Châlons-en-Champagne, le 15 janvier 2011
Le Président
L
ETTRE RECOMMANDEE AVEC ACCUSE DE RECEPTION
Personnel - Confidentiel
N° G/538/ET/IH/2010
Monsieur le Président,
Par courrier en date du 15 décembre 2010, je vous ai adressé le rapport d'observations
définitives arrêté par la chambre dont il a été accusé réception le 16 décembre 2010.
En application de l'article L. 243-5 du code des juridictions financières, vous disposiez d'un
délai d'un mois pour adresser au greffe de la chambre régionale des comptes une réponse écrite.
Par courrier enregistré au greffe le 13 janvier 2011, vous avez fait parvenir votre réponse au
rapport d’observations définitives. Je vous transmets donc le document final constitué du rapport
d'observations définitives et de votre réponse.
Je vous rappelle que celui-ci devra :
1. faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de la plus proche réunion de l’assemblée
délibérante ;
2.
être joint à la convocation adressée à chacun des membres de l’assemblée délibérante ;
3. donner lieu à un débat.
Il vous appartiendra d'informer la chambre de la date à laquelle le rapport d'observations
aura été porté à la connaissance de l’assemblée délibérante.
Après cette réunion, ces observations deviendront communicables à toute personne qui en
ferait la demande conformément à la loi du 17 juillet 1978.
En application des dispositions de l'article R. 241-23 du code des juridictions financières, les
présentes observations sont également transmises à Monsieur le Préfet de la Marne et à Monsieur
l’administrateur général des finances publiques de la Marne.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.
Eric THEVENON
Conseiller référendaire
à la Cour des comptes
Monsieur Bruno BOURG-BROC
Président de la communauté d’agglomération
de Châlons-en-Champagne
26, rue Joseph-Marie Jacquard
B.P. 187
51009 CHALONS-EN-CHAMPAGNE CEDEX
1 rue du Parlement – 51022 Châlons-en-Champagne Cedex –
03 26 69 56 69 –
03 26 21 26 79
1
Rapport d’observations définitives suite à l’examen de gestion de
la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne
(à compter de l’exercice 2004)
Synthèse
:
L’examen de gestion de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne révèle
des incertitudes concernant la répartition des compétences exercées par l’établissement public de
coopération intercommunale et les communes membres. Ainsi, au titre des compétences
obligatoires, figure la gestion du centre de premier secours qui n’est pas au nombre des
compétences obligatoires prévues par les dispositions de l’article L. 5216-5 du code général des
collectivités territoriales. En outre, la communauté d’agglomération a classé au titre des
compétences facultatives, une compétence optionnelle – acquisition, construction aménagement,
entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire – sans que cet
intérêt ait été défini si bien que la ligne de partage entre les communes et la communauté
d’agglomération pour l’exercice de cette compétence ne peut être déterminée. De même, au titre des
compétences facultatives, la notion d’intérêt communautaire est utilisée alors que l’usage de cette
notion est réservé par le législateur aux compétences obligatoires et optionnelles.
Si les procédures de passation des contrats de délégation de service public conclus par la
communauté
d’agglomération
de
Châlons-en-Champagne
n’appellent
pas
d’observations
particulières, il n’en va pas de même des relations financières entre la communauté d’agglomération
et les délégataires, notamment pour les contrats de délégation de service public de la patinoire et du
transport urbain. S’agissant de la convention relative à l’exploitation de la patinoire, l’examen de
gestion met en évidence des insuffisances dans le suivi financier du contrat qui ne contribuent pas à
clarifier les relations entre la collectivité délégante et le délégataire. Pour la convention de
délégation de service public du transport urbain, les clauses financières du contrat ne permettent pas
d’atteindre l’objectif fixé par la collectivité délégante au moment de la signature de la convention
qui consistait à forfaitiser la rémunération de l’exploitant afin de lui faire supporter les aléas de
gestion.
Enfin, lorsque la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne est à l’origine de
la création de certaines associations sur lesquelles elle exerce un contrôle semblable à celui exercé
sur ses services, elle doit mieux prendre en compte les risques juridiques et financiers inhérents à ce
type de relations.
2
1. PROCEDURE
.....................................................................................................................................................
3
2. CHAMP DU CONTROLE
..................................................................................................................................
3
3. LA PERTINENCE DU PERIMETRE DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC DE COOPERATION
INTERCOMMUNALE
...........................................................................................................................................
3
4. LES COMPETENCES TRANSFEREES ET LA DEFINITION DE L’INTERET COMMUNAUTAIRE
....
4
4.1 Les compétences obligatoires
........................................................................................................................................
5
4.2 Les compétences optionnelles
.......................................................................................................................................
6
4.3 Les compétences facultatives
........................................................................................................................................
7
5. LA PARTICIPATION DE LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION A LA RECONSTRUCTION DE L’ILOT
GHV
........................................................................................................................................................................
9
5.1 L’attribution d’un fonds de concours
..........................................................................................................................
9
5.2 La location d’emplacement de bureau
.........................................................................................................................
9
6. LA SITUATION FINANCIERE
......................................................................................................................
10
6.1 Le budget principal
.....................................................................................................................................................
10
6.1.1 La section de fonctionnement
.............................................................................................................................
10
6.1.1.1 Les produits
.................................................................................................................................................
10
6.1.1.2 Les charges
..................................................................................................................................................
11
6.1.1.3 La CAF
........................................................................................................................................................
11
6.1.2 La section d’investissement
................................................................................................................................
11
6.1.3 L’endettement
.....................................................................................................................................................
11
6.2 Les budgets annexes
....................................................................................................................................................
12
6.2.1 Le budget annexe transport
...............................................................................................................................
12
6.2.2 Le budget annexe assainissement
.......................................................................................................................
13
6.2.3 Le budget annexe lotissement Prévert
...............................................................................................................
13
7. LES CONTRATS DE DELEGATION DE SERVICE PUBLIC
.....................................................................
14
7.1 La procédure de passation des contrats de délégation de service public
................................................................
14
7.2 L’économie des contrats de délégation de service public
.........................................................................................
15
7.2.1 Le contrat de délégation de service public de la Patinoire
....................................................................................
15
7.2.1.1 Le régime financier du contrat
..................................................................................................................
15
7.2.1.2. Le suivi financier du contrat
.....................................................................................................................
19
7.2.2. Le contrat de délégation de service public Transports Urbains
..........................................................................
20
7.2.2.1 La contribution forfaitaire
..............................................................................................................................
20
7.2.2.2 Les autres contributions versées au délégataire par la communauté d’agglomération
..............................
23
7.2.3. Le contrat délégation de service public Assainissement
.......................................................................................
25
8. LES RELATIONS DE LA CAC AVEC LES ASSOCIATIONS
......................................................................
28
8.1. Les risques de requalification du contrat de conventionnement
............................................................................
28
8.2. Les risques liés à l’identification d’une association transparente
...........................................................................
31
8.3. Les risques de gestion de fait
.....................................................................................................................................
32
8.4. Les risques liés aux liens d’intérêt entre les élus et les associations
........................................................................
33
9. L’ACCUEIL DES GENS DU VOYAGE
..........................................................................................................
33
9.1. Le transfert de la compétence à la communauté d’agglomération
.........................................................................
33
9.2 La réalisation et le financement de l’aire d’accueil
..................................................................................................
34
9.3 Les subventions versées
...............................................................................................................................................
35
9.4 La gestion des aires d’accueil
.....................................................................................................................................
35
9.5 Evaluation de la situation depuis la mise en place des aires d’accueil
....................................................................
35
10. ANNEXES :
....................................................................................................................................................
36
3
1.
PROCEDURE
Conformément à l’article R. 241-2 du code des juridictions financières, le président de la
communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne a été informé de l’engagement de
l’examen de gestion de la collectivité à partir de l’exercice 2004 par lettre recommandée en date du
15 avril 2009.
L’entretien préalable prévu aux articles L. 243-1 et R. 241-8 du code des juridictions
financières a eu lieu avec M. Bruno Bourg-Broc, président de la communauté d’agglomération le 28
juin 2010.
Dans sa séance du 8 juillet 2010, la chambre régionale des comptes a retenu ses observations
provisoires qui ont été notifiées au président de la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne le 28 juillet 2010.
Des extraits de ces observations ont été adressés par courrier en date du 28 juillet 2010 à la
directrice générale de la société Equalia ainsi qu’au président directeur général de la société Keolis,
chacun en ce qui le concernait.
Le président de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne a répondu aux
observations provisoires le 27 septembre 2010, le président directeur général de la société KEOLIS
y a répondu par courrier en date du 21 septembre 2010 alors que la directrice de la société Equalia
n’a pas apporté de réponses. Aucune demande d’audition devant la Chambre n’a été formulée.
Dans sa séance du 30 novembre 2010, la chambre a arrêté les observations définitives qui
figurent ci-après.
2.
CHAMP DU CONTROLE
L’examen de gestion conduit a plus particulièrement porté sur les questions suivantes :
-
la définition du périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale ;
-
la définition de l’intérêt communautaire et des compétences transférées et exercées par la
communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne ;
-
la participation de la communauté d’agglomération à la restructuration de l’îlot GHV ;
-
la situation financière ;
- les contrats de délégation de service public conclus par l’établissement public de
coopération intercommunale ;
-
l’examen des relations entre la communauté d’agglomération et certaines associations ;
-
la question de l’accueil des gens du voyage.
3.
LA PERTINENCE DU PERIMETRE DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC DE
COOPERATION INTERCOMMUNALE
La communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne a été créée par arrêté
préfectoral du 29 décembre 1999 portant modification des statuts et transformation du district de
Châlons-en-Champagne créé en 1963
1
en communauté d’agglomération. Elle regroupe 13
communes et compte près de 70 000 habitants.
Depuis sa création, le périmètre de la communauté d’agglomération a été modifié à quatre
reprises.
1
Arrêté préfectoral du 13 novembre 1963. Communes membres : Châlons-en-Champagne ; Compertrix ; Coolus ;
Fagnières ; Recy ; Saint-Gibrien (adhésion le 1
er
janvier 1996) ; Saint Martin sur le Pré ; Saint Memmie ; Sarry.
4
-
Par arrêté préfectoral en date du 23 décembre 2003, le préfet de la Marne a autorisé
l’adhésion de la commune de Moncetz-Longevas ;
-
Par arrêté préfectoral en date du 31 décembre 2003, le préfet de la Marne a autorisé
l’adhésion de la commune de Saint-Etienne au Temple ;
-
Par arrêté en date du 19 avril 2004 le préfet de la Marne a prononcé le retrait de la
commune de l’Epine de la communauté de communes des Sources de la Vesle et a
autorisé l’adhésion de la commune de l’Epine à la communauté d’agglomération de
Châlons-en-Champagne ;
-
Par arrêté préfectoral en date du 29 décembre 2008, le préfet de la Marne a autorisé
l’adhésion de la commune de La Veuve.
La loi ne définit pas de manière précise les éléments qui permettent d’apprécier la pertinence
du périmètre d’une structure de coopération intercommunale. C’est en se référant aux notions de
bassins de vie ou d’unités urbaines et d’aires urbaines, telles qu’elles sont utilisées notamment dans
les rapports de l’INSEE qu’il est possible de mieux appréhender la notion de périmètre pertinent
2
.
L’adhésion de la commune de l’Epine à la communauté d’agglomération permet d’assurer
une meilleure couverture de l’aire urbaine constituée par la ville de Châlons-en-Champagne et les
communes périurbaines.
Ces nouvelles adhésions de communes à la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne permettent de mieux répondre à deux objectifs traditionnellement assignés à la
coopération intercommunale : accroitre le périmètre des structures de coopération intercommunale
afin de mieux réaliser la couverture de l’aire urbaine et rationnaliser la carte de ces structures de
coopération intercommunale, objectif particulièrement recherché par les services de la préfecture de
la
Marne
qui,
devant
l’émiettement
et
l’éparpillement
des
structures
de
coopération
intercommunales dans le département, ont élaboré un schéma de rationalisation de la carte
intercommunale de la Marne qui recommande le regroupement de structures existantes.
4.
LES COMPETENCES TRANSFEREES ET LA DEFINITION DE L’INTERET
COMMUNAUTAIRE
La liste des compétences que doivent ou peuvent transférer les communes à une
communauté d’agglomération est définie de manière précise par l’article L. 5216-5 du code général
des collectivités territoriales. Ses dispositions prévoient une première liste de compétences
obligatoires exercées de plein droit au lieu et place des communes membres et une seconde liste de
six compétences optionnelles parmi lesquelles les communes doivent choisir d’en transférer au
moins trois. Outre les compétences obligatoires et optionnelles, la communauté d’agglomération
peut exercer, de sa propre volonté, des compétences facultatives.
Pour la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne, à côté des quatre blocs de
compétences obligatoires (développement économique, aménagement de l’espace, habitat et
politique de la ville), s’ajoute toujours au titre des compétences obligatoires, la gestion du centre de
secours contre l’incendie.
2
Ainsi, une unité urbaine est un ensemble d’une ou plusieurs communes présentant une continuité du tissu bâti (pas de
coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) et comptant au moins 2000 habitants. La notion d’aire urbaine
tient compte elle des trajets domicile travail entre l’unité urbaine et les communes avoisinantes. L’aire urbaine est
définie comme un ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave constitué par : - un pôle urbain et une
couronne périurbaine composée de communes dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille
dans le pôle urbain.
5
Les trois compétences optionnelles exercées par la communauté d’agglomération de
Châlons-en-Champagne sont : création et aménagement de la voirie d’intérêt communautaire et
création, aménagement et gestion de parcs de stationnement d’intérêt communautaire,
assainissement, protection et mise en valeur de l’environnement.
La communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne a également décidé d’exercer
un certain nombre de compétences facultatives : - Constitution de réserves foncières d’intérêt
communautaire ; - Aménagement de zone d’habitation d’intérêt communautaire ; - Participation aux
réalisations concernant les établissements d’enseignement, à l’exclusion de l’enseignement du
premier degré (sauf équipements liés à des ZAC d’intérêt communautaire) ainsi que des
équipements nécessaires à la vie étudiante ; - Acquisition, construction, aménagement, entretien et
gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire ; - Fourrière pour animaux :
investissement et fonctionnement ; - Actions de promotion en faveur du tourisme ;
- Participation à
la réalisation de la Bibliothèque municipale à vocation régionale ; - Participation aux actions
d’intérêt communautaire en faveur du sport de haut niveau : subventions aux clubs ; - Participation
aux actions d’intérêt communautaire en faveur du développement de la culture : subventions aux
structures culturelles ; - Opération d’intérêt communautaire de protection et de mise en valeur de
l’environnement non prévues dans la troisième compétence optionnelle ; - Acquisition,
aménagement, construction, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage réalisées
dans le cadre du schéma départemental d’accueil des gens du voyage ; - Curage, entretien et
fonctionnement des réseaux d’eaux pluviales.
En application des dispositions de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités
territoriales, l’exercice de certaines compétences obligatoires et optionnelles est subordonné à la
définition de la notion d’intérêt communautaire.
Plusieurs délibérations de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération
intercommunale sont intervenues pour définir la notion d’intérêt communautaire
3
. Parmi ces
délibérations on peut distinguer celles dans lesquelles la notion d’intérêt communautaire a été
définie à partir de critères (champ d’application de l’action, caractère déterminant de l’opération
pour l’équilibre socio-économique de l’agglomération…)
4
et celles pour lesquelles le conseil
communautaire décidé que telle ou telle opération constitue une action d’intérêt communautaire
5
.
4.1.
Les compétences obligatoires
Pour ce qui concerne les compétences obligatoires, et en matière de développement
économique, la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne a défini l’intérêt
communautaire des actions de développement économique en retenant des critères liés à la taille des
implantations et au caractère stratégique de l’implantation
6
.
3
Délibération n° 2001-132 du 18 janvier 2001 ; n° 2001-134 du 18 janvier 2001 ; 2002-8 du 10 janvier 2002 ; 2003-57
du 15 mai 2003 ; 2006-38 du 13 avril 2006 et 2006-82 du 11 juillet 2006.
4
Délibérations n° 2001-132 du 18 janvier 2001 ; n° 2001-134 du 18 janvier 2001 et n° 2006-82 du 11 juillet 2006.
5
Délibérations n° 2002-8 ; 2003-57 et 2006-38.
6
Délibération n° 132 du 18 janvier 2001 : Sont susceptibles d’être considérées comme d’intérêt communautaire les
zones d’activité où les bâtiments présentant les caractéristiques suivantes : - Les zones destinées à l’accueil des
implantations de grande dimension (parcelles de plus de 500 m²) quel que soit le secteur d’activité ; - Les zones où les
bâtiments quelle que soit leur taille, destinés à l’accueil d’activités considérées comme stratégiques par le schéma de
développement économique de l’agglomération : activités de recherche, de haute technologie, secteurs d’activités
nouveaux recherché pour l’agglomération, création d’entreprises, effet vitrine…. Etudes prospectives et définition de la
stratégie de développement économique par la communauté d’agglomération. Toute promotion et prospection sont du
ressort de la communauté d’agglomération.
6
Les cinq zones d’activités d’intérêt communautaire sont ainsi précisées à partir des critères
liés à la superficie des implantations (ZAC de la Voitrelle) et à l’intérêt stratégique du projet (ZAC
Mont Bernard ; 2
ème
zone Saint-Gibrien ; Centre d’entreprises ; Centre de tri quartier gare de
Châlons
7
).
Pour
la
compétence
aménagement
de
l’espace
communautaire,
la
communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne s’est limitée à définir des ZAC qui sont susceptibles
d’être considérées d’intérêt communautaire. Les auteurs de la délibération énumèrent ainsi les ZAC
d’intérêt communautaire, trois domaines sont visés, les zones d’activités économiques d’intérêt
communautaire, les ZAC pour les zones de logement considérées d’intérêt communautaire, les ZAC
relatives à des aménagements urbains considérés comme stratégiques.
Pour la troisième compétence obligatoire –habitat–, la communauté d’agglomération s’en
tient à une déclaration d’intention. L’intérêt communautaire n’est pas défini, sont seulement
précisés des domaines dans lesquels la communauté d’agglomération pourrait intervenir (réponse à
la demande de logement aidé sur l’agglomération ; constitution de réserve foncière ; montage
financier des opérations). L’énumération est très vague et le contenu du partage des compétences
consenti très incertain comme le démontrent d’ailleurs les termes employés (utilisation du futur de
l’indicatif et « peut être »). La délibération n° 2003-57 du 15 mai 2003 décrit les hypothèses dans
lesquelles la communauté d’agglomération peut accorder des garanties d’emprunt en indiquant que
seules seront accordées les garanties sollicitées pour les opérations de construction neuves ou
d’acquisition-réhabilitation relatives au logement aidé qui sont inscrites dans la programmation
financière annuelle.
Enfin, pour la dernière compétence obligatoire prévue par le législateur –politique de la
ville–, aucun critère n’est dégagé au motif « que les dispositifs particuliers sont connus » (sic) et
sont visés ici, les contrats d’agglomération, contrat de ville et contrats locaux de sécurité.
Ainsi, pour ce qui concerne les compétences obligatoires, et mise à part le cas de la
compétence développement économique, et à un degré moindre la compétence logement-habitat, le
caractère vague et imprécis des définitions peut être relevé ce qui conduit à une relative
indétermination du champ des interventions communautaires.
Par ailleurs, l’insertion au sein des compétences obligatoires d’une compétence qui n’est pas
prévue par la loi (gestion du centre de secours contre l’incendie) est contraire aux dispositions de
l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales qui énumère de manière limitative
les compétences obligatoires assurées par les communautés d’agglomération.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur explique que l’inscription dans
les statuts de la communauté d’agglomération de la compétence – gestion du centre de secours
contre l’incendie – au titre des compétences obligatoires résulte d’une erreur commise au moment
de la transformation du district en communauté d’agglomération et il s’engage à mettre en oeuvre
une procédure de modification statutaire afin de réintégrer cette compétence au sein des
compétences facultatives.
La chambre prend acte de cet engagement.
4.2.
Les compétences optionnelles
En matière de compétences optionnelles, et parmi les compétences dévolues à la
communauté d’agglomération, seule la compétence relative à la voirie nécessite une définition de
l’intérêt communautaire.
7
A noter pour ce projet qu’il n’a plus été considéré d’intérêt communautaire à copter d’une délibération du conseil
communautaire en date du 11 juillet 2006 (n°2006-82).
7
Pour la compétence relative aux voiries d’intérêt communautaire, dans la première
délibération n° 2001-132 en date du 18 janvier 2001, les voiries d’intérêt communautaire sont les
voiries supportant le trafic d’échange (entre l’agglomération et l’extérieur) et de transit. Ensuite,
sont énumérés les domaines dans lesquels la communauté d’agglomération doit intervenir en
distinguant le fonctionnement et les investissements.
Or, il résulte de la combinaison des articles L. 1321-1 et L. 1321-2 du code général des
collectivités territoriales, que l’investissement et le fonctionnement doivent être exercés par la
même personne publique. Dès lors, la ligne de partage de l’intérêt communautaire ne peut être
constituée par la distinction entre l’investissement et le fonctionnement.
En effet, dans la mesure où le transfert de compétences entraîne de plein droit la mise à
disposition du bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés à la date du transfert pour
l’exercice de cette compétence et que le bénéficiaire assume l’ensemble des obligations du
propriétaire, il doit prendre en charge l’ensemble des dépenses d’investissement et de
fonctionnement relatives aux biens mis à disposition.
La délibération n° 2006-82 du 11 juillet 2006 redéfinit des critères de l’intérêt
communautaire en modifiant la délibération n° 2001-132. Dans cette délibération figure un alinéa
dans lequel il est indiqué que l’action de la communauté d’agglomération porte sur l’investissement
et le fonctionnement des opérations entrant dans les compétences précitées.
Pour la compétence voirie, la délibération énumère les portions du réseau cyclable reconnus
d’intérêt communautaire. Elle apporte également des précisions relatives aux voiries de transit et
aux parcs de stationnement.
De même, cette délibération contient de longs développements relatifs aux voiries des zones
d’activité d’intérêt communautaire mais ces précisions sont sources de confusion dans la mesure où
la compétence relative à la voirie est distincte des compétences relatives à l’aménagement de
l’espace ou au développement économique, or au titre de cette compétence, il est déjà prévu la
création, l’aménagement, la gestion et l’entretien de zones d’activités économiques, ce qui
comprend nécessairement la viabilisation de ces zones, donc la création, l’aménagement et
l’entretien de leur voirie interne.
L’ordonnateur indique dans sa réponse qu’il prendra en compte cette observation et qu’un
projet de délibération sera soumis au conseil communautaire afin de redéfinir de manière plus
précise l’intérêt communautaire de certaines compétences exercées par la communauté
d’agglomération.
4.3.
Les compétences facultatives
Les compétences facultatives exercées par la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne répondent au souci de garantir la continuité de l’action intercommunale et la loi a
expressément prévu que la communauté exerce les compétences de l’établissement préexistant
(article L. 5216-6 du code général des collectivités territoriales).
Pour la mise en oeuvre de plusieurs de ces compétences, la notion d’intérêt communautaire
est utilisée. Ainsi, les deux délibérations dernières relatives à l’intérêt communautaire concernent
des actions particulières qui sont présentées comme étant d’intérêt communautaire.
Il s’agit de la délibération n° 2002-8 du 10 janvier 2002 relative à l’attribution de
subventions au sport de haut niveau, et la délibération n° 2006-38 qui décide de reconnaître
d’intérêt communautaire le développement de l’éolien.
8
Parmi les compétences facultatives exercées par la communauté d’agglomération de
Châlons-en-Champagne, figure une des compétences classées dans la liste des compétences
optionnelles par l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales : la compétence –
acquisition, construction aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs
d’intérêt communautaire –. Or, il n’existe pas de délibération ayant défini l’intérêt communautaire
sur ce point précis et dans ces conditions, l’intégralité de la compétence est transférée à la
communauté d’agglomération. En effet, le classement d’une compétence figurant dans la liste des
compétences optionnelles en compétence facultative ne libère pas le conseil communautaire de son
obligation de définition de l’intérêt communautaire.
L’ordonnateur s’engage à corriger ce point en adoptant une délibération modifiant les statuts
de l’établissement public de coopération intercommunale.
A l’inverse, parmi les compétences facultatives, la notion d’intérêt communautaire est
utilisée pour définir l’exercice de certaines compétences. Par exemple, – constitution de réserves
foncières d’intérêt communautaire –, ou encore – participation aux actions d’intérêt communautaire
en
faveur
du
sport
de
haut
niveau :
subventions
aux
clubs
(délibération
n° 2002-8 du 10 janvier 2002) – et – opération d’intérêt communautaire de protection et de mise en
valeur de l’environnement non prévues dans la troisième compétence optionnelle –.
Mais la loi ne soumet pas ces compétences facultatives à la détermination de l’intérêt
communautaire, la notion d’intérêt communautaire étant réservée aux seules compétences
obligatoires et optionnelles et encore pour certaines d’entre elles seulement. Dans ces conditions, la
totalité des compétences doit être regardée comme transférée à la communauté d’agglomération.
La définition de l’intérêt communautaire permet l’exercice effectif par la communauté
d’agglomération, en lieu et place des communes, des attributions relevant des domaines de l’action
municipale. Lorsque cette définition est imprécise elle est source d’insécurité juridique et aboutit à
une remise en cause les principes de spécialité et d’exclusivité qui gouvernent le fonctionnement
des établissements publics de coopération intercommunale. Du reste, la définition de l’intérêt
communautaire et l’exercice des compétences qui en découle s’effectue sous le contrôle du juge
administratif. Ainsi, le juge administratif contrôle le rattachement de l’opération en cause à l’une
des compétences de la communauté d’agglomération.
8
La communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne indique dans sa réponse aux
observations provisoires qu’elle va prendre en compte les remarques formulées par la chambre et
qu’une délibération sera soumise au conseil communautaire afin de redéfinir et préciser la notion
d’intérêt communautaire dans les différents domaines relevés par la chambre.
8
Deux exemples permettent d’illustrer l’office du juge dans de telles situations.
Dans un arrêt du 28 décembre 2007, Commune de Pont-de-Metz n° 06DA01758, la cour administrative d'appel de
Douai a considéré que « la compétence en matière d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil des gens
du voyage confiée aux communes telle qu'elle est organisée par les dispositions de la loi 2000-613 du 5 juillet 2000, ne
peut être regardée comme relevant, par nature, d'une action en faveur du logement des personnes défavorisées ni d'une
autre catégorie de compétences limitativement énumérées « en matière d'équilibre social de l'habitat » par le 3
o
de
l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales. En revanche, la compétence se rapportant aux aires
d'accueil peut être mise en oeuvre par un établissement public de coopération intercommunale, et, par conséquent, par
une communauté d'agglomération, après transfert de compétence au bénéfice de cet établissement public. »
La cour administrative d’appel de Bordeaux a également jugé qu’il est impossible de rattacher la subvention accordée
par la communauté d’agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz au Biarritz Olympique club omnisport à l’occasion de la
finale de la coupe d’Europe de Rugby à la compétence développement économique même si l’EPCI, au titre de cette
compétence participe aux actions contribuant au développement de l’action touristique. La Cour relève aussi dans les
motifs que la communauté d’agglomération ne possède pas de compétences en matière sportive et elle confirme qu’en
accordant ces subventions, la communauté d’agglomération a méconnu l’étendue de ses compétences (CAA Bordeaux
28 avril 2009 communauté d’agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz n° 08BX00062).
9
5.
LA PARTICIPATION DE LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION A LA
RECONSTRUCTION DE L’ILOT GHV
La communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne participe à la reconstruction de
l’îlot GHV. Cette participation prend la forme au cours de la période sous revue de l’attribution
d’un fonds de concours et du paiement d’un bail pour la location de locaux destinés à l’implantation
d’un centre de relations clients.
5.1.
L’attribution d’un fonds de concours
L’attribution de ce fond a été décidée par une délibération de l’assemblée délibérante de la
CAC en date du 10 juillet 2003. Cette délibération prévoit le versement par la communauté
d’agglomération d’un fonds de concours de 1 220 000 euros. Les dispositions de l’article L. 5216-5
du code général des collectivités territoriales prévoyaient dans leurs dispositions applicables à
l’époque que « VI. - La communauté d'agglomération peut attribuer des fonds de concours aux
communes membres afin de contribuer à la réalisation ou au fonctionnement d'équipements dont
l'utilité dépasse manifestement l'intérêt communal. »
La seule condition prévue par le texte concerne l’utilité des équipements financés qui doit
dépasser manifestement l’intérêt communal. Compte tenu de la nature et de l’étendue du projet en
cause on peut considérer que le fonds de concours attribué par la communauté d’agglomération
dépasse manifestement l’intérêt communal.
5.2.
La location d’emplacements de bureaux
Par délibération en date du 20 juin 2007, le conseil communautaire a décidé de prendre à
bail le plateau de bureaux de l’espace Hôtel de Ville pour une durée de neuf ans dont six fermes,
pour un loyer 82 euros HT/m²/an pendant la première phase et de 108 euros/m²/an pendant la
seconde phase. La superficie des locaux est de 2 750 m². Le propriétaire des biens loués est la
SEMCHA. Au titre de l’année 2008 et en application d’un prorata temporis la CAC a versé à la
SEMCHA une somme de 54 079 euros et cette somme est passée en année pleine à 220 000 euros
en 2009, pour des locaux vides.
Le montant des loyers prévus par le contrat de bail signé le 13 juillet 2007 et modifié par un
avenant en date du 22 octobre 2008 est plus élevé que celui retenu par la service des domaines dans
l’avis sur valeur locative émis en application du code des domaines. Pour la première phase, la
différence est de 7 euros/m² et pour la seconde phase, la différence est de 8 euros au m². Compte
tenu de la superficie des locaux loués la différence est de plus de 19 000 euros par an.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur explique que le montant des
loyers retenus correspond aux prix du marché observés à l’époque sur le territoire de la
communauté d’agglomération et il cite à titre de comparaison les chiffres de deux opérations
similaires
9
.
La chambre relève toutefois que la similitude des opérations n’est pas établie dans la
réponse de l’ordonnateur. De même, les prix des opérations évoquées dans la réponse ne permet pas
plus de justifier le prix pratiqué dans le cadre de l’opération GHV dans la mesure où la situation
géographique des locaux (centre ville) semble plus privilégiée que celle des opérations citées à titre
de comparaison (Mont Bernard et Centre Patton) alors que les prix des loyers de ces opérations sont
supérieurs à ceux pratiqués pour l’îlot GHV.
9
115 euros ht/m²/an sur un plateau de bureaux neufs de 2000 m² au Mont Beranrd et 110 euros ht/m²/an sur un plateau
de bureaux réhabilités de 1 600 m² rue Patton. Pour rappel le montant du loyer pour les locaux du GHV s’élevait à 82
euros/m²/an pendant une première phase et 108 euros/m²/an en phase 2.
10
Par ailleurs, si cette délibération décidant la prise à bail peut être rattachée à la compétence
développement économique de la communauté d’agglomération
10
, il convient de relever que la
communauté d’agglomération agit dans le cadre de cette opération avec la commune de Châlons-
en-Champagne, or, comme cela a été relevé dans les développements relatifs à l’intérêt
communautaire, les principes de spécialité et d’exclusivité qui régissent l’exercice des compétences
par les communautés d’agglomération s’opposent justement à l’exercice de compétences partagées.
L’ordonnateur explique qu’il n’y a pas eu atteinte au principe de spécialité et d’exclusivité
dès lors que la communauté d’agglomération a eu pour seul interlocuteur la SEMCHA et que la
commune de Châlons-en-Champagne n’est pas intervenue sur ce dossier.
L’observation formulée par la chambre ne remet pas en cause la circonstance que la location
du plateau tertiaire ne concerne que la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne et
la SEMCHA. Pour autant, cette observation envisage l’opération « Espace Hôtel de Ville » dans son
ensemble qui fait intervenir principalement trois opérateurs, la commune de Châlons-en-
Champagne, la SEMCHA et la communauté d’agglomération. Dans ces conditions, le fait pour la
communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne d’intervenir dans cette opération par le
biais de la prise à bail de locaux vacants constitue un moyen de participer au financement de cette
opération en concurrence avec la commune de Châlons-en-Champagne pour une opération qui
relève soit du développement économique (compétence exclusive communauté d’agglomération de
Châlons-en-Champagne) soit de la compétence de la commune. Or, les principes de spécialité et
d’exclusivité qui régissent la répartition des compétences entre l’établissement public de
coopération intercommunale et les communes membres s’opposent à ce qu’une compétence soit
exercée de manière concurrente par les deux collectivités.
6.
LA SITUATION FINANCIERE
6.1.
Le budget principal
6.1.1. La section de fonctionnement
En raison de la supériorité constante au cours de la période vérifiée des produits sur les
charges, la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne dégage un résultat de
fonctionnement excédentaire et une capacité d’autofinancement confortable.
6.1.1.1.
Les produits
11
Les produits de fonctionnement de la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne ont progressé au cours des années 2003 et 2004 pour se stabiliser dans les années
suivantes autour de 30 millions d’euros. Le montant des impôts locaux (contribution directe TPU)
représentent avec une moyenne de 16 millions d’euros plus de 50 % des produits de
fonctionnement.
Le taux d’imposition voisin de 16,29 % sur l’ensemble de la période vérifiée est inférieur à
la moyenne nationale qui s’établit à 17,24 %.
10
Délibération n° 132 du 18 janvier 2001 : Sont susceptibles d’être considérées comme d’intérêt communautaire les
zones d’activité où les bâtiments présentant les caractéristiques suivantes : - Les zones destinées à l’accueil des
implantations de grande dimension (parcelles de plus de 500 m²) quel que soit le secteur d’activité ; - Les zones où les
bâtiments quelle que soit leur taille, destinés à l’accueil d’activités considérées comme stratégiques par le schéma de
développement économique de l’agglomération : activités de recherche, de haute technologie, secteurs d’activités
nouveaux recherché pour l’agglomération, création d’entreprises, effet vitrine…. Etudes prospectives et définition de la
stratégie de développement économique par la communauté d’agglomération. Toute promotion et prospection sont du
ressort de la communauté d’agglomération.
11
Annexes : tableau n° 1.
11
Depuis 2004, le montant des contributions directes tend à stagner et même à diminuer. Cette
diminution s’explique par la conjoncture économique difficile et par la fermeture d’entreprises
locales en difficulté (la société HENKEL situé sur le territoire de la commune de Saint-Martin sur le
Pré a fermé ses portes au cours de l’année 2009 ce qui représente une base de taxe professionnelle
en moins de 2 255 922 euros et une perte de produits de 340 640 euros. Cette situation est toutefois
atténuée par l’extension du périmètre de la communauté d’agglomération à de nouvelles communes
(Entrée de la commune de La Veuve dans l’EPCI).
La dotation globale de fonctionnement a progressé de manière assez significative entre 2004
et 2008 même si depuis 2007 la progression est moins significative. En 2009, une baisse est
enregistrée liée à la diminution de la population qui n’est pas compensée par l’entrée de la
commune de La Veuve. La dotation globale de fonctionnement assure environ 24 % des ressources
de fonctionnement de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne.
6.1.1.2.
Les charges
12
Les charges de fonctionnement de la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne sont maitrisées. L’augmentation annuelle des charges de personnel est comprise entre
2% et 9% et si la progression peut paraître significative entre 2004 et 2009, l’accroissement des
compétences de la communauté d’agglomération explique aussi cette évolution.
Les charges à caractère général progressent de plus de 33 % au cours de la période sous
revue et ce sont les services extérieurs qui représentent la plus grande partie de ces charges (en
2008, 6 447 445 euros sur 7 901 119 euros soit 82 %). Au sein des services extérieurs les contrats
de prestation de service occupent une part essentielle (86 % en 2008 pour un montant de
5 560 575 euros sur 6 447 445 euros).
Il peut être noté également que le montant des subventions a diminué au cours de la période
vérifiée.
6.1.1.3.
La CAF
13
La capacité d'autofinancement est en progression de 6,4 M€ en 2004 à 7,5 M€ en 2009, soit
17% en cinq ans et elle couvre largement les annuités de la dette.
6.1.2. La section d’investissement
14
Le niveau des dépenses d'investissement en constante progression a triplé en deux ans. Les
dépenses atteignaient 5,8 M€ en 2005, puis doublent à 12,8 M€ en 2006 et progressent encore en
2007 à hauteur de 17,3 M€, cette augmentation conséquente correspond à la réalisation
d’investissements lourds tel que le « boulevard périphérique » de l’agglomération chalonnaise.
Depuis 2007, elles ont tendance à décroitre pour augmenter à nouveau à partir de 2010, période à
partir de laquelle de nouveaux investissements sont programmés d’après le plan pluriannuel
d’investissement.
6.1.3. L’endettement
15
Le désendettement de la communauté d'agglomération progresse d'année en année :
l'encours total en fin d'exercice est passé de 20,3 M€ en 2004 à 11,5 M€ en 2009, soit une baisse de
43 % en cinq ans. Sur la base de la CAF 2008, la dette résiduelle serait soldée en moins de deux
exercices. Par ailleurs, la collectivité n’a pas eu recours à l’emprunt depuis 2007.
12
Annexes : tableau n° 2.
13
Annexes : tableau n° 3
14
Annexes : tableau n° 4
15
Annexes : tableau n° 5
12
La situation financière de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne est
satisfaisante. La collectivité dégage une capacité d’autofinancement substantielle au cours de
chacun des exercices sous revue ce qui lui a
permis de financer un programme d’investissement en
progression. Dans le même temps, la collectivité a pu également se désendetter.
L’impact de la crise économique sur les recettes fiscales est encore difficile à évaluer, mais
comme la fiscalité de la communauté d’agglomération repose uniquement sur la taxe
professionnelle, et que cette taxe est appelée à disparaitre en 2010, il existe des incertitudes sur
l’avenir des ressources de l’EPCI.
L’ordonnateur a pris en compte cette situation et il indique qu’il demeure très vigilant sur
l’évolution de sa santé financière compte tenu de la conjoncture économique actuelle et de la crise
financière de 2009 qui a fragilisé le tissu économique y compris au niveau
local.
6.2.
Les budgets annexes
Trois budgets annexes ont été créés par la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne, le budget annexe transport, le budget annexe assainissement, le budget annexe
Lotissement Prévert.
6.2.1. Le budget annexe transport
16
La section de fonctionnement du budget Transport est en équilibre en raison du versement
d’une subvention d’équilibre du budget principal (cf. infra). Les versements de Transport
constituent la principale ressource de fonctionnement du budget Transport et ils représentent 80 %
environ des ressources de fonctionnement. Au sein des charges de fonctionnement, les charges de
fonctionnement courantes représentent plus de 98 % et au sein de ces charges à caractère général, la
somme versée au délégataire dans le cadre du contrat de délégation de service public représente
plus de 80 %.
Le budget principal de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne verse
une subvention d’équilibre au budget annexe Transport et une subvention d’équipement. Le
montant de ces subventions dépasse, depuis 2005, 1 million d’euros
17
.
Selon l’article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales « les budgets des
services publics à caractère industriel et commercial exploités en régie, affermés ou concédés
doivent être équilibrés en recettes et en dépenses ». Et l’article L. 2224-2 du même code commence
par la phrase suivante « Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre
des dépenses au titre de ces services ». La même obligation d'équilibre s'impose à un syndicat
intercommunal chargé de la gestion d'un (ou de plusieurs) service public industriel et commercial
(CE 29 octobre 1997, Société sucrerie agricole de Colleville, n° 144007).
Certes, l’article 7-III de la loi d’orientation des transports intérieurs (loi n° 82-1153 du
30 décembre 1982) autorise les collectivités territoriales à cofinancer leurs services réguliers de
transports. Mais ce texte, à vocation générale ne remet pas en cause les dispositions spéciales
applicables aux services publics industriels et commerciaux.
Le principe de l’équilibre financier des services publics industriels et commerciaux locaux
comporte des assouplissements dans la suite de l’article L. 2224-2 : « Toutefois le conseil municipal
peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l’une des raisons suivantes :
1°-
lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité publique à imposer
des contraintes particulières de fonctionnement ;
16
Annexes : tableau n°6
17
Annexes : tableau n° 7
13
2°-
lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements
qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers ne peuvent être
financés sans augmentation excessive des tarifs.
Le 3° ne présente plus qu’un intérêt historique « Lorsque après la période de réglementation
des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour
conséquence une hausse excessive des tarifs ».
Ces trois exceptions s’accompagnent par ailleurs du respect d’un formalisme rigoureux : la
décision du conseil communautaire doit faire l’objet, à peine de nullité, d’une délibération motivée
qui fixe les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge
par la communauté d’agglomération, ainsi que le ou les exercices auxquels elles se rapportent. En
aucun cas, une telle prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d’un
déficit de fonctionnement. Enfin, si le service a été délégué, la part prise en charge par le budget
propre de la communauté d’agglomération ne peut excéder le montant des sommes données au
délégataire pour sujétions de service public et représenter une part substantielle de la rémunération
de ce dernier.
La communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne n’a pas produit les
délibérations prévues par les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales et
le vote du budget ne peut se substituer à la délibération motivée prévue par les dispositions du code
général des collectivités territoriales. Cette observation a déjà été formulée dans un cas voisin par la
Chambre régionale des comptes de la région Centre dans le cadre d’un examen de gestion de la
communauté d’agglomération de Chartres.
La collectivité prend acte de cette observation et elle indique que des délibérations seront
désormais dès l’examen du prochain budget pour l’exercice 2011.
6.2.2. Le budget annexe assainissement
18
Le budget annexe Assainissement dégage un excédent de fonctionnement au cours des six
exercices étudiés. Les deux postes de ressources de fonctionnement les plus importants sont les
redevances d’assainissement et la prime d’épuration versée par l’Agence de l’eau Seine Normandie.
Au sein des charges à caractère général figurent notamment les sommes versées au délégataire qui
concernent les travaux effectués par le délégataire en application du contrat délégation de service
public, le versement d’une partie de la redevance d’épuration et la refacturation de la taxe
professionnelle.
La section d’investissement présente un niveau de dépense important en début de période
qui s’explique par la réalisation d’investissements lourd comme la station d’épuration. Le niveau
des dépenses décroit par la suite pour demeurer relativement élevé mais cela s’explique par la
nécessité pour la collectivité de maintenir un niveau d’investissement élevé en conformité avec le
choix du mode de gestion du service public de l’assainissement.
6.2.3. Le budget annexe lotissement Prévert
19
L’opération de lotissement « Jacques Prévert » a été individualisée dans un budget annexe
en 2008. Ce budget est abondé par une subvention du budget général d’un montant de
649 939 euros en 2008 et de 8 500 euros en 2009
20
.
Une opération de lotissement ne constitue pas une mission de service public au sens de la
jurisprudence du Conseil d’Etat
21
, dans ces conditions, les dispositions de l’article L. 2224-2 du
code général des collectivités territoriales ne trouvent pas à s’appliquer.
18
Annexes : tableau n° 8
19
Annexes : tableau n° 9
20
Source : Comptes administratifs 2008 et 2009.
14
7.
LES CONTRATS DE DELEGATION DE SERVICE PUBLIC
7.1.
La procédure de passation des contrats de délégation de service public
La communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne a conclu des contrats de
délégation de service public pour la gestion des services publics locaux suivants : exploitation de la
patinoire ; des transports urbains et de l’assainissement
22
.
Pour les trois contrats examinés dans le cadre du présent rapport, le conseil communautaire
s’est prononcé par trois délibérations sur le principe de la délégation conformément aux dispositions
de l’article L. 1411-4 du code général des collectivités territoriales
23
.
Les avis d’appel public à candidature ont été régulièrement publiés dans une publication
habilitée à recevoir des annonces légales et dans une publication spécialisée correspondant au
secteur économique concerné
24
.
La liste des candidats admis à présenter une offre a été dressée par la commission de
délégation de service public qui ne peut ni fixer par avance un nombre maximum de candidats
susceptibles d'être retenus, ni n'inscrire sur la liste qu'une partie seulement des candidats ayant
satisfait à cet examen. Tous les candidats présentant les garanties requises doivent figurer sur la liste
(cf. CE, 30 juin 1999, Syndicat mixte du traitement des ordures ménagères Centre-Ouest Seine-et-
Marnais, n° 198147)
25
.
A l’issue de cette première phase, la collectivité délégante a adressé à chacun des candidats
préalablement sélectionnés «
un document définissant les caractéristiques quantitatives et
qualitatives des prestations ainsi que, s’il y a lieu, les conditions de tarification du service rendu
aux usagers
».
Pour la délégation de service public « Transports Urbains », une seule des entreprises dont la
candidature a été retenue a remis une offre : la société KEOLIS. Pour la délégation de service public
Patinoire, les trois sociétés retenues ont présenté une offre alors que pour la délégation de service
public Assainissement, parmi les six entreprises candidates seules trois ont présenté une offre. Cette
situation a eu bien évidemment des incidences sur la suite de la procédure et sur la marge de
négociation de la collectivité avec les entreprises candidates.
21
CE 12 janvier 1983 Commune de Laronxe n° 19952 et CE 15 juin 1990 M. et Mme Lemeunier n° 93385.
22
Le contrat de délégation de service public de la Patinoire a été signé le 7 juin 2004 pour une durée de sept ans à
compter de la mise à disposition des équipements par la collectivité délégante au délégataire. La délibération autorisant
le président de la CAC à signer le contrat a été votée par le conseil communautaire le 11 décembre 2003. Le contrat de
délégation de service public « Transports Urbains » a été signé le 29 décembre 2004 pour une durée de huit ans avec
une prise d’effet au 1
er
janvier 2005. La délibération autorisant le président de la CAC à signer la convention a été votée
le 25 novembre 2004. Le contrat de délégation de service public « assainissement »
a été signé le 12 décembre 2003
pour une durée de huit ans avec une prise d’effet fixée au 1
er
janvier 2004. La délibération autorisant le Président de la
CAC à signer la convention a été votée le 11 décembre 2003.
23
Délibération du 31 janvier 2003 pour la délégation de service public Patinoire ; délibération du 11 décembre 2003
pour la délégation de service public « Transports urbains » et délibération du 31 janvier 2003 pour la délégation de
service public Assainissement.
24
L’Union, le BOAMP et le Moniteur des travaux publics et du bâtiment pour la délégation de service public Patinoire ;
l’Union, le Moniteur des travaux publics et du bâtiment et la revue Transports Publics pour la délégation de service
public « Transports urbains » et l’Union et le Moniteur des travaux publics et du bâtiment pour la délégation de service
public « Assainissement ».
25
Pour la délégation de service public patinoire, 3 candidats ont été admis à présenter une offre : Carilis, Vert Marine et
FSL/Gesclub ; pour la délégation de service public « Transports urbains », la société « CTP Prêt à Partir », Les
Courriers de l’Aube et Keolis. Enfin, pour la délégation de service public « assainissement », Lyonnaise des Eaux,
Ondéo-Dégremont Services, la SADE Exploitation Est de la France, SA Michel Ruas, SAUR France et SOAF
Environnement. Pour ce dernier cas, les entreprises SA Michel RUAS et SOAF Environnement ont été écartées dès ce
stade de la procédure pour insuffisance de garanties professionnelles et financières.
15
Les offres déposées ont été examinées par la commission de délégation de service public qui
a émis un avis sur chacune d’elles. A ce stade et conformément à la jurisprudence la collectivité
n’est pas tenue d’engager des négociations avec l’ensemble des candidats admis à présenter une
offre (CE, 23 mai 2008, Musée Rodin, n° 306153). Ainsi, dans le cadre de la délégation de service
public Patinoire, la société CARILIS a été écartée des négociations.
Au cours des négociations entreprises avec les candidats finalement retenus, il ne ressort pas
des pièces produites que l’égalité de traitement entre les candidats aurait été méconnue. Ainsi, dans
le cadre des négociations conduites avec les entreprises candidates pour le contrat de délégation de
service public Assainissement, les discussions ont abouti à la présentation de nouvelles offres par
les entreprises candidates qui ont disposé d’un délai identique pour formaliser leurs offres.
Enfin, pour les trois de délégation de service public en cause, l’organe délibérant de
l’établissement public de coopération intercommunale a approuvé le choix du délégataire et il ne
ressort pas des documents transmis dans le cadre de l’examen de gestion que ces choix, lorsqu’ils
étaient nécessaires, auraient été effectués sur la base de critères méconnaissant le principe d’égalité
entre les candidats.
En conclusion, il convient de noter, qu’au vu des pièces produites dans le cadre de l’examen
de gestion, les procédures de passation des contrats de délégation de service public ont été
conformes aux textes législatifs et réglementaires en vigueur.
7.2.
L’économie des contrats de délégation de service public
7.2.1.
Le contrat de délégation de service public de la Patinoire
Par délibération du 11 décembre 2003, le conseil communautaire de la communauté
d’agglomération
de
Châlons-en-Champagne
a autorisé
le
président
de
la
communauté
d’agglomération à signer un contrat de délégation de service public avec la société GESCLUB pour
la gestion de la patinoire « Cités des Glaces ».
La construction de cette patinoire a été décidée par délibération du conseil communautaire
de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne du 18 janvier 2001. Le conseil
communautaire s’est prononcé par délibération du 31 janvier 2003 sur le principe de la gestion
déléguée de la future patinoire et ce pour une durée de sept ans.
La gestion d’une patinoire constitue une mission de service public (CE 20 novembre 1987
SARL Patinoire de Colombes n° 50824) et à ce titre cette mission pouvait être déléguée dans le
cadre d’un contrat de délégation de service public.
Le contrat de délégation de service public choisi est un affermage.
7.2.1.1.
Le régime financier du contrat
Les conditions financières du contrat sont prévues au chapitre V dudit contrat (article 23 à
29).
L’article 23
du contrat prévoit la compensation des réservations des créneaux horaires aux
établissements scolaires et aux associations.
En application de cet article, la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne,
sur la base de conventions conclues entre la collectivité délégante, le délégataire, la commune
d’implantation des établissements scolaires et l’établissement scolaire, s’engage à verser au
délégataire une compensation égale à la différence entre le nombre de créneaux réservés aux
scolaires, clubs et associations et le nombre de créneaux réellement utilisés.
16
Ainsi, les communes payent pour les créneaux utilisés par les enfants de leurs écoles ou de
leurs CLSH ou les membres de leurs clubs et la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne versent une compensation correspondant à la différence entre la somme versée par les
communes et le « montant théorique » de créneaux réservés au titre d’une année pour ces
différentes activités. Pour l’année 2004, il est prévu une facturation
prorata temporis
.
Le montant des sommes dues par la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne en application des stipulations de l’article 23 de la Convention au titre des créneaux
scolaires a été calculé selon des modalités définies à l’annexe 4 du contrat de délégation de service
public qui prévoit l’accueil de scolaires durant 25 heures par semaine pendant 32 semaines, trois
classes pouvant utiliser la patinoires simultanément ce qui donne un chiffre de 2400 créneaux. Une
tarification différente est appliquée en fonction de la classe accueillie et de la provenance de la
classe
(communauté
d’agglomération
de
Châlons-en-Champagne
ou
hors
communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne).
Par avenant en date du 2 avril 2008, les parties au contrat ont décidé de réduire le montant
de la compensation en prévoyant que le délégataire ne pourra solliciter une compensation annuelle
de la collectivité délégante, pour les créneaux non utilisés supérieure à 81 700 euros HT.
Pour les clubs, dans la convention, la somme est fixée à 175 585 euros (HT) sur la base de
41 heures par semaine sur 43 semaines au coût de 100 TTC euros de l’heure (soit 83,61 HT)
26
.
L’avenant du 2 avril 2008 prévoit que la somme est réduite à 162 150 euros HT. Pour les centres de
loisirs sans hébergement, et sur la base d’un calcul identique, la compensation s’élève à la somme
de 28 406 euros selon la convention de délégation de service public. L’avenant du 2 avril 2008
prévoit là aussi une réduction de la somme à 15 963 euros.
La différence entre les sommes prévues au contrat et les sommes versées par la communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne
27
s’explique par les difficultés rencontrées pour assurer
une fréquentation de ces publics conforme aux prévisions contenues dans le contrat de délégation de
service public, prévisions que l’on pourrait qualifier au demeurant d’optimistes. La signature de
l’avenant n° 2 correspond à la volonté de la collectivité délégante de réduire le montant de ses
engagements financiers et d’inciter davantage le délégataire à faire des efforts en direction des
publics concernés.
Par ailleurs, la date d’effet de l’avenant n° 2 signé le 2 avril 2008 n’est pas prévue de façon
précise. Au vu des chiffres produits par la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne, on peut se rendre compte que les sommes TTC versées par la communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne à ce titre correspondent à celle prévues HT par
l’avenant en 2008. Ce qui laisse à penser que la date d’effet de l’avenant est implicitement fixée au
1
er
janvier 2008. Mais, il aurait été préférable de fixer dans l’avenant une date d’effet précise.
Des tableaux
28
établis à partir des chiffres fournis par le délégataire dans le rapport annuel
d’activité permettent de constater une progression de l’accueil des scolaires clubs et centres de
loisirs. Mais ces tableaux montrent aussi que cette progression s’effectue au détriment des entrées
« Public » ce qui renforce la dépendance du délégataire vis-à-vis des subventions publiques
(communes et communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne).
L’article 24
du contrat de délégation de service public prévoit la fixation des tarifs par le
conseil communautaire (annexe 6 du contrat de délégation de service public), la révision annuelle
des tarifs sur proposition du fermier et l’approbation par l’organe délibérant de l’autorité
affermante.
26
Ces chiffres sont indicatifs et peuvent être réévalués à la hausse.
27
Annexes : tableau n° 10
28
Annexes : tableau n° 11
17
Cet article prévoit également qu’en cas de refus de la collectivité de délibérer sur les tarifs
proposé par le délégataire, il sera fait application des dispositions de l’article L. 2224-2 du code
général des collectivités territoriales.
Il est permis de s’interroger sur les raisons du recours à cet article du code général des
collectivités territoriales qui est relatif à la prise en charge par une commune ou un EPCI des
dépenses relatives à un service public industriel et commercial dans la mesure où la question traitée
dans l’article 24 ne concerne pas des dépenses d’un SPIC mais les modalités de fixation de ces
recettes.
L’article 25
du contrat prévoit le versement par la collectivité délégante d’une
compensation financière forfaitaire.
Le versement de cette compensation forfaitaire est justifié par la contrainte tarifaire imposée
par la collectivité délégante au fermier. Le montant de cette contribution forfaitaire a été fixé dans
le contrat à la somme de 365 000 euros HT (436 540 euros TTC).
Le montant de la compensation forfaitaire a été modifié par l’avenant n° 2 signé le 2 avril
2008. Il est désormais de 198 435 euros HT (237 328 euros TTC). Il en résulte une différence de
166 565 euros.
Dans cet avenant, les parties au contrat ont également décidé de supprimer le versement de
la redevance d’un montant de 180 000 euros prévue à l’article 26 de la convention et de réduire en
conséquence le montant de la compensation prévu par les dispositions de l’article 25 du contrat. La
différence entre le montant de la redevance versée par le délégataire et la nouvelle contribution
forfaitaire versée par la collectivité délégante en application de l’avenant est de 13 435 euros au
détriment de la collectivité délégante et il convient de noter qu’aucune des pièces produites dans le
cadre de l’examen de gestion ne prévoit une procédure de régularisation de cette situation.
La date d’effet de l’avenant est fixée au 1
er
janvier 2006. Or, le tableau produit par la
communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne montre que le montant des sommes
versées au délégataire a été modifié à partir du mois de mars 2008 pour prendre en compte les
dispositions de l’avenant qui date du mois d’avril 2008. La Chambre constate que sur ce point, qui
est lié à celui énoncé dans le précédent paragraphe, aucune réponse n’a été fournie par
l’ordonnateur.
Dans un dernier avenant en date du 29 décembre 2008, il est décidé que le montant de la
compensation forfaitaire versée par la communauté d’agglomération au délégataire est de
198 432 euros hors taxe. La différence de 3 euros entre les deux avenants n’est pas justifiée dans
l’avenant.
L’article 26
concerne la redevance due par le délégataire. Le montant de la redevance prévu
au contrat est de 180 000 euros hors taxe. Une formule d’actualisation du montant de la redevance
est prévue par le même article du contrat. Cette redevance a été supprimée à la suite de la signature
de l’avenant n° 2.
L’examen des documents comptables et notamment du tableau de suivi financier fourni par
la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne permet de constater que la redevance a
été versée au cours des années 2004, 2005 et 2006. Pour l’année 2007, aucun titre de recettes n’a été
émis pour la perception de la redevance. Il ressort de la facture produite à l’appui du mandat de
paiement n° 4914, émis le 5 novembre 2007, que la somme de 19 345 euros et 35 centimes
correspond à la somme restant à payer au titre des mois de février à septembre 2007 après
application de la compensation avec la redevance due par le délégataire.
18
Cette pratique, constatée au cours d’une seule année de la période sous revue semble
contraire au principe de sincérité comptable et en tout état de cause, elle ne contribue pas à clarifier
les relations financières entre la collectivité et le délégataire.
Par ailleurs, compte tenu de la date d’effet retenu dans l’avenant n° 2 au contrat, se pose
encore le problème de la date d’application de cet avenant aux relations financières entre les parties
au contrat.
Enfin, la suppression de la redevance conduit à s’éloigner des critères de qualification des
contrats d'affermage qui ont été plus spécialement mis en évidence, dans le droit contemporain, par
l'arrêt du Conseil d'État du 29 avril 1987, Commune d'Élancourt
29
.
Dans un contrat de délégation de service public, la rémunération du délégataire est assurée
par des redevances payées par les usagers pour avoir accès au service. Le critère de la rémunération
qui permet de distinguer le contrat de délégation de service public par rapport au marché public de
services a été utilisé par le Conseil d’Etat dans l’arrêt Préfet des Bouches du Rhône du 15 avril 1996
n° 168325
30
et ce critère a été consacré par les dispositions de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre
2001 modifiant l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales
31
.
Dans le contrat de délégation de service public de la patinoire, une partie de la rémunération
du délégataire est assurée par le paiement des droits d’entrée dus par les usagers. Mais, le régime
financier du contrat prévoit également que la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne prend en charge une partie du prix du service par l’intermédiaire des subventions
versées au délégataire pour compenser les réservations des créneaux horaires aux établissements
scolaires et aux associations. Or, la part des recettes du délégataire liées aux entrées « scolaires et
associations » tend à s’accroitre au détriment des entrées « publics ». Si bien que le pourcentage des
recettes du délégataire provenant de subvention devient prépondérant.
Le Conseil d’Etat a jugé que cette circonstance n’est pas suffisante pour écarter le critère de
la rémunération par l’usager. En effet, pour le juge administratif, la rémunération doit dépendre,
même indirectement, du service rendu aux usagers (CE Commune d’Andeville, 20 octobre 2006
n° 289234
32
).
29
Le Conseil d’Etat précise dans cet arrêt que :
"... il est constant que les ouvrages de service étaient déjà établis à la
date de passation du contrat et ont été remis par le syndicat intercommunal à la société Sablaise des eaux, laquelle
s'engageait à lui verser une redevance en contrepartie de cette remise ; qu'ainsi la situation existant à la date de
conclusion du contrat et l'objet dudit contrat correspondaient, en réalité, à ceux d'un affermage de l'exploitation
d'installations déjà construites et non d'une concession chargeant le cocontractant du syndicat d'établir des ouvrages
de service"
.
30
« … les dispositions de la loi du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la
vie économique
et des procédures publiques et notamment celles de son article 38 relatif
aux délégations de service
public des personnes morales de droit public,
n'ont pas eu pour objet et ne sauraient être interprétées comme ayant pour
effet de faire échapper au respect des règles régissant les marchés
publics, tout ou partie des contrats dans lesquels la
rémunération du
cocontractant de l'administration n'est pas substantiellement assurée par
les résultats de
l'exploitation… »
31
« Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un
service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement
liée aux résultats de l'exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d'acquérir
des biens nécessaires au service (…) »
32
Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat a considéré que : «
si le cocontractant de la COMMUNE D’ANDEVILLE perçoit une
rémunération fixe versée par la commune, les trois-quarts de ses recettes, environ, sont constituées d’une redevance
versée par les familles et d’une participation du département et de la caisse d’allocations familiales variant selon le
nombre d’usagers ; que la rémunération calculée selon ces modalités est, dans ces conditions, substantiellement liée
aux résultats de l'exploitation du service.
» De même, dans l’arrêt du 7 novembre 2008 Département de la Vendée, n°
291794, le Conseil d’Etat a estimé : «
qu’en se fondant, pour exclure une rémunération liée aux résultats de
l’exploitation et caractériser ainsi l’existence d’un marché public, sur la seule participation directe des familles, sans
prendre aussi en considération la part versée par le département pour chaque usager scolaire, en substitution des
familles, laquelle constituait aussi une rémunération variant avec le nombre d’usagers et donc liée aux résultats de
l’exploitation du service, la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit.
»
19
Il ressort du dernier rapport d’activité produit par le délégataire que pour l’exercice 2008
(p.20-21) les subventions publiques (compensation financière forfaitaire ; compensation créneaux
scolaires clubs et centre de loisir sans hébergement) représentent plus de 70 % des produits
d’exploitation du délégataire.
Selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, il y a une rémunération substantiellement liée aux
résultats d'exploitation du service, dès lors qu'environ 30 % des ressources du cocontractant de
l'Administration sont tirées de cette exploitation (CE, 30 juin 1999, n° 198147, Synd. mixte du
traitement des ordures ménagères centre ouest seine et marnais (SMITOM),), même, si
ultérieurement, des décisions du juge administratif, notamment de cours administratives d'appel, ont
pu qualifier de délégation de service public des contrats passés par des personnes publiques, en vue
de l'exploitation d'un service public, sur la base d'un pourcentage de la rémunération du titulaire du
contrat inférieur à ce seuil de 30 % (CAA Marseille, 13 avril 2004, n° 00MA00393, Ville de
Marseille ; CAA Marseille, 5 mars 2001, n° 99MA01751, Département du Var).
Dans le cadre du contrat de délégation de service public examiné, les recettes du délégataire
proviennent de l’exploitation, étant entendu que conformément à la jurisprudence précitée, les
recettes liées à la fréquentation des scolaires, des centres de loisir sans hébergement et des clubs
doivent être regardées comme des rémunérations variant avec le nombre d’usagers et donc liées aux
résultats de l’exploitation du service. Ainsi, pour la délégation de service public Patinoire, même si
une partie importante des recettes est versée par la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne, la « rémunération » du délégataire présente un lien substantiel avec l’exploitation du
service public en cause ce qui est suffisant pour caractériser un contrat de délégation de service
public
33
.
7.2.1.2.
Le suivi financier du contrat
L’examen du contrat de délégation de service public de la Patinoire révèle des insuffisances
dans le suivi financier du contrat. Les unes paraissent imputables au délégataire, les autres au
délégant.
Les factures adressées par le délégataire à la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne et qui sont produites à l’appui des mandats de paiement sont souvent imprécises. Ainsi,
la plupart des factures examinées comportent des indications erronées sur le montant de la
contribution forfaitaire due par la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne
(mention figurant sur les factures « 365 000 euros hors taxe pour 9 mois » alors que cela correspond
au montant de la contribution forfaitaire pour 12 mois). Par ailleurs, les factures relatives au
montant des sommes dues par la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne au titre
de la compensation des créneaux scolaires, clubs et CLSH ne contiennent pas les éléments
nécessaires pour déterminer le mode de calcul de la somme à payer.
Le contrat de délégation de service public prévoit dans son chapitre VI et aux articles 30, 31
et 32 les conditions dans lesquelles le délégataire doit rendre compte de son activité au délégant.
Ces articles prévoient notamment la réalisation de compte-rendu techniques et financiers. Dans le
cadre de ces dispositions, le délégataire produit des rapports annuels d’activités qui contiennent des
annexes reprenant les produits et les charges de l’exploitation. Or, la lecture de ces documents
révèle que les chiffres indiqués par la société concernant le montant des subventions versées par la
communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne ne correspondent pas au montant des
sommes versées effectivement par la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne.
Ainsi, le compte rendu financier, pour ce qui concerne la
compensation liée aux créneaux scolaires,
clubs et CLSH, se borne à reprendre les montants mentionnés dans le contrat de délégation de
service public alors que ces montants varient en fonction de la fréquentation effective de
l’établissement par ces publics.
33
Annexes : tableau n° 12
20
Cette situation résulte sans doute des difficultés rencontrées pour évaluer le montant de la
compensation financière due à ce titre. En effet, l’examen des mandats de paiement et des factures
relatives à cette compensation montre que le délégataire produit ces factures tardivement à la
collectivité qui elle-même émet souvent les mandats de paiement avec un certain retard
34
.
Toutefois, le délégant aux termes des dispositions du contrat de délégation de service public
dispose d’un pouvoir de contrôle sur le délégataire et le délégant doit exiger du délégataire qu’il lui
fournisse des comptes d’exploitation précis et que les factures relatives au paiement des
compensations permettent de contrôler le mode de calcul des sommes à payer.
Dans le cadre de ce pouvoir de contrôle, la collectivité délégante devrait avoir des exigences
plus élevées envers le délégataire.
L’ordonnateur a conscience de cette situation puisqu’il a instauré depuis la fin de l’année
2008 des rencontres régulières avec le délégataire afin d’améliorer la qualité des informations
transmises. La communauté d’agglomération a également décidé dans le cadre du renouvellement
du contrat de délégation de service public de se faire accompagné par un cabinet spécialisé afin de
refondre entièrement le futur contrat.
7.2.2.
Le contrat de délégation de service public Transports Urbains
Le contrat de délégation de service public conclu avec la société KEOLIS le 29 décembre
2004 est un affermage. La communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne met en effet à
la disposition du délégataire le matériel roulant et les locaux nécessaires à l’exploitation alors que le
délégataire assure l’exploitation du service public.
Le choix du recours à la gestion déléguée et plus particulièrement à l’affermage est justifié
par la volonté de transférer à l’exploitant la totalité du risque industriel et commercial. De même
lors du choix du mode de gestion, il est fait état de la volonté de « forfaitiser la rémunération de
l’exploitant » afin de lui faire supporter les aléas de gestion
35
.
Les clauses financière du contrat sont définies aux articles 23 et suivants du contrat de
délégation de service public. Mais ces articles ne prévoient pas l’ensemble des sommes que doit
verser la collectivité au délégataire.
7.2.2.1.
De la « contribution forfaitaire » à la « contrepartie à l’équilibre de
l’exploitation en raison de contraintes de service public »
L’article 23 du contrat définit le montant de la contribution forfaitaire que devra verser la
collectivité délégante au délégataire. Cette contribution est égale à la différence entre les dépenses
prévisionnelles d’exploitation et l’objectif de recettes. A la suite de la rédaction de l’avenant n° 5 au
contrat, signé le 26 mars 2008, cette contribution est devenue une contrepartie à l’équilibre de
l’exploitation en raison de contraintes de service public.
Les dépenses prévisionnelles d’exploitation ou charges contractuelles d’exploitation,
correspondent à la somme des charges fixes contractuelles d’exploitation, des charges variables
contractuelles d’exploitation, des charges contractuelles relatives à la réalisation des services sous-
traités aux taxis et des charges contractuelles relatives à la réalisation des services patinoires.
34
Voir, par exemple, pour le premier cas, la compensation des créneaux clubs pour 2005, la facture en date du 20
novembre 2008 et le mandat de paiement en date du 1
er
décembre 2008 et pour le second, une facture émise le 30
novembre 2006 relative à la compensation des créneaux CLSH pour 2005 et le mandat de paiement en date du 5
novembre 2007.
35
Cf. Conclusion du rapport sur le choix du mode d’exploitation du service public des transports urbains.
21
Le montant des charges qui sert à définir les dépenses prévisionnelles d’exploitation est
prévu dans le contrat aux articles 27 et suivants. Le montant de ces charges a varié en cours
d’exécution du contrat, conformément aux dispositions des articles 14 et 27.6 du contrat de
délégation de service public.
L’article 27.6 définit des « marges de validité » des charges et c’est en fonction de
l’importance de la variation de ces marges de validité qu’une redéfinition du montant des charges
peut être décidée.
L’article 27.6 précise que les charges variables contractuelles sont établies avec une marge
de fluctuation de plus ou moins 2 % par rapport aux prévisions d’offre kilométrique et cette marge
correspond aux aléas d’exploitation du service, effet de calendrier, modification du calendrier
scolaire… Dans ce cas, aucune modification du contrat n’est nécessaire et l’aléa demeure à la
charge du délégataire.
Lorsque la marge de fluctuation excède 2 %, c'est-à-dire lorsque le nombre de kilomètres
parcourus augmente de plus de 2 % ou en cas de modification des services à l’initiative de l’autorité
organisatrice, et lorsque la modification n’excède pas la limite comprise entre 90 et 110 % de l’offre
de référence, le montant des charges variables contractuelles peut être majoré ou minoré (ce dernier
cas n’a jamais été constaté) et cette modification se concrétise par la rédaction d’un avenant
modifiant le montant des charges contractuelles.
Enfin, la dernière hypothèse visée par cet article concerne le cas de modifications
supérieures en valeur absolue à 10 % de l’offre de référence et les parties doivent convenir d’une
renégociation du montant des charges contractuelles. Dans ce cas, il est fait application de l’article
29.1 du contrat
qui énumère les hypothèses dans lesquelles une telle renégociation du contrat est
possible, renégociation qui concerne aussi bien les charges fixes que les charges contractuelles
(l’avenant n° 5 relatif
au non assujettissement de la contribution forfaitaire à la TVA et au paiement
de la taxe sur les salaires).
Trois des sept avenants au contrat ont été signés sur le fondement des dispositions de
l’article 27.6 et plus précisément sur le fondement de l’alinéa relatif à la modification de l’offre de
service supérieure à 2% mais inférieure à 10%.
Ainsi, ces trois avenants au contrat ont été conclus : le 3 novembre 2005, pour modifier le
montant des charges variables d’exploitation (art. 27.3) ; le 15 janvier 2008 pour modifier à
nouveau le montant des charges variables d’exploitation (art. 27.3) et le montant des charges
contractuelles relatives à la réalisation des services « patinoire » (art. 27.5) ; et le 23 mars 2009 pour
modifier le montant des charges variables d’exploitation (art. 27.3), et le montant des charges
contractuelles relatives à la réalisation des services sous-traités au taxis (art. 27.4).
Ces modifications ont entrainé une augmentation des charges contractuelles d’exploitation
de la communauté d’agglomération
36
.
Ces avenants ont été signés pour tenir compte des changements dans les conditions
d’exploitation du service. Ces changements concernent la réalisation de travaux de voirie dans le
centre de Châlons-en-Champagne, la modification de l’offre de transport sur certaines lignes, la
suppression de certains services à certaines heures (desserte patinoire le jeudi soir par exemple).
De même, la prise en compte de ces changements dans les conditions d’exploitation a
entrainé la modification des objectifs contractuels de recettes en application de l’article 29.2 du
contrat délégation de service public
37
. Ainsi, la signature de ces avenants conduit à une
augmentation de la contribution forfaitaire mise à la charge de la communauté d’agglomération en
cours de contrat.
36
Annexes : tableau n° 13
37
Annexes : tableau n° 14
22
L’ensemble des modifications apportées par les avenants au contrat de délégation de service
public augmente la contribution forfaitaire de la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne de
595 270 euros
pour la période d’exécution du contrat, ce qui représente environ
25 % du montant de la contribution forfaitaire prévue par le contrat initial de délégation de service
public
38
.
L’ordonnateur et le délégataire remettent en cause ce dernier chiffre en indiquant que le
montant de la contribution a augmenté de 2,92 % en prenant en compte les avenants singés au
contrat initial.
La chambre ne remet pas en cause le chiffre le 2,92 % qui correspond à l’augmentation de la
contribution forfaitaire sur la durée de la convention de délégation de service public, mais elle
maintient son observation en précisant que le chiffre de 25 % annoncé dans le rapport avait pour
seul objectif de fixer un ordre de grandeur en rapprochant le montant de l’augmentation résultant
des avenants au montant de la contribution forfaitaire et ne décrivait pas une augmentation de 25 %
de la contribution du fait des avenants.
La contribution forfaitaire peut aussi varier en application d’une formule d’actualisation de
l’objectif contractuel de recettes prévue par les stipulations de l’article 26 du contrat de délégation
de service public et plus précisément l’article 26.2. Cet article prévoit une formule d’indexation de
l’objectif annuel de recettes.
Cet article a été utilisé en 2007 et il a permis d’accroitre le montant de la contribution
forfaitaire versée par la communauté d’agglomération. En effet, la formule d’indexation retenue
permet de compenser les pertes de recettes de l’exploitant au titre d’un exercice. En 2007, les
recettes de l’exercice étaient inférieures à celles prévues par l’objectif contractuel de recettes. Après
application de la formule d’indexation, la communauté d’agglomération a versé au délégataire la
somme de 56 793 euros.
L’ordonnateur et le délégataire indiquent que les dispositions de l’article 26.2 du contrat de
délégation de service public relatives à la formule d’actualisation de l’objectif contractuel de
recettes ont pour effet de corriger les effets sur les recettes de la politique tarifaire conduite par le
déléguant et ne modifient pas l’objectif de recettes du délégataire prévu au contrat si celui-ci
n’arrive pas à l’atteindre.
La chambre maintient toutefois son observation en constatant qu’au titre de l’année 2007 et
comme l’établissent les factures produites au cours du contrôle
39
, les recettes réalisées au cours de
l’année 2007 sont inférieures à l’objectif de recettes (objectif de recettes 2007 : 2 012 089 euros ;
recettes réalisées en 1 943 302 euros).
Au vu de ce premier constat, la volonté de « forfaitiser la rémunération de l’exploitant » afin
de lui faire supporter les aléas de gestion qui était un des objectifs avancés pour justifier le recours à
un contrat de délégation de service public doit être relativisée.
De même, le contrat contient d’autres dispositions qui permettent « d’actualiser » la
rémunération du délégataire. L’article 28 du contrat délégation de service public prévoit en effet
une formule mathématique d’indexation du montant des charges contractuelles d’exploitation qui
conduit à une revalorisation annuelle des charges contractuelles.
38
Annexes : tableau n° 15
39
Facture Keolis n° 2008/04/03 du 2 avril 2008.
23
Le calcul consiste à multiplier le montant annuel des charges contractuelles d’exploitation
par un coefficient calculé à partir d’indices prenant en compte le taux de salaire mensuel dans le
secteur tertiaire, l’indice des prix à la production des services aux entreprises d’ingénierie et
d’infrastructure, l’indice des prix à la production des services aux entreprises de l’ensemble de
l’industrie et un indice prenant en compte le prix du gasoil. Ces indices ont été revus pour prendre
en compte de nouveaux indices définis par l’INSEE par un avenant en date du 23 décembre 2009.
La prise en compte de certains de ces indices permet de compenser la hausse du coût de
certaines charges contractuelles variables tel que le prix du carburant qui n’est pas pris en compte
dans le cadre de l’évaluation des charges contractuelles variables en cours d’exécution de la
délégation de service public. Pour autant, les indices utilisés, pour l’établissement de la formule
arithmétique ont considérablement augmenté au cours de la période sous revue puisque le
coefficient est passé de 1,939 % en 2005 à 11,939 % en 2008 ce qui a induit la hausse de la
revalorisation prévue par l’article 28 du contrat décrite dans le tableau ci-dessous.
2005
2006
2007
2008
Montant de la
revalorisation HT
(Art. 28 contrat délégation
de service public)
86 571.72
265 880.89
423 292.15
536 166.04
Source : factures produites par l’exploitant
La communauté d’agglomération et le délégataire indiquent dans leurs écritures que
l’actualisation a permis une revalorisation de la contribution forfaitaire de 7,326 % entre 2005 et
2008, que les indices choisis sont conformes à l’annexe 8.2 du contrat de délégation qui détaille
l’ensemble des charges fixes et variables d’exploitation et que cette hausse liée à la revalorisation
des indices INSEE n’appartient ni au déléguant ni au délégataire.
La chambre ne remet pas en cause ce constat, pour autant, elle entend préciser que le lien
entre
l’évolution du montant de la revalorisation et l’activité exercée n’est pas démontré et que les
parties au contrat sont libres de choisir les indices de référence et la formule d’indexation.
7.2.2.2.
Les autres contributions versées au délégataire par la communauté
d’agglomération
L’article 25.1 prévoit que la collectivité délégante doit verser au délégataire une somme
correspondant à la compensation des réductions tarifaires accordées à certaines catégories d’usager.
Le montant de cette compensation s’élève en moyenne au cours des années 2005 à 2009 à
600 000 euros.
L’article 33 prévoit que la taxe professionnelle due par la délégataire est prise en charge par
la collectivité délégante. A ce titre la communauté d’agglomération a versé en moyenne
150 000 euros par an.
De même, la redevance d’usage, versée par le délégataire au délégant est remboursée par ce
dernier au délégataire (article 32.1). La redevance a été finalement supprimée par la signature d’un
avenant au contrat en date du 20 mars 2007. En réponse à une question sur ce point, la collectivité
délégante a indiqué qu’en 2005 une somme de 603 450,53 € correspondant à la redevance d’usage a
été versée à l’exploitant et qu’un titre de recettes a été émis à l’attention de celui-ci
pour récupérer
571 991,02 €. La différence entre les deux sommes correspond à la TVA à 5,5 %. Aucun mandat ni
titre de recette n’a été établi pour 2006.
Le déléguant et le délégataire répondent de manière identique que la redevance a disparu à la
suite de l’arrêt de la CJCE de 2005 et ils ajoutent que le délégataire a engagé pour le compte de la
communauté d’agglomération une procédure afin que soit régularisé la situation au regard de la
TVA et que cette procédure a abouti à la restitution au profit de la communauté d’agglomération
d’une somme de 886 901 euros.
24
La chambre maintient son observation en relevant que l’avenant au contrat prévoyant la
suppression de la redevance pour appliquer l’arrêt de la CJCE a été signé le 20 mars 2007.
Des services occasionnels peuvent également être facturés au délégant en application de
l’article 31.4.
Enfin, en application de l’avenant n° 5 au contrat signé le 26 mars 2008, pour tenir compte
du placement hors champ de la TVA de la contribution financière versée par la communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne et du risque d’assujettissement du délégataire à la taxe
sur les salaires en application des dispositions de l’article 231-1 du code général des impôts, il est
prévu que la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne verse au délégataire un
complément de contribution correspondant au montant de la taxe sur les salaires du et du
supplément induit de taxe professionnelle.
L’ordonnateur et le délégataire affirment que la collectivité est « gagnante » en comparant
les sommes dues au titre de la taxe sur les salaires et les sommes « récupérées » en matière de TVA.
En réponse à l’observation conclusive formulée par la chambre selon laquelle il
n’apparaissait pas que les stipulations financières du contrat laissent à la charge du cocontractant
une part significative du risque d'exploitation, l’ordonnateur estime que le délégataire assume une
part de risque réelle sur l’engagement de recettes inscrit dans le contrat alors que le délégataire
indique que la marge de fluctuation de plus ou moins 2 % est conforme aux usages dans le secteur
et il ajoute que ce mécanisme doit être considéré comme un mécanisme à la fois protecteur pour
l’exploitant mais aussi et surtout pour l’autorité délégante.
La chambre a examiné ce contrat de délégation de service public en se référant aux motifs
retenus par l’autorité organisatrice pour choisir un contrat d’affermage. Dans la conclusion sur le
choix du mode d’exploitation du service public des transports urbains, il est indiqué que
« l’exploitant doit assumer la totalité du risque industriel et commercial et que sa rémunération doit
être forfaitisée quels que soient les aléas de gestion. » De même, dans le rapport du Président de la
communauté d’agglomération sur le choix du délégataire, il est indiqué que le nouveau contrat se
traduira « par une plus grande responsabilisation du transporteur qui exploitera désormais le service
à ses risques et périls. »
Cette volonté exprimée par l’autorité organisatrice correspond à la définition de la
délégation de service public retenue par le législateur et la jurisprudence. En effet, le contrat de
délégation de service est défini comme un contrat dans lequel la rémunération du délégataire doit
être substantiellement liée aux résultats d’exploitation du service et selon la jurisprudence, le fait
qu’une part significative du risque d’exploitation demeure à la charge du délégataire permet de
considérer que sa rémunération est substantiellement liée aux résultats d’exploitation.
L’observation formulée et maintenue par la chambre consiste à relativiser les motifs avancés
par l’autorité organisatrice pour justifier le recours au contrat d’affermage et le choix du délégataire.
En effet, d’une part, le caractère forfaitaire de la rémunération de l’exploitant a été atténué en cours
d’exécution du contrat (sur ce point, le changement d’appellation de la contribution versée par
l’autorité délégante prévu par l’avenant n° 5 au contrat signé le 26 mars 2008 apparaît
particulièrement significatif). D’autre part, certaines clauses du contrat neutralisent le risque
d’exploitation qui devait être assumé par le délégataire. Ainsi, la contribution forfaitaire peut
évoluer dès lors que les modifications des conditions d’exploitation entrainent une augmentation de
plus de 2 % du nombre de kilomètres parcourus (article 27.6), le mécanisme d’indexation des
recettes prévu à l’article 26.2 du contrat permet de compenser un montant de recettes annuelles qui
serait inférieur à l’objectif annuel de recettes et enfin, la formule d’indexation des charges
contractuelles d’exploitation permet de garantir un complément de rémunération à l’exploitant.
25
Cette observation doit être toutefois resituée dans le contexte économique des transports
urbains marqué par une forte concentration autour de trois opérateurs (Keolis, Veolia, Transdev), ce
qui limite les possibilités de mise en concurrence entre les opérateurs par la collectivité délégante.
Limite d’autant plus forte dans le cas de la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne que seule la société KEOLIS a déposé une offre.
Le délégataire explique que cette observation induit implicitement que la communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne n’aurait pas eu les moyens de négocier son contrat et il
critique ce postulat en relevant qu’il ne peut être fait le reproche à Keolis d’avoir seule déposé une
offre et que la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne s’était adjoint de toutes les
compétences techniques et financières pour les besoins de cette consultation en retenant un
groupement d’assistants maître d’ouvrage constitué du Cabinet Iter et de Service Public 2000. La
réponse contient également des développements relatifs à l’accroissement de la concurrence dans ce
secteur.
Enfin, la chambre constate l’absence de dispositions dans le contrat permettant de mieux
associer le délégataire à la performance du service, dispositions qui permettraient, au moins en
partie, de faire dépendre la rémunération du délégataire de la réalisation d’objectifs définis dans le
contrat, objectifs qui pourraient être liés, par exemple, au respect des horaires, à la qualité de
l’information donnée aux usagers, ou encore à un indice de satisfaction des usagers.
7.2.3.
Le contrat délégation de service public Assainissement
Le contrat de délégation de service public a été conclu le 12 décembre 2003 avec la SADE
(devenu VEOLIA Eau) pour une durée de 8 ans à compter du 1
er
janvier 2004. Le contrat conclu est
un affermage. L’objet du contrat défini à l’article 2 est d’assurer la gestion du service de collecte,
transport et traitement des eaux usées à l’intérieur du périmètre de la communauté d’agglomération.
La gestion du service public de collecte des eaux pluviales était assurée par la Lyonnaise des
eaux en application d’un marché public conclu avec la communauté d’agglomération de Châlons-
en-Champagne le 1
er
janvier 2005 pour une durée de quatre ans jusqu’au 31 décembre 2008. Depuis
le 1
er
janvier 2009, VEOLIA est titulaire de ce marché.
Au sein de la communauté d’agglomération, la gestion du service public de distribution de
l’eau potable est assurée de manière différente selon les communes. Ainsi, et à titre d’exemple, la
ville de Châlons-en-Champagne gère en régie son service public de distribution de l’eau potable
alors que pour les communes de Récy et de Fagnières, le service public de distribution de l’eau
potable est assuré par la SADE en application d’un contrat de délégation de service public.
Cette situation aboutit à des modes de facturation différents entre les communes (facturation
et recouvrement de la redevance d’eau potable et de la redevance d’assainissement par les
communes ou par le délégataire).
Dans le cadre du précédent contrôle de la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne, la chambre a formulé une observation sur ce point, et depuis une délibération en date
du 27 avril 2005, il a été décidé de séparer la facturation de l’assainissement de celle de l’eau pour
les abonnés châlonnais et la SADE a proposé un prix de la redevance d’assainissement légèrement
inférieur en cas de facturation et de recouvrement de l’assainissement par ses soins.
Le rapport rédigé pour éclairer l’assemblée délibérante sur le choix du délégataire indique
que le nouveau contrat conclu permettra à la collectivité délégante de disposer de moyens de
contrôle et de maîtrise de l’exécution du contrat par le fermier pour un tarif très sensiblement
diminué.
26
Le premier point ne nécessite pas d’observations particulières dans la mesure où il reprend
les caractéristiques de tous les contrats administratifs. Le second point conduit à examiner le régime
financier du contrat de délégation de service public.
La rémunération du fermier est composée de plusieurs éléments (article 35.1 du contrat de
délégation de service public).
Cette rémunération comprend tout d’abord la part du délégataire de l’assainissement. Elle
est constituée d’une redevance au m
3
consommé. Sur la facture de l’abonné, à côté de la
rémunération du délégataire, figure également la rémunération de la collectivité délégante qui, dans
le cadre du contrat d’affermage prend en charge les investissements et une partie du renouvellement
des installations.
Le contrat prévoit une distinction entre les travaux d’entretien et les travaux de
renouvellement. L’article 29-1 du contrat prévoit que les travaux d’entretien sont à la charge du
fermier et qu’une partie des travaux de renouvellement est à la charge du délégataire.
Si l’article 28-1 prévoit que les travaux de renouvellement sont à la charge du délégataire,
certaines dispositions limitent toutefois la portée de cette compétence, ainsi, et par exemple, pour
les travaux d’entretien la compétence du délégataire est limitée aux réparations de canalisation sur
une longueur inférieure à 6 mètres. La collectivité redevient donc compétente dans ce cas.
De même, s’agissant des travaux de renouvellement, le contrat prévoit à l’article 29-2 une
répartition des travaux de renouvellement réalisés à ses frais par le délégataire et ceux réalisés à ses
frais par la collectivité. Lorsque la collectivité est compétente, elle peut faire appel à un
entrepreneur de son choix dans le respect du code des marchés publics.
Le contrat de délégation de service public prévoit un mécanisme de suivi du financement
des travaux de renouvellement à la charge du fermier. Sur ce point, le compte-rendu financier
annuel doit notamment comporter des informations relatives notamment aux dépenses effectives de
renouvellement engagées par le fermier au titre d’un exercice (voir à titre d’exemple les
informations au titre de l’année 2008).
Le montant de la part fermière de la redevance est déterminé par l’article 35.2.1. Cet article
prévoit que le montant de la rémunération évolue entre la date de signature du contrat et la date de
mise en service de la nouvelle station d’épuration au début de l’année 2006.
Au cours de la période sous revue, la part de la collectivité affermante n’a pas augmenté
alors que la part du fermier a progressé
assez sensiblement pour les deux premières années
d’exécution du contrat puis de manière plus modérée par la suite
40
.
Le fermier perçoit également une rémunération liée au traitement des sables, des matières de
vidange et des graisses mais cette rémunération est perçue directement par le délégataire auprès des
entreprises concernées.
La communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne verse également au délégataire
50 % du montant de la prime d’épuration qui lui est versée par l’Agence de l’Eau Seine Normandie
en application des dispositions de l’article 35.2.3 du contrat de délégation de service public.
Le montant de la prime d’épuration versée par l’agence de l’Eau varie en fonction de la
pollution éliminée et donc en fonction de la qualité de l’assainissement.
40
Annexes : tableau n° 17
27
Il existe d’ailleurs sur ce point une différence relevée dans les rapports du délégataire entre
les quatre stations d’épuration situées dans le périmètre de la communauté d’agglomération. Ainsi,
si la station d’épuration de Châlons-en-Champagne qui traite 95 % des eaux usées du périmètre de
la communauté d’agglomération obtient des coefficients de rendement
41
très satisfaisants, il n’en va
pas de même pour les communes de l’Epine, Saint-Etienne au Temple et Moncetz-Longevas qui
disposent de leur propre système de dépollution qui présente des rendements épuratoires plus
faibles. Par ailleurs, le taux de la prime d’épuration varie en fonction des matières traitées et de la
situation des stations d’épuration. Cette variation tient compte des niveaux de pollution constatés
dans le milieu naturel et des difficultés rencontrées pour atteindre les objectifs de qualité fixés par la
loi : trois zones géographiques ont été identifiées sur lesquelles s’appliquent trois taux différents de
redevances. Ainsi, la commune de Châlons-en-Champagne et la commune de Moncetz-Longevas
sont situées en zone 1 alors que les communes de Saint Etienne au Temple et l’Epine sont situées en
zone 3
42
.
Pour les seules matières en suspension, le taux de prime perçue par la communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne pour les quatre stations d’épuration au titre de l’année
2007 a varié en fonction de la qualité de l’épuration réalisée. Par ailleurs, si le rendement augmente,
le taux de la prime versée par l’Agence de l’Eau Seine Normandie a cependant baissé en raison de
la baisse du prix unitaire du kg de pollution éliminée entre 2006 et 2007. En appliquant les tarifs
2006 aux quantités 2007 on obtient une prime du même ordre de grandeur 443 861 €.
La quantité de matières en suspension (MES) collectée est nettement inférieure en 2007 ce
qui explique cette baisse
43
. Ainsi, bien que le rendement global de la station soit meilleur en 2007,
la rémunération par la prime pour épuration a été inférieure.
Cette baisse va se poursuivre en 2008 compte tenu de l’application du 9
ème
programme de
l’agence de l’eau qui prévoit de déduire de la pollution entrante la pollution collectée auprès des
industriels.
La communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne peut également verser au
délégataire des sommes correspondant à la réalisation de prestations définies à l’article 36 du
contrat délégation de service public. Cet article prévoit que le fermier peut recevoir une
rémunération complémentaire auprès des abonnés ou de la collectivité. Cet article distingue entre
les travaux pour lesquels le fermier bénéficie d’une exclusivité et ceux pour lesquels il se trouve
placé en situation concurrentielle.
Les frais de relance pour impayés, la désobstruction ou réparation du branchement du fait de
la négligence de l’usager, les contrôles de conformité des branchements et la réception et le
traitement sur la station des matières de vidange, des produits de curage, des sables et des
graisses
sont les travaux pour lesquels le délégataire bénéficie d’une exclusivité. Parmi ces travaux, seuls les
contrôles de conformité des branchements sont à la charge de la collectivité (ils figurent au compte
617), les autres travaux demeurant à la charge de l’abonné.
Il convient de noter également que lorsque des travaux doivent être effectués par la
collectivité en application du contrat de délégation, le délégataire peut concourir pour l’attribution
du marché dans le respect des règles du code des marchés publics.
L’article 42 du contrat délégation de service public prévoit enfin que la taxe professionnelle
grevant les installations du service affermé dont la collectivité est propriétaire est à la charge de la
communauté d’agglomération.
41
Le coefficient de rendement correspond au pourcentage de pollution éliminée par rapport à la pollution entrante.
42
Source : Site internet agence de l’eau Seine Normandie.
43
Annexes : tableau n° 18
28
En conclusion, le contrat conclu paraît conforme à la volonté exprimée par la collectivité
délégante de disposer de moyens de contrôle et de maîtrise de l’exécution du contrat par le Fermier
pour un tarif très sensiblement diminué.
8.
LES RELATIONS DE LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE CHALONS
AVEC LES ASSOCIATIONS
La communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne verse des subventions de
fonctionnement à des organismes privés et notamment à des associations
44
.
Ces subventions sont accordées à des associations qui concourent à l’action de la
communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne et il apparaît nécessaire d’examiner les
relations juridiques existant entre certaines de ces associations et la communauté d’agglomération
afin d’identifier et éventuellement de prévenir les risques juridiques qui peuvent résulter de ces
relations.
Les observations qui vont suivre portent plus particulièrement sur l’Association de
Prévention de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne et sur l’Association
d’insertion pour l’emploi de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne.
Aucune règle de droit n’interdit à une personne morale de droit public et donc à un EPCI de
recourir à une association pour exercer des compétences que la loi lui a confiées. Mais le recours à
la gestion de services publics locaux par des associations présente des risques juridiques liés à
l’éventuelle requalification du contrat de subventionnement conclu entre la collectivité et
l’association (1), à la présence de critères permettant d’identifier une association transparente (2), à
la méconnaissance des principes de la comptabilité publique (3), et enfin à l’existence de liens
d’intérêts entre les élus et l’association (4).
8.1.
Les risques de requalification du contrat de conventionnement
Les deux associations AGICAC et ACCP ont conclu des conventions avec la communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne. Depuis la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et son
article 10, l’autorité administrative qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention
dépasse un seuil défini par décret (23 000 euros en application de l’article 1
er
du décret n° 2001-495
du 6 juin 2001), conclure une convention avec l’organisme de droit privé qui en bénéficie.
L’AGICAC a signé plusieurs conventions avec la communauté d’agglomération de Châlons-
en-Champagne : Convention CAC/AGICAC pour le chantier d’insertion « brigade d’agents de
propreté » du 31 août 2005 ; Convention triennale CAC/AGICAC pour le chantier d’insertion
« brigade d’agents de propreté » du 2 janvier 2008 ; Convention CAC/AGICAC pour le chantier
d’insertion « brigade bleue » du 30 décembre 2003 ; Convention triennale CAC/AGICAC pour le
chantier d’insertion « brigade bleue » du 2 janvier 2008 et Convention partenariale CAC/AGICAC
du 16 janvier 2009. Ces conventions prévoient le versement par la CAC de subventions.
L’ACCP a également signé des conventions avec la communauté d’agglomération de
Châlons-en-Champagne et le Conseil général de la Marne : conventions relatives à la mise en oeuvre
de prévention spécialisée
sur l’agglomération chalonnaise en date du 12 septembre 2000, 1
er
décembre 2006, 20 février 2008, 7 août 2009 et 3 mars 2010. Là encore, les conventions prévoient
le versement par la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne de subventions, il est
indiqué que la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne intervient en qualité de co-
financeur avec le conseil général de la Marne.
44
Annexes : tableau n°19
29
Le principal risque inhérent à la contractualisation des subventions versées par la
communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne concerne la distinction entre l’allocation
d’une subvention assortie d’une convention d’objectif, la conclusion d’un marché public assortie du
paiement d’un prix et la conclusion d’un contrat de délégation de service public. L’intérêt principal
de la distinction réside dans la soumission ou pas aux règles de publicité et de mise concurrence de
la commande publique (code des marchés publics ou loi Sapin pour les délégation de service
public).
Cette question doit être abordée à l’aune de l’arrêt du Conseil d’Etat du 6 avril 2007 n°
284736 Commune d’Aix en Provence qui a considérablement renouvelé la question.
Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat a prévu deux exceptions au principe du recours au contrat
pour assurer la dévolution d’un service public à un tiers
45
. La première concerne les régimes de
dévolution dérogatoires à la loi Sapin (par exemple les textes organisant l’attribution des services
publics de transports de voyageurs en région parisienne ou ceux relatifs à la distribution et au
transport du gaz). La seconde exception concerne plus directement l’hypothèse des deux
associations AGICAC et ACCP. Elle prévoit que les collectivités publiques peuvent ne pas passer
un tel contrat lorsque, eu égard à la nature de l’activité en cause et aux conditions particulières dans
lesquelles il l’exerce, le tiers auquel elles s’adressent ne saurait être regardé comme un opérateur sur
un marché concurrentiel.
Le critère de la nature de l’activité n’est pas précisé dans l’arrêt précité, mais on peut penser
qu’il repose sur la distinction entre les services non marchands et les services marchands et dans ce
cas les services sociaux gérés par l’AGICAC et l’ACCP pourraient correspondre une telle
hypothèse. De même en faisant référence aux conditions particulières d’exercice
de l’activité, le
Conseil d’Etat vise le cas d’activités non lucratives, ce qui là encore correspond au cas des deux
associations précitées. Ainsi, au regard de cette définition donnée par la Conseil d’Etat, les
associations AGICAC et ACCP gèrent des services publics qui peuvent être dévolus à un tiers sans
recours au contrat administratif, marché public ou délégation de service public.
Dans un nouveau considérant du même arrêt, le Conseil d’Etat énumère les cas dans lesquels
la collectivité publique est réputée assurer en interne ses missions de service public
46
.
A côté de l’hypothèse de la gestion en régie directe, le Conseil d’Etat se réfère à la
possibilité pour une collectivité de créer un organisme dont l’objet statutaire exclusif est de gérer ce
service sur lequel elle exerce un contrôle comparable à celui exercées sur ses propres services. On
peut reconnaître ici la définition de l’opérateur « in house ».
45
« Considérant que, lorsque des collectivités publiques sont responsables d ’un service public, elles peuvent, dès lors
que la nature de ce service n’y fait pas par elle-même obstacle, décider de confier sa gestion à un tiers ; qu’à cette fin,
sauf si un texte en dispose autrement, elles doivent en principe conclure avec un opérateur, quel que soit son statut
juridique et alors même qu’elles l’auraient créé ou auraient contribué à sa création ou encore qu’elles en seraient
membres, associés ou actionnaires, un contrat de délégation de service public ou, si la rémunération de leur
cocontractant n’est pas substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service, un marché public de service ;
qu’elles
peuvent toutefois ne pas passer un tel contrat lorsque, eu égard à la nature de l’activité en cause et aux
conditions particulières dans lesquelles il l’exerce, le tiers auquel elles s’adressent ne saurait être regardé comme un
opérateur sur un marché concurrentiel (…) »
46
« Considérant que, lorsqu’elles sont responsables d’un service public, des collectivités publiques peuvent aussi
décider d’en assurer directement la gestion ; qu’elles peuvent, à cette fin, le gérer en simple régie, ou encore, s’il s’agit
de collectivités territoriales, dans le cadre d’une régie à laquelle elles ont conféré une autonomie financière et, le cas
échéant, une personnalité juridique propre ; qu’elles doivent aussi être regardées comme gérant directement le service
public si elles créent à cette fin un organisme dont l’objet statutaire exclusif est, sous réserve d’une diversification
purement accessoire, de gérer ce service et si elles exercent sur cet organisme un contrôle comparable à celui qu’elles
exercent sur leurs propres services leur donnant notamment les moyens de s’assurer du strict respect de son objet
statutaire, cet organisme devant en effet être regardé, alors, comme n’étant pas un opérateur auquel les collectivités
publiques ne pourraient faire appel qu’en concluant un contrat de délégation de service public ou un marché public de
service ; qu’un tel organisme peut notamment être mis en place lorsque plusieurs collectivités publiques décident de
créer et de gérer ensemble un service public ; »
30
Ainsi, dans la mesure où l’association est très proche de la collectivité (donc une association
transparente), la collectivité publique peut lui confier la gestion d’un service public sans conclure de
contrat de délégation de service public ou de marché public de service.
Le Conseil d’Etat a défini la notion d’association transparente dans un arrêt du 21 mars
2007, Commune de Boulogne Billancourt, n° 281796. Dans cet arrêt le Conseil d’Etat précise que
« Lorsqu’une personne privée est créée à l’initiative d’une personne publique qui en contrôle
l’organisation et le fonctionnement et qui lui procure l’essentiel de ses ressources, cette personne
privée doit être regardée comme transparente (…)»
Au vu de ces critères cumulatifs, l’Association de Prévention de la communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne et sur l’Association d’insertion pour l’emploi de la
communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne peuvent être qualifiées d’associations
transparentes.
En effet, le préambule des conventions signées entre la communauté d’agglomération de
Châlons-en-Champagne
et
l’Association
d’insertion
pour
l’emploi
de
la
communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne indique que l’insertion des personnes en difficulté est
une des priorités de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne et qu’elle a
« souhaité et soutenu » la création de cette association. Par ailleurs, la composition du conseil
d’administration révèle que parmi les 9 membres de droit, trois représentent la communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne et deux les communes membres de la communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne. De même, le siège de l’association est situé dans les
locaux de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne.
Le contenu des conventions signées entre l’association et la communauté d’agglomération
de Châlons-en-Champagne montre aussi que l’EPCI contrôle l’organisation et le fonctionnement de
l’association. Ainsi, les différentes conventions
47
qui ont été communiquées révèlent que la maîtrise
d’ouvrage des chantiers est assurée par la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne
qui fournit le matériel nécessaire à l’exécution des tâches prévues. De même, il est prévu dans la
convention partenariale signée le 16 janvier 2009, que si l’AGICAC est autorisée à effectuer des
missions pour d’autres maîtres d’ouvrage, c’est à la condition que ces missions soient compatibles
avec les objectifs et obligations définies dans la convention.
Sur le plan des ressources à présent, la chambre dans le cadre de son contrôle, limité à la
communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne ne peut pas obtenir de renseignements
supplémentaires sur le montant et la nature des subventions accordées à l’association. Pour autant, il
apparaît plus que probable que l’essentiel des subventions perçues par l’association correspond à
des subventions publiques.
Un constat identique peut être effectué pour l’Association des Cités en Champagne de
Prévention. Toutefois, et même si cette observation ne tempère pas le constat relatif au caractère
transparent de cette association, il convient de noter que le conseil général de la Marne est
également signataire des conventions relatives à la mise en oeuvre des actions de prévention
spécialisée sur l’agglomération chalonnaise et qu’à ce titre il verse une subvention égale à celle
versée par la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne.
47
Convention CAC/AGICAC pour le chantier d’insertion « brigade d’agents de propreté » du 31 août 2005 ;
Convention triennale CAC/AGICAC pour le chantier d’insertion « brigade d’agents de propreté » du 2 janvier 2008 ;
Convention CAC/AGICAC pour le chantier d’insertion « brigade bleue » du 30 décembre 2003 ; Convention triennale
CAC/AGICAC pour le chantier d’insertion « brigade bleue » du 2 janvier 2008 et Convention partenariale
CAC/AGICAC du 16 janvier 2009.
31
En conclusion, l’AGICAC et l’ACCP gèrent des activités de service public (insertion des
jeunes en difficulté, prévention de la délinquance), elles ont été crées par des collectivités publiques
qui exercent sur elles un contrôle comparable à celui exercée sur leurs services, et compte tenu de la
nature des activités exercées, elles ne peuvent être considérées comme des opérateurs évoluant sur
un marché concurrentiel. Elles pouvaient donc se voir confier des activités de service public sans
conclure un contrat de délégation de service public ou un marché public de service.
La transparence des associations présente ainsi un avantage, elles peuvent être
subventionnées sans recourir aux dispositions de la loi Sapin ou à celles relatives aux marchés
publics, pour autant le caractère transparent de ces associations n’est pas sans risque pour la
collectivité à l’origine de leur création.
La communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne explique que l’AGICAC a été
créée en collaboration avec la ville de Châlons-en-Champagne et elle ajoute que le nombre de
représentants de la communauté d'agglomération au sein des différentes instances de décision de
l'association ne lui permet pas d'exercer un pouvoir de contrôle sur l'organisation et le
fonctionnement de l'association tel que défini par la jurisprudence. Ainsi, la communauté
d'agglomération ne dispose que de 3 représentants sur 16 au sein du conseil d'administration. Par
ailleurs, la présidente de l'association n’est pas une élue communautaire. La communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne indique également que si elle apporte une partie
importante des ressources de l’association, celle-ci ne représente pas la majorité des recettes. Elle
ajoute enfin que l’association développe des partenariats avec d’autres collectivités ou bailleurs et
fournit des prestations de service afin d’accroitre la part de ses ressources propres. L’argument tiré
du nombre de représentants est également avancé pour l’ACCP pour soutenir que la communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne ne dispose pas du pouvoir d’imposer des décisions de
façon unilatérale. Enfin, la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne indique
également qu’une convention a été signée avec chacune des deux associations.
La chambre maintient son observation relative au pouvoir de contrôle de la communauté
d’agglomération sur ces associations en précisant s’agissant de l’AGICAC que sur les 9 membres
de droit du conseil d’administration (d’après la liste fournie avec la réponse de l’ordonnateur) 7 sont
liés à la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne (3 conseillers communautaires ;
3 représentants d’une commune membre de la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne et le DGS de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne).
8.2.
Les risques liés à l’identification d’une association transparente
La requalification d’une association en association transparente peut avoir des conséquences
juridiques importantes.
Ainsi, en matière de responsabilité extracontractuelle, si le juge administratif constate
qu’une association transparente par rapport à une personne publique, gère un service public qui est à
l’origine d’un dommage provoqué à un tiers, il peut retenir et engager la responsabilité de la
personne publique (cas d’une commune organisant un patronage sous la forme associative et d’un
accident survenue à un enfant CE 17 avril 1964 Commune d’Arcueil n° 57628).
Compte tenu de la nature des activités exercées par l’Association des Cités en Champagne
de Prévention et par l’Association d’insertion pour l’emploi de la communauté d’agglomération de
Châlons-en-Champagne, l’existence d’un tel risque juridique paraît devoir être pris en compte par
l’EPCI. En matière de responsabilité du fait des activités de gestion et de contrôle, le Conseil d’Etat
a jugé que la responsabilité d’une commune pouvait être engagée pour faute simple dans la gestion
d’une association transparente (CE 5 décembre 2005 Département de la Dordogne n° 259748).
32
En matière contractuelle, les effets de la requalification d’une association en association
transparente peuvent aussi avoir des conséquences importantes. Ainsi, dans le cas d’un contrat
conclu entre une association et une autre personne morale de droit privé, si le juge administratif
décèle l’existence d’une association transparente, il va considérer que la partie au contrat n’est plus
l’association en question mais la personne publique qui est à l’origine de son existence et en assure
la subsistance. Le contrat pourra alors être requalifié en contrat administratif, ce qui aura pour
conséquence, lorsque les conditions liées au montant du contrat sont remplies, d’entraîner la nullité
de la convention qui est soumise aux procédures de publicité et de mise en concurrence du code des
marchés publics (voir par exemple CE 21 mars 2007 commune de Boulogne Billancourt
n° 281796). Là encore, compte tenu de la nature des activités exercées par les deux associations, ce
risque doit être pris en compte, en cas de recours par ces associations au contrat (fourniture de
matériel par exemple).
A fortiori, compte tenu de la qualification d’opérateur In House qui peut être retenue pour
les deux associations AGICAC et ACCP, elles ne peuvent être regardées comme distinctes des
personnes publiques dont elles émanent et dans ces conditions, les règles qui gouvernent la
passation des contrats de ces dernières sont susceptibles de s’appliquer à ces deux associations.
La reconnaissance du caractère transparent de l’association peut également avoir des
incidences sur le statut des salariés de cette association et dans certains cas les contrats de travail
conclus entre l’association et ses salariés peuvent être requalifiés en contrat administratif (CAA
Marseille 14 septembre 2004 Martin-Méténier c/ commune de Marignane n° 00MA00560)
48
.
De même, dans un arrêt du 2 décembre 2004, Mme Probst, n° 98NC02315, la Cour
administrative d’appel de Nancy a requalifié le contrat d’un agent employé par une personne morale
de droit privé dont une personne publique avait, dans la réalité, le contrôle total.
L’Association de Prévention de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne
et sur l’Association d’insertion pour l’emploi de la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne recrutent et gèrent des personnels.
8.3.
Les risques de gestion de fait
Le risque de gestion de fait est particulièrement marqué dans le cas d’association
transparente. En effet, la gestion de fait est constituée lorsqu’une association transparente reçoit,
notamment par le biais de subventions, des fonds publics et que ces fonds sont maniés
par les
administrateurs de l’association. Certes, la Cour des comptes pour éviter une telle situation exige
que soit conclue entre la commune et l’association une convention, mais le Conseil d’Etat a jugé
cette condition insuffisante (CE 6 novembre 2009 Société Prest’Action n° 297877), jurisprudence
qui a pour effet d’accroître le nombre des hypothèses de gestion de fait.
Par ailleurs, dans le cas des deux associations, la qualité de deniers publics des fonds
manipulés ne paraît pas pouvoir être remise en cause, il ne s’agit pas en effet de recettes résultant de
l’activité des associations qui pourraient être qualifiées de recettes commerciales.
48
Dans cette affaire, la requérante demandait la condamnation de la commune de Marignane à lui verser une somme
d’argent en réparation du préjudice subi du fait de la perte de son emploi de directrice adjointe au cercle municipal de
loisirs, gérant le centre aéré et le jardin d'enfants de la commune de Marignane. Dans la mesure où la commune de
Marignane ne justifie pas de ce que le licenciement est intervenu légalement, au regard des dispositions régissant les
agents contractuels de droit public des collectivités locales, la Cour a estimé que la commune a commis une faute en
permettant illégalement ce licenciement de nature à engager sa responsabilité à l'égard de celle-ci, et la commune est
donc condamnée à verser des dommages et intérêts.
33
8.4.
Les risques liés aux liens d’intérêt entre les élus et les associations
Enfin, les risques relatifs aux liens d’intérêts entre les élus et les associations doivent être
pris en compte.
Le problème essentiel concerne les délibérations des assemblées locales, et donc
des assemblées délibérantes des EPCI, portant sur les relations avec les associations. Plus
précisément, le risque devient réel lorsqu’un élu siège dans les instances dirigeantes d’une
association partenaire de la collectivité qu’il représente.
La jurisprudence du Conseil d’Etat censure les délibérations comme contraires aux
dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales lorsque deux
conditions sont cumulativement remplies. Il faut d’une part que le conseiller municipal ait un intérêt
particulier à l’affaire distinct de celui de la généralité des habitants et d’autre part, que sa
participation ait exercé une influence sur la délibération.
S’agissant de la condition liée à l’intérêt à l’affaire, la jurisprudence s’applique y compris
lorsque doit être apprécié l’intérêt des conseillers municipaux dans une affaire qui implique une
association ayant un objet d’intérêt général (CE 16 décembre 1994 Commune d’Oullins contre
Association Léo Lagrange Jeunesse et tourisme n° 145 370 ; CE 9 juillet 2003 Caisse régionale de
crédit agricole mutuel de Champagne-Bourgogne n° 248 344).
Dans le cas des associations précitées, il est prévu pour l’AGICAC que trois élus de la
communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne sont membres de droit de l’association. Il
peut être recommandé que les élus concernés s’abstiennent de participer aux délibérations des
assemblées délibérantes relatives aux associations dont ils sont membres. Par ailleurs, ces rappels
aux règles de probité et d’impartialité pourraient utilement figurer dans le règlement intérieur de
l’assemblée délibérante.
La communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne explique dans sa réponse que
l'objet social des associations, la prévention de la délinquance sur l'agglomération pour l'ACCP ou
l'insertion professionnelle sur l'agglomération pour l'AGICAC, présentent un caractère d'intérêt
commun à un grand nombre d’habitants de la communauté voire même un caractère d'intérêt
général pour l'ensemble du territoire communautaire et que dans de telles hypothèses, la
jurisprudence admet que des conseillers municipaux membres de ces associations ne soient pas
considérés comme intéressés à l’affaire.
La chambre prend acte de cette réponse pertinente de la communauté d’agglomération tout
en précisant que l’argumentaire développé sur ce point peut paraître contradictoire avec celui
développé plus avant qui précisait que l’AGICAC développait des partenariats avec d’autres
collectivités ou bailleurs pour fournir des prestations de service afin d’accroitre la part de ses
ressources propres.
9.
L’ACCUEIL DES GENS DU VOYAGE
9.1.
Le transfert de la compétence à la communauté d’agglomération
Par délibération en date du 13 mars 2003, le Conseil Communautaire de la communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne a transféré à la communauté d'agglomération la
compétence suivante : « Acquisition, aménagement, construction, entretien et gestion des aires
d'accueil des gens du voyage réalisées dans le cadre du schéma départemental d'accueil des gens du
voyage ».
34
Le transfert de compétence a été réalisé dans les conditions prévues à l’article L. 5211-17 du
CCGT. Par délibération en date du 13 mars 2003, le conseil communautaire a décidé le transfert de
cette compétence à la communauté d’agglomération et l’ensemble des communes membres à
l’époque de la communauté d’agglomération a approuvé ce transfert de compétence. A l’issue du
processus de consultation des organes délibérants des communes membre, le préfet de la marne a
approuvé par arrêt en date du 27 juin 2003 le transfert de la compétence « Acquisition,
aménagement, construction, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage réalisées
dans le cadre du schéma départemental d'accueil des gens du voyage ».
Les communes membres de l’EPCI ont accepté sans réserve le transfert de la compétence à
la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne. Cette acceptation est notamment
motivée, du fait de la création d’aires d’accueil, par l’espoir de ne plus connaître d’installations
illicites sur le territoire des communes membres.
La compétence dévolue à la communauté d’agglomération prévoit explicitement
l’acquisition, l’aménagement, la construction, l’entretien et la gestion des aires d'accueil des gens
du voyage.
L’accueil des gens du voyage s’articule avec d’autres dispositifs : avec le Plan local de
l’habitat de la communauté d’agglomération et dans les plans locaux d’urbanisme des communes
dans lesquelles se situe les aires d’accueil (le PLU classe le terrain où est situé l’aire d’accueil en
zone naturelle et le PLU de Sarry classe le terrain d’assiette de l’aire d’accueil en zone agricole).
Afin de mieux identifier les besoins, la communauté d’agglomération de Châlons-en-
Champagne a commandé en 2002 une étude au cabinet Arhome pour examiner les conditions de
réalisation de deux
aires d’accueil, l’une plutôt destinée aux familles en voie de sédentarisation et
l’autre destinée à l’accueil des familles de passage. Le choix des terrains d’accueil a été plus
particulièrement délicat s’agissant de l’aire destinée à l’accueil des grands rassemblements et seule
la commune de Sarry a proposé un terrain pour ce type d’aire d’accueil. Pour l’aire d’accueil située
route de Suippes, le choix a été commandé par la circonstance que des familles stationnaient
régulièrement sur le terrain d’assiette sur lequel des équipements sommaires en eau, électricité et
collecte des déchets étaient déjà installés.
Le nombre de places prévus pour l’aire d’accueil située à Suippes (60 places) est suffisant.
Ce qui n’est pas le cas de l’aire destinée à l’accueil des grands rassemblements (100 places), sa
capacité se révèle en effet insuffisante en raison de l’augmentation de la taille des groupes
accueillis. Une extension de cette aire d’accueil est ainsi prévue afin de permettre l’accueil des
groupes de 150 caravanes.
9.2.
La réalisation et le financement de l’aire d’accueil
Les aires d’accueil ont été réalisées en 11 mois (les marchés de travaux ont été notifiés aux
entreprises et la date de début d’exécution des travaux a été fixée au 1
er
septembre 2006 pour une
durée de 11 mois, soit une fin des travaux au 11 août 2007).
Le tableau n° 20 retrace le coût des investissements nécessaires à la réalisation des aires
d’accueil
49
.
La commune de Châlons-en-Champagne était propriétaire du terrain d’assiette de l’aire
d’accueil située route de Suippes. Dans un premier temps une convention de mise à disposition a été
conclue entre la commune et la communauté d’agglomération. En juin 2009, le conseil municipal de
la commune de Châlons-en-Champagne a décidé de céder le terrain à la communauté
d’agglomération au prix de 100 euros et par délibération en date du 9 juillet 2009, le conseil
communautaire a décidé d’acquérir cette parcelle.
49
Annexes : Tableau n°20
35
Une partie de la parcelle de l’aire située route de Marson est propriété de la communauté
d’agglomération et l’autre de la commune de Sarry. La communauté d’agglomération est devenue
propriétaire de sa parcelle à la suite d’un échange de terres avec 2 agriculteurs.
L’aire d’accueil route de Suippes, comprend 60 places, soit 30 emplacements – 1 douche +
toilette + évier et branchements pour 2 places. 30 places de 75 m² chacune et 30 places de 200 m²
chacune. Cette aire est isolée, à proximité du complexe agricole du Mont Bernanrd et un premier
hôtel est situé à 500 mètres de cette aire. Pour l’aire du Mont de Mesnil, les travaux suivants ont été
effectués : mise en herbe, plantation – raccordement en eau – électricité – portail d'accès et
prochainement il est prévu l’implantation d’une fosse pour recevoir les effluents. Cette aire est aussi
située dans une zone relativement isolée, la première zone commerciale étant à deux kilomètres.
Il n’est pas prévu pour ces aires d’accueil d’équipements particuliers permettant
l’intervention de services sociaux ou la tenue de réunion ou encore de structures d’accueil d’enfants
pour faciliter leur scolarisation. Toutefois la réalisation de ces équipements fait partie des
améliorations envisagées.
9.3.
Les subventions versées
50
Les subventions ont été accordées sur production des factures par la communauté
d’agglomération. Le coût des travaux a été augmenté par l’éloignement des réseaux existants. Par
ailleurs, il a été nécessaire de réaliser des aménagements de voirie afin de sécuriser les accès à l’aire
de Suippes ce qui a entrainé des coûts supplémentaires.
9.4.
La gestion des aires d’accueil
Les aires d’accueil sont gérées
par ADOMA sur la base de marchés de prestation conclus
pour une durée d’un an renouvelable 3 fois. Ce mode de gestion a été préféré à la délégation de
service public afin d’éviter des engagements sur plus long terme et pour mieux évaluer la gestion du
titulaire du marché.
La communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne suit l’activité du gestionnaire à
travers des fiches hebdomadaires de suivi qui précisent le nombre de caravanes et les incidents. Un
rapport d’activité est également établi par le gestionnaire et des réunions sont organisées entre le
gestionnaire et la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne.
Le gestionnaire perçoit tous les ans, pour l’aire située route de Suippes, une subvention de
l’Aide transitoire au logement pour un montant de 95 634 euros et encaisse des droits d’occupation
pour un montant de 56 773 euros pour l’année 2009. Pour l’aire située route de Marson, le
gestionnaire perçoit des droits de place en cas d’occupation.
Les tarifs d’occupation sont votés par le conseil communautaire et ils sont différents pour les
deux aires.
Des règlements intérieurs régissent le fonctionnement des deux aires d’accueil.
9.5.
Evaluation de la situation depuis la mise en place des aires d’accueil
Le taux annuel moyen d’occupation de l’aire d’accueil des gens du voyage est précisé à
l’annexe 6. Il est également constaté que la durée moyenne de séjour suit pour la majorité des
familles les rythmes scolaires. Ce qui conduit à la mise en place d’un processus de sédentarisation
renforcé par les liens et les attaches régionales des voyageurs fréquentant les aires d’accueil créées
par la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne.
50
Annexes : Tableau n°21
36
Malgré la création des aires d’accueil, les occupations illicites de terrains communaux ou
privés se poursuivent. Tous les maires des communes membres de la communauté d’agglomération
ont pris des arrêtés d'interdiction de stationner sur leur territoire. Les plaintes de la population sont
fréquentes à l’occasion de ces stationnements illicites qui concernent surtout les grands
rassemblements.
Les procédures prévues pour demander au préfet de mettre en demeure les occupants illicites
de quitter les lieux sont mises en oeuvre, mais ces procédures sont surtout efficaces dans le cas de
rassemblement de petits groupes, beaucoup moins pour les grands rassemblements évangélistes
pour lesquels la durée de stationnement (une semaine) est trop brève pour que les procédures
engagées arrivent à leur terme.
Les élus de la communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne estiment que la
collectivité fait des efforts pour créer des structures et accueillir les gens du voyage mais ils
considèrent également que l’Etat pour sa part n’assume pas toutes ses responsabilités notamment
pour permettre l’accueil temporaire des grands rassemblements.
10.
ANNEXES
:
6.
LA SITUATION FINANCIERE
6.1.
Le budget principal
Tableau n° 1
: Budget principal : Recettes de fonctionnement
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Contributions directes
16 527 062,00
15 683 937,00
16 549 263,00
16 383 157,00
16 540 528,00
17 797 544,00
Autres impôts et taxes
2 106 317,00
2 425 204,00
2 649 603,00
2 764 033,00
2 850 178,00
2 646 109,00
23 261 679,00
DGF
6 408 823,00
6 116 053,00
7 521 354,00
7 710 103,00
7 873 874,00
7 838 443,00
N.A
Sources : comptes de gestion
Sources : budget primitif
Tableau n° 2
: Budget principal : évolution des principaux produits et charges
Montants en euros
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Contributions directes
16 527 062,00
15 683 937,00
16 549 263,00
16 383 157,00
16 540 528,00
17 797 544,00
Autres impôts et taxes
2 106 317,00
2 425 204,00
2 649 603,00
2 764 033,00
2 850 178,00
2 646 109,00
23 261 679,00
DGF
6 408 823,00
6 116 053,00
7 521 354,00
7 710 103,00
7 873 874,00
7 838 443,00
Autres dotations, subventions
1 438 291,68
3 110 623,90
2 190 843,90
2 238 360,30
2 142 493,87
1 962 732,75
9 386 188,00
Prod. de service et du domaine
463 483,38
671 224,43
798 766,00
750 689,07
801 644,67
901 089,20
1 147 865,00
Autres recettes
179 362,89
293 751,81
299 971,82
129 240,73
363 751,18
144 930,41
151 950,00
Produits de gestion
27 123 339,95
28 300 794,14
30 009 801,72
29 975 583,10
30 572 469,72
31 290 848,36
33 947 682,00
Charges à caractère général
6 302 078,56
7 040 030,29
7 943 457,26
7 136 308,00
7 901 119,74
8 441 470,30
8 253 715,00
Charges de personnels
3 857 371,98
4 184 470,26
4 460 700,10
4 891 356,10
4 859 914,03
5 115 416,86
5 681 470,00
Subventions
5 481 110,24
5 315 089,34
4 462 778,74
4 803 418,28
4 875 910,59
4 589 018,60
Autres charges
4 660 508,51
4 909 000,80
4 750 702,57
4 821 616,04
4 912 052,91
5 337 839,60
9 762 220,00
Charges de gestion
20 301 069,29
21 448 590,69
21 617 638,67
21 652 698,42
22 548 997,27
23 483 745,36
23 697 405,00
Excédent brut de fonctionnement
6 822 270,66
6 852 203,45
8 392 163,05
8 322 884,68
8 023 472,45
7 807 103,00
10 250 277,00
Sources : comptes de gestion
Sources : budget primitif 2010
37
Tableau n° 3
: Budget principal : capacité d’autofinancement
Montants en euros
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Excédent brut de fonctionnement
6 822 270,66
6 853 272,45
8 392 120,84
8 322 884,68
8 023 472,45
7 807 103,00
10 250 277,00
Produits financiers
6,60
6,54
5,50
2 896,07
6,84
6,75
0,00
Produits exceptionnels
453 716,74
2232722,56
197 369,91
1 945 816,93
597 822,43
2 060 631,52
0,00
Transferts de charges de gestion courante
17 688,77
19 425,00
Dotation aux amortissements et prov.
1 524 497,14
1 863 767,73
550 041,03
3 433 402,18
4 843 358,51
4 195 209,65
Charges financières
24 297,07
57 887,87
7 636,52
9 190,50
15 553,20
1 188,82
412 000,00
Intérêts des emprunts
773 171,00
633 602,28
626 396,34
687 481,98
709 425,94
387 007,56
Charges exceptionnelles
45 995,56
1885641,02
140 436,65
1 648 416,66
339 040,18
1 404 626,30
35 700,00
Résultat de fonctionnement
4 908 033,23
4 645 102,65
7 264 985,71
4 493 106,36
2 713 923,89
3 879 708,94
Capacité d'autofinancement brute
6 450 219,14
6 528 295,38
7 815 026,74
7 648 859,09
7 407 588,90
7 526 928,64
Remboursement dette
2 766 070,37
2 406 354,44
2 531 391,63
2 029 536,25
2 020 139,45
2 691 657,27
5 354 000,00
Capacité d'autofinancement nette
3 684 148,77
4 121 940,94
5 283 635,11
5 619 322,84
5 387 449,45
4 835 271,37
Sources : comptes de gestion
Sources : budget primitif 2010
Tableau n° 4
: Budget principal : section d’investissement
Montants en euros
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Recettes d'investissement
*
21 591 946,99
11 464 732,20
9 284 584,68
20 801 072,94
14 098 159,37
11 569 379,65
12 608 866,00
Dépenses d'investissement
20 347 983,50
5 879 846,21
12 816 904,12
17 319 155,70
13 673 247,34
9 216 294,60
12 308 866,00
*
hors emprunt
Sources : comptes de gestion
Sources : budget primitif
Tableau n° 5
: Budget principal : niveau d’endettement
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Montants en euros
20 376 820,58
18 470 466,14
17 939 074,51
15 909 538,26
13 889 398,81
11 597 741,54
Evolution N/N-1en €
20 376 820,58
-1 906 354,44
-531 391,63
-2 029 536,25
-2 020 139,45
-2 291 657,27
Evolution N/N-1en %
-10.32%
-2.96%
-12.76%
-14.55%
-19.76%
Moyenne annuelle sur la période
-10%
Evolution 2008/2004
-43%
Source : comptes de gestion
Capacité de désendettement en années
2004
2005
2006
2007
2008
2009
3,17
2,84
2,30
2,08
1,88
1,54
6.2.
Les budgets annexes
6.2.1. Le budget annexe transport
Tableau n° 6
: Budget annexe Transport
CAC - BUDGET TRANSPORT
2004
2005
2006
2007
2008
2009
TOTAL DES RECETTES FONCTIONNEMENT
4 736 214,90
5 227 266,20
4 758 096,39
5 085 361,36
5 437 369,33
4 960 011,09
TOTAL CHARGES FONCTIONNEMENT
4 736 214,70
5 227 246,20
4 758 096,39
5 085 361,36
5 437 369,33
4 960 011,09
Résultat fonctionnement
0,20
20,00
0,00
0,00
0,00
0,00
TOTAL RECETTES INVESTISSEMENT
1 056 048,31
1 124 276,73
1 153 056,38
1 214 419,21
1 440 791,53
1 470 901,45
TOTAL DES DEPENSES INVESTISSEMENT
1 265 058,62
1 054 729,73
934 717,38
1 396 925,21
1 094 487,53
1 607 938,01
Résultat investissement
-209 010,31
69 547,00
218 339,00
-182 506,00
346 304,00
-137 036,56
RESULTAT DE L'EXERCICE
-209 010,11
69 567,00
218 339,00
-182 506,00
346 304,00
-137 036,56
Source : Comptes de gestion
38
Tableau n° 7
: Budget annexe Transports (montant de la subvention d’équilibre)
Subvention d'équilibre
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fonctionnement
101 657,84
575 644,00
742 479,71
1 030 175,26
468 640,47
764 349,21
Investissement
329 770,85
391 380,65
448 766,66
446 185,44
753 643,12
768 556,06
Total
431 428,69
967 024,65
1 191 246,37
1 476 360,70
1 222 283,59
1 532 905,27
6.2.2. Le budget annexe assainissement
Tableau n° 8
: Budget annexe Assainissement
CAC - BUDGET ASSAINISSEMENT
2004
2005
2006
2007
2008
2009
TOTAL DES RECETTES FONCTIONNEMENT
3 464 002,07
3 323 212,66
3 373 568,57
3 326 822,33
2 909 885,30
3 030 119,61
TOTAL CHARGES FONCTIONNEMENT
1 843 593,35
1 746 338,52
1 458 995,19
1 458 037,10
1 289 438,90
1 334 697,96
Résultat fonctionnement
1 620 408,72
1 576 874,14
1 914 573,38
1 868 785,23
1 620 446,40
1 695 421,65
TOTAL RECETTES INVESTISSEMENT
5 636 811,38
7 651 655,22
5 099 067,13
4 374 216,15
1 008 387,04
3 005 507,00
TOTAL DES DEPENSES INVESTISSEMENT
9 811 277,59
11 189 070,36
6 405 541,75
1 476 690,88
1 553 635,27
3 423 490,76
Résultat investissement
-4 174 466,21
-3 537 415,14
-1 306 474,62
2 897 525,27
-545 248,23
-417 983,76
RESULTAT DE L'EXERCICE
-2 554 057,49
-1 960 541,00
608 098,76
4 766 310,50
1 075 198,17
1 277 437,89
6.2.3. Le budget annexe Lotissement Prévert
Tableau n° 9
: Budget annexe Lotissement Jacques Prévert
CAC - BUDGET PREVERT
2004
2005
2006
2007
2008
2009
TOTAL DES RECETTES FONCTIONNEMENT
1 299 878,58
1 179 760,70
TOTAL CHARGES FONCTIONNEMENT
649 939,29
1 829 699,99
Résultat fonctionnement
649 939,29
-649 939,29
TOTAL RECETTES INVESTISSEMENT
0,00
649 939,29
TOTAL DES DEPENSES INVESTISSEMENT
649 939,29
1 054 944,00
Résultat investissement
-649 939,29
-405 004,71
RESULTAT DE L'EXERCICE
0,00
-1 054 944,00
7.
LES CONTRATS DE DELEGATION DE SERVICE PUBLIC
7.2.
L’économie des contrats de délégation de service public
7.2.1.
Le contrat de délégation de service public Patinoire
Tableau n° 10
: Montant des sommes (TTC) effectivement versées par la CAC au titre des
dispositions de l’article 23 de la Convention délégation de service public Patinoire.
2004
2005
2006
2007
2008
Créneaux scolaires
46 968,36
106 249,76
99 819,75
97 979,78
97 699,78
Créneaux CLSH
18 090,05
12 156,68
19 091,55
19 091,74
Créneaux Clubs sportifs
26 644,65
33 700
33 700
?
Total
46 968,36
150 984,46
145 676,43
150 771,33
116 791,52
Source : Tableau de suivi financier de la délégation de service public fourni par la CAC et mandats de paiement émis par
l’ordonnateur
39
Tableau n° 11
: Evolution du nombre des entrées
2005
2006
2007
2008
Scolaires
7 920
10 329
10 900
12 344
Clubs
29 614
29 500
32 000
32 080
CSLH
4 119
4 402
6 042
6 235
Total
41 653
44 231
48 942
50 659
Entrées Public
51 440
34 145
27 155
23 366
Total
93 093
78 376
76 097
74 025
Source : Rapports d’activité du délégataire
2005
2006
2007
2008
Scolaires
9%
13%
14%
17%
Clubs
31%
38%
42%
43%
CSLH
4%
5%
8%
8%
Public
56%
44%
36%
32%
100%
100%
100%
100%
Source : Rapports d’activité du délégataire
Tableau n° 12
: Montant et part des subventions publiques dans les recettes d’exploitation du
délégataire.
En euros HT
2005
2006
2007
2008
Compensation financière (art. 25)
365 000
365 000
365 000
226 196
Compensation créneaux scolaires (art. 23)
108 361
108 361
108 361
108 361
Compensation CLSH (art.23)
28 406
28 406
28 406
27 740
Compensation Associations et clubs (art.23)
175 585
175 585
175 585
165 783
Total
677 352
677 352
677 352
528 080
Total Produits d’exploitation
944 732
859 854
860 081
674 189
71%
78 %
78 %
78 %
Sources : Rapports d’activités délégataire
40
7.2.2.
Le contrat de délégation de service public Transports Urbains
Tableau n° 13
: Evolution du montant des charges contractuelles d’exploitation en
application des avenants au contrat.
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Contrat délégation de
service
public
(art.27.3)
2 552 424
2 582 442
2 591 358
2 606 763
2 617 522
2 624 237
2 639 734
2 633 358
Avenant 03/11/2005
Art. 27.3
2 584 695
2 620 205
2 591 358
2 606 763
2617522
2624237
2639734
2633358
Art.
27.3
2584695
2620205
2604932
2641096
2651855
2658570
2674067
2667691
Avenant
15/01/2008
Art.
27.5
157932
157932
146076
126069
126069
126069
126069
126069
Art.
27.3
2584695
2620205
2604932
2687053
2711006
2717721
2733218
2726842
Avenant
23/03/2009
Art.
27.4
25000
36972
36972
0
0
0
0
0
Source : contrat délégation de service public et avenants
Tableau n° 14
: Evolution du montant des objectifs contractuels de recettes en application
des avenants au contrat.
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2010
Contrat
délégation de
service public
2 012 089
2 032 057
2 050 901
2 067 534
2 082 635
2 091 844
2 096 468
2 099 675
Avenant
03/11/2005
1 902 229
1 880 447
2 050 901
2 067 534
2 082 635
2 091 844
2 096 468
2 099 675
Avenant
15/01/2008
1 902 229
1 880 447
2 012 089
2 032 257
2 050 901
2 067 534
2 082 635
2 091 844
Source : contrat délégation de service public et avenants
Tableau n° 15
: Evolution du montant de la contribution forfaitaire
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Montant
contribution
Contrat délégation de
service public
2 578 333
2 580 661
2 553 859
2 537 959
2 531 042
2 532 985
2 542 114
2 539 382
Montant
contribution
Avenant 03/11/2005
2 720 464
2 770 234
2 553 859
2 537 959
2 531 042
2 532 985
2 542 114
2 539 382
Montant contribution
Avenant 15/02/2008
2 720 464
2 770 234
2 594 389
2 575 706
2 565 246
2 559 765
2 558 417
2 549 683
Montant
contribution
Avenant 23/03/2009
2 720 464
2 770 234
2 594 389
2 584 691
2 587 425
2 581 944
2 580 596
2 571 862
Différence
142 131
189 573
40 530
46 732
56 383
48 959
38 482
32 480
Source : contrat délégation de service public et avenants
41
Tableau n° 16
: Formule d’actualisation des objectifs contractuels de recettes (article 26.2 de
la convention).
2005
2006
2007
2008
Recettes
réalisées
1 900 889
1 924 835
1 943 302
2 040 166
Objectifs de
recettes
1 902 229
1 880 447
2 012 089
2 032 257
Différence
- 1 340
44 388
- 68 787
7 909
Source : Contrat délégation de service public et Etat des recettes annuelles de l’exploitant
7.2.3.
Le contrat délégation de service public Assainissement
Tableau n° 17
: Evolution de la redevance d’assainissement
Tarifs
2004
en Euros HT
Tarifs
2005
en Euros HT
Tarifs
2006
en Euros HT
Tarifs
2007
en Euros HT
Tarifs
2008
en Euros HT
Redevance Assainissement
Part CAC
0,698
0,698
0,698
0,698
0,698
Redevance Assainissement
Part Fermier
0,2411
0,2593
0,2767
0,2823
0,2903
Source : Rapport annuel du délégataire
Tableau n° 18
: Montant des primes allouées par l’Agence de l’Eau par stations d’épuration
en 2007 et comparaison du montant des primes accordées entre 2006 et 2007.
Pollution
entrante
(kg/j)
Pollution
éliminée
(kg/j)
Coefficient
de rendement
Taux
(Euros/kg)
Prime
(Euros)
Châlons-en-
Champagne
3 507
3 471.93
99
29.60
102 769
Moncetz
Longevas
19
13.30
70
29.60
1 123
Saint Etienne
au Temple
4.80
1.92
40
39.36
75
L’Epine
42.75
38.47
90
39.36
1 514
Source : Courriers en date du 31 octobre 2008 du directeur de l’agence Seine Normandie au président de la CAC mentionnant le
taux de prime pour épuration.
Année
Paramètre
Pollution entrante
Rendement
Pollution éliminée
Taux
Prime
2006
MES
4 234,00
96%
4 064,64
37,00 €
150 391 €
2006
MO
2 949,00
94%
2 744,34
87,26 €
239 477 €
2006
NR
693,00
86%
584,06
92,35 €
53 937 €
2006
MP
148,00
70%
101,53
78,86 €
8 006 €
2007
MES
3 507,00
99%
3 471,93
29,60 €
102 769 €
2007
MO
2 956,00
96%
2 809,38
69,81 €
196 122 €
2007
NR
696,00
97%
661,62
94,90 €
62 787 €
2007
MP
126,00
94%
116,07
72,10 €
8 368 €
MES : matières en suspension ; MO : matières oxydables ; NR : azote réduit ; MP : matière phosphorée.
42
8.
LES RELATIONS DE LA CAC AVEC LES ASSOCIATIONS
Tableau n°19
: Montant des principales subventions accordées à des organismes de droit
privé
En euros
2004
2005
2006
2007
2008
Théâtre du Muselet (La Comète)
837 930
854 680
871 774
889 000
902 300
Espé-Basket
501 560
577 920
566 590
567 000
205 610
Association de prévention de la
CAC
280 000
284 200
289 890
295 700
300 200
Association d'insertion par l'emploi
de la CAC
11 000
55 000
65 000
95 000
96 500
Office du Tourisme
266 300
271 620
277 050
296 100
307 200
Agence d'urbanisme
456 106
514 180
628 744
632 401
645 000
Source : Comptes administratifs
9.
L’ACCUEIL DES GENS DU VOYAGE
Tableau n°20
:
Aire d'accueil route de Suippes
MONTANT FINAL DU MARCHE
PRIX HT
TVA 19,6 %
PRIX TTC
CHARGES FONCIERES
: sondages, frais préliminaires, travaux
de branchements (EDF, F.Télécom, service des Eaux etc, )
74 475,26
14 597,15
89 072,41
TRAVAUX
VRD
873 188,00
171 144,85
1 044 332,85
Electricité
54 527,00
10 687,29
65 214,29
Assainissement du terrain
22 201,00
4 351,40
26 552,40
raccordement réseau assainissement
95 847,00
18 786,01
114 633,01
Espaces verts
221 510,00
43 415,96
264 925,96
Modules pré fabriqués (PREF'AIRE)
693 642,00
135 953,83
829 595,83
URBAFLUX Télégestion
22 700,00
4 449,20
27 149,20
1 983 615,00
388 788,54
2 372 403,54
HONORAIRES
Géomètre
3 250,00
637,00
3 887,00
Maitrise d'oeuvre
147 525,00
28 914,90
176 439,90
Pilotage
8 680,00
1 701,28
10 381,28
Contrôle Technique
10 940,00
2 144,24
13 084,24
Coordinateur SPS
1 872,00
366,91
2 238,91
Rémunération SEM
113 115,50
22 170,64
135 286,14
Revalorisation Maître d'oeuvre
4 644,67
910,36
5 555,03
290 027,17
56 845,33
346 872,50
TOTAL GENERAL
2 348 117,43
460 231,02
2 808 348,45
43
Aire d'accueil route de Marson
nature des travaux
coût HT €
acquisition parcelles ZM 22,23 et 24
10 560
Démolition du hangar/aménagement extérieur
38 896
reprise clôtures / linéaire 250 m
9 248
mise en place surpresseur
9 532
panneaux
1 886
TOTAL HT
70 122
TOTAL TTC
81 796
subventions acquises
montant € HT
Etat
49 085
Conseil Régional 10% du coût HT
7 012
Conseil Général : idem
7 012
TOTAL
63 109
Financement CAC: solde TTC
18 687
Tableau n°21
: Montant des subventions accordées au titre de l’aménagement des aires
d’accueil des gens du voyage
ETAT RECAPITULATIF DES DEPENSES EFFECTUEES
OPERATION : Aménagement aire accueil gens du voyage
REFERENCE DE L'AIDE FINANCIERE DU DEPARTEMENT
Arrêté en date du 20/01/2003
montant subventionnable
subvention accordée
2 235 374,00 €
558 843,00 €
Dépenses justifiées
Subventions
Date
Montant
Date
acompte reçu
Montant attendu
14/06/2007
593 977,74
27/01/2005
7012,21
25/03/2008
1 420
378,98
09/11/2007
100 310,00
22/10/2009
247 256,66
08/08/2008
265 475,00
10/11/2009
49 907,79
total reçu
422 705,00
TOTAL
2 261
613,38
versement attendu
solde
44
ETAT RECAPITULATIF DES DEPENSES EFFECTUEES
OPERATION : Aménagement aire accueil gens du voyage
REFERENCE DE L'AIDE FINANCIERE DE LA REGION CHAMPAGNE
ARDENNE
Arrêté n° E200609475
montant subventionnable
subvention accordée
2 081 097,00 €
416 219,00 €
Dépenses justifiées
Subventions
Date
Montant
Date
acompte reçu
Montant attendu
14/06/2007
593 977,74
16/08/2007
36 454,00
25/03/2008
1 420
378,98
23/07/2008
204 613,00
22/10/2009
247 256,66
16/12/2009
175 152,00
total reçu
416 219,00
TOTAL
2 261
613,38
versement attendu
SOLDE
OPERATION : Aménagement aire accueil gens du voyage
REFERENCE DE L'AIDE FINANCIERE DE L'ETAT
BOP 135 du 12/07/2006
montant subventionnable
subvention accordée
914 700,00 €
640 290,00 €
Dépenses justifiées
Subventions
Date
Montant
Date
acompte reçu
Montant attendu
14/06/2007
593 977,74
03/08/2007
408 699,82
25/03/2008
1 600
378,98
231 590,18
640 290,00
TOTAL
2 194
356,72
versement attendu
solde