manière discrétionnaire et s’avèrent beaucoup plus
rapides qu’ils ne l’auraient été dans la fonction publique, bien que les statuts des agents de l’agence
s’inspirent de ceux de la fonction publique.
L’information sur l’activité de l’agence
La CTC et l’ADEC ne disposent pas d’un système d’information partagé pour suivre la
consommation des aides. Des écarts, certes faibles, existent ainsi entre les deux organismes. La
chambre recommande la mise en place d’un système partagé entre eux.
La lecture du compte administratif de la CTC ne permet pas de connaître le montant des
crédits consommés au titre d’un dispositif. Par ailleurs, le rapport d’activités de l’agence présente
des incohérences. L’information statistique sur la répartition des aides fournies y est partielle et tout
rapprochement entre les montants déclinés par action et le montant global est impossible. Enfin, la
publication du rapport, plus d’un an après la période à laquelle il s’applique, est trop tardive.
La chambre recommande en conséquence une amélioration de l’information à la fois en la
globalisant puis en la déclinant le plus précisément possible de manière sectorielle et territoriale.
L’information offerte aux demandeurs potentiels sur le site internet de l’agence devrait être
rendue plus claire et plus facilement exploitable, qu’il s’agisse des démarches à entreprendre, des
possibilités d’aides offertes, des outils (Corse financement, OSEO…) qui prennent le relais des
aides après instruction de l’ADEC. De plus, les résultats des études commandées par l’agence
pourraient être utilement diffusés.
Le contrôle et l’évaluation
La chambre a constaté que l’agence respectait la piste d’audit, laquelle détaille les différents
contrôles à réaliser lors de l’instruction d’une demande.
S’agissant de la tutelle exercée par la CTC sur l’agence, qui prévoit la désignation d’un
délégué de la collectivité, il a été observé que l’agence ne connaissait pas le nom du délégué chargé
de son suivi. Dans sa réponse, l’ordonnateur en fonction informe la chambre que la désignation du
délégué de la CTC a est effective depuis le 1
er
mars 2011.
En ce qui concerne le contrôle des aides par entreprise, l’agence ne dispose pas d’un système
d’information lui permettant de connaître le cumul des aides publiques que le porteur de projet a
déjà perçues, dès réception de sa demande d’intention. Cette connaissance lui serait utile pour le
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respect de la règle des « minimis » imposée par la commission européenne qui limite le plafond des
aides publiques à 200 000 € accordés à une même entreprise sur une période de trois exercices
fiscaux consécutifs.
L’absence d’objectifs dans le rapport d’activité de l’agence ne permet enfin pas d’apprécier
objectivement ses réalisations. Il lui est recommandé d’étoffer les indicateurs qu’elle utilise et de
définir des objectifs mesurables.
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La chambre régionale des comptes a décidé de traiter le thème local des interventions
économiques des collectivités territoriales de la Corse dans le cadre de sa programmation 2010 -
2011. Pour ce faire, elle a défini un périmètre organique composé de la collectivité territoriale de
Corse (CTC), de l’agence de développement économique de la Corse (ADEC), de l’office du
développement agricole et rural de la Corse (ODARC), et de l’agence du tourisme de la Corse
(ATC). Ces quatre organismes exercent en effet un rôle prépondérant d’orientation et de conduite
du développement économique en région.
L’action économique exercée par la collectivité comprend entre autres la définition du
régime des aides économiques aux entreprises et la décision de leur octroi. La loi du 13 août 2004
1
a supprimé, pour des raisons de compatibilité avec le droit communautaire, la distinction qui existait
depuis la loi de janvier 1982 entre aides directes (ex : prime régionale à l’emploi) et aides indirectes
(ex : garanties d’emprunt) aux entreprises. La distinction s’opère à présent entre les aides
économiques et les aides à l’immobilier. Par ailleurs, les communes, leurs groupements et les
départements peuvent mettre en oeuvre leurs propres régimes d’aides économiques avec l’accord de
la région.
1
PRESENTATION DE L
’
ADEC DANS SON ENVIRONNEMENT ECONOMIQUE ET FINANCIER
1.1
Caractérisation de l’ADEC et environnement socio-économique du territoire
1.1.1
L’agence est l’un des six établissements publics de la CTC
L’organisation de la CTC repose, pour l’exercice de certaines de ses compétences, sur six
offices et agences. La loi du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse a
maintenu les trois EPIC suivants : l’ODARC, l’office d’équipement hydraulique (OEHC), et
l’office des transports (OTC). Par ailleurs, elle a créé un nouvel office, l’office de l’environnement
(OEC) et une institution spécialisée chargée des actions de tourisme en Corse, l’agence du tourisme.
L’ADEC n’a par contre pas été créée par la loi de 1991 portant statut de la collectivité
territoriale de Corse.
Ainsi, la compétence de la collectivité relative au développement économique est répartie
entre les offices et agences en fonction de l’activité des entreprises ou des organismes intéressés. La
compétence est exercée par l’ODARC pour les entreprises des secteurs de l’agriculture, du
développement rural et forestier, par l’OEC pour les secteurs de l’énergie, de la pêche
professionnelle et de l’aquaculture, et dans un cadre plus limité, par l’OTC pour les entreprises du
secteur des transports. Les activités liées au tourisme sont suivies par l’ATC. Enfin, la CTC exerce
directement
la compétence pour les activités qui relèvent du secteur culturel.
Le champ de compétence de l’ADEC est donc formé par les entreprises et organismes qui
n’appartiennent pas à l’un des secteurs déjà cités.
1.1.2
Un statut juridique ambigu, plusieurs fois contesté mais jamais modifié
1
Loi relative aux libertés et responsabilités locales.
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Par délibération de l’Assemblée de Corse du 22 octobre 1992, la collectivité territoriale de
Corse a créé l’ADEC en lui donnant le statut d’EPIC. L’ADEC prenait la suite des activités d’une
association, elle-même créée par la collectivité territoriale de Corse en 1985, l’Institut Régional
pour le Commerce, l’Innovation et la Gestion - IRCIG.
A la fin de l’année 2002, l’Assemblée de Corse affirmait le maintien des établissements
publics régionaux en les qualifiant tous d’établissements publics à caractère industriel et
commercial. Par cette même délibération, un dispositif
2
visant à renforcer la tutelle de la
Collectivité sur ses établissements publics était mis en place. Les statuts de l’ADEC ont été
modifiés en conséquence.
Après avoir depuis mobilisé plusieurs organismes chargés de mener des études, avoir reçu
les conclusions des grands corps d’inspection et de la chambre régionale des comptes de Corse et
malgré quelques tentatives de réforme du statut de l’agence, celui-ci est resté inchangé.
Dans sa réponse adressée à la chambre, l’ordonnateur en fonction fait état du choix du
« statut quo » pour ce qui concerne l’évolution du statut de l’agence réclamée depuis 1992 par les
différents corps d’inspection et de contrôle. La raison invoquée est que le statut d’EPIC permet de
« maintenir un contrôle politique tout en garantissant le caractère partenarial, la réactivité et la
souplesse nécessaires aux actions de développement économique ».
La chambre rappelle toutefois, qu’au regard de son action et de son mode de financement,
l’ADEC ne présente pas les caractéristiques du statut d’EPIC dont elle dispose.
1.1.3
Une agence de développement économique aux compétences étendues
L’agence de développement économique de la Corse, principalement installée à Ajaccio,
possède une antenne à Bastia. L’ADEC est membre du CNER
3
depuis 2008.
Contrairement aux autres offices et agences de la CTC, l’ADEC ne dispose pas de
l’autonomie financière sur les crédits d’intervention. A cause de son statut juridique d’EPIC qu’il
conteste, l’Etat n’a pas souhaité lui accorder l’autonomie financière.
La mission de l’agence, telle qu’elle est définie dans ses statuts, inchangés sur ce point
depuis sa création, est de coordonner et d’animer la mise en oeuvre et le soutien des actions de
développement économique pour les entreprises dont l’activité ne s’inscrit pas dans les secteurs pris
en charge par un autre établissement public de la CTC.
Son périmètre d’intervention a cependant évolué au cours du temps. Les activités
économiques exercées dans le monde rural ont été transférées à l’ODARC en 2006 et le secteur de
l’énergie a été confié à l’OEC à la fin de l’année 2010.
L’agence rencontre deux types de publics, les porteurs de projets individuels, quelque soit
leur statut juridique, et les demandeurs inscrits dans des actions dites collectives.
2
En application des articles 43 et 44 de la loi.
3
Conseil national des économies régionales. Cet organisme réunit les agences de développement et les comités
d’expansion économique en région.
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Ces dernières émanent d’un ensemble d’entreprises réunies dans le cadre d’un projet, d’une
filière, d’un secteur ou d’un syndicat professionnel. Elles concernent également des entreprises et
des partenaires associés dans une stratégie commune de développement, notamment dans le cadre
du pôle de compétitivité.
A partir de 2000, l’agence a vu ses activités évoluer progressivement vers un triple rôle.
1.1.3.1
Le rôle d’opérateur et de gestionnaire des aides consenties aux entreprises
pour le compte de la CTC
En moyenne annuelle sur la période sous revue
4
, le montant des aides consenties aux
entreprises a été de 16 millions d’euros (M€) en dépenses d’investissement.
L’agence est le guichet unique de tout porteur de projet quelque soit son statut juridique
(demandeur d’emploi, auto-entrepreneur, entreprise individuelle, société) ou la nature de sa
demande (assistance à l’ingénierie de projet, aide « directe ou indirecte »).
Quatre grands champs d’interventions de l’agence en faveur des entreprises peuvent être
dégagés :
-
Le besoin de financement d’un projet d’investissement ;
-
Le besoin lié à l’embauche ;
-
Le besoin lié à un projet à l’export ;
-
L’accompagnement à la création d’entreprise.
Les demandes émanant d’un public individuel représentent environ les deux tiers de
l’activité de l’agence dans ce domaine et un tiers pour les actions collectives. Les projets à caractère
individuel restent nombreux mais les efforts continus de structuration des filières et des réseaux
d’entreprises, portés par l’exigence des programmes européens et accomplis concomitamment avec
les chambres consulaires, ont permis d’augmenter la part relative des actions collectives de l’agence
depuis les dix dernières années.
Parmi les demandes d’aides à caractère individuel, celles qui sont relatives à un besoin de
financement représentent environ 75 % des demandes totales.
Pour assurer l’accompagnement des entreprises, l’agence a à sa disposition des programmes
déclinés en dispositifs dont les règlements ont été adoptés par la CTC :
-
La plate-forme Corse Financement propose une gamme d’outils financiers ;
-
Le programme Corse Emploi permet une aide au recrutement, notamment de jeunes
diplômes mais aussi de personnes ayant besoin d’un accompagnement par la formation
professionnelle continue ;
-
Le plan Corse Export accompagne les porteurs de projets individuels ou collectifs dans les
actions de prospection commerciale, d’investissement immatériels à l’exportation et de
soutien des opérations d’export ;
-
Le programme Corse Esprit d’Entreprise (C2E) permet aux entreprises d’accueillir un jeune
diplômé à Bac + 2 ou Bac + 3 pendant une période de stage de plus de trois mois ou
la prise
en charge partielle du salaire d’un doctorant ou d’un post-doctorant.
4
Source : Comptes administratifs de la CTC sur la subdivision « action économique » pour les exercices 2005 à 2009
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Les demandes font l’objet d’un traitement identique par l’ADEC dont chacune des étapes
s’inscrit dans une piste d’audit
.
L’entreprise exprime son besoin par une demande écrite, enregistrée
comme une
demande d’intention
qui donne lieu à l’envoi d’un
dossier unique
. En fonction du
programme idoine, la demande est ensuite soit traitée et suivie jusqu’à sa bonne fin par l’ADEC,
soit transmise à l’un de ses partenaires présents sur la plateforme Corse Financement.
Le bureau de l’ADEC, émanation du Conseil d’administration, se réunit en fonction du
nombre de dossiers déposés par les porteurs de projets et donne un avis sur le projet, y compris s’il
s’agit d’une demande directement déposée auprès de l’un des outils financiers présents sur la
plateforme Corse Financement. En l’absence de l’autonomie financière de l’agence, le président du
Conseil exécutif acte la décision de la CTC auprès du porteur de projet.
1.1.3.2
Le rôle d’animateur et de coordonnateur des actions destinées au
développement économique
L’agence assure la promotion et la gestion de projets de développement économique plus
structurants pour le territoire :
-
Le projet MYRTE à Vignola et le pôle de compétitivité Cap Energies (sur le plan de la
recherche et de l’innovation, en inter région avec la région PACA);
-
Le pôle d’excellence Cap Nautic pour le nautisme et la plaisance ;
-
Le pôle régional de l’innovation et l’incubateur technologique territorial de Corse (I2TC),
sur les domaines de l’innovation et de la création d’entreprise ;
-
Le développement de l’économie sociale et solidaire ;
-
La mise en oeuvre de la politique régionale de territorialisation.
Ce second champ d’activité consiste aussi à promouvoir les actions soutenues par les
objectifs du PO FEDER et à assurer la participation de la CTC via son Agence de développement
aux initiatives nationales relatives à l’emploi, au soutien des activités liées aux incubateurs
technologiques et aux pôles de compétitivité, aux mesures dédiées aux activités à l’export, à
l’implication dans les formations délivrées par l’université de Corse par exemple.
1.1.3.3
Le rôle d’interface entre la CTC et les milieux socio-économiques pour
l’adaptation de la stratégie de la Collectivité
La CTC confie à son agence de développement une mission d’aide à la réflexion stratégique
par la prise en charge de la veille économique, de la maîtrise d’ouvrage d’études de diagnostic, de
prospective, d’évaluation et d’expertise et plus récemment par la mise en oeuvre du projet de
l’observatoire économique de la Corse.
Transversalement à l’ensemble de ses missions, l’agence assure l’information et la
communication sur ses champs d’intervention pour le compte de la CTC et l’animation de
l’ensemble des réseaux.
1.1.4
Une économie régionale confrontée aux objectifs de compétitivité sur des bases
encore fragiles
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En 2009, le PIB nominal de la Corse s’établit à 23 800 euros par habitant, ce qui situe la
Corse au 17
ème
rang des régions françaises métropolitaines. Les secteurs de la construction et de la
distribution contribuent à la création de la valeur ajoutée respectivement pour 11 %, l’agriculture
pour 1,3 %.
La Corse subit les effets de la crise, l’économie s’est dégradée en 2009 et 2010, notamment
par le recul du secteur de la construction. En janvier 2011, le nombre de demandeurs d’emploi
augmente toujours en Corse avec un repli des offres d’emploi durable dont le recul s’établit à 23 %
sur un an, soit le taux le plus fort observé en France métropolitaine.
La situation démographique de l’île est préoccupante, notamment par le vieillissement de sa
population. La main d’oeuvre est insuffisamment qualifiée et les revenus salariaux sont faibles. Le
taux de chômage des jeunes est élevé.
Le tissu productif est composé d’un grand nombre de très petits établissements dont
l’activité appartient principalement au secteur des services. Il existe en Corse quelques grandes
entreprises qui emploient un tiers de la population salariée dans le secteur privé.
Les innovations technologiques sont rares, lorsqu’elles existent, elles visent plus la
productivité plutôt que la compétitivité. Toutefois, les entreprises corses innovent presqu’autant
qu’au niveau national dans les domaines non technologiques avec de fortes disparités entre les
secteurs d’activité.
1.2
Les interventions économiques au budget de la collectivité territoriale de Corse
Les actions liées au développement économique du territoire sont regroupées au sein de la
« fonction productive » du budget de la CTC. Comme mentionné plus haut, la compétence est
répartie entre plusieurs offices et agences. La fonction productive regroupe donc les crédits alloués
aux offices et agences, destinés à exercer leurs missions auprès des acteurs socio-économiques et à
assurer leurs propres dépenses de fonctionnement en leur qualité d’établissements publics.
Au budget primitif 2011, la fonction productive représente 28 % du total des autorisations
budgétaires de la CTC
5
.
Les crédits sont ensuite répartis à un niveau plus fin, celui des objectifs, qui correspondent
aux périmètres des offices et agences.
Les activités de l’ADEC sur la fonction « Action économique » représentent un volume
financier qui correspond à 6 % du total des dépenses d’investissement de la CTC chaque année.
L’ADEC agit comme un service de la CTC sur les lignes budgétaires ouvertes au titre de
l’objectif 21 « Action économique » au sein du budget de la Collectivité.
En 2011, le périmètre budgétaire de son action est composé de crédits de fonctionnement
ouverts à hauteur de 4,342 millions d’euros, consacrés au fonctionnement courant de l’agence, et de
23,33 millions d’euros constituant les crédits ouverts au titre des différents programmes d’aides
proposés en Corse, sur lesquels les projets des bénéficiaires viendront s’imputer.
5
19 % des autorisations de programmes et 9 % des autorisations d’engagements
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La contrepartie en recettes de ces autorisations budgétaires est composée de crédits
contractualisés de la CTC pour 19 millions d’euros ; ces recettes externes proviennent à parité des
fonds européens d’une part et des fonds du Contrat de Projet Etat Région (CPER) d’autre part.
La proportion importante des fonds européens dans le financement des actions économiques
(41 % des crédits d’intervention de l’ADEC) implique trois impératifs de gestion pour l’agence :
-
la nécessité de concevoir des actions d’animation visant à promouvoir la
programmation des fonds européens compte tenu des priorités de l’Europe pour la
période 2007 - 2013;
-
l’importance d’assurer le suivi des programmations pour parvenir à un taux
optimum de programmation et de réalisation et d’éviter ainsi les dégagements
d’office
6
;
-
la nécessité d’organiser l’agence afin de répondre aux exigences de suivi et de
contrôles de l’utilisation de ces fonds.
1.3
Les observations précédemment formulées par la chambre sur la gestion de l’ADEC
Fin 2007, la Cour des comptes a produit un rapport public thématique intitulé «
Les aides
des collectivités territoriales au développement économique
». Il s’agissait pour les juridictions
financières d’apprécier la cohérence, la régularité ainsi que la coordination des dispositifs d’aide au
développement économique des acteurs locaux, de mesurer la portée économique de ces aides et la
qualité des mécanismes d’évaluation et de suivi. La Cour y relevait la complexité et le manque de
coordination des dispositifs, la faible portée des aides sur le développement économique des
territoires, notamment en raison des délais de versement inappropriés, du risque d’effet de guichet
et d’effet d’aubaine, et du soutien limité au fonds propres des entreprises.
Des observations de même nature avaient été formulées par la chambre lors du précédent
contrôle de l’ADEC.
Le précédent contrôle de la chambre, portant sur les exercices 1994 à 1998, permettait
d’appréhender la gestion de l’agence d’abord au travers de ses missions et de son fonctionnement
puis de la gestion des interventions économiques pour le compte de la CTC. La dernière partie du
rapport rappelait que la loi a créé quatre établissements industriels et commerciaux (EPIC) en
Corse, au nombre desquels ne figure pas l’ADEC, auquel pourtant le même statut a été donné par la
CTC.
Si cette dernière observation reste toujours d’actualité, comme mentionné ci avant, la
dernière décennie a apporté, outre un nouvel environnement juridique donné à la Corse par la loi du
22 janvier 2002, une extension de la compétence économique confiée à la collectivité par la loi du
13 août 2004 et par son entrée dans la nouvelle politique régionale de l’Union Européenne fondée
sur l’économie de la connaissance, l’innovation et le développement durable. Durant la période sous
6
La règle du
dégagement d’office
des fonds européens, dite « règle N + 2 », mise en oeuvre au cours du programme
2000 – 2006 et maintenue pour le programme suivant, est une mesure visant à inciter les gestionnaires des programmes
à mobiliser rapidement et régulièrement les fonds européens mis à leur disposition. Au cours du programme européen
2000 – 2006, la Corse n’a pas connu de dégagements d’office malgré un taux de réalisation moyen en fin de programme
peu satisfaisant (34,7 % soit un taux inférieur à la moyenne nationale de 5 %) qui la plaçait en dix-neuvième position
des régions métropolitaines.
Cette absence de dégagement d’office tient au fait que la Corse a bénéficié de trois années (jusqu’à fin 2009) pour
mener à bien l’atterrissage du programme.
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revue, la Corse est passée d’un programme de soutien transitoire à une logique fondée sur la
compétitivité régionale et l’emploi
.
L’un des principaux constats dressé par la chambre portait principalement sur la procédure
d’attribution et de liquidation des aides, jugée longue et complexe. Cette observation doit être
aujourd’hui en partie relativisée car les années passées ont apporté une réforme profonde de la
nature des relations entre la collectivité et les entreprises en demande d’aides.
En effet, la CTC, comme les autres régions, a dû intégrer le changement amorcé en 2000
relatif à l’abandon partiel de l’intervention sous forme de subvention sans conditions au profit d’une
logique de projet où l’ingénierie financière est privilégiée.
Pour autant, l’observation de la chambre reste encore valide même si l’organisation des
partenariats de l’ADEC pour les actions de financements des porteurs de projet a permis depuis lors
de raccourcir des délais entre le dépôt initial de la demande et le versement sur le compte du
bénéficiaire.
La précédente lettre d’observations définitives soulignait aussi le caractère illégal de
certaines dispositions au motif qu’elles n’avaient pas fait l’objet de délibérations de la CTC ou que
les subventions bénéficiaient à des entreprises dont la situation ne correspondait pas à celle pour
laquelle ces aides avaient été conçues.
Par des dispositifs de rattachement à des programmes nationaux, eux-mêmes soumis au
contrôle de l’Union européenne par la DATAR, les règlements d’aide en Corse sont aujourd’hui
adoptés régulièrement par l’assemblée délibérante.
La chambre s’interrogeait enfin sur l’évaluation de l’impact sur l’économie de certaines
mesures d’allègement de charges au profit des entreprises. La chambre proposait ainsi de procéder à
l’étude de l’organisation de l’agence à l’aune de ses résultats. Ses conclusions portaient sur
« l’impression d’une mission inaboutie ». A cette considération générale, s’ajoutait la présentation
d’une organisation défaillante qui conduisait des procédures lourdes et complexes, dans un contexte
de réduction continue de son activité mais d’accroissement constant de ses charges de
fonctionnement.
En ce qui concerne ses relations avec la CTC, la chambre montrait que l’agence rencontrait
des difficultés pour présenter une évaluation précise de son action. Cette incapacité à rendre compte
l’empêchait d’exercer son rôle de force de proposition à l’Assemblée territoriale, laquelle demeurait
sans réaction face à l’impossibilité d’exercer sa mission de tutelle sur l’agence.
Le présent examen de la gestion de l’agence s’inscrit donc dans un contexte formé par
l’appréciation des progrès accomplis depuis 2001 et par la mesure de l’efficacité de son action sur la
période récente en matière de développement économique sur les champs qui lui sont propres (hors
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champs d’intervention des autres offices et agences) et sur le périmètre des aides dont la gestion lui
est confiée par la CTC
7
.
2
U
NE GOUVERNANCE PERFECTIBLE
2.1
La composition du Conseil d’administration est restée longtemps inadéquate et n’a été
réformée que tardivement
En 2009, sur la volonté de l’Etat et des instances Etat/Région (dans le contexte des aides
européennes) et partant de l’inadéquation entre la composition du Conseil d’administration telle
qu’elle a été prévue aux statuts de 1992 et les évolutions connues depuis, la CTC a modifié la
composition du Conseil d’administration de l’agence en considérant qu’
« il convient de
rationnaliser et de centraliser les structures d’avis et de contrôle au sein du bureau de l’ADEC afin
de permettre une meilleure visibilité de l’ensemble des circuits décisionnels et des dossiers… »
.
En application de la délibération de l’Assemblée territoriale du 20 septembre 2009, le
nombre total de membres avec voix délibératives est passé de 24 à 20 :
o
Le nombre de membres issus de l’assemblée de Corse est resté identique (12 outre
le président de l’agence donnant la majorité aux représentants de la CTC) ;
o
Les statuts de 1992 prévoyaient un représentant de la « CCI de la Corse ». Or le
président de la CCI de la Corse du Sud a fait valoir par un courrier de mai 2007
que l’entité citée n’a aucune existence juridique et qu’il conviendrait de permettre
la représentation des deux chambres de commerce et d’industrie présentes en
Corse ;
o
Le représentant de la chambre d’agriculture quitte le CA puisque les activités de
l’économie rurale ne sont plus dans le périmètre de l’agence depuis 2006 ;
o
La représentation du comité régional des banques n’existe plus du fait même de la
disparition de ce comité dans les années 90 ;
o
OSEO s’est substitué à l’ANVAR et a demandé son retrait du CA de l’agence
« tant que des conditions claires de partenariat ne seraient pas établies » ;
o
Il est établi le constat que le Crédit Agricole est une banque de la place pour
laquelle le maintien au CA de l’agence est rendu difficile au détriment de ses
concurrents.
Les membres du CA avec voix délibératives extérieurs à l’assemblée de Corse passent de 11
à 7. Ils appartiennent aux deux chambres de commerce, aux deux chambres des métiers, à
l’Université de Corse, à la Caisse de développement de la Corse (CADEC) et à l’ATC. Ainsi,
l’organe délibérant de l’agence conserve à la fois son ouverture sur la « société civile » mais
bénéficie d’une plus large représentativité des élus issus de l’assemblée de Corse au sein de l’un de
ses établissements publics destinés à mettre en oeuvre sa politique de développement économique.
Il est regrettable que les changements affectant la représentation de certains organismes
n’aient été formalisés dans les statuts que plusieurs années après qu’ils se soient opérés. La
représentation des chambres consulaires était faussée par une approximation corrigée seulement dix
7
Il s’agit des aides dites territoriales dont le principal financeur est la CTC (agissant le plus souvent en cofinancement)
et des actions qui s’inscrivent dans le cadre du PO FEDER 2007 - 2013.
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sept ans plus tard. Il en était de même du Comité régional des banques qui n’existait plus depuis au
moins dix ans.
2.2
Un fonctionnement de l’assemblée délibérante non conforme aux statuts
Les statuts de l’agence prévoient que le Conseil d’administration doit être réuni au moins
quatre fois au cours de l’année.
L’article 9 des statuts mentionne que l’assemblée peut valablement délibérer si au moins la
moitié des membres sont présents ou représentés. Si le quorum n’est pas atteint, il est prévu
d’adresser aux administrateurs une nouvelle convocation permettant de réunir le CA sous 15 jours.
L’assemblée peut alors délibérer sans condition de quorum.
Les conseils d’administration réunis aux dates suivantes n’ont pas atteint le quorum :
-
21/01/2004
-
23/03/2005
-
28/03/2006 et 13/12/2006
-
12/12/2007
-
19/03/2008 et 27/11/2008
Conformément à ses statuts, l’absence de quorum obligeait l’agence à réunir une nouvelle
assemblée. Les conseils d’administration se sont pourtant tenus et ont délibéré sur des sujets
importants pour la vie de l’agence et pour les missions qu’elle exerce pour le compte de la CTC.
Pour la période sous revue, un tiers des conseils d’administration se sont réunis et ont
délibéré alors que le quorum n’était pas atteint. La situation est particulièrement critique en 2008 où
aucun des deux seuls conseils réunis n’a atteint le quorum.
Pour les années 2007 et 2008, l’agence n’a pas réuni le CA au moins quatre fois comme le
prévoient les statuts.
Si l’on peut admettre que la composition du Conseil d’administration ne se prêtait pas à un
fonctionnement optimal, il faut souligner que la présentation et l’adoption de plusieurs rapports
d’activité ont eu lieu alors même que le nombre requis d’administrateurs n’était pas réuni. Ainsi,
l’assemblée délibérante de l’agence a présenté et/ou adopté les rapports d’activité pour trois
exercices (2005, 2006 et 2007) sans que le quorum ne soit atteint.
L’ordonnateur en fonction justifie la tenue du conseil d’administration de l’ADEC en
l’absence du quorum requis par des exemples relatifs à la démission des membres d’un conseil
municipal et à « l’insuffisance de candidatures » susceptibles de représenter les intérêts d’une
catégorie socioprofessionnelle. Aucun de ces deux exemples ne correspond à la situation de
l’agence.
L’article 8 des statuts de l’ADEC permet un fonctionnement sans que le conseil ne soit au
complet mais cette situation doit se limiter à l’installation de l’assemblée.
L’absence de mise à jour des statuts est la seule cause de la tenue du conseil
d’administration en l’absence du quorum requis.
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Les statuts prévoient la réunion de quatre conseils d’administration chaque année. Le conseil
a été réuni trois fois en 2007 et deux fois en 2008. Il est surprenant, compte tenu de l’importance de
l’action de l’ADEC au regard de la compétence mise en oeuvre pour le compte de la CTC, que
« l’absence d’ordre du jour », invoquée par l’ordonnateur dans sa réponse, puisse justifier la tenue
de seulement 5 conseils sur les 8 prévus par les statuts au cours de deux années consécutives.
2.3
Les statuts de l’agence ne prennent pas en compte les nouvelles missions apportées par
les cadres d’orientation de la politique du développement économique en Corse
L’article 2 des statuts de 1992 fixe les missions de l’agence qui peuvent être classées sous
deux rubriques :
-
les missions qui concernent la gestion des interventions, soit l’ensemble des activités liées à
la gestion et l’exécution des aides et à la réalisation d’études,
-
les missions qui relèvent de l’ingénierie et font de l’agence une force de proposition pour le
développement économique du territoire.
Les cadres récents d’orientation du développement économique en région (le schéma
directeur du développement économique (SDDE) en 2008 et la « Feuille de route 2010 – 2014 » en
2010) posent de nouveaux objectifs à l’agence qui transforment son rôle auprès de la CTC. Les
principales nouvelles missions sont les suivantes :
-
l’expertise sur les questions stratégiques ;
-
le pilotage de la veille et de la prospective ;
-
la démarche d’ingénierie de projet ;
-
la structuration des filières et des entreprises ;
-
la recherche de cohésion économique et sociale ;
-
l’évaluation et le contrôle de l’action publique ;
Ainsi, les cadres d’orientation du développement économique de la CTC confèrent à
l’agence un rôle d’expertise de haut niveau en lui confiant de nouvelles responsabilités qui reposent
essentiellement sur l’appréhension en amont de stratégies de développement déclinées ensuite sur le
territoire par l’agence pour le compte de la CTC.
A ces missions d’expertise, s’ajoute celle du contrôle et de l’évaluation, notamment par
l’appréciation de l’impact des interventions de la Collectivité sur l’économie. La prise en compte de
l’impératif d’évaluation des actions est très importante notamment au regard des exigences de
l’Union européenne.
Pour répondre aux nouvelles missions qui lui sont confiées, l’agence s’est réorganisée
plusieurs fois au cours des dernières années.
Le travail de réflexion mené fin 2010 dans le cadre d’un audit interne à l’agence a conduit à
une rationalisation de son organisation. Le changement repose non seulement sur l’adaptation aux
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nouvelles missions qui lui sont confiées mais aussi aux exigences de la piste d’audit élaborée par
l’agence dans le cadre de la nouvelle période de programmation des fonds européens 2007 – 2013
8
.
L’organisation structurelle de l’agence repose sur une première distinction des activités
« métiers», qui s’exercent au sein de la sous-direction opérationnelle, et des acticités « supports »
accomplies par la sous-direction fonctionnelle. La direction de l’évaluation, nouvellement créée, est
rattachée au directeur.
La dernière réorganisation de l’agence est récente (fin 2010) et repose sur les engagements
de la « feuille de route » 2010 - 2014. La sous-direction opérationnelle concentre des attributions
très larges, dont les problématiques sont à la fois transversales à l’ensemble des activités de
l’agence (l’accompagnement des entreprises) et concentrées sur des domaines d’expertise (les
activités de l’écosystème d’innovation, la propriété intellectuelle par exemple).
L’organisation maintient par ailleurs l’un des impératifs exigés par l’Union européenne à
savoir la séparation des services instructeurs et des services financiers sur un même dossier
bénéficiant de fonds européens.
Ces évolutions n’ont pas été l’occasion de mettre en adéquation les statuts de l’agence avec
les nouvelles missions qui fondent aujourd’hui son rôle auprès de la CTC.
Une actualisation des missions globales de l’agence permettrait de clarifier son action au
sein même de la Collectivité et de ses autres entités intervenant sur le champ de l’économie et
améliorerait la lisibilité de son action pour les acteurs socio-économiques oeuvrant sur le territoire.
Dans sa réponse, l’ordonnateur en fonction mentionne qu’un travail est engagé en ce sens,
« afin de proposer une définition moins contingente de l’objet statutaire, tout en conservant à
l’esprit le respect du principe de spécialité qui s’attache à la nature d’établissement public de
l’agence ».
Par ailleurs, en l’absence d’un système d’information permettant le partage des
informations, notamment le traitement et le suivi des dossiers des porteurs de projet par une
consultation partagée, il paraît difficile d’atteindre l’objectif de transversalité recherché par
l’organigramme.
3
L’
ANALYSE FINANCIERE DE L
’
AGENCE ET LA GESTION DES PERSONNELS
3.1
Une situation financière qui n’appelle pas de remarques particulières
En faisant masse des exercices 2005 à 2009, le résultat annuel ressort à 0,6 M€. Le fonds de
roulement final (résultat budgétaire) s’établit à 0,8 M€ à la fin de l’exercice 2009.
La moyenne annuelle des dépenses de fonctionnement de l’agence sur la période sous revue
a été de 3,75 millions d’euros.
Elles ont augmenté de 9 % entre 2005 et 2009
9
. 80 % des charges
8
L’ADEC a en effet été désignée « organisme gestionnaire » de la subvention globale FEDER. Elle a donc la charge de
la mise en oeuvre de fonds européen au travers d’une piste d’audit et d’un guide des procédures destiné à encadrer les
procédures d’instruction des dossiers qui bénéficient des aides publiques.
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sont consacrées aux personnels. Les charges annuelles de personnels rapportées à l’effectif à fin
2009 sont d’environ 61 000 € par personne.
L’absence de comptabilité analytique ne permet pas de rattacher les charges de
fonctionnement de l’agence à ses différentes activités. Dans un contexte général de recherche
d’amélioration de la gestion publique, il est regrettable que l’ADEC ne soit pas en mesure d’estimer
un coût de gestion administrative de son action.
Les dépenses d’investissement sont limitées. Elles concernent l’achat d’équipements
mobiliers et informatiques destinés à l’agence et à son antenne de Bastia.
Même si l’activité globale de l’agence connaît une progression, la chambre souhaite attirer
l’attention de l’ordonnateur sur la rigidité des dépenses de personnels, d’autant que la gestion des
ressources humaines reste pour l’instant l’un des pôles à mieux structurer pour l’avenir.
3.2
Les personnels : gestion de l’encadrement, statut et rémunération
Le nombre et la nature des emplois permanents de l’ADEC sont fixés par délibération de
l’assemblée de Corse, chaque année, lors du vote de son budget primitif. L’effectif de l’agence à la
fin de l’année 2010 est de 48 agents, personnels de direction inclus. Les personnels de catégorie A
(cadres) représentent plus de la moitié de l’effectif total.
3.2.1
La gestion de l’encadrement
La forte proportion de personnels d’encadrement à l’agence suppose une gestion dynamique
de cet effectif en terme de gestion des carrières, notamment au regard de la participation des cadres
à la réalisation des objectifs de l’agence.
Or, les postes d’encadrement ont des attributions parfois mal définies. En effet, la
consultation d’un certain nombre de dossiers du personnel a permis de constater qu’aucune fiche de
poste n’y figurait. Après demande de communication, les fiches produites ne sont pas nominatives
et ne reprennent qu’un descriptif général de chacune des trois catégories de personnels de la
fonction publique.
La fiche de poste présenterait pourtant un intérêt à la fois pour l’agent et pour la structure.
Elle est en effet un vecteur de communication pour que l’agent et le supérieur hiérarchique
mesurent l’ensemble des activités menées, les contraintes rencontrées, les évolutions à prévoir. En
contribuant à l’amélioration de l’organisation du travail par la formalisation des situations de
travail, la fiche de poste permet la connaissance des contributions de chacun, la reconnaissance du
rôle de l’encadrement et l’émergence de projets.
Par ailleurs, aucun des personnels de direction (directeur, sous-directeurs, responsables de
département) ne dispose d’une lettre de mission. Les dossiers consultés ne livrent pas non plus de
fiches d’évaluation des personnels chargés de l’encadrement.
9
Déduction faite de la charge exceptionnelle de 427 K€ en 2009 qui correspond à la restitution à la CTC d’un solde de
subvention accordée en 2005.
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L’ordonnateur en fonction exprime que « les missions de chacun sont définies par les
documents structurants qui définissent la politique économique de la Collectivité Territoriale de
Corse notamment le Programme Opérationnel FEDER 2007-2013 et le contrat de plan Etat Région
2007- 2013, le Schéma de Développement Economique de la Corse, et, plus précisément, la Feuille
de route de l’action économique pour la mandature 2010-2014. De même, les délibérations de
l’Assemblée de Corse approuvant les dispositifs d’aides mis en oeuvre par l’ADEC constituent
également des cadres de référence des principaux collaborateurs de l’Agence de Développement
Economique de la Corse ».
La chambre considère que les documents contractuels (CPER, PO FEDER) et structurants
(SDDE, feuille de route) de la CTC, pas plus que les délibérations de l’Assemblée de Corse, ne
peuvent être appréhendés comme encadrant les attributions, responsabilités et objectifs assignés à
un personnel encadrant,
« intuitu personae ».
La lettre de mission est par définition relative à la personne par les éléments qu’elle contient.
La consultation de certains dossiers de personnel sur place n’a pas permis de constater
l’utilisation d’outils favorisant l’accueil, le suivi et l’évaluation des personnels d’encadrement,
alors même que les cadres représentent plus de la moitié de son effectif total.
3.2.1
Le statut du personnel
Les statuts de l’ADEC précisent, à l’article 20 que «
les personnels de l’agence sont régis
par un statut fixé par le Conseil d’administration et approuvé par arrêté délibéré en Conseil
exécutif. Des fonctionnaires de l’Etat ou des collectivités territoriales peuvent être détachés ou mis
à la disposition auprès de l’agence. Le directeur de l’agence peut, dans la limite des crédits
budgétaires et à titre exceptionnel, faire appel à des personnels temporaires contractuels,
occasionnels ou saisonniers. ».
En application des dispositions de cet article, l’agence a été dotée d’un statut du personnel
par délibération du 28 mai 1993 de son Conseil d’administration. Depuis, des mises à jour sont
intervenues «
afin de le mettre en conformité avec l’évolution de la législation du travail »
, et une
nouvelle version du statut a été adoptée par délibération du 21 mars 2007 approuvée par
délibération du 25 avril 2007 du Conseil exécutif de la CTC.
La réforme du statut voulue par la direction et le personnel se caractérise par «
un triple
objectif partagé :
-
permettre une meilleure adéquation des fonctions avec les missions de l’agence ;
-
offrir une garantie aux personnels de l’ADEC se rapprochant de celle offerte aux
agents publics ;
-
assurer un meilleur déroulement des carrières et une meilleure reconnaissance de
l’implication et de l’investissement des agents dans leur travail
».
Elle a permis la création d’un comité mixte paritaire, garant des conditions dans lesquelles
sont appliquées les dispositions de ce statut.
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Du fait du statut juridique de l’agence, son personnel est soumis au code du travail, à
l’exception du directeur, et du comptable, qui ont un statut de droit public (CE 8/3/1957 Jalenques
de Labeau).
3.2.2
La rémunération et les avantages de deux systèmes
L’article 23 des statuts de l’agence fait référence à la rémunération des agents, fixée dans
des conditions propres, et qui se caractérise par un mélange permanent entre, d’une part, la logique
de rémunération du secteur privé et d’autre part, celle en vigueur dans le secteur public. En
l’espèce, le code du travail doit être la règle. Or, de nombreuses dispositions ont été prises afin de
satisfaire un objectif de rémunération des agents basé sur les modalités qui prévalent dans le secteur
public.
Cette situation hybride fait bénéficier les agents de l’ADEC des meilleures dispositions des
deux systèmes, notamment pour la gestion des carrières, la détermination du montant des primes et
indemnités, et l’octroi d’avantages accessoires divers.
Dans sa réponse, l’ordonnateur en fonction mentionne que « l’ensemble des agents, à
l’exception du directeur, exerce ses missions dans le cadre de contrats de travail de droit privé ».
La chambre rappelle que seul le statut contesté d’EPIC permet aux agents d’exercer leurs
missions dans le cadre de contrats de travail de droit privé. Les activités de l’agence ne relèvent pas
du caractère industriel et commercial et l’intégralité de ses ressources provient d’une subvention
versée par la CTC.
3.2.2.1
La gestion des carrières
Le déroulement de carrière du personnel est prévu au titre 7 articles 25, 26 et 27 des statuts
de l’ADEC.
Il existe trois possibilités de progression de carrière à l’ADEC :
-
une progression à l’ancienneté, c'est-à-dire une progression automatique dès lors que
l’on a dépassé la durée affectée à chaque échelon ;
-
une progression par l’avancement, c'est-à-dire une progression par le passage immédiat
aux deux échelons supérieurs et ce, dans un délai inférieur à celui prévu à l’avancement
à l’ancienneté. Cet avancement est fonction de l’évaluation annuelle de l’agent ;
-
une progression de carrière par la promotion, c'est-à-dire au passage au grade ou à la
catégorie supérieure.
Les carrières, dont les possibilités d’avancement permettent des progressions rapides, sont
gérées sur la base d’une grille indiciaire fortement inspirée de la structure des grilles de la fonction
publique.
Le président, après avis du comité paritaire, arrête la liste des agents pouvant bénéficier de
cet avancement.
Toutefois, la consultation de plusieurs dossiers montre qu’il n’existe pas de fiche
d’évaluation. On est alors en droit de se demander sur quels critères s’effectuent les promotions
décrites au paragraphe mentionné ci-dessus.
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3.2.2.2
Primes, indemnités, avantages accessoires qui s’inspirent à la fois du secteur
privé et du secteur public
Les agents bénéficient, en plus de leur traitement principal calculé sur la base d’un indice
mensuel :
- d’indemnités attachées au traitement, comme l’indemnité de résidence et le cas échéant du
supplément familial ;
- des primes et indemnités destinées à compenser des sujétions spéciales ;
- d’une indemnité compensatoire pour frais de transport ;
- d’un 13
ème
mois acquis au prorata du temps de travail ;
- d’une indemnité en cas de licenciement qui ne peut excéder douze mois de salaire et être
inférieur à deux mois de salaire sauf en cas de faute lourde, comme prévu à l’article 29, §2 des
statuts.
Parmi ces indemnités et primes, seule celle destinée à compenser des sujétions spéciales a un
mode de calcul arrêté par décision du président sur proposition du directeur.
En raison de la complexité de liquidation de la plupart de ces indemnités, il serait
souhaitable, pour permettre à chaque agent d’en prendre connaissance, que tous les éléments du
calcul soient joints aux statuts.
A ces indemnités s’ajoutent les avantages sociaux tels que le bénéfice des tickets restaurant,
indexés sur ceux de la collectivité territoriale, avec une participation de l’ADEC de 60 % de leur
valeur et la prise en charge de 50 % du montant de la mutuelle plafonnée à 500 € par an pour les
agents ayant souscrit à une assurance complémentaire santé.
Les agents de l’ADEC, bien que soumis au code du travail, bénéficient de dispositions
réservées aux agents publics notamment pour la détermination du montant de certaines
indemnités.
10
Les conditions de rémunération leur sont favorables sans qu’il existe, dans les dossiers des
personnels consultés sur place, d’outils d’évaluation, de fiche de poste ou de lettre de mission
encadrant leurs activités professionnelles, notamment en posant des objectifs.
4
L’ADEC,
OPERATEUR DU DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE DE LA
CTC
Les 397 aides
11
, de toutes natures confondues, auxquelles les entreprises implantées (dont le
siège social se situe en Corse) ou exerçant leur activité en Corse peuvent prétendre, en tenant
10
Supplément familial de traitement et indemnités de résidence
11
Les données sont issues du portail d’information sur les aides aux entreprises développé par l’Institut supérieur des
métiers avec le soutien du Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie (direction générale de la compétitivité,
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Agence de développement économique de la Corse – ADEC-
Exercices 2004 et suivants
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22/48
compte du caractère limitatif de certaines aides au statut juridique ou à l’activité de l’entreprise, se
déclinent de la façon suivante :
-
43 aides territoriales dont les financeurs principaux sont la CTC et l’Union européenne par
le FEDER ;
-
337 aides nationales (y compris les aides fiscales) dont les financeurs principaux sont l’Etat
(en cofinancement avec l’UE par le FSE, la CDC, France Active, des financements privés),
l’ADEME, OSEO, et l’AGEFIPH ;
-
17 aides européennes (outre les actions du PO FEDER) financées par l’Union Européenne
en cofinancement avec l’Etat pour le FSE.
Le champ d’opération de l’ADEC se situe sur un tiers environ des quarante trois aides
régionales, les deux autres tiers étant consacrés au secteur du tourisme
12
et au secteur culturel
13
.
4.1
Les programmes d’aides mis en place depuis 2007
Les principaux programmes et dispositifs actuellement en vigueur sont :
-
Le programme CORSEMPLOI,
dispositif régional de politique du soutien de l’emploi. Ce
programme intègre les situations d’adaptation des postes de travail à des salariés handicapés.
Il est commun à l’ADEC et à l’ATC et intègre des critères d’éco-conditionnalité ;
-
Le programme de financement de l’économie CORSE FINANCEMENT
offre les
possibilités de soutenir la croissance des entreprises porteuses de projets innovants et
d’anticiper
les
besoins
de
l’économie
d’après
2013,
lorsque
les
financements
communautaires se réduiront de façon significative ;
-
Le plan régional CORSEXPORT (décliné en 4 dispositifs)
vise à accompagner le porteur
de projet par une déclinaison qui va de l’information et du conseil par le « diagnostic
export » jusqu’au financement de certaines opérations en passant par l’aide à la prospection
et à la participation à des salons internationaux ;
-
Le programme Corse Esprit d’entreprise, C2E (décliné en 4 dispositifs
)
a pour objectif
de faciliter l’insertion des jeunes diplômés dans la vie économique ;
o
Le programme de soutien régional à l’innovation
vise à élaborer une stratégie
régionale de l’innovation. Il répond à une demande de L’Union Européenne et du
gouvernement (par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche) ;
o
La structuration de l’économie (développement des filières)
par différentes
mesures d’aides
L’ensemble des programmes et dispositifs présentés ci-dessus et leurs modalités
(bénéficiaires, conditions d’attribution, modalités de contrôle) ont été adoptés par les instances de la
Collectivité.
de l’industrie et des services). La mise à jour du portail s’effectue auprès du financeur,
les dernières mises à jour auprès
de l’ADEC datent de février 2010 et juillet 2010, et février 2011 pour les aides européennes.
12
Ces aides sont gérées par l’ATC
13
Ces aides sont gérées par la CTC
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Agence de développement économique de la Corse – ADEC-
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23/48
-
Le programme de cohésion économique et sociale
prend en compte des publics qui ne
peuvent directement s’intégrer dans le mouvement de compétitivité de l’économie (mesures
qui relèvent de l’ADIE
14
).
A cette liste de dispositifs et de programmes spécifiques développés dans le SDDE et repris
par la feuille de route en octobre 2010, s’ajoutent le volet économique de la politique CORSE
NUMERIQUE.
15
Chacun des programmes et dispositifs présentés ont fait l’objet d’un règlement adopté par
l’Assemblée de Corse.
4.2
L’ADEC, gestionnaire des aides consenties aux entreprises
pour le compte de la CTC
4.2.1
La mise en oeuvre du budget de l’Action économique de la CTC par l’ADEC
16
Evolution de la dépense (en CP) réalisée au titre de
l'objectif "Action économique"
(hors fonctionnement de l'Agence)
10 000 000
13 000 000
16 000 000
19 000 000
22 000 000
25 000 000
28 000 000
2005
2006
2007
2008
2009
Dépenses
réalisées
Crédits
budgétisés
Exercice
2005
2006
2007
2008
2009
Dépenses réalisées en
investissement (CP)
Sources : Comptes
administratifs de la CTC et
données ADEC
12 627 589
11 626 687
13 083 417
15 013 447
27 400 793
Les résultats de l’exécution budgétaire de l’Action économique se situent entre 2005 et 2008
à une valeur moyenne annuelle de 13 millions d’euros avec une relative stabilité sur ces quatre
14
Association pour le Droit à l’Initiative Economique, l’ADIE aide des personnes exclues du marché du travail et du
système bancaire à créer leur entreprise et leur emploi grâce au microcrédit.
15
Cette politique repose sur deux directions principalement, le développement du haut débit sur le territoire et l’accès
au très haut débit dans les zones d’activité prioritairement, le développement des usages et des services numériques
dans l’entreprise.
16
Les données chiffrées sont issus des documents budgétaires et financiers de la CTC pour les exercices concernés et
par les données chiffrées remises par l’ADEC (pour l’exercice 2009).
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24/48
exercices. L’année 2009 marque une rupture avec une exécution de 27,4 millions d’euros. Ce quasi-
doublement du volume financier consacré aux actions économiques trouve son origine dans
l’atterrissage du programme européen 2000-2006, la Corse bénéficiant de la « règle N + 2 »
17
à la
fin du programme. De plus, la CTC a obtenu la possibilité de bénéficier de l’exercice 2009 pour
assurer la bonne fin de sa programmation. Ainsi, les prévisions d’exécution pessimistes (35 %) qui
figurent au rapport d’évaluation finale du programme sont contredites fin 2009 avec un taux
d’exécution beaucoup plus favorable. Cet aménagement dans les modalités d’atterrissage du
programme explique un niveau de réalisation très important en 2009.
La moyenne sur 5 ans s’établit alors à 16 millions d’euros. Les taux d’exécution budgétaire
sont en moyenne de 90 % chaque année grâce à un suivi pluriannuel fiable.
4.2.2
L’évolution de la consommation des crédits pour les principaux programmes
d’aides
Le montant total des aides accordées entre 2004 et 2009 est de 97,6 millions d’euros en
crédits de paiement.
A périmètre constant
18
, c'est-à-dire en écartant les actions transférées depuis vers d’autres
offices ou agences de la CTC (TIC, pêche et aquaculture, audiovisuel, économie rurale), le montant
total des crédits consommés au titre des dispositifs de développement économique, entre 2004 et
2009, s’est élevé à 79 millions d’euros.
Exercice
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total
Montants aux
comptes
administratifs de la
CTC (CP)
17 837 410
12 627 579
11 626 687
13 083 417
15 013 447
27 400 793
97 619 333
Données retraitées
15 182 187
8 378 461
7 264 344
10 576 471
11 739 176
25 921 268
79 061 907
Les dispositifs les plus importants en montants mandatés concernent la participation de la
CTC au financement des outils financiers via la plateforme Corse Financement (18 millions
d’euros), les actions individuelles en faveur des entreprises (11,6 millions d’euros), de l’énergie (10
millions d’euros), les actions en faveur du secteur du BTP (7,4 millions d’euros) et les actions
collectives (au bénéfice des filières) pour 6,8 millions d’euros.
Par ajout des sommes versées sur la période aux outils financiers qui composent la
plateforme, on parvient à un montant total de 24,712 millions d’euros, soit presque un tiers du total
mandaté au titre des actions de développement économique.
La plateforme Corse Financement, à elle seule, concentrait plus de 60 % des aides en 2009,
ce qui justifie les développements qui suivent consacrés à son activité.
17
Voir note de bas de page n° 7, page 11
18
Les actions en faveur de l’énergie sont conservées dans l’analyse car elles n’ont rejoint l’OEC qu’à compter d’octobre
2010.
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Montants mandatés par dispositif et par millésime sur la période 2004
‐
2009
Source tableaux Excel ADEC
2004
2005
2006
2007
2008
2009
TOTAL
GENERAL
ACTIONS
COLLECTIVES
1 800 178 €
1 066 347 €
998 927 €
668 058 €
1 245 843 €
1 007 204 €
6 786 557 €
AIE
2 569 387 €
2 859 868 €
1 068 212 €
1 528 752 €
2 455 489 €
1 125 474 €
11 607 181 €
BTP
1 092 685 €
1 654 287 €
2 571 737 €
2 106 145 €
7 424 854 €
C2E
2 400 €
2 400 €
CDET BALAGNE
153 961 €
331 568 €
544 754 €
87 897 €
1 118 179 €
CDET COSTA VERDE
44 781 €
78 576 €
194 751 €
143 536 €
461 644 €
COHESION
ECONOMIQUE
30 000 €
186 666 €
213 333 €
429 999 €
CONTRAT DE
COMPETITIVITE
CAPENERGIES
105 967 €
181 345 €
240 605 €
228 572 €
756 489 €
CORS'EMPLOI
445 693 €
445 693 €
CORSEXPORT
521 984 €
211 297 €
501 406 €
1 234 687 €
ENERGIE
1 283 327 €
1 251 820 €
2 024 864 €
2 490 820 €
1 276 611 €
1 687 009 €
10 014 450 €
INGENIERIE
491 422 €
1 983 008 €
288 706 €
138 103 €
366 726 €
341 721 €
3 609 686 €
INNOVATION
564 567 €
68 907 €
1 110 280 €
413 869 €
625 682 €
2 783 305 €
MAGELAN
181 977 €
164 066 €
278 268 €
624 311 €
NAUTISME
29 199 €
396 478 €
472 533 €
556 848 €
118 861 €
1 573 920 €
OUTILS FINANCIERS
5 599 629 €
356 100 €
286 100 €
266 100 €
321 000 €
6 828 929 €
PARTENARIATS
3 438 244 €
267 551 €
526 781 €
240 000 €
174 712 €
228 475 €
4 875 764 €
PLATEFORME
CORSE FINANCEMENT
700 000 €
700 000 €
16 483 000 €
17 883 000 €
PLATEFORME R&D
574 860 €
574 860 €
PRISMA
26 000 €
26 000 €
TOTAL GENERAL
15 182 187 €
8 378 461 €
7 264 344 €
10 576 471 €
11 739 176 €
25 921 268 €
79 061 907 €
On retrouve pour partie, mais pour partie seulement, une cohérence entre les principaux
« axes stratégiques » déclinés par le SDDE en 2008 et les montants versés au titre des politiques
énoncées.
En effet, si l’ouverture aux entreprises de l’accès aux différentes techniques de financement
est mesurable par la participation financière de la CTC aux outils de la plateforme Corse
Financement, la mise en oeuvre d’autres axes stratégiques du SDDE ne se traduit pas encore dans
les comptes de la Collectivité.
Il n’existe ainsi pas à proprement parler d’un suivi des efforts menés en faveur de la
« promotion de l’attractivité en Corse ». Cette situation est liée en partie à la non présentation à ce
jour devant l’instance délibérante du programme PREZA.
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Par ailleurs, « l’ouverture de l’économie à l’international » ne se concrétise que par la
mesure des subventions accordées au titre du dispositif Corse Export. A ce jour, l’ADEC n’a pas
mené de recensement des performances des entreprises du territoire à l’international. Les montants
versés au profit du programme Corse Export sont en évolution mais encore très modestes.
Afin d’assurer la promotion de ces activités, il serait important de suivre les entreprises
bénéficiaires, pour constituer un vivier d’exportateurs occasionnels ou réguliers à faire grandir et de
créer un vivier d’entreprises à sensibiliser. Il n’existe pas d’appréciation des IDE
19
en Corse par
l’ADEC à ce jour.
Les actions individuelles en faveur des entreprises gardent un niveau de sommes allouées
important sur la période. Cette activité s’explique par la structure du tissu productif. Toutefois, les
modalités d’aides ont effectivement évolué vers des actions d’avances remboursables plutôt que de
subvention depuis 2008.
Le secteur du BTP a été largement soutenu sur la période par la CTC. Ce dispositif a été
l’illustration, dans le document de présentation du SDDE, de l’effet d’aubaine dont ont bénéficié
certains secteurs avant 2008.
Les actions collectives qui visent à aider « la structuration de l’économie » par la création de
filières et de réseaux d’entreprises ne montrent pas une montée en puissance sur le plan des
montants engagés. Il s’agit pourtant d’un objectif important de la politique en région mais aussi de
celle du PO FEDER par la recherche de compétitivité des entreprises.
Si l’on observe les moyens consacrés aux actions qui relèvent du programme PO FEDER
(compétitivité, innovation, développement durable)
20
, on atteint un total qui représente 5,20 % du
total des sommes versées.
Des actions spécifiques, notamment de promotion des actions auprès des entreprises et
d’ingénierie de projet, devraient être renforcées sans tarder afin de mobiliser au mieux les fonds
européens dont dispose la CTC pour réaliser ses projets de développement économique en
cohérence avec les objectifs de la politique européenne de développement des régions.
4.2.3
Le programme Corse Financement
4.2.3.1
Les outils financiers qui composent la plateforme
La plateforme régionale Corse Financement a pour objet de rassembler de façon cohérente
une gamme d’outils financiers permettant de répondre rapidement aux besoins de bancarisation,
d’apports en fonds propres et de financement des investissements des porteurs de projets, tous
statuts juridiques, volume d’affaires et secteurs d’activité confondus. Les bénéficiaires sont des
entreprises, des personnes désireuses de créer leur emploi, des repreneurs d’entreprise, des
associations à vocation économique.
L’octroi d’une contribution par l’un des outils financiers présents sur la plateforme ne
nécessite pas la signature d’un arrêté attributif de subvention par le président du Conseil exécutif,
puisque les outils financent directement le porteur de projet sur leurs propres fonds.
19
Investissements directs étrangers
20
Par addition des lignes « Contrat de compétitivité CAPENERGIE », « Innovation », « Plateforme RD »
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La plateforme est effectivement
mise en oeuvre depuis 2009.
C’est la mesure principale du SDDE qui fixe en 2008 les orientations de la Collectivité
territoriale de Corse en faveur de l’économie régionale, soit l’abandon de la subvention au profit de
l’ingénierie financière et l’accompagnement.
Par la diversité des outils financiers qu’elle propose, la plateforme répond aux exigences du
nouveau programme européen dans la déclinaison de ses principaux objectifs déjà cités.
Corse Financement, situé à Bastia (Parc technologique), est issu d’un protocole entre ses
deux membres fondateurs, la CTC et la Caisse des Dépôts, auxquels s’adjoignent leurs cinq
partenaires qui proposent diverses possibilités d’intervention.
Dans la pratique, la plateforme n’est pas une structure juridique mais la fédération d’outils
financiers soutenus par la Collectivité Territoriale, l’Union Européenne, l’Etat et la Caisse des
Dépôts. Ces partenaires proposent des garanties, des prêts, des avances remboursables, des crédits
baux.
En définitive, la palette de dispositifs pour répondre aux besoins d’intervention des
entreprises, dont les projets sont éligibles auprès des différents outils financiers, est relativement
complète en région.
Le manque de communication « grand public » sur l’existence des dispositifs d’appui à
l’entrepreneuriat est regrettable.
Afin de concourir au développement de « l’esprit d’entreprise » et pour rendre les outils plus
visibles auprès des entreprises, l’ADEC devrait offrir une présentation des outils, mais aussi des
autres partenaires spécialisés, en séquençant la vie de l’entreprise et ses besoins de financement par
les phases :
-
Emergence, lancement, démarrage ;
-
Développement et accélération;
-
Reprise et transmission.
4.2.3.2
L’activité de la plateforme Corse financement en 2009 et 2010
2009
2010
Financeurs
Montant total du
besoin exprimé
(prêt, subvention,
garantie)
Montant
accordé
(fonds
région, fonds
FEDER, fonds
outils)
Montant total du
besoin exprimé
(prêt, subvention,
garantie)
Montant
accordé
(fonds
région, fonds
FEDER, fonds
outils)
Corse Active
1 394 700
910 980
2 193 700
1 445 054
Corse Initiative
325 950
325 950
229 000
218 500
ADIE
36 000
36 000
1 338 347
1 338 347
OSEO Garantie
16 410 674
9 045 422
26 441 500
13 688 350
OSEO Innovation
8 068 300
8 068 300
1 049 100
1 049 100
OSEO Financement
0
0
90 000
90 000
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Total
26 235 624
18 386 652
30 003 300
17 829 351
Montant moyen par
dossier validé et quotité
moyenne de
financement
110 763
70 %
38 178
55 %
Les activités de la plateforme Corse Financement commencent en 2009. Un peu plus de 500
dossiers de demandes ont été traités en deux ans. Les dossiers dont la demande n’a pas abouti
représentent 30 % du total des dossiers traités.
Le plus grand nombre de dossiers traités concerne l’ADIE en 2010 (environ 300 dossiers),
Corse Active (221 dossiers traités sur les deux ans), suivi des dispositifs OSEO (127 dossiers
traités), et Corse Initiative (119 dossiers).
La comparaison des outils sous l’angle du seul poids financier qu’ils représentent n’est pas
pertinente car ils répondent à des publics et à des demandes très différentes. Ainsi, le montant
inscrit au titre d’OSEO Innovation en 2009 comprend une action de 7,2 millions d’euros en faveur
d’une grande entreprise du secteur de l’industrie
21
. Ce secteur n’est pas représenté auprès des autres
financeurs dont le public concerne les auto-entrepreneurs et les petites entreprises.
Les activités de l’ADIE par l’octroi de prêts d’honneur et de microcrédits professionnels ont
connu un très fort développement en 2010 avec une moyenne de prêt par bénéficiaire de
4 700 euros.
Les secteurs qui ont bénéficié de soutien au titre d’OSEO Garantie en montants accordés en
2010 sont le secteur du tourisme (7,4 M€), de l’industrie (4,7 M€), de la prestation de service aux
entreprises (1,7 M€), du service à la personne (0,4 M€), du commerce et du BTP.
Les montants de garantie de prêts les plus importants (de 0,5 M€ à 1,5 M€) ont été accordés
à des entreprises du secteur du tourisme (4,9 M€ consentis à 5 entreprises
22
), de l’industrie (2,2 M€
consentis à 3 entreprises
23
) et de la prestation de service (0,6 M€).
La répartition territoriale des entreprises financées au titre des dispositifs OSEO en 2010 par
montants positionne en premier le pays ajaccien (4,4 M€) puis l’extrême sud / Alta Rocca (3,6 M€),
la Balagne (2,3 M€), le pays bastiais (2 M€) et le Sartenais (1 M€).
Les fichiers remis par l’agence ne fournissent pas l’indication de la forme juridique du
bénéficiaire (seule la raison sociale figure au fichier). Plusieurs bénéficiaires apparaissent sous la
forme de SCI en 2010 pour des montants significatifs (SCI OTAN, SCI Petricajo, SCI Les
Caldanes). Les informations disponibles sur le fichier ne permettent pas de vérifier que ces SCI sont
rattachées à une société d’exploitation, condition à l’éligibilité au concours consenti par OSEO.
En moyenne, la remise d’un accord ou le versement sur le compte du bénéficiaire
interviennent sous une durée d’un mois.
La plateforme Corse Financement connaît une activité croissante tant en terme de dossiers
traités qu’en montant des interventions accordées.
21
Corse Composites Aéronautiques
22
SCI OTAN, Sud Hôtellerie Ollandini, Presqu’île, YSB, Abbartello Plage HRC
23
Sud Assainissement Plus, L’Atelu Corsu, Kasinka-Sodez
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Il est dommage que l’ADEC ne dispose pas d’outils permettant de mettre en corrélation les
objectifs déclinés dans les cadres d’orientation du développement économique (SDDE et feuille de
route) et les réalisations en terme d’interventions par outils, par forme juridique, secteurs
d’entreprises et par territoire.
L’ADEC dispose seulement de la liste des demandes déposées par bénéficiaires auprès des
outils mais il n’existe pas à ce jour de base de données de Corse Financement sous la forme d’un
logiciel unique de traitement.
Il est aussi indispensable que l’agence se dote rapidement d’un outil statistique permettant
de connaître l’origine des demandes selon différents critères. L’enrichissement de l’information
permettrait d’apporter de façon réactive les améliorations nécessaires à l’organisation de la
plateforme en fonction de l’évolution de la nature des demandes, d’effectuer les contrôles
éventuellement nécessaires et de renforcer les actions d’incitation vers des secteurs ou des
territoires identifiés.
La coordination des financeurs par l’ADEC permet sans nul doute de gagner en cohérence
sur l’offre de services. Ce constat satisfaisant ne doit pas dispenser l’agence d’opérer les analyses
indispensables à l’appréciation du concours des outils aux objectifs de la Collectivité, sous l’angle
du dynamisme apporté en matière d’innovation, de création d’emplois durables, de développement
des activités à l’export et de dynamisation des territoires, notamment. Dans un objectif de
transparence, ces informations devraient figurer au rapport annuel d’activité de l’agence.
Tout en conservant la logique du « guichet unique » pour orienter rapidement les
entrepreneurs dans un réseau d’acteurs coordonnés, l’ADEC devrait aussi assurer la continuité de
l’offre de soutien financier par un accompagnement adapté à toutes les étapes de la vie de
l’entreprise, principalement pour renforcer la structuration financière des entreprises mais aussi
pour prévenir les risques de défaillance.
4.2.4
Le traitement des demandes à caractère individuel des entreprises
L’étude qui suit ne concerne que des aides relatives aux dispositifs hors Corse Financement,
dont l’activité a été précédemment examinée.
L’attribution des aides qui ne transitent pas par un outil financier nécessite un arrêté de
subvention du président du Conseil Exécutif.
L’une des principales observations de la chambre régionale des comptes, faite lors du
dernier examen de la gestion de l’agence, reposait sur la critique de l’efficacité de son organisation
qui conduisait à des délais très longs entre le dépôt d’une demande par un porteur de projet et la
liquidation de l’aide. Les délais mentionnés étaient supérieurs à un an.
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Le sondage effectué au cours du présent contrôle a porté sur une quinzaine de dossiers qui
s’adressaient aux dispositifs des programmes Corse Export, Corse Emploi, Nautisme, BTP, Corse
Esprit d’Entreprise et au projet MYRTE.
-
Corse Export : Moyenne pour deux dossiers entre le dépôt de la demande et la liquidation de
l’aide : 21 mois ;
-
Corse Emploi : deux dossiers, 20 mois ;
-
Corse Esprit d’entreprise : deux dossiers pour 13,5 mois ;
-
Projet MYRTE : 12 mois ;
Les autres dossiers portaient sur des demandes non encore soldées (en cours d’instruction).
Les conclusions qui peuvent être tirées de ce sondage sont les suivantes :
-
L’ADEC respecte les délais en matière de prise en charge de la demande par l’envoi du
dossier unique et suit les phases de la piste d’audit (dépôt du dossier, instruction,
programmation, engagement juridique et financier, dispositions financières paiement,
contrôle, archivage) ;
-
Les délais entre la délibération de la CTC et l’arrêté attributif sont longs de façon constante,
soit entre 3 et 4 mois.
-
Les délais sont inversement proportionnels à la taille de l’entreprise. Plus l’entreprise est
structurée, plus les délais de réponse aux demandes de documents (relatifs à l’entreprise
elle-même et/ou au projet) sont courts. Le délai le plus court sur l’examen des dossiers
concerne la demande de la SAS Hélion (filiale d’AREVA, spécialiste de la pile à
combustible et de l’hydrogène) dans le cadre du projet MYRTE. La demande d’intention
date du 22 décembre 2008, le paiement est intervenu le 21 décembre 2009, soit un an après.
En effet, une partie du délai total est imputable aux entreprises dans la gestion des réponses
à apporter à l’appui de leur demande.
Depuis le dernier examen de la chambre en 2001, les délais des aides hors Corse
financement se sont donc dégradés, pour deux raisons :
-
L’ADEC propose un accompagnement « standardisé » grâce à la piste d’audit mais ne prend
pas assez en compte la qualité du porteur de projet. L’agence devrait accroître son rôle
auprès des entreprises les plus modestes en taille ou dont le projet est le moins mature
(initiatives à l’export, notamment) ;
-
Compte tenu de l’absence de l’autonomie financière de l’agence, une réflexion s’impose, sur
l’articulation ADEC/CTC relative aux demandes d’aides qui reposent sur une délibération
puis un arrêté attributif et une mise en paiement par la CTC.
Il est recommandé de poursuivre la simplification du parcours d’aide, déjà initiée par
l’ADEC en tant que guichet unique, par la mise en place de parcours plus lisibles et plus réactifs
pour les porteurs de projet.
Il est également recommandé de poursuivre la structuration des filières. Cette structuration,
encouragée par les acteurs économiques, passe par des organisations dédiées (à l’instar du pôle
d’excellence et du pôle de compétitivité) qui permettent l’animation et une dynamique collective
sur les thèmes fondamentaux de la recherche et de l’innovation, de la formation et des projets de
développement.
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Agence de développement économique de la Corse – ADEC-
Exercices 2004 et suivants
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4.3
L’animation et la coordination des actions de développement économique
4.3.1
Une communication à destination des entreprises qui doit être améliorée
Le site internet de l’ADEC, pas plus que celui de la CTC, ne proposent un espace dédié aux
entreprises sous la forme d’un portail (ouvrant sur d’autres sites) qui pourrait présenter, à l’instar
d’autres régions, outre l’ensemble des acteurs impliqués dans le développement économique du
territoire, des conseils, les principales démarches à opérer et une information concise sur les aides
apportées par projet (export, innovation, création-reprise d’entreprise…) et par secteurs d’activité.
Il n’existe pas non plus d’information en ligne concernant les offres de la plateforme Corse
Financement. Seul un dépliant, non mis à jour, propose une information de tout premier niveau.
Ne sont disponibles dans la rubrique « documents à télécharger » que des documents certes
complets mais peu exploitables en raison de leur complexité : le PO FEDER de 241 pages, le CPER
de 83 pages et la piste d’audit de l’agence.
On trouve toutefois la déclaration d’intention et le dossier type mais il est dommage
qu’aucune notice n’accompagne ces documents.
L’ADEC ne dispose par ailleurs pas d’un système d’information qui permettrait aux chargés
d’affaires de suivre l’état du dossier déposé par un porteur de projet. A fortiori le porteur de projet
ne peut suivre le déroulement de son propre dossier en ligne. L’ensemble des échanges entre
l’agence et les porteurs de projet ont lieu par voie postale.
Pour que la CTC, par son agence de développement, mobilise au mieux les fonds
disponibles pour le développement de l’économie, notamment dans le cadre du financement de
projets éligibles aux fonds européens FEDER, il est souhaitable que l’agence se dote rapidement
d’un site orienté vers ses publics, sous la forme d’un véritable portail dédié aux entreprises.
Le site actuellement disponible tient plus d’un intranet, peu lisible et ne donnant pas
facilement accès à l’information recherchée, que d’un véritable outil d’information et de
communication à disposition des entrepreneurs et des acteurs du monde socio-économiques.
Dans sa réponse, l’ordonnateur informe la chambre qu’il a engagé un projet de refonte de du
site internet de l’agence en 2010.
4.3.2
Une information partielle et peu éclairante sur les actions engagées
4.3.2.1
Des réalisations difficiles à appréhender
Pour appréhender les réalisations de la CTC en faveur de l’action économique, il est
nécessaire d’opérer un retraitement des données financières entre les programmes du compte
administratif de la CTC consacrés à ces actions et les différents programmes d’aides auxquels ils se
rattachent.
Ainsi, au compte administratif de la CTC, il existe un programme codé 2170 « Action
régionale » qui enregistre des dépenses pour 5 millions d’euros en 2009. Cette ligne alimente
plusieurs dispositifs notamment des programmes importants comme Corse Esprit d’Entreprise,
Corse Export et Corse emploi. Une lecture isolée du compte administratif de la CTC ne permet pas
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Agence de développement économique de la Corse – ADEC-
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32/48
de connaître le montant des crédits consommés par année au titre d’un dispositif d’aides et encore
moins d’en suivre les évolutions.
Par ailleurs, il existe des écarts entre les informations financières reprises aux rapports
d’activité de l’agence et celles des comptes administratifs de la CTC sur des lignes budgétaires
identiques.
En effet, l’ADEC dispose seulement d’une « vue » sur le logiciel de la CTC SEDIT
MARIANNE et n’y opère aucune saisie. Le suivi de la consommation des crédits a donc lieu à
l’ADEC sur un tableur. A la demande de la chambre, des classeurs de données ont été fournis par
l’agence pour l’informer sur le montant des crédits affectés et payés par programme millésimé pour
la période sous revue.
La comparaison des données financières fournies par l’agence et les informations des
comptes administratifs de la CTC montre des écarts entre les deux sources à hauteur de 90 K€ en
moyenne par an, soit 0,7 % du total des crédits consommés en moyenne chaque année.
Les informations financières émanant de l’agence sont reprises dans les rapports d’activité
qui font l’objet d’un vote au CA de l’ADEC et d’une présentation à la CTC.
L’origine de ces écarts tient essentiellement à des ajustements de fin d’exercice sur les lignes
budgétaires de la CTC qui ne sont pas exactement repris par l’agence.
Si cet écart a tendance à se réduire pour les deux derniers exercices et qu’il représente un
montant minime, il n’en reste pas moins que l’absence de système d’information budgétaire
comptable et financière partagé entre la CTC et son agence de développement ne facilite pas une
appréhension fiable des réalisations au titre des dispositifs d’aides dont l’agence est en charge
auprès des entreprises du territoire.
Par défaut de système d’information commun, il n’existe pas de « traduction » des lignes
inscrites au budget de la CTC par programme en réalisation par dispositif. Il est ainsi difficile d’en
apprécier les réalisations par année et d’en suivre une évolution sur la durée de vie des dispositifs.
Le fait que l’ADEC et la CTC n’opèrent pas une reddition de leurs comptes sur une même
instruction comptable et budgétaire est neutre en l’occurrence puisque l’ADEC ne dispose pas de
l’autonomie financière. Il s’agit bien dans ce cadre d’un problème de système d’information non
partagé.
4.3.2.2
Des rapports annuels d’activité sans vision dynamique
Les rapports d’activité remis par l’ADEC à la CTC suivent le même plan pour la période
sous revue.
La présentation, qui représente une centaine de pages au total, repose sur :
- des éléments du contexte macroéconomique de l’année aux plans national et local ;
- les moyens humains et matériels dont l’ADEC a disposé et la répartition qui en a été
opérée ;
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- un bilan du secteur fonctionnel (soit un bilan des activités « supports » : tâches
administratives, reporting des activités, vie de l’instance délibérante et statistiques du secteur
fonctionnel) ;
- un bilan du secteur opérationnel (soit un bilan des activités « métiers ») qui rassemble les
informations relatives à l’activité statutaire de l’agence, pour la moitié du document.
La lecture du compte rendu d’activité 2008 apporte les informations suivantes :
Le bilan des aides aux entreprises
:
La rubrique «reporting des activités » présente les taux d’exécution budgétaire globaux par
section en autorisations de programme et en crédits de paiement. Les taux sont ensuite fournis par
lignes budgétaires ouvertes au budget de la CTC selon les mêmes modalités de présentation.
La présentation de l’activité se poursuit par les montants d’aides accordées selon une
partition « aide régionale » / « aide cofinancée » sans explicitation des items par rapport à
l’information globale qui précède.
Il s’ensuit une répartition par nature d’aides apportées aux entreprises sous la rubrique « aide
régionale », puis une répartition par dispositif et catégorie d’aide.
Ainsi, le document permet de constater que les crédits de la CTC alloués à l’Action
économique en 2008 ont connu une réalisation totale de 14,468 millions d’euros. Les informations
qui suivent (répartitions par nature et par dispositif d’aide) porte sur 6,167 millions d’euros, soit
moins de la moitié du total des aides versées. Le choix d’une telle présentation des données
chiffrées, qui occulte plus de la moitié des crédits consommés, n’est pas cohérent.
Outre une lecture peu aisée des graphiques fournis, l’information statistique sur la répartition
des aides fournies est partielle et ne donne pas une vision globale de l’action économique de la CTC
via son agence de développement sur la nature des aides consenties, les secteurs d’entreprises
bénéficiaires, les aires géographiques d’implantation des entreprises aidées. Le suivi statistique des
informations qui précèdent et l’étude prospective pour les exercices à venir sont incomplets.
En définitive, en ce qui concerne l’activité d’aide aux entreprises, le rapport d’activité ne
donne pas une information cohérente en raison de l’utilisation de critères de présentation qui ne
révèlent pas la totalité des crédits consommés, et ne sont ni explicités ni mis en rapport entre eux.
Le bilan des programmes structurants
:
Le rapport d’activité présente ensuite un état des réalisations des programmes collectifs :
nautisme et plaisance, industries culturelles, l’ingénierie territoriale, l’innovation et l’incubation, le
pôle de compétitivité, le secteur énergétique et l’export.
Les présentations, de qualité inégale, reposent sur des plans différents. Elles sont pour
l’essentiel descriptives, et ne rappellent pas la stratégie qui préside à leur développement (sauf pour
le secteur des « industries culturelles »).
Les présentations du bilan des activités ne sont pas normalisées, ne sont rapprochées ni
d’une démarche de stratégie de développement ni d’une démarche prospective.
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L’absence d’objectifs (qualitatifs / quantitatifs) ne permet pas d’apprécier les réalisations de
l’agence de développement en ce qui relève de son activité principale, soit la mise en oeuvre de
l’action économique sur le territoire.
Le document ne fait pas référence au cadre d’orientation de la politique du développement
économique de la CTC (le SDDE a été présenté en juin 2008 à la CTC). Il n’est pas fait référence
non plus aux objectifs du PO FEDER qui accompagne sur le plan financier le développement
économique de la région, ni au CPER.
Outre l’information sommaire livrée sur les réalisations, la lecture du document donne une
impression de satisfecit sans qu’apparaisse une démarche d’amélioration faute d’indicateurs
permettant un suivi de la politique définie par la Collectivité.
Enfin, les rapports d’activité de l’ADEC sont tardifs. Ils sont enregistrés à la CTC un an
après la fin de l’exercice concerné (14 décembre 2009 pour le rapport d’activité 2008).
Dans sa réponse à la chambre, l’ordonnateur indique que « l’ADEC intégrera les données de
l’évaluation de l’impact des aides dans son rapport annuel d’activité lorsqu’elles seront
disponibles ».
4.3.3
Une quasi-absence de coordination des actions avec les autres offices et agences de
la CTC
L’ADEC a rencontré des difficultés pour coordonner les différentes actions engagées par
elle seule ou en partenariat, parce que la mission de coordination des offices et agences incombe à
trois directions générales adjointes des services de la Collectivité territoriale de Corse :
o
La DGAS en charge du contrôle de la tutelle sur les établissements publics
territoriaux ;
o
La DGAS en charge de la coordination des agences et des offices ;
o
La DGAS en charge des actions transversales de la Collectivité et de ses EPIC.
L’ADEC ne pouvait par ailleurs se prévaloir d’un rôle de « chef de file » auprès des autres
offices et agences pour coordonner les actions économiques sans que la CTC ne lui en confie
expressément la mission.
Face à cette situation, l’agence a tenté de conduire des actions de coordination pour le suivi
de projets intégrés, notamment dans le cadre des actions collectives. Pour chacune d’elles, l’ADEC
est tenue de réunir régulièrement (une fois par an au moins) un COSEA (Comité d’Orientation, de
Suivi et d’Evaluation de l’Action) dans lequel siègent les partenaires pouvant apporter un
financement ou un accompagnement à la filière faisant l’objet de l’action, y compris les services de
l’Etat via la participation de la DIRECCTE
24
.
La délibération de l’assemblée de Corse du 20 avril 2010 porte ainsi désignation de ses
représentants au sein des comités chargés des filières de l’agro-alimentaire, des artisans bouchers,
de l’Union des ports de plaisance de Corse (UPPC), du COSEA de l’Association régionale pour
l’amélioration des conditions de travail (ARACT), du pôle des industries aéronautiques de Corse
(PIAC).
24
Direction Régionale des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l’Emploi.
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Agence de développement économique de la Corse – ADEC-
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Par ailleurs, pour certains dispositifs spécifiques, l’assemblée de Corse a prévu le
mécanisme de coordination à l’intérieur même du dispositif. C’est le cas pour :
o
Le plan nautisme et plaisance (Comité de pilotage) ;
o
Le plan BTP (Comité de pilotage) ;
o
Le pôle CAPENERGIES (Conseil de gouvernance) ;
o
Le plan CORSEXPORT (CODEX – Comité des Exportations).
Les rapports annuels d’activité de l’agence ne donnent aucune information sur les COSEA
qui se sont tenus dans l’année. Une synthèse des informations recueillies au sein des comités
permettrait pourtant d’améliorer la vision globale et transversale de l’action économique qui fait
pour l’instant défaut à l’agence.
L’agence n’utilise pas l’information disponible pour évaluer, améliorer son action et rendre
compte à la CTC.
4.4
Le rôle d’interface avec la CTC pour l’adaptation de la stratégie de la Collectivité
4.4.1
Les études commandées par l’ADEC
L’ADEC n’a pas réalisé directement d’études. L’agence est toutefois régulièrement
consultée par la CTC en matière d’ingénierie économique. Elle coordonne alors les travaux de ses
propres services avec ceux des services de l’Etat, des chambres consulaires, des autres offices et
agences principalement. L’agence s’appuie aussi sur les résultats d’études spécifiques confiées à
des prestataires extérieurs.
Pour la période sous revue, l’ADEC a commandé 44 prestations qui correspondent à des
bilans, des diagnostics, des analyses prospectives, des études techniques et d’assistance à maîtrise
d’ouvrage.
La consultation de 12 rapports d’études apporte les remarques suivantes :
Les prix s’échelonnent entre 10 883,60 € et 105 535,40 €, la moyenne est de 58 000 €. Le
coût total des 12 études est de 700 K€. Les prestataires consultés sont tous différents et installés en
Corse ou sur le continent.
Le contenu des rapports est globalement satisfaisant en ce qu’il répond à la demande
d’information.
La direction régionale de l’INSEE a été sollicitée par l’ADEC pour la réalisation de quatre
études au cours des deux dernières années portant sur le thème de l’innovation, sur une enquête de
comparaison spatiale des prix et sur le profil des créateurs d’entreprise.
L’INSEE propose une mise en oeuvre de ressources communes avec la structure qui initie la
demande d’étude. Cette mise en commun de moyens concerne la formalisation de la demande et
l’exploitation des résultats. L’ADEC devrait disposer en effet de ressources statistiques importantes
collectées dans le cadre de ses missions. Il apparaît souhaitable que l’agence accentue sa
collaboration avec l’INSEE dans la mesure où le partenariat repose sur un partage équilibré des
coûts. En contrepartie de la prise en charge partielle des coûts par l’INSEE, les résultats font l’objet
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Agence de développement économique de la Corse – ADEC-
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d’une publication. Ainsi, les études coréalisées par l’ADEC et l’INSEE seraient disponibles à
l’ensemble des publics, ce qui n’est pas actuellement le cas avec les études commandées à des
prestataires par l’ADEC via la CTC et financées par des deniers publics.
L’ensemble du fonds documentaire ainsi réalisé permettrait d’abonder l’observatoire
économique de la Corse, projet inscrit à la « feuille de route 2010 – 2014 ».
4.4.2
Le bilan des actions
L’ADEC réalise régulièrement des bilans sectoriels sur les dispositifs qu’elle pilote (BTP,
aide à l’emploi par exemple). Ces bilans évaluatifs sont soit réalisés par les services de l’agence ou
font l’objet de commandes auprès de prestataires extérieurs retenus, selon les règles du code des
marchés publics, pour leur connaissance particulière du secteur à analyser.
Les bilans font le plus souvent l’objet d’une présentation devant l’Assemblée de Corse.
Les documents offrent un niveau d’information satisfaisant et contiennent le plus souvent
une présentation générale du dispositif suivie de sa déclinaison régionale. Les projets en cours sont
présentés, ainsi que les perspectives d’évolution quand il y a lieu.
Toutefois, l’information reste fragmentée. Les programmes font bien l’objet d’une
évaluation mais il n’est pas établi de lien entre ces différents bilans. L’ADEC ne propose pas une
approche transversale des bilans des actions à l’aune des axes stratégiques du développement
économique proposé par les cadres d’orientation.
Cette approche transversale n’est pas non plus réalisée par un travail partagé avec les autres
offices et agences dont les activités rejoignent celles de l’ADEC sur certaines thématiques comme
le financement des entreprises via la plateforme Corse Financement, l’emploi, le développement
durable, l’attractivité des territoires par exemple.
Un travail évaluatif et synthétique par grands thèmes d’intervention, par secteur de
l’économie et/ou par territoire, permettrait de saisir les résultats conjugués de plusieurs programmes
et dispositifs, de mesurer l’impact réel des politiques sur l’économie et de mettre en place les
mesures qui s’imposent pour réorienter les objectifs en fonction des résultats et/ou des besoins
émergents de l’économie.
Il est regrettable que les études commandées et les bilans des actions menées par l’ADEC ne
conduisent pas à une réflexion de synthèse par grands domaines de la politique régionale de
développement économique.
5
L
E CONTROLE ET LA MESURE DE L
’
EFFICACITE DE L
’
ACTION DE LA
CTC
VIA SON AGENCE DE
DEVELOPPEMENT
5.1
Le contrôle de la CTC sur l’ADEC
Par délibération du 18 décembre 2002 prise en application de la loi du 22 janvier 2002, la
CTC a défini, pour exercer son pouvoir de tutelle, les moyens relatifs à la bonne organisation et au
bon fonctionnement de ses établissements en encadrant leurs ressources financières et humaines.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
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Par note en date du 7 février 2003, Monsieur Jean Baggioni, alors président du Conseil
exécutif, a indiqué les modalités de mise en oeuvre de la délibération en précisant les actes soumis à
l’obligation de transmission et de publicité. Il s’agit d’actes de portée générale et en particulier :
•
en matière administrative :
-
les délibérations du Conseil d’administration ;
-
les décisions prises par délégation du conseil d’administration ;
-
les conventions relatives aux marchés et aux emprunts ;
-
les décisions du président (ou du directeur) fixant les conditions de fonctionnement
de l’établissement.
•
en matière budgétaire :
-
le budget primitif accompagné de ses annexes ;
-
le cas échéant, la ou les décisions(s) modificative(s) ;
-
s’il y a lieu, les arrêtés attributifs de subvention.
Ainsi, les actes ne deviennent définitifs que dans un délai de quinze jours après leur
réception par le président du Conseil exécutif, sauf en cas de suspension et de saisine de
l’assemblée de Corse. Cette disposition ne concerne pas le bureau de l’ADEC, qui n’édicte pas
d’actes créateurs de droit puisqu’il n’émet que des avis
25
.
L’article 8 de la délibération crée un nouvel article 17 bis au règlement financier de la
collectivité territoriale de Corse :
« Les politiques qui doivent être mises en oeuvre par l’établissement sont élaborées sous la
responsabilité du Conseil exécutif. Elles peuvent comporter des préconisations pour favoriser la
mise en oeuvre d’actions concertées. Elles sont arrêtées par l’assemblée de Corse. Leur mise en
oeuvre fait l’objet d’un « mandat » donné au Président de l’établissement public ».
La tutelle de la collectivité territoriale de Corse sur l’établissement public s’exerce
également dans les conditions suivantes :
« Un délégué de la Collectivité territoriale de Corse, nommé par arrêté du Président du
Conseil exécutif délibéré en Conseil exécutif, après avis conforme de l’assemblée de Corse, et
choisi parmi les agents des services de la Collectivité territoriale de Corse, prend connaissance des
projets d’actes, assiste de plein droit à toutes les réunions du Conseil d’administration, bureau ou
autre organes, avec voie consultative. Il peut y présenter des observations dans le cas où certaines
décisions sembleraient contraires aux intérêts de la Collectivité territoriale de Corse et signaler le
risque pour l’établissement que le Président du Conseil exécutif ne prononce la suspension de
l’acte. Pour lui permettre d’exercer sa mission, le délégué de la Collectivité territoriale de Corse
dispose des pouvoirs les plus étendus pour l’examen de tous les documents, écritures, comptes et
bilans, en toutes circonstances.
25
Les arrêtés attributifs de subvention sont signés par le président du conseil Exécutif
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
Agence de développement économique de la Corse – ADEC-
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Un compte rendu annuel d’activité et de gestion de l’établissement public est transmis au
Président du Conseil exécutif qui le soumet à l’examen et à l’approbation de l’assemblée de Corse,
sur rapport de sa commission de contrôle.
Le délégué de la Collectivité territoriale de Corse établit, chaque année un compte-rendu
sur rapport du Président du Conseil exécutif.
Une charte précisant les conditions concrètes de réalisation des actions de communication
de l’établissement est signée entre le Président du Conseil exécutif et le Président de
l’établissement.
Cet article prévoit les conditions selon lesquelles la tutelle de la Collectivité territoriale de Corse
va s’exercer sur l’activité des Offices et des Agences ».
En ce qui concerne l’ADEC, on peut formuler les observations suivantes :
-
L’agence remet à la CTC l’ensemble des documents administratifs et budgétaires
mais ignore le nom du délégué de la CTC qui devrait assurer la tutelle de la
collectivité sur les activités de l’agence, et ce, alors même que le rapport annuel
d’activité
26
2008 mentionne « le soin et la rigueur apportés à la rédaction et à
l’élaboration des comptes rendus des conseils d’administration et des bureaux a
permis de répondre aux prescriptions de la délibération 02/427 AC de l’assemblée de
Corse du 18 décembre 2002, portant réforme des agences et offices et organisant la
tutelle de la collectivité territoriale de Corse » ;
-
Le rapport annuel d’activité de l’ADEC est transmis chaque année au président du
Conseil exécutif qui le soumet à l’approbation de l’assemblée de Corse ;
-
La charte précisant les conditions concrètes de réalisation des actions de
communication n’est pas conclue à ce jour entre le président du Conseil exécutif et le
président de l’ADEC.
Dans sa réponse adressée à la chambre, l’ordonnateur indique que la CTC a désigné un
délégué à compter du 1
er
mars 2011.
5.2
Le contrôle de l’ADEC sur les bénéficiaires des actions
5.2.1
Le contrôle des bénéficiaires et de l’utilisation des aides
Depuis 2000, l’ADEC met en oeuvre un contrôle des aides publiques qu’elle est à même de
verser pour le compte de la Collectivité territoriale de Corse. Pour ce faire un règlement de contrôle
a été adopté par la délibération 2000-084 AC de l’assemblée de Corse, et modifié par une nouvelle
délibération de celle-ci en date du 4 avril 2002.
26
Rapport annuel d’activité de l’ADEC 2008 page 24
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
Agence de développement économique de la Corse – ADEC-
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Ce règlement a pour objet d’encadrer la vérification de l’adéquation de la réalisation du
programme d’un bénéficiaire d’aides publiques aux engagements qu’il avait souscrits pour
bénéficier de ce soutien financier.
Le règlement s’applique à tous les bénéficiaires d’une aide publique, soit directement de la
collectivité territoriale de Corse, soit au titre d’un dispositif co-instruit ou cofinancé et dont le
programme s’est achevé au cours de l’année 2000 et suivantes.
A cet effet, l’ADEC dispose depuis 2001 d’une « cellule contrôle » qui assure l’ensemble de
ces fonctions sous l’autorité directe du directeur adjoint fonctionnel. La cellule peut être saisie par
le président du Conseil exécutif de Corse, le président, le directeur ou le bureau de l’ADEC.
Le contrôle s’effectue selon deux niveaux :
-
à partir des documents administratifs et financiers que le pétitionnaire est tenu de
fournir à la « cellule contrôle » ;
-
sur place pour constater l’effectivité de la réalisation du programme par le
bénéficiaire.
La « cellule contrôle » peut émettre un avis de quitus ou un avis défavorable. Le bureau de
l’ADEC peut soit valider ces propositions en émettant un avis conforme, soit demander un contrôle
plus approfondi. Le bureau peut également proposer toute suggestion en fonction des éléments
contenus dans les dossiers. Ces derniers sont transmis au Conseil exécutif qui arrête la décision
finale.
En cas d’avis défavorable, le Conseil exécutif peut prendre un arrêté de reversement de tout
ou partie de l’aide attribuée. En cas de quitus, le président du Conseil exécutif informe par courrier
que le pétitionnaire a bien satisfait à ses obligations.
Les agents affectés à la cellule contrôle disposent d’un pouvoir de requête auprès de tous les
autres agents de l’ADEC.
Ils peuvent, sous couvert de leur hiérarchie, saisir le directeur afin que
celui-ci effectue une demande d’information auprès d’un organisme extérieur.
En 2008, dans le cadre de l’élaboration de la piste d’audit et de la gestion de la subvention
globale FEDER et dans le cadre de sa réorganisation générale, l’agence a souhaité pouvoir étendre
son activité de contrôle à celles de l’inspection et de l’audit.
Pour ce faire, l’ADEC a créé un département de l’administration, gestion du financement,
inspection et contrôle composé de deux unités, «
Inspection et Contrôle » et « Audit et Paiement »
qui sont en charge durant toute la durée de la subvention globale de l’ADEC (2007-2013) des
activités de contrôle, d’inspection et d’audit.
Un guide de procédures pour la mise en oeuvre des missions d’inspection, de contrôle et
d’audit a été rédigé en 2009 par les services de l’ADEC dans le but de rationaliser l’exécution de
ces missions.
Conformément au règlement CE
27
, l’autorité de gestion, dont la responsabilité est assurée
par le préfet de Corse pour le compte de l’Etat, doit s’assurer que les systèmes de gestion et de
27
Article 60 du règlement CE n° 1083/2006
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contrôles mis en place dans le cadre de la mise en oeuvre du PO FEDER présentent une piste d’audit
suffisante. Il est prévu que les contrôles portent sur les aspects administratifs, financiers, techniques
et physiques des opérations.
Le contrôle externe à l’ADEC est assuré par la direction des affaires européennes et de la
coopération de la CTC qui assure la coordination de la subvention globale avec l’autorité de
gestion. Conformément aux règlements européens, l’autorité de gestion et la CICC
28
procèdent à la
sélection d’opérations sur la base d’un échantillonnage représentatif à contrôler.
Enfin, les fonctions d’autorité de certification et d’organisme de paiement sont confiées par
délégation du préfet au directeur régional des finances publiques de Corse et du département de
Corse-du-Sud qui vérifie la qualité des certificats de service fait réalisés par les services de
l’ADEC.
29
En sa qualité d’organisme intermédiaire gestionnaire de la subvention globale, l’ADEC a
fait le choix d’étendre son dispositif de contrôle interne à l’ensemble de son activité de gestion des
dossiers bénéficiant d’aides financières. Cette organisation assure un niveau satisfaisant de la
qualité du contrôle de l’agence sur les bénéficiaires des actions.
5.2.2
Le contrôle des montants maximum accordés aux entreprises
Pour la commission européenne, les aides relevant du règlement d'exemption par catégorie
de minimis sont des aides accordées par un État membre "dont les montants sont à considérer
comme étant d'importance mineure".
Depuis le 1er janvier 2007, le plafond de la règle de minimis est établi à 200 000 € d'aides
publiques accordées pour une même entreprise sur une période de trois exercices fiscaux
consécutifs. Au-delà de ce montant, le cas de l'entreprise doit être déclaré et contrôlé par la direction
générale de la concurrence de l’union européenne.
Afin d'éviter de multiplier les déclarations à la commission, les États membres, mais aussi
leurs collectivités territoriales qui proposent des aides - les régions, les départements, les
intercommunalités - s'interdisent d'accorder aux entreprises des aides financières d'un montant
supérieur à la règle de minimis.
5.2.2.1
Le contrôle de la règle de minimis par l’ADEC
Les règles générales du droit européen de la concurrence sont connues du département
chargé de l’administration du financement, de l’inspection et des contrôles. Le plafond d’aides pour
une même entreprise susceptible de bénéficier de plusieurs programmes est également maîtrisé (ex :
absence du cumul de certains régimes d’aides comme les aides à l’emploi avec le plafond des
minimis, les aides à l’emploi ayant par ailleurs leur propres plafond annuel).
La CTC indexe les aides, qu’elle décide de mettre en oeuvre sur le territoire, à un régime
d’aides auprès de la DATAR. Ce régime d’aides impacte les règlements des aides de la CTC au
travers du régime de référence (ex : les aides à l’export) qui contient ses propres plafonds.
28
Commission Interministérielle de Coordination des Contrôles
29
Dans le cadre des dossiers qui relèvent de la subvention globale FEDER.
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CRC Corse
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Ce dispositif concerne aussi les outils financiers qui connaissent des « équivalents
subvention » au plan national, les interventions d’OSEO étant notifiées au niveau national.
Ainsi, les règlements des aides de la CTC sont adossés à des régimes nationaux d’aides qui
imposent leurs plafonds. Les règlements d’aides de la CTC sont donc conformes aux régimes
d’aides édictés par la DATAR et aux régimes de référence concernés.
Les aides consenties aux entreprises par l’ADEC sont saisies dans l’applicatif PRESAGE,
outil unique de suivi et de gestion des programmes européens et du CPER, dont la DATAR est
maître d’ouvrage. PRESAGE est connecté en réseau à l’ensemble des acteurs (autorité de gestion,
autorité de certification, ADEC et services instructeurs de la CTC) et permet de suivre et de gérer,
au sein d’une base de données commune mise à jour en temps réel, les dossiers à chaque étape de
leur vie.
Pour ce qui concerne le contrôle du cumul des aides par entreprise, l’ADEC ne dispose pas
d’un système d’information lui permettant de connaître, dès la réception de la demande d’intention
du porteur de projet, le cumul des aides déjà perçues, notamment en ce qui concerne le respect de la
règle des minimis.
La pratique de l’ADEC repose sur la connaissance de la situation des entreprises par les
chargés d’affaires en fonction des aides demandées et/ ou déjà perçues et par les membres du
bureau qui formulent un avis sur la demande de l’entreprise.
Au regard du caractère heuristique de la démarche de l’ADEC pour le respect de la règle des
minimis, il apparaît indispensable que l’agence se dote d’un système de centralisation de
l’information par entreprise sous la forme de « fiches entreprise » qui contiendraient outre les
demandes déjà reçues et les réponses qui leur ont été apportées, notamment par un cumul financier
des aides, une analyse du risque présentée par l’entreprise (difficultés de l’entreprise, incidents de
paiement sur opération précédente, notamment par un rapprochement avec les informations
détenues par les outils financiers de la plateforme Corse Financement).
5.3
La mesure de l’efficacité de l’action de l’agence
5.3.1
L’organisation du suivi de l’activité de l’agence
Jusqu’en
2006,
l’ADEC
n’a
pas
disposé
d’indicateurs
internes
de
mesure
d’efficacité/efficience, ni
de critères d’auto-évaluation ou de mesure de l’efficacité de ses actions.
Toutefois, par l’exercice de la tutelle de la collectivité territoriale de Corse sur l’agence,
celle-ci disposait de moyens de mesure de son efficacité au travers d’indicateurs essentiellement
financiers :
-
Mesure du taux de consommation des crédits engagés pour le soutien aux actions
économiques telles que votées par l’assemblée de Corse ;
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-
Evaluation du nombre de dispositifs présentés à l’assemblée de Corse par le Conseil
exécutif élaborés par l’agence pour mettre en oeuvre les documents d’orientations
économiques (le Schéma Directeur du Développement Economique de la Corse
2008-2010) ;
-
Rapports d’activité de l’ADEC mesurant notamment le nombre de dossiers instruits,
suivi et contrôlés, et dressant le bilan de certains dispositifs ;
-
Production de bilan d’étape de dispositifs sectoriels.
En 2006, par la mise en oeuvre du programme FEDER, l’ADEC est chargée de renseigner
des indicateurs de mesure de son efficacité et de celles des actions dont elle a la charge dans le
cadre du « système régional d’indicateurs »
30
.
Cette mesure s’exerce au travers de deux moyens :
-
par la piste d’audit validée par l’autorité de gestion et la CICC qui permet désormais
de mesurer l’état d’avancement de l’instruction d’un dossier sous un format normé
allant du dépôt de la déclaration d’intention jusqu’au processus de certification et de
paiement en passant par le contrôle de qualité gestion dont l’ADEC fait l’objet ;
-
par l’obligation faite à l’ADEC de renseigner dans un logiciel unique (PRESAGE)
une liste d’indicateurs de résultat, de réalisation et d’impact.
Les rapports d’activité de l’agence ne présentent pas de tableaux de bord permettant
d’apprécier les résultats de son action au travers des différents indicateurs.
5.3.2
Les principaux indicateurs dont l’agence assure la responsabilité de renseignement
L’ensemble des programmes contractualisés en Corse pour la période 2007-2013 représente
environ 200 indicateurs de suivi - évaluation. Une base de 60 indicateurs pour le suivi du PO
FEDER et du CPER a été consolidée au niveau régional.
Au titre du CPER et du PO FEDER, en tenant compte du transfert des activités liées à
l’énergie à l’OEC, l’agence est le service responsable du renseignement pour 10 indicateurs sur 60 :
-
Nombre de jeunes entreprises innovantes ;
-
Nombre de chercheurs recrutés/affectés en entreprise ;
-
Nombre de projets de coopération entreprises/instituts de recherche ;
-
Nombre d’entreprises incubées ;
-
Nombre de jeunes entreprises issues de l’incubation ;
-
Nombre d’entreprises impliquées dans une opération collective ;
-
Nombre d’entreprises bénéficiaires de la plateforme de financement des entreprises
« Corse Financement » ;
-
Nombre de projets de recherche impliquant au moins une entreprise ;
-
Nombre d’emplois directs additionnels créés bruts (ETP), dont h/f ;
-
Nombre d’emplois directs créés qualifiés niveau 3 (bac + 2).
30 Les informations sont contenues dans le Vade-mecum pour le suivi et l’évaluation en Corse du PO FEDER – CPER
2007-2013 (22 janvier 2010)
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CRC Corse
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Outre tout l’intérêt que présentent les indicateurs à caractère budgétaire et financier de la
CTC et les indicateurs régionaux liés à l’exécution des programmes contractuels en région, il serait
souhaitable que l’ADEC développe une batterie d’indicateurs qui lui soient propres, destinés à
évaluer sur les plans quantitatif et qualitatif les autres dispositifs mis en oeuvre sur le territoire.
A ce jour, l’agence n’a jamais entrepris une consultation auprès des bénéficiaires de son
action portant sur leur degré de satisfaction du service rendu ni sur l’intérêt de l’aide dont ils ont
bénéficié.
La culture de l’évaluation serait d’autant plus importante à mettre rapidement en oeuvre que
la contractualisation des programmes l’exige et que le projet de l’observatoire de l’économie en
Corse ne pourra se concrétiser sans l’apport des informations centralisées par l’ADEC tant pour la
CTC dans l’élaboration et la conduite de ses politiques de développement, que pour l’ensemble du
monde socio-économique partie prenante à ce développement.
Le président,
Jean Louis Heuga
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
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______________________________RECOMMANDATIONS____________________________
A l’issue de l’examen de la gestion de l’ADEC, et dans le cadre de ses observations provisoires, la
chambre engage l’ordonnateur à suivre notamment les recommandations suivantes :
-
Engager la réflexion sur la dégradation des délais pour l’attribution et la liquidation
de certaines aides aux entreprises
Le statut de l’ADEC, contesté dès sa création, prive l’agence de l’autonomie financière.
L’impossibilité d’individualiser les crédits de l’Action économique conduit à une détérioration des
délais observés par la chambre en 2001 pour la gestion des aides qui ne relèvent pas d’une demande
de financement.
Dans un souci d’efficacité de son action, l’ADEC et la CTC doivent faire aboutir une réflexion sur
l’organisation à adopter pour inverser une situation contreproductive en matière de développement
économique.
-
Actualiser les statuts de l’ADEC en ce qui concerne les missions qui lui sont confiées
Les statuts sont inchangés sur ce point depuis 1992. Bien que d’une définition assez large, il
conviendrait d’actualiser les missions globales de l’agence par une réflexion commune avec les
autres entités de la CTC qui interviennent sur les champs du développement économique,
notamment en établissant toute l’importance que revêt aujourd’hui l’évaluation des actions et la
mesure de leur impact.
-
Renforcer la gestion des ressources humaines
Notamment en ce qui concerne la gestion des personnels chargés de l’encadrement. Cette
recommandation vise à s’assurer pour l’avenir de l’adéquation entre les emplois et les compétences
mais a aussi pour objet d’appeler à la vigilance sur la rigidité des charges de personnel.
-
Se doter d’un véritable système d’information
L’ADEC doit se doter au plus vite d’un système d’information qui permettra à l’agence de réaliser
plusieurs objectifs :
9
renforcer la relation entre les porteurs de projet et les chargés d’affaires de l’agence ;
9
retraiter les informations disponibles pour évaluer les programmes et les adapter aux
réalités de l’économie locale ;
9
valoriser les informations collectées auprès de la plateforme Corse Financement pour
enrichir la réflexion sur l’aide au développement de certains secteurs et territoires ;
9
améliorer les contrôles qui s’imposent notamment en matière de mobilisation des fonds
européens ;
9
établir des corrélations entre les axes politiques des cadres d’orientation du
développement économique et les réalisations des programmes.
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CRC Corse
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-
Assurer la continuité de l’offre de soutien financier par un accompagnement adapté à
toutes les étapes de la vie de l’entreprise
La logique de guichet unique que représente la plateforme Corse Financement permet d’orienter
rapidement les entrepreneurs dans un réseau d’acteurs coordonnés. Toutefois, une continuité doit
s’établir pour renforcer la structuration financière des entreprises et prévenir le risque de
défaillance.
-
Réorienter la stratégie de communication de l’agence vers ses publics
Notamment par une révision du site internet de l’agence et par la création d’un portail de sites
spécialisés.
-
Améliorer le contenu des rapports annuels d’activité
Faire des rapports annuels d’activité de véritables outils de présentation et d’évaluation des
politiques et des actions mises en oeuvre par l’agence et la CTC en faveur du développement
économique sur le territoire. Par son rôle opérationnel, l’agence doit introduire une vision
dynamique de son action par le biais d’indicateurs de performance portant sur les segments clés de
l’économie.
-
Synthétiser les sources documentaires (études et bilans des actions) à des fins de
prospective
En améliorant les approches transversales pour contribuer à enrichir les stratégies de développement
économique.
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CRC Corse
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ADIE
10 000€
5 000€
30 000€
50 000€
100 000€
300 000€
600 000€
P.C.E.
2 000€
7 000€
Prêt
d’honneur
3500€
Micro
‐
crédit
5 500€
Prêt d’honneur
33 000€
ADIE
ADIE
CIR
Prêt Garanti
10 000€
CREASOL
Fonds Régional de Garantie
40 000€
800 000€
OSEO
‐
Garantie
Fonds Corse de Compétitivité
(FCI)
15 000€
200 000€
OSEO
‐
innovation
Prêt Participatif – F.I.C.C.
50 000€
600 000€
Prêt Participatif Corse Dév.
15 000€
100 000€
OSEO
‐
Financement
Dispositif Local Accompagnement
15 000€
CORSE ACTIVE
Etude faisabilité
OSEO
‐
innovation
SUBVENTIONS
FEMU QUI
Garantie France Active
1 000€
35 500€
CORSE ACTIVE
Contrat d’apport associatif
5 000€
30 000€
CORSE ACTIVE
AVANCES
REMB.
PRETS
GARANTIE
50 000€
Avances Remboursables
40 000€
200 000€
CADEC
Crédit Bail Immobilier
15 000€
800 000€
CADEC
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CRC Corse
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ANNEXE 2 : GLOSSAIRE DES SIGLES
ADEME
Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
ADIE
Association pour le droit à l’initiative économique
AE
Autorisation d’engagement
AGEFIPH
Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des
handicapés
ANVAR
Agence nationale de valorisation de la recherche
AP
Autorisation de programme
ARACT
Association régionale pour l’amélioration des conditions de travail
ATC
Agence du tourisme Corse
BTP
Bâtiment et travaux public
CA
Conseil d’administration
CADEC
Caisse de développement économique de la Corse
CCI
Chambre de commerce et d’industrie
CDC
Caisse des dépôts et consignations
CDI
Contrat à durée indéterminée
CE
Conseil exécutif
CICC
Commission interministérielle de coordination des contrôles
CIR
Corse initiative réseau
CNER
Conseil national des économies régionales
COSEA
Comité d’orientation, de suivi et d’évaluation de l’action
CP
Crédit de paiement
CPER
Contrat de projet Etat Région
CSP
Catégories socio- professionnelles
C2E
Corse esprit d’entreprise
CTC
Collectivité territoriale de Corse
DATAR
Délégation à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale
DGAS
Direction générale adjointe des services
DGCL
Direction générale des collectivités locales
EPIC
Etablissement public industriel et commercial
FSE
Fonds structurel européen
INPI
Institut national de la propriété industrielle
INSEE
Institut national de la statistique et des études économiques
IRCIG
Institut régional pour le commerce l’innovation et la gestion
I2TC
Incubateur technologique territorial de la Corse
MYRTE
Préfigure l’approvisionnement électrique de demain des milieux insulaires,
production solaire photovoltaïque et chaîne hydrogène
NACRE
Nouveau dispositif d’accompagnement pour la création et la reprise
d’entreprises
ODARC
Office développement agricole région Corse
OEC
Office environnement de la Corse
OEHC
Office équipement hydraulique de la Corse
OTC
Office du tourisme de la Corse
PACA
Région Provence Alpes Côte d’Azur
PADDUC
Plan d’aménagement et de développement durable de la Corse
PIAC
Pôle des industries aéronautiques de la Corse
PFIL
Plate- forme d’initiative locale
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Exercices 2004 et suivants
CRC Corse
48/48
PME/PMI
Petites et moyennes entreprises/industries
PO
Programme opérationnel
PO FEDER
Programme opérationnel du fond européen de développement régional
PREZA
Plan régional en faveur du développement des zones d’activité
RD
Recherche et développement
RH
Ressources humaines
SDDE
Schéma directeur de développement économique
SICOMI
Sociétés immobilières pour le commerce et l’industrie
TIC
Techniques d’information et de communication
UE
Union européenne
UPPC
Union des ports de plaisance de Corse
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Exercices 2004 et suivants
REPONSE DE M. JEAN ZUCCARELLI,
PRESIDENT DE L’AGENCE DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE
DE LA CORSE (ADEC)
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Exercices 2004 et suivants
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Exercices 2004 et suivants
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Agence de développement économique de la Corse – ADEC-
Exercices 2004 et suivants
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Agence de développement économique de la Corse – ADEC-
Exercices 2004 et suivants
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
Agence de développement économique de la Corse – ADEC-
Exercices 2004 et suivants
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Exercices 2004 et suivants