Chambre Régionale des Comptes
du Centre
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PREMIERE SECTION
OPAC d'Orléans
045. 019. 996
Exercices 2000 à 2005
Jugement n° 2009 - 0019
Séance des 24 septembre et 1er octobre 2009
Lecture publique du 20 octobre 2009
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
JUGEMENT
LA CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DU CENTRE,
Vu les comptes rendus en qualité de comptables de l'OPAC d'Orléans pour les
exercices 2000 à 2005, par M. X jusqu'au 28 juillet 2005, par M. Y du 29 juillet 2005 jusqu’au
31 décembre 2005 ;
Vu les dates de production à la chambre des comptes des exercices 2000 à 2005 ;
Vu les justifications produites au soutien des comptes ou recueillies au cours de
l'instruction ;
Vu les pièces de mutation présentées par le comptable, notamment le certificat de
l'ordonnateur constatant qu’il n’y a aucune réclamation à présenter à l'encontre du comptable
sortant ;
Vu le jugement n° 2005-0193 du 26 janvier 2005 par lequel il a été sursis à la
décharge de M. X pour l'exercice 1999 en l'attente de l'exacte reprise des soldes ;
Vu la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales du 4 novembre 1950 et notamment son article 6 ;
Vu le code des juridictions financières ;
Vu la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 et notamment l'article 60 ;
Vu les textes législatifs et réglementaires relatifs à la comptabilité des offices
publics d’aménagement et de construction (OPAC) ;
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Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la
comptabilité publique ;
Vu les arrêtés du président de la chambre régionale des comptes n° 2009-1 en date
du 6 janvier 2009 et n° 2009-4, modifié, en date du 4 mars 2009, fixant les attributions de la
chambre et des sections ainsi que la composition de ces dernières ;
Vu la lettre de notification au comptable du contrôle des exercices 2000 à 2005 de
l’OPAC d’Orléans en date du 16 février 2009 et celle adressée à l’ordonnateur en date du
16 février 2009 ;
Vu le rapport n° 2009-0147 de M. Patrick LE GUERER, premier conseiller,
revêtu du soit-communiqué en date du 12 mars 2009 ;
Vu le réquisitoire du ministère public n° R/09/0071/J en date du 17 mars 2009 ;
Vu les lettres de notification du réquisitoire en date du 23 mars 2009 à
l’ordonnateur, et aux comptables successifs, et les accusés de réception des intéressés, en date
des 24 et 25 mars 2009 ;
Vu la réponse en date du 12 mai 2009, enregistrée au greffe le 14, par laquelle
M. X a transmis à la chambre copie de l'accord collectif d'entreprise de l'OPAC d'Orléans ;
Vu le rapport n° 2009-0148 de M. Patrick LE GUERER, premier conseiller,
revêtu du soit-communiqué en date du 5 août 2009 ;
Vu les conclusions n° C/09/0291/J2 en date du 18 août 2009 du procureur
financier ;
Vu les lettres du greffier de la chambre régionale des comptes en date du 28 août
2009, informant les parties de la date de l’audience publique du 24 septembre 2009, et les
accusés de réception en date du 31 août 2009 ;
Vu la lettre du 21 septembre 2009, enregistrée au greffe le 22, par laquelle
M. X a indiqué qu’il ne pourrait se rendre à l’audience publique et adressé un mémoire en
réplique au rapport du magistrat-instructeur et aux conclusions du procureur financier ;
Vu la télécopie de M. Y du 22 septembre 2009, enregistrée au greffe le 23, par
laquelle il indique se joindre à M. X quant à la présentation de ce mémoire ;
Entendu lors de l’audience publique du 24 septembre 2009 M. Patrick
LE GUERER, premier conseiller, en son rapport, et M. Rémi INDART, procureur financier,
en ses conclusions ;
Après avoir délibéré hors la présence du rapporteur et du procureur financier ;
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ORDONNE ce qui suit :
Sur les exercices 1999 à 2002 :
Attendu que, par l’effet de la prescription édictée par l’article 60 modifié de la loi
du 23 février 1963 susvisée, il n’y a pas lieu de statuer sur les comptes des exercices 1999 à
2002 ;
Sur les exercices 2003 à 2005 :
Considérant que par mandats n° 5709 du 21 juin 2004, n° 11 011 du 22 novembre
2004 et n° 4990 du 21 juin 2005 et n° 9840 du 21 novembre 2005, de montants respectifs de
39 515,04 €, 37 075,84 €, 36 588,00 € et 35 612,32 €, un total de 148 791,20 € de primes de
vacances et de fin d'année a été versé aux personnels de l'office relevant du statut de la
fonction publique territoriale ;
Considérant que par réquisitoire n° 09/0071 du 17 mars 2009, le ministère public
a relevé que ces paiements, effectués par MM. X et Y durant leur gestion respective n’avaient
pas été appuyés des justifications requises, en l’espèce
« par un accord collectif ou une
délibération du conseil d’administration »
, et que ces opérations sont dès lors présumées
constitutives d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité des
comptables concernés ;
Considérant qu’en réponse au réquisitoire du procureur financier, M. X a produit
l'accord collectif d'entreprise conclu le 1er avril 2004, lequel indique, dans son titre IV
paragraphe 4
«primes de vacances, primes de fin d'année »
que
« pour le personnel
fonctionnaire et stagiaire de la fonction publique territoriale, le mode d'attribution et de
calcul resteront inchangés »
que «
pour le personnel fonctionnaire et stagiaire de la fonction
publique territoriale ayant opté pour le statut OPAC et le personnel contractuel actuellement
en poste le mode d'attribution et de calcul resteront inchangés »,
que
« pour le personnel de
l'OPAC engagé par l'OPAC à compter du 14 novembre 2003 les primes de vacances et de fin
d'année sont sans objet » ;
Considérant que par son mémoire en réplique adressé à la chambre par lettre du
21 septembre 2009, enregistrée au greffe le 22, M. X maintient que la production de l’accord
collectif du 1
er
avril 2004 satisfaisait aux prescriptions de la liste des pièces justificatives
annexée à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dès lors
que la rubrique pertinente exige la production d’un accord collectif ou d’une délibération du
conseil d’administration ; qu’il soutient en outre que le paiement de ces primes et avantages
relevait du dispositif prévu à l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relatif aux
avantages collectivement acquis antérieurement ; qu’il relève enfin que la chambre, dans son
rapport d’observations définitives sur la gestion de l’OPAC, délibéré le 22 janvier 2009, aurait
admis une telle analyse des paiements intervenus au titre du maintien d’avantages
antérieurement acquis ;
Considérant que M. Y a, par télécopie du 22 septembre 2009, déclaré partager
l’analyse développée par M. X quant aux conditions des paiements en cause ;
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Considérant qu’en application des articles 11 à 13 du décret n° 62-1587 du
29 décembre 1962, portant règlement général sur la comptabilité publique, le comptable est
notamment tenu d’exercer le contrôle de la validité de la créance (article 12–B) qui inclut
la
justification du service fait, l'exactitude des calculs de liquidation, l'intervention préalable des
contrôles réglementaires et la production des justifications (article 13) ;
Considérant qu’en matière de rémunérations accessoires des personnels des
offices publics d'aménagement et de construction, l’annexe à l'article D. 1617-19 du code
général des collectivités territoriales alors applicable prévoit, en sa rubrique 2023, la
production des pièces suivantes :
Premier paiement :
1. accord collectif ou délibération du conseil d'administration fixant les
limites des rémunérations accessoires ;
2. Le cas échéant, décision du directeur général ;
3. Décompte individuel mensuel.
Paiements ultérieurs :
Voir pièce n° 3.
Considérant qu’en l’espèce, le comptable n’a disposé pour le paiement de ces
primes de vacances et de fin d’année, que de l’accord collectif du 1
er
avril 2004 ;
Considérant que cet accord collectif, ainsi qu'il est précisé en son préambule, a
été conclu en application du décret n° 93-852 du 17 juin 1993 portant règlement statutaire des
personnels ne relevant pas du statut de la fonction publique territoriale employés par les
OPAC ; qu’il ne peut en conséquence régler que la situation du personnel ayant opté pour le
régime contractuel de droit privé des OPAC ou recruté sous ce régime ;
Considérant à cet égard que l’emploi, à la rubrique 2023 de l’annexe à l’article
D. 1617-19 du CGCT, de la conjonction de coordination « ou », ne renvoie pas à une
alternative ouverte, mais à l’existence de deux hypothèses distinctes ; qu’une telle rédaction
ne peut avoir pour effet de rendre applicable un accord collectif à des personnels placés dans
une situation statutaire ;
Considérant que même si, par erreur, les comptables avaient considéré que
l’accord collectif du 1
er
avril 2004 pouvait, du seul fait de la mention qu’il fait des personnels
fonctionnaires et stagiaires de la fonction publique territoriale, justifier le principe du
paiement des indemnités en cause, la seule référence aux modalités inchangées de leur
attribution et de leur calcul ne pouvait permettre aux comptables en exercice de procéder au
contrôle de l’exactitude des calculs de liquidation et à l’intervention préalable des contrôles
réglementaires qui leur incombent sans avoir disposé de la pièce justificative de la mise en
place des indemnités antérieures prétendument maintenues ; qu’une telle pièce justificative ne
pouvait consister qu’en une délibération du conseil d’administration de l’office instituant les
indemnités en cause ;
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Considérant qu'en toute hypothèse, le contrôle du comptable sur les pièces
justificatives ne peut se limiter à une vérification purement formelle des justifications
produites et que, sans se voir investi du contrôle de la légalité des décisions administratives
qui lui sont produites comme justificatifs de la dépense, le comptable doit, lorsque plusieurs
lectures d'un texte sont possibles, privilégier celle de ces lectures qui permet au texte de
respecter le droit auquel il est subordonné ;
Considérant que le versement de primes de vacances et de fin d’année qui n'est
pas prévu au profit des agents de la fonction publique d'État ne peut, en application du
principe de parité être réalisé au profit des agents de la fonction publique territoriale ;
Considérant toutefois qu’en application de l'article 111 de la loi du 26 juillet 1984
de tels avantages collectivement acquis peuvent exceptionnellement être maintenus au profit
des personnels de la fonction publique territoriale à la condition expresse que les délibérations
de l'organisme les prévoyant soient antérieures à cette date ; qu’en l’espèce aucune
délibération de cette sorte n’a été produite ;
Considérant enfin que, contrairement à ce que soutient M. X dans son mémoire en
réplique, le rapport d’observations définitives sur la gestion de l’OPAC d’Orléans en date du
26 mai 2009, au sujet des primes de vacances et de fin d’année, ne mentionne en aucune façon
que l’accord collectif aurait maintenu un avantage acquis au profit des personnels titulaires et
contractuels présents au moment de la transformation en OPAC, mais il souligne, au contraire,
que l’office n’a pu produire la délibération relative à cet avantage acquis ;
Considérant qu’il appartenait dans ces conditions aux comptables de suspendre le
paiement des indemnités considérées au profit des agents sous statut de la fonction publique
territoriale
en
l’absence
de
production
d’une
délibération
exécutoire
du
conseil
d’administration de l’office, prévoyant le versement de ces primes aux personnels relevant de
la fonction publique territoriale ;
Considérant que par mandats n° 5 709 et n° 11 011 des 21 juin et 22 novembre
2004 et n° 4 990 du 21 juin 2005, un montant total de 113 178,88 € de primes de vacances et
de fin d'année a été payé par M. X aux personnels de l'office
relevant du statut de la fonction
publique territoriale ;
Considérant que par mandat n° 9 840 du 21 novembre 2005, un montant de
35 612,32 € de primes de vacances et de fin d'année a été payé par M. Y aux personnels de
l'office
relevant du statut de la fonction publique territoriale ;
PAR CES MOTIFS
M. X est déchargé de sa gestion du 1
er
janvier 2003 au 31 décembre 2003 ;
M. X est constitué débiteur de l’OPAC d’Orléans pour la somme de 113 178,88 €
augmentée des intérêts de droit à compter du 23 mars 2009 ;
M. Y est constitué débiteur de l’OPAC d’Orléans pour la somme de 35 612,32 €
augmentée des intérêts de droit à compter du 23 mars 2009.
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Fait et jugé à la chambre régionale des comptes du Centre, les vingt quatre septembre et
premier octobre deux mille neuf.
Présents : M.
Guy
DUGUÉPÉROUX, président de section, président de séance, M.
Jean-
Bernard BALCON, premier conseiller, et Mme Karine DELAMARCHE, conseillère.
LE GREFFIER DE SEANCE
Patrick LALANDE
LE PRÉSIDENT DE SECTION
PRÉSIDENT DE SÉANCE
Guy DUGUÉPÉROUX
En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur
ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de
la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et
officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
La secrétaire générale,
Annie MULON