CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
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Réponses du CREHA Ouest sur le
Rapport d’observations définitives
de la Chambre régionale des comptes Pays de la Loire,
communiqué le 6 octobre 2025
DOCUMENT DE SYNTHESE
5 novembre 2025
SOMMAIRE :
Courrier du Président Jacques STERN
1.
INTRODUCTION et considérations générales
2.
Prise en compte des RECOMMANDATIONS
3.
REPONSES CIBLEES sur trois sujets « majeurs » :
-
Gestion des immobilisations / charges éditeur FDLS
-
Absence de mise en concurrence injustifiée / éditeur-hébergeur FDLS
-
Sécurité / RGPD
4.
REPONSES DETAILLEES sur le rapport
5.
CONCLUSION
ANNEXES
CRC Pays-de-la-Loire
KPL GA250252 KJF
05/11/2025
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
2
Saint Herblain, le 5 novembre 2025
Chambre régionale des comptes Pays de la
Loire
Monsieur le Président
25, rue Paul Bellamy
B.P. 14119
44041 Nantes Cedex 01
Objet : CREHA Ouest – ROD 2025-138
Monsieur le Président,
Vous trouverez ci-jointes les réponses argumentées de notre association au rapport que
vous nous avez transmis début octobre.
A la lecture de ce rapport, je me permets de faire quelques observations sur les principes et
objectifs de notre association.
Une association loi 1901 est une structure juridique qui autorise des personnes physiques ou
morales à s’associer pour mettre en œuvre des activités, des projets, qui ne peuvent être
réalisés individuellement et qui ont avantage à être partagés collectivement. Ce principe
associatif est effectivement la base de la création et du fonctionnement du Creha Ouest
depuis sa fondation. Les organismes de logement sociaux, poussés par des collectivités
locales, s’associent pour gérer ensemble des informations qui permettent de faciliter l’accès
au logement social des demandeurs. Ce principe de partage de l’information est le fait
constitutif du Creha Ouest. Bien entendu, ce partage d’informations doit s’accompagner
des sécurités nécessaires à son usage et, de ce point de vue, notre feuille de route 2024/2028
et votre rapport, nous conduisent à renforcer nos précautions et notre organisation. Ce
travail est engagé et sera mené rapidement, même s’il est, pour une part significative,
dépendant de la mise en œuvre du Numéro national unique de demande.
Le second point, sur lequel je voudrais insister à la lecture de votre rapport, est la relation
entre les membres de notre association et les conditions d’accès au logement social. Le
Creha Ouest est, comme je l’indiquais plus haut, un « outil partagé » entre tous ses
membres. Les Bailleurs sociaux conservent leurs « méthodes » propres pour attribuer les
logements.
L’association
au
travers
de
sa
charte
de
déontologie,
réactualisée
régulièrement, édicte des règles de fonctionnement pour assurer la cohérence globale du
dispositif. Mais la responsabilité de l’attribution de logements appartient aux commissions
d’attribution des bailleurs qui, selon les territoires, peuvent avoir des fonctionnements
divers. Le Creha Ouest ne peut en aucun cas en être tenu responsable.
Le troisième point, sur lequel je voudrais témoigner, est la remise en cause de la qualité de
la prise de décision de nos instances. Les décisions prises en Assemblée générale ou en
Conseil d’administration sont le fruit de travaux préalables en Bureaux, commissions,
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groupes de travail, séminaires, entre autres. J’en veux pour preuve la fabrication de notre
feuille de route 2024/2028, elle a fait l’objet de débats préalables en Conseil d’administration
et en Bureau, de trois séminaires d’une vingtaine de personnes, de présentations aux
Conseils des AR Hlm Pays de la Loire et Bretagne, aux DREAL des deux régions, à une
dizaine de collectivités locales représentatives, avant d’être finalement validée par notre
Conseil d’administration. Ces importants travaux préparatoires à nos décisions, menés dans
le dialogue, expliquent les raisons pour lesquels le consensus est le plus fréquent dans les
décisions finales.
En dernier lieu, deux points spécifiques ont retenu mon attention, notre relation avec
l’éditeur historique du logiciel de gestion partagée des demandes et attributions de
logements et la façon de comptabiliser l’amortissement de certaines dépenses inhérents à
l’usage de ce logiciel. Sur ces aspects, il est vrai que nous avons depuis l’origine une relation
continue avec cet éditeur qui n’a pas de concurrent sur notre périmètre global
d’intervention. Cette relation est construite sur le respect et l’indépendance de chacun,
nous avons toujours respecté les formes qui paraissaient les meilleures et les plus adaptées
à notre contexte. Pour vous répondre, nous avons fait appel à l’expertise d’un avocat et de
notre commissaire aux comptes. De plus sur les nouvelles activités ou services développés
depuis mon arrivée à la Présidence du Creha Ouest, nous avons décidé de faire de plus en
plus par nous-mêmes, avec des logiciels libres pour l’Observatoire Augmenté, ou plus
récemment de confier le Chatbot à une autre société. Je pense que cette manière de faire
se poursuivra.
Comme indiqué de longue date, je prévois d’inscrire votre rapport à l’ordre du jour de
notre prochain conseil d’administration du 3 décembre.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’assurance de ma très sincère considération.
Jacques STERN
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(1)
INTRODUCTION et considérations générales
Nous tenons, en préambule, à exprimer notre surprise quant au maintien de
certains intitulés de titres et formulations contenus dans la synthèse, dont le
caractère nous paraît parfois en décalage avec la teneur globale du rapport et ne
pas refléter la profondeur des échanges tenus lors de l’instruction.
A titre d’exemple, le rapport indique la conformité de notre solution avec la
réglementation, sa plus-value dans l’organisation du processus d’attribution pour
les réservataires et les bailleurs ou pour le parcours du demandeur lui-même. Le
rapport évoque aussi à plusieurs reprises les améliorations et développements
réalisés (projet stratégique 2023) ou ceux envisagés (feuille de route 2028) sans que
la synthèse ne dise un mot de cette progression et des efforts mis en œuvre.
Ce constat ne remet pas en cause le fond du travail mené, mais aurait pu appeler
une lecture plus équilibrée et contextualisée des enjeux soulevés.
Concernant
l’accès au service public du logement social
, qui constitue l’objet
principal du contrôle dans le cadre de l’enquête nationale de la Cour des Comptes,
nous souhaitons tout d’abord rappeler que notre mission s’inscrit au cœur de la
politique publique d’accès au logement social, dans un esprit de coopération et de
service à l’ensemble des partenaires institutionnels et opérationnels : l’État, les
collectivités territoriales, les bailleurs sociaux et les réservataires. Notre association,
gestionnaire des fichiers partagés de la demande locative sociale pour les régions
Pays-de-la-Loire et Bretagne, constitue un outil structurant au service de la
transparence, de la connaissance des besoins, et de la coordination des
attributions.
Notre
valeur ajoutée
, trop absente du rapport, est de permettre à chacun de jouer
pleinement son rôle dans le processus complexe de la gestion de la demande et
des attributions, celui-ci ayant fait l’objet de nombreuses évolutions résultant de
textes législatifs et réglementaires ces dernières années. Si l’ambition collective doit
être celle de garantir un égal accès au service public du logement, dans un cadre
adapté aux réalités territoriales, le CREHA Ouest ne peut se substituer aux acteurs
dans leurs missions mais il les facilite par l’adaptation permanente des outils que
l’association met à leur disposition et par l’accompagnement qu’elle peut leur
dispenser.
Le rapport interroge des
différences territoriales de pratiques
(nombre de
dossiers présentés en CALEOL, visite du logement avant ou non, pondérations
différentes selon les départements…), or celles-ci constituent des adaptations
nécessaires aux différentes réalités territoriales et ont pour objectif d’assurer, d’une
part, la mission première du logement social d’accueil des publics fragiles et,
d’autre part, le maintien d’une mixité sociale indispensable au bon fonctionnement
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du parc social. La politique d’attribution qui en résulte est le fruit des arbitrages
partagés par les acteurs dans un cadre législatif et réglementaire permettant
l’action de chacun et la nécessaire transparence et lisibilité pour tous. L’équité pour
les demandeurs s’apprécie à l’échelle des territoires sur lesquels ils peuvent être en
concurrence dans la recherche d’un logement.
Un logiciel ne peut donc permettre d’assurer à lui seul
l’homogénéité de l’accès
au logement
social
. Si l’outil que constitue le CREHA Ouest doit constamment être
vérifié, maintenu et amélioré, il ne saurait à lui seul constituer la réponse à une crise
du logement qui touche nos territoires. La mise en tension des marchés locatifs et
ses conséquences, la concentration des attributions vers les publics prioritaires et
ses conséquences sur la baisse de la rotation, l’inadéquation de l’offre par rapport à
la demande et les éventuelles stratégies des demandeurs (qui restent à démontrer
de notre point de vue) ne trouveront une réponse adéquate que dans une politique
publique puissante et globale de relance du développement de l’offre de
logements, en particulier sociaux. Ceci est d’autant plus vrai que nos territoires sont
et resteront attractifs, notamment liés à la dynamique de l’emploi.
Nous regrettons
l’absence totale de mise en perspective
des résultats de notre
action collective avec des territoires comparables fonctionnant sous le Système
National d’Enregistrement, mais ne doutons pas que celle-ci interviendra dans le
rapport final de la Cour des Comptes en vision nationale.
Nous souhaitons par ailleurs réaffirmer
notre désaccord avec l’analyse de la
Chambre régionale relative à la recommandation n°3
. Nous démontrerons, dans
la suite de cette réponse au rapport, qu’il n’existe à l’heure actuelle aucune solution
raisonnable de remplacement à l’éditeur fournissant le logiciel de gestion du SPTA
et couvrant l’ensemble du champ d’un fichier partagé de la demande. Nous nous
engageons néanmoins à explorer, dans le cadre du groupement de commandes,
comme dans notre cadre individuel, toutes les pistes permettant à terme de
rétablir l’éditeur dans une position de candidat parmi d’autres opérateurs
susceptibles d’être attributaires des marchés
.
Enfin, nous accueillons avec sérieux et responsabilité les observations formulées
par la Chambre Régionale des Comptes sur notre
fonctionnement
, et de premières
mesures d’améliorations sont d’ores et déjà programmées.
Vous trouverez ci-après nos réponses et nos remarques à la fois sur les
recommandations et sur le contenu du rapport. Celles-ci s’inscrivent dans notre
engagement constant pour la mise en conformité et la sécurisation de notre
système, ainsi que notre volonté d’amélioration continue, traduite dans une feuille
de route stratégique déjà engagée au moment du contrôle.
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(2)
Prise en compte des RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
: Clarifier les délégations au président et au
directeur de l’association et faire respecter ces dernières conformément
aux articles 18 et 20 des statuts.
Le CREHA Ouest prend bonne note de cette recommandation et
s’engage à programmer cette régularisation dès ses prochaines
instances et au plus tard en 2026.
Recommandation n° 2
: répondre aux obligations de transmission et de
publicité prévues par l’article 5 de la loi du 1
er
juillet 1901, du décret du 16
août 1901 pour les statuts et la liste des dirigeants, par le décret n° 2010-31
du 11 janvier 2010 pour la publication des comptes et à l’article 20 de la loi
du 23 mai 2006 pour la rémunération des dirigeants.
Le CREHA Ouest prend bonne note de cette recommandation et
s’engage à programmer cette régularisation dès l’exercice 2026
(publication des comptes 2025 et autres exigences prévues).
Recommandation n° 3
: étudier toute solution de remplacement
raisonnable à la solution logicielle de gestion du fichier de la demande
locative sociale en vue de procéder à une mise en concurrence des
prestations relatives à cette dernière (licences, hébergement, services
supports, développements) conformément à l’article L. 3 du CCP.
Le CREHA Ouest met en doute le fait qu’une solution de remplacement
raisonnable, à périmètre équivalent, ne soit aujourd’hui disponible sur
le marché mais s’engage à étudier le sujet.
Cf la partie 3 pour plus de détails.
Recommandation n° 4
: Formaliser une stratégie informatique incluant
un volet sécurité.
Le CREHA Ouest prend bonne note de cette recommandation.
Comme mentionné à plusieurs reprises dans le corps du rapport, la
feuille de route 2024-2028 du CREHA Ouest a, pleinement et
prioritairement, intégré l’axe SECURITE dans sa stratégie globale. Cela
fait suite à l’évolution tendancielle, observée ces dernières années, de
menaces sur les systèmes d’informations. Cela découle aussi de la
prise de conscience de la direction et de la gouvernance du CREHA
Ouest de mieux maîtriser et exercer en interne cette compétence.
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Recommandation n° 5
: Finaliser l’élaboration du registre de traitement
conformément à l’article 30 du RGPD.
Le CREHA Ouest prend bonne note de cette recommandation et va
accélérer dans la mise en conformité au RGPD engagée il y a 3 ans.
Recommandation n° 6
: Procéder à une analyse par le DPO en amont
de
toute
acquisition
d’outil
métier,
notamment
non
souverain
conformément à l’article 48 du RGPD.
Le CREHA Ouest prend bonne note de cette recommandation déjà
partiellement en œuvre depuis 2024. Le principe de systématisation
de l’analyse par le DPO est actif dès à présent.
Recommandation n° 7
: Mettre en place sur le site grand public, les
services numériques mis en place par l’État (France Connect, API DGFIP)
afin de sécuriser les données et les pièces justificatives des demandeurs
de logement social ou transférer au GIP SNE la compétence de la
sécurisation des données et pièces jointes des demandeurs dans le cadre
du projet de nationalisation du numéro unique.
Le CREHA Ouest se félicite de cette recommandation qui est en parfait
alignement avec l’axe PERFORMANCE de sa feuille de route et son
chantier INTEROPERABILITE. Le CREHA Ouest a plusieurs fois exprimé
ce souhait auprès des autorités nationales depuis quelques années.
Comme décrit dans les documents de la feuille de route, cette action
est très directement dépendante des acteurs nationaux et notamment
de la conduite du projet de nationalisation du NUD confiée au GIP SNE.
Recommandation n° 8
: Faire respecter les règles de radiation au sein
de la charte déontologique conformément à l’article R. 441-2-8 du CCH.
Le CREHA Ouest prend bonne note de cette recommandation qui sera
exposée lors de la prochaine réunion de la Commission interrégionale
de déontologie.
Sur ce point, un rapprochement et une cohérence devront être
recherchés avec les outils nationaux interfacés (SNE).
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(3)
REPONSES CIBLEES sur trois sujets « majeurs »
?
Gestion des immobilisations
(charges PRESTATAIRE/ EDITEUR)
Ce sujet a été abordé lors de la phase d’instruction puis de la phase contradictoire relative
au Rapport d’observations provisoires.
Il a été questionné avec nos prestataires compétents : notre société de commissariat aux
comptes, Vista Conseil ; notre expert-comptable, Gescompo. Notre interprétation diffère de
celle proposée par la Chambre, fondée sur l’avis de notre Commissaire aux Comptes
exprimé ci-après :
« Nous avons constaté, lors de l’analyse des contrats conclus avec la société X, que
l’association CREHA OUEST n’est pas propriétaire des logiciels, mais est détentrice
de licences utilisateurs.
Il s’ensuit, en toute logique, que
le traitement comptable est approprié puisque
l’association ne peut pas revendiquer de droits sur les licences, et ne peut donc
pas comptabiliser les développements spécifiques qui sont demandés chaque
année à X
pour adapter l’application aux demandes des utilisateurs.
Lorsque l’actif du bilan est analysé, il n’y a plus d’immobilisations incorporelles
amortissables depuis 2022. Ceci peut expliquer la disparition relative à ces
méthodes d’amortissement figurant en annexe des comptes annuels.
Plus récemment, l’association a engagé un programme lourd d’investissements
sur l’application afin de fusionner les bases informatiques et faciliter ainsi
l’utilisation quotidienne.
A la suite de plusieurs échanges entre le directeur de l’association, l’expert-
comptable de l’association et nous-mêmes, nous avons restreint le caractère
d’immobilisations dans les dépenses engagées aux seules dépenses liées aux
études, analyse, développement, recettage et livraison de ce projet, soit le montant
de 108 744 € remisé à 97 870 € dans le budget initial de 203 898 €.
Ces changements de méthodes coïncident avec les nouvelles règles
comptables applicables (règlement ANC 2023-05) depuis les exercices ouverts
le 1
er
janvier 2024 qui redéfinissent la notion de solution informatique et les
règles de comptabilisation y afférents.
Enfin, il ne peut être fait de lien direct entre la durée d’amortissement comptable
et
la
durée
de
financement
des
emprunts
souscrits
pour
financer
les
investissements.
En effet, bien que ces durées puissent être proches, voire identiques, il est fréquent
que celles-ci soient très différentes.
Un exemple permet d’illustrer cet état de fait : l’autofinancement d’un investissement
n’autorise pas pour autant à comptabiliser cet investissement en charges dès l’année de
son engagement. »
VISTA AUDIT – juillet 2025
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
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?
Absence de mise en concurrence insuffisamment justifiée
(éditeur logiciel FDLS)
Dans son Rapport, la Chambre évoque
« Une absence de mise en concurrence
insuffisamment justifiée »
au regard de l’article R.2122-3 du CCP et questionne la situation
du CREHA Ouest au regard des trois motifs (cumulatifs) d’exceptions permises à savoir :
«
-
il existe des droits d'exclusivité, notamment des droits de propriété intellectuelle ;
-
il n'existe aucune solution de remplacement raisonnable ;
-
l'absence de concurrence ne résulte pas d'une restriction artificielle des
caractéristiques du marché. »
Pour le premier motif, la Chambre reconnait les droits d’exclusivité détenus par l’éditeur de
la solution logicielle des fichiers de la demande locative sociale (FDLS).
C’est un point fondamental qui, sans être totalement suffisant, conditionne néanmoins
la capacité d’autres acteurs du marché à intervenir sur certaines composantes de notre
périmètre d’activités
.
Pour étudier la pertinence des deux autres motifs, aux conditions d’exercice des activités
du CREHA Ouest, il convient préalablement de bien observer :
-
en premier lieu : le
périmètre des besoins fonctionnels
couvert par les
FDLS/Systèmes particuliers de traitement automatisé (SPTA) ;
-
en second lieu :
l’état du marché des solutions logicielles
en matière de gestion
des demandes et des attributions.
Pour ce faire, et afin de ne pas se restreindre à une vision locale/régionale, il est
indispensable de se référer au cadre national, notamment réglementaire s’agissant des
SPTA (Code de la Construction et de l’Habitat) et aux travaux d’analyses menés par des
instances reconnues tels que ceux menés par l’Union Sociale pour l’Habitat (USH) qui assure
une veille en la matière.
1.
Périmètre fonctionnel des SPTA
Pour rappel, les SPTA visent à fédérer l’ensemble des parties prenantes du territoire pour
instaurer une logique partenariale, autour d’un outil commun et d’un alignement des
pratiques. Ils constituent, par dérogation au Système National d’Enregistrement (SNE) et
dans le respect d’un cahier des charges national, un environnement local propice au
partage et aux interactions entre l’ensemble des parties prenantes (bailleurs, collectivités,
réservataires, Etat).
Du fait de ces contraintes, les SPTA interviennent dans un
environnement SI complexe
,
comme schématisé en 2021 par l’USH (Deloitte SAS) :
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
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Au sein de cet environnement, quelques éditeurs proposent des solutions couvrant des
besoins définis (pour des usages précis ou pour des familles d’acteurs ciblés) et parfois
interfacés.
Les périmètres des solutions peuvent évoluer, notamment au gré des dispositions
réglementaires (ex : réforme des attributions, compétences des collectivités…).
Concernant les SPTA, la couverture fonctionnelle est très large car elle doit
englober la
substitution au SNE
(cadre réglementaire strict défini dans un arrêté et intégrant
notamment la capacité d’attribution du Numéro unique de demande)
ainsi que les
besoins différents de l’ensemble des acteurs locaux
utilisant le système centralisé et
partagé.
Elle constitue donc un marché extrêmement restreint d’éditeurs disposant des
capacités et de la volonté d’investir ce large périmètre
.
En témoigne cet état des lieux réalisé par l’USH en 2021 et récemment actualisé :
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Périmètre SPTA
2.
Etat du marché des solutions logicielles SPTA (FDLS)
2 solutions SPTA1 et SPTA2 existent donc en France aujourd’hui.
La solution SPTA1, utilisée par le CREHA Ouest, est très majoritaire au plan national.
La solution SPTA2, a été développée pour la région Auvergne et ne semble pas avoir
vocation à s’étendre sur d’autres territoires.
En observant l’évolution des SPTA au plan national, sur la période du contrôle réalisé par la
Chambre, on constate :
-
d’une part que la solution SPTA1 est celle utilisée par les SPTA récemment
développés,
-
d’autre part que le marché n’est pas pénétré par de nouvelles solutions
:
SPTA1
SPTA2
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Statistiques AFIPART 2025
Nota :
Il est d’ailleurs intéressant d’évoquer le cas du département du Rhône (69) qui
disposait d’un SPTA conçu, hébergé et maintenu par un éditeur local. Face aux difficultés
croissantes de gestion de ce SPTA, les acteurs départementaux ont recherché une solution
logicielle de substitution, sans parvenir à conclure avec une société éditrice. Il y a quelques
années, le département a donc basculé vers la solution nationale SNE et a renoncé aux
plus-values d’un Fichier Partagé.
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
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En conclusions :
?
Le postulat émis par la Chambre et relatif à
«
l’existence d’autres éditeurs de
solutions logicielles pour la gestion de la demande locative sociale »
est donc fermement
contesté par le CREHA Ouest car il résulte d’une vision trop restrictive de
notre périmètre d’intervention.
Sur la période du contrôle exercé, il n’existait donc pas de « solution de
remplacement raisonnable ».
?
Lorsque la Chambre évoque la responsabilité du CREHA Ouest dans une
situation susceptible
«
de creuser l’écart entre la solution retenue et la
concurrence »
c’est préjuger d’un pouvoir d’influence de notre association vis-
à-vis d’un marché des prestataires informatiques que nous ne maîtrisons
absolument pas. Le CREHA Ouest ne peut être tenu pour responsable de
l’absence d’émergence de solutions globales équivalentes mais rappelle
toutefois ses obligations de maintien et de bon fonctionnement du service
d’intérêt général fourni aux demandeurs et aux acteurs de ses neuf
départements.
L’écart creusé, entre la solution logicielle FDLS utilisée par le CREHA
Ouest et la concurrence, est donc virtuel puisque cette concurrence n’est
susceptible d’intervenir que sur certaines briques d’un périmètre bien
plus large, techniquement contraint et par ailleurs réglementé.
?
Sur le sujet du
« marché à venir »
: ce marché est porté par un Groupement
de commandes dont le CREHA Ouest est membre mais pas coordonnateur.
Une mise en concurrence était bien envisagée, un cahier des charges et une
procédure ont fait l’objets de travaux du Groupement en 2024. L’orientation
en mode Saas prise par l’éditeur-hébergeur, totalement en phase avec les
évolutions récentes en matière de SI, lui a octroyé une exclusivité liée à des
contraintes techniques, cette exclusivité a fait l’objet d’un certificat. Il ne
s’agit pas là d’une exception au regard des tendances observées dans le
domaine des logiciels même si on peut effectivement s’interroger sur
l’impact de cette tendance sur les aspects concurrentiels.
Le CREHA Ouest aurait souhaité pouvoir effectuer un AAPC dans le cadre
de ce marché afin justement de mettre en évidence, in fine, l’absence de
concurrence réelle
car nous n’aurions vraisemblablement pas eu de
candidatures. Le point a été évoqué en Bureau et en CA en fin d’année 2024.
Les contraintes d’agenda et d’implications financières nous ont contraints à
suivre la position du Groupement.
Enfin, la Chambre rappelle, à juste titre, la position prise par le Président du CREHA
Ouest durant la période contradictoire :
« À l’occasion de la contradiction, le président de l’association s’est
engagé à explorer, dans le cadre du groupement de commandes, comme
dans son cadre individuel, toutes les pistes permettant à terme de rétablir
l’éditeur dans une position de candidat parmi d’autres opérateurs
susceptibles d’être attributaires des marchés. »
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
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Nous souhaitons réaffirmer cette position qui, par ailleurs, transparait sur
d’autres thèmes traités dans le présent document. Dès que nous en avons la
possibilité, nous tentons de diversifier nos prestataires et de faire jouer la
concurrence, au-delà de la légalité c’est également un enjeu stratégique pour
notre petite structure.
Avec l’évolution tendancielle du SI du logement, de nouvelles solutions et de
nouveaux acteurs vont émerger sur des segments et des parties de périmètres.
L’interopérabilité des solutions devient prégnante et c’est bien un axe fondamental
de notre feuille de route 2028.
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?
Politique de sécurité informatique / RGPD
Sur un axe SECURITE renforcé :
Il importe de recontextualiser les différents sujets et de prendre en considération les
développements envisagés ou débutés à l’initiative de la gouvernance du CREHA Ouest
depuis 2024.
Le CREHA Ouest ne conteste pas l’existence d’un historique ayant positionné l’éditeur du
logiciel FDLS en garant de la sécurité des FDLS en sa qualité d’hébergeur des programmes
et des données. Si, en 2025, la sécurité numérique apparait comme une priorité absolue, il
faut se rappeler que les enjeux relatifs à cette protection (menaces cyber de tous ordres)
sont apparus progressivement et n’ont trouvé un écho global qu’à partir de 2015/2017 (pour
rappel la première stratégie nationale sur le sujet date de fin 2015). Il a fallu attendre 2020
pour que ces menaces ne se généralisent auprès d’acteurs locaux institutionnels ou
économiques, la prise de conscience est donc récente mais elle est unanime aujourd’hui,
en témoigne
le premier axe consensuel de notre stratégie 2024-2028
.
En toute transparence, il est indubitable que sur la période du projet stratégique 2019-2023,
le CREHA Ouest a insuffisamment investi le sujet de la sécurité pour différentes raisons
(moyens limités, priorité au projet stratégique, pas de signalements ou d’alertes…) mais la
protection des FDLS était belle et bien assurée, via contrats, par le prestataire qui présente
toutes les garanties (notamment l’habilitation d’hébergeur de données de santé) en la
matière et nous n’avons d’ailleurs pas à déplorer d’incident majeur sur la période auditée.
Quoi qu’il en soit, la prise de conscience est effective depuis 2024, les instances stratégiques,
en charge d’établir la feuille de route à horizon 2028, ont placé cette thématique en
première priorité et ont acté notamment
quatre actions spécifiques
:
-
S1 : s’assurer du (bon) niveau de garantie et de protection des données des FDLS
et Portails Grand Public
hébergés chez le prestataire, profiter du renouvellement
du marché d’hébergement pour fiabiliser ce point –
action en cours
, un volet
‘sécurité’ est développé dans le contrat d’hébergement Saas initié à l’été 2025 ;
-
S2 : s’assurer de la pertinence (réglementaire, RGPD) des accès octroyés sur les
9 FDLS
, instituer une politique de sensibilisation et de rappels auprès des
utilisateurs, notamment en lien avec la déontologie –
action en cours
depuis 2024 ;
-
S3 : fiabiliser et sécuriser les interfaces
, existantes et projetées, entre les outils du
CREHA Ouest et ceux des acteurs partenaires, vis-à-vis du RGPD et des risques Cyber
–
action envisagée en 2026/2027
en parallèle des chantiers NNU et interopérabilité ;
-
S4 : procéder à un audit de sécurité globale des données du CREHA Ouest, menant
à une certification ou labélisation, développer un socle de compétences (interne ou
prestation) à moyen terme sur le sujet –
action en cours
avec désignation RSSI en
décembre 2025, audit global envisagé après travaux NNU et interopérabilité soit en
2027 vraisemblablement ;
La volonté d’investir cette compétence en interne (référent sécurité) et de disposer
d’un réel pilotage est aujourd’hui avérée et mise en œuvre.
Il demeure néanmoins à organiser les moyens de cette politique, ce que la direction a bien
identifié comme un enjeu interne, au vu également des travaux globaux relatifs à
l’interopérabilité des SI et au chantier de nationalisation du NUD.
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Sur le volet de la mise en conformité au RGPD :
Il convient de rappeler que cette obligation apparue en 2018 avait été immédiatement
identifiée par la direction, en témoigne la note d’information d’avril 2018 et la désignation
rapide d’un DPO en interne :
Le travail sur ce sujet est d’une grande complexité, particulièrement pour une structure peu
dimensionnée gérant des échanges de données avec un très grand nombre de partenaires.
Le choix a été fait de mutualiser une prestation spécifique avec les autres gestionnaires de
SPTA en 2021 (groupement de commandes) et un DPO externalisé est en fonction depuis
2022. Le rapport d’audit a été publié début 2023 et la mise en conformité est à l’œuvre
depuis avec notamment, en 2024, la phase de contractualisation avec nos partenaires et
adhérents (signatures de l’Accord RGPD Adhérents) qui s’est menée simultanément avec
la révision de la charte de déontologie.
Une recommandation de la Chambre vise à nous faire accélérer sur le sujet ce que nous
entendons parfaitement. Nous allons conduire les actions nécessaires en parallèle et
en lien étroit avec les actions relatives à la sécurité évoquées ci-avant.
Il ne faut pas sous-estimer les charges attenantes à la conformité RGPD qui recèle de
nombreux défis, particulièrement au regard des missions du CREHA Ouest. Dans son
bilan
publié en janvier 2025
, France NUM relevait le retard conséquent des TPE/PME françaises
sur le sujet :
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
17
Précisions sur la gestion des ACCES FDLS :
Le rapport évoque à plusieurs reprises le sujet des
accès aux FDLS
qui est un sujet
fondamental au cœur des missions historiques du CREHA Ouest.
Pour rappel, nous gérons environ
4 000 accès utilisateurs
sur les 9 départements avec
une combinaison de
27 profils types
(hors spécifiques comme l’accès aux pièces sensibles
par exemple). Cette gestion fait l’objet d’un échange avec les services décentralisés de
l’Etat annuellement, conformément aux conventions en vigueur et au caractère
dérogatoire des SPTA inscrit dans les arrêtés préfectoraux.
Principes d’octroi et de suivi :
L’ouverture des accès aux FDLS (création de comptes utilisateurs) est de la compétence
seule du CREHA Ouest et est gérée en interne par l’équipe en charge du support
. La
procédure de création a été détaillée dans le Questionnaire 1 mais nous joignons en annexe
la fiche process appliquée.
La demande d’ouverture de compte utilisateur est donc bien à l’initiative d’une personne
issue de la structure concernée, elle est faite en dehors du logiciel FDLS via l’outil de support,
elle est traitée en interne par l’équipe (au regard de la convention et du profil de la structure
et de l’utilisateur concerné) avec parfois sollicitation de la direction si un doute existe (cas
particuliers).
Une revue des accès par département est réalisée annuellement, notamment en vue des
Comités de pilotage, à cette occasion les comptes non utilisés depuis 3 mois sont
désactivés.
Les informations nominatives de l’utilisateur inactif sont anonymisées au bout
de 5 ans afin que l’utilisateur ne puisse plus être identifié.
Actions menées en 2024 :
Face à de nombreuses sollicitations et à une augmentation des risques,
la direction a
souhaité, dès début 2024, procéder à une revue complète des accès et à une
consolidation des process de gestion
. Il s’avère que cette action a logiquement intégré
l’axe SECURITE de la feuille de route 2028, elle s’est déclinée ainsi :
-
Diagnostic départemental détaillé par typologie de structures
-
Comparatif réglementaire (CCH/SNE)
-
Règles de gestion (accès légitimes, profils, quantités…)
-
Présentation en CA du 11/09/24 pour validation et suites à donner
-
Information des partenaires/adhérents
-
Traitement des cas particuliers (exemple : cas des SIAO départementaux qui ont des
besoins et des fonctionnements hétérogènes et pour lesquels il n’existait pas de
convention, un cadre est désormais posé
-
Demandes d’évolutions auprès de l’éditeur FDLS pour optimiser le suivi
-
Révision des process internes
-
Changement
outil
de
support
(plus
sécurisé,
plus
conforme
RGPD,
plus
responsabilisant pour les acteurs)
-
…
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
18
Autres actions en cours en 2025/2026 :
-
Animation de Webinaires pour nos utilisateurs : sensibilisation cyber – déontologie –
RGPD
-
Restrictions sur les échanges de méls
-
Commandes auprès de l’éditeur FDLS :
o
Désactivation automatique quotidienne des comptes non utilisés pendant 3
mois
o
Possibilité de paramétrer une période d’utilisation pour un accès
o
Double authentification
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
19
(4) REPONSES DETAILLEES sur le rapport
Aux fins de synthèse et de bonne lisibilité, nous reprenons ci-après les parties du
Rapport qui appellent des réponses ou commentaires de notre part. Ces parties
sont insérées en intégralité et les passages surlignés en BLEU sont commentés à
la suite dans les paragraphes «
Réponses du CREHA Ouest :
».
CHAPITRE 1 : UNE GOUVERNANCE EN MUTATION,
À MIEUX ENCADRER
1.3
Le fonctionnement des instances présentant quelques irrégularités
La gouvernance de l’association est assurée par une assemblée générale, se
réunissant une fois par an pour entendre les rapports sur la gestion du conseil
d'administration et sur la situation financière et morale de l'association, approuver
les comptes de l'exercice, voter le budget, nommer, le cas échéant, un commissaire
aux comptes et donner quitus de leur gestion aux administrateurs. Les procès-
verbaux sont très succincts et ne reprennent pas les éléments précis sur lesquels
l’assemblée s’est prononcée. L’absence de mention d’interventions des membres
dans les procès-verbaux, le faible taux de présence (39 %
5
), le nombre important de
pouvoirs donnés, avoisinant
6
voire dépassant
7
(pour une réunion) celui des présents,
parfois donnés « en blanc » et les votes quasi-systématiques à l’unanimité laissent
cependant entrevoir une faible implication des membres. Des modifications sont
intervenues dans les statuts de 2022 limitant le nombre de votants, réduisant le
quorum et permettant les réunions en distanciel.
Le conseil d'administration «
est investi des pouvoirs les plus étendus pour
agir au nom de l'association et réaliser tous actes et opérations qui ne sont pas
réservés à l'Assemblée Général
e ». Il se réunit deux à trois fois par an. La présence
effective de ses membres est en moyenne de 53 %. Les procès-verbaux laissent
apparaître un rôle effectif de cette instance dans le suivi stratégique de l’association
et la validation d’orientations. Elle prend cependant peu de décisions concrètes et
chiffrées telles que la validation de contrats de commandes. Les
procès-verbaux
sont par ailleurs trop succincts, ne laissant parfois apparaître que le sujet puis la
validation, sans que l’on puisse déterminer ce qui a été validé
8
.
Le président de
l’association s’est engagé à l’avenir, à détailler davantage les procès-verbaux.
L’association est invitée à améliorer quelques points concernant le suivi des
instances, qu’il s’agisse de l’assemblée générale ou du conseil d’administration. La
chambre recommande de tenir des feuilles de présence signées par les présents
9
et de
mentionner systématiquement aux procès-verbaux : la date de convocation et d’envoi
du dossier en respectant les délais prévus par les statuts ; le nom des personnes ayant
un droit de vote, leur présence/absence ; le nom des personnes ayant donné pouvoir et
le destinataire sans tenir compte des pouvoirs donnés en blanc ou en surnombre à un
même membre ; récapituler le nombre de droits de vote, le nombre de présents et le
nombre de pouvoirs valables pour conclure sur le quorum ; indiquer précisément les
points sur lesquels les membres se sont prononcés, ce qui implique de reprendre dans
le procès-verbal les éléments du dossier transmis à ces derniers.
Dans le cadre des
réponses aux observations provisoires, le président de l’association s’est engagé
à corriger les lacunes relevées dans le rapport.
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
20
Réponses du CREHA Ouest :
Les références à une faible participation ou implication au sein des instances sont en
décalage par rapport à la réalité de notre fonctionnement. Il faut rappeler que notre
périmètre géographique est large (9 départements), que nos membres et représentants
disposent fréquemment de nombreux mandats ou délégations, et que les agendas sont
chargés s’agissant de personnes aux multiples responsabilités.
A ce titre, les instances sur la période observée ont systématiquement respecté les
conditions d’organisation
(délais, pouvoirs, quorum…) indiquées dans nos statuts.
Focus informatif sur les instances 2023 et 2024 :
Par ailleurs, nous notons la surprise de la Chambre sur le caractère « unanime » des
décisions prises en instances. Par souci d’efficacité et de recherche du consensus,
les
décisions des instances sont préparées en amont lors des travaux préparatoires
qui
jalonnent le quotidien de l’outil commun (ateliers techniques multipartenaires, réunions de
concertations, webinaires…). Ces travaux sont organisés au regard de l’importance des
décisions à prendre, à titre d’exemple la feuille de route 2028 a été élaborée sur une année
complète et a donné lieu à plus de 12 temps préalables de concertation avant validation en
CA :
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
21
1.4
Des délégations à mieux encadrer
Le conseil d’administration, au vu de l’article 18 des statuts, «
est investi des
pouvoirs les plus étendus pour agir au nom de l'association et réaliser tous actes et
opérations qui ne sont pas réservés à l'Assemblée Générale
». L’article évoque
ensuite, de manière non exhaustive, des décisions relevant de la compétence du
conseil d’administration, dont la signature d’un bail, la réalisation de travaux ou la
contraction de prêts. Or le contrat de bail et les travaux d’aménagement liés au
déménagement du CREHA Ouest dans de nouveaux bureaux en mars 2025 n’ont pas
fait l’objet de décisions formelles et explicites du conseil d’administration et
retracées comme telles aux procès-verbaux
10
. Les commandes de développements à
l’éditeur de logiciel ne font pas non plus l’objet de validations explicites en conseil
d’administration, malgré leur impact budgétaire très significatif.
Le président dispose, en vertu de l’article 20 des statuts de larges pouvoirs,
il «
veille à l'exécution des décisions de l'Assemblée Générale et du Conseil
d'Administration et assure le bon fonctionnement de l'association qu'il représente
dans tous les actes de la vie civile. Il est investi de tous pouvoirs pour accomplir les
opérations nécessaires à la vie de l'association. Il peut déléguer une partie de ses
pouvoirs après en avoir informé le Conseil d'Administration.
» Cette définition
mériterait d’être précisée pour éviter tout « conflit » avec le conseil d’administration.
Les statuts prévoient la possibilité pour le président de déléguer une partie
de ses pouvoirs après en avoir informé le conseil d’administration. Par décision du 15
décembre 2021, le président a délégué au directeur «
Une partie des pouvoirs qui
[lui] sont accordés : la fonction employeur (l'association reste l'employeur de tous
les salariés) ; la fonction administrative (demeurant assurée par les membres du
Bureau et notamment le Secrétaire de l’association) ; la fonction financière
(demeurant assurée par les membres du Bureau et notamment le Trésorier de
l’association)
». En pratique, seules les décisions stratégiques ou structurantes et les
commandes ou dépenses significatives non prévues au budget font l’objet d’une
validation préalable par le conseil d’administration. Cette délégation apparaît comme
particulièrement imprécise et ambiguë et nécessiterait d’être reformulée.
La chambre note par ailleurs que l’ancien directeur et le directeur adjoint ont
signé des contrats et bons de commande à l’éditeur du logiciel de gestion de la
demande locative sociale et ont disposé ou disposent encore d’une carte de paiement
leur permettant d’engager des frais au nom de l’association alors même qu’ils n’ont
jamais été bénéficiaires de délégations. Enfin le dossier de travail du commissaire
aux comptes de 2022 indiquait que l’ancien directeur bénéficiait encore
d’habilitations de signatures auprès de la banque de l’association deux ans après son
départ.
Dans le cadre de la contradiction, le président de l’association s’est
engagé à régulariser la situation au plus tard en 2026.
La chambre invite à
procéder à cette régularisation sans délai.
Réponses du CREHA Ouest :
-
Le déménagement et les travaux d’aménagement des locaux, plusieurs fois
reportés, ont fait l’objet de plusieurs évocations dans les instances du CA en 2023
et 2024, notamment lors des préparations budgétaires : CA du 06/12/2023 et du
13/12/2024. Dès le projet plus précisément déterminé (pour rappel : les nouveaux
locaux sont au même étage que les précédents et appartiennent au même
propriétaire) et à l’issue des estimations,
il a été présenté en CA le 11/09/2024
:
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
22
-
Les dépenses, y compris celles importantes et récurrentes relatives aux FDLS, sont
présentées en AG et CA lors des discussions budgétaires et donc, effectivement,
elles ne refont pas l’objet d’arbitrages en instances ensuite.
Néanmoins, toutes les
dépenses et charges, dès lors qu’elles sont significatives et non prévues dans
le budget prévisionnel, sont validées en amont par le CA
. Les exemples sont
nombreux : Site Web, marché DPO, fusion des bases, Chatbot, outil d’assistance…
-
Le travail de précision et de révision des délégations est engagé et une
première étape est programmée dès le CA du 3 décembre 2025.
Pour un travail
plus approfondi, qui impliquera une réflexion importante sur les statuts et le
règlement intérieur, le Président a confirmé que l’année 2026 permettra d’y donner
suite.
Concernant l’habilitation bancaire de l’ancien directeur, il est confirmé qu’elle n’est
plus effective.
1.5
L’association ne répond pas à ses obligations de transparence vis-
à-vis des tiers
L’association ne répond pas à ses obligations en matière de transmission et
publication (cf. Annexe n° 1). Aucun compte n’a été publié alors que l’association a
bien perçu, pour chaque exercice de la période de contrôle, des subventions
supérieures à 153 000 €. La rémunération des trois plus hauts dirigeants n’est pas
publiée. Enfin, les statuts modifiés le 11 octobre 2022 n’ont pas fait l’objet d’une
transmission régulière à la préfecture et n’ont pas été publiés.
Dans le cadre de la
procédure contradictoire, le président de l’association s’est engagé à respecter
ces obligations dès 2026.
Réponses du CREHA Ouest :
Dont acte
: il s’agit d’une méconnaissance de notre part et d’un manque d’information de
la part de nos prestataires concernés à la suite de la révision des statuts en 2022. La
régularisation est en cours à date de rédaction. Pour la rémunération, le CREHA Ouest ne
dispose que d’un seul dirigeant rémunéré (le directeur) la publication évoquée est prévue
en annexe de celle des comptes annuels.
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
23
CHAPITRE 2 : UN FINANCEMENT DU PROCHAIN
PROJET STRATEGIQUE A FIABILISER
2.1 Un mode de financement fragile
Les ressources sont essentiellement constituées des « ventes » (97,2 %)
correspondant aux participations des membres et partenaires au coût du service, aux
refacturations de frais (1,6 %) liés notamment aux emplois mutualisés
(communication, data scientist) et aux cotisations des membres (0,7 %). Les autres
ressources (produits exceptionnels et produits financiers) sont peu significatives. La
hausse des dépenses liée au projet stratégique a été supportée par l’évolution des
participations (+ 29 %) et dans une moindre mesure par les remboursements liés aux
postes mutualisés, créés sur la période.
Depuis la révision des statuts en 2022, les principes de répartition des
participations sont fixés à l’article 10 de ces derniers et renvoient au règlement
intérieur pour déterminer un mode de calcul détaillé. Le règlement intérieur n’a
cependant pas encore été adopté, le président de l’association se fixant comme
objectif une adoption en 2026. Dans la pratique, CREHA Ouest établit un coût par
département et une répartition entre les adhérents et partenaires de ce département
selon une méthode relativement constante. Ces modalités de répartition mériteraient
d’être débattues et actées en assemblée générale pour plus de transparence.
L’association a fait part d’une réflexion en cours concernant l’actualisation du
modèle de financement, afin d’anticiper un risque de diminution de certaines
recettes. Elle envisage une présentation en conseil d’administration de décembre
2025 puis en assemblée générale ordinaire de 2026 afin d’étudier différentes pistes
budgétaires : augmentation de la cotisation associative inchangée depuis les débuts
du CREHA Ouest, augmentation du tarif de prestations à la demande de 40 à 50 €/h,
modification du financement de l’Observatoire Augmenté par une ouverture du
service à des acteurs non éligibles actuellement, un paiement du service par tous les
acteurs utilisateurs et un coût proportionnel à la taille des acteurs.
Le mode de refacturation implique d’identifier les dépenses par département.
L’association ne tient pas à proprement parler une comptabilité analytique, mais
crée des « sous-comptes » afin d’identifier les dépenses par département et répartit
les dépenses communes. Ce processus, qui implique la tenue de tableaux distincts
du logiciel de comptabilité, pourrait être optimisé par la création de « services » sur
le logiciel permettant d’identifier les dépenses par département de manière plus
rapide et plus fiable.
Au vu des facturations 2024, les bailleurs et les collectivités apparaissent
comme les principaux financeurs
11
. Les recettes de l’association reposent donc
essentiellement sur les participations des collectivités et bailleurs, ces dernières
conditionnant l’accès au fichier de la demande locative sociale. Or le
IV de l’article
R. 441-2-5
et
l’article R. 441-2-6
du code de la construction et de l’habitation (CCH)
prévoient un droit d’accès des bailleurs, EPCI et communes au fichier de la demande
locative sociale. L’accès à ces données ne peut donc être conditionné par le CREHA
Ouest au versement d’une participation. Les participations ne devraient donc
concerner que les utilisateurs souhaitant disposer des modules complémentaires
proposés par CREHA Ouest. Les modalités de financement de l’association
présentent donc une fragilité certaine.
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
24
Réponses du CREHA Ouest :
Il faut sans doute relativiser la notion de « fragilité » de notre financement qui a fait ses
preuves depuis 27 ans et qui semble satisfaire nos partenaires et adhérents au vu des
enquêtes de satisfaction, dont celle récente de 2025 (cf annexes).
Si cette fragilité fait référence à la volonté des partenaires et adhérents de poursuivre
l’exercice de notre outil partenarial, nous observons que
la tendance est plutôt à
l’augmentation constante des adhésions et des utilisateurs
. Comme toute structure
partenariale nous ne sommes bien évidemment pas à l’abri du désengagement soudain de
structures à l’occasion de crises ou de bouleversements réglementaires qui interrogeraient
alors notre raison d’être.
Si cette « fragilité » fait référence aux articles cités du CCH, il faut en avoir une lecture
exhaustive et considérer le caractère dérogatoire et historique des Fichiers Partagés agréés
par les Préfets de nos 9 départements.
L’article R.441-2.5 du CCH prévoit effectivement le cas dérogatoire des SPTA dans son alinéa
4 mais ne mentionne pas un principe de gratuité de ces accès.
Il renvoie à la convention
« qui précise son organisation locale »
.
Par ailleurs le simple service d’enregistrement et d’accès aux données de la demande ne
constitue pas le cœur des usages de nos partenaires qui ont fait le choix d’un système
partagé pour pouvoir justement bénéficier des fonctionnalités supplémentaires (gestion
des Publics Prioritaires, des contingents, rapprochement offre/demande, propositions de
candidats, phases d’instruction, observatoires…).
Article R441-2-5 du Code de la construction et de l'habitation
…
IV.-Par dérogation aux I à III ci-dessus, les demandes de logement social et les pièces justificatives
peuvent être enregistrées dans un système particulier de traitement automatisé désigné par le préfet
ou, en Ile-de-France, par le préfet de région, couvrant tout le territoire du département ou, en Ile-de-
France, de la région. Ce système est commun à tous les bailleurs sociaux et à toutes les autres
personnes ou services mentionnés à l'article
R. 441-2-1
assurant dans ce territoire le service
d'enregistrement. Il doit répondre aux règles fixées aux articles
R. 441-2-3
,
R. 441-2-4
et
R. 441-2-6
et
être conforme à un cahier des charges arrêté par le ministre chargé du logement. Ses caractéristiques
techniques assurent l'alimentation sans délai, à des fins d'exploitation statistique, du système national
de traitement prévu au I.
Ce système particulier fait l'objet d'une convention qui précise notamment
son organisation locale.
Néanmoins, il appartient à la gouvernance et à la direction du CREHA Ouest de suivre
et d’anticiper les tendances conjoncturelles qui peuvent influer sur notre mode de
financement et sur sa pérennité.
Comme évoqué dans le Rapport, des réflexions sont en
cours en 2025 et 2026 afin de requestionner les modalités de financement, il appartiendra
à l’AG du CREHA Ouest de se prononcer sur ces évolutions le moment venu.
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
25
2.2 Une hausse du budget liée au précédent projet stratégique financée
par la hausse des participations
Le budget annuel de l’association arrêté par l’assemblée générale représente
en moyenne 1,7 M€ sur la période 2019-2024. Il est en forte augmentation (+ 30 %).
Cette évolution, anticipée lors de l’adoption du projet stratégique en début de
période, a permis de financer les actions prévues par ce dernier et notamment le
renforcement de l’outil de gestion du fichier de la demande locative sociale et le
développement de nouveaux services tels que l’Observatoire Augmenté.
Le résultat de l’association est invariablement à zéro, conformément au
principe acté à l’article 12 des statuts. À cet effet, les participations
12
sont ajustées
dans les comptes de l’année N et effectivement appelées ou déduites l’année
suivante. Le principe apparaît comme sécurisant pour l’association qui s’assure ainsi
de couvrir ses frais par les participations de ses membres et partenaires.
Ce mécanisme implique cependant une responsabilité pour l’association qui
doit être en mesure de présenter des prévisions budgétaires annuelles et
pluriannuelles fiables à ses partenaires et membres afin que ces derniers anticipent
les dépenses correspondantes. Cette démarche de prospective budgétaire a été
réalisée pour la 1
ère
fois lors de l’adoption du plan stratégique en décembre 2019.
L’impact budgétaire de la feuille de route 2024-2028 a également été évalué. Les
écarts entre les prévisions du premier projet stratégique et réalisations se limitent à 4
% sur la période 2019-2023. La chambre note cependant que les réalisations sont en
moyenne supérieures de 6 % au budget voté, induisant des participations
complémentaires des membres sans que ces derniers soient consultés en cours
d’année, l’assemblée ne se réunissant qu’une fois par an.
Réponses du CREHA Ouest :
Cette partie appelle plusieurs remarques :
-
L’activité globale du CREHA Ouest n’est pas linéaire
et il est normal que des
fluctuations interviennent chaque année avec des intensités variables en lien avec
les développements et services réalisés.
-
Cette augmentation ‘moyenne’ de 6 % n’est pas directement dépendante du projet
stratégique mis en œuvre sur la période mais également des
hausses
contextuelles (inflation, énergie, Syntec, développements à la demande)
. Ces
points ont fait l’objet d’interventions régulières en Bureau et CA.
-
Selon notre mode de financement, seuls les bailleurs sociaux peuvent être
concernés par « des participations complémentaires », ils en sont informés
individuellement chaque année au moment de la validation des comptes et ce
point est traité en CA et en AG.
Ce fonctionnement historique ne pose pas de
difficultés pour les bailleurs sociaux car il est maîtrisé et explicité
.
Enfin, il doit être rappelé qu’au premier trimestre de chaque année,
est établie une note
financière détaillée (analyse des comptes année N-1, présentation du projet de BP
année N, participations financières envisagées année N) à l’attention des membres du
CA et de l’AG
.
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
26
Cette note affiche, dès son introduction et en toute transparence, la synthèse des exercices
précédents à l’image de celle présentée en 2025 :
2.3 Des dépenses marquées par une forte dépendance à l’éditeur du logiciel de
gestion de la demande locative sociale
Au vu des comptes de résultats, les charges sont essentiellement constituées
sur la période 2019-2024, des frais de personnel (29 %), des « autres charges » (44
%) et des « autres achats et charges externes » (27 %). Dans les faits, ces deux
dernières rubriques comprennent essentiellement des dépenses réalisées auprès de
l’éditeur du logiciel de gestion du fichier de la demande locative sociale.
Sur la période, les dépenses de personnel ont évolué de 65 % et les dépenses
auprès de l’éditeur de logiciel de 31 %.
Ces évolutions importantes sont cependant
justifiées par l’évolution des services et la création de postes actées dans le
projet stratégique 2019-2023.
La chambre note que les dépenses réalisées auprès de l’éditeur de logiciel
comprennent des dépenses d’hébergement, maintenance et assistance de la solution
logiciel mais aussi des dépenses de licences ou de développements de fonctionnalités
complémentaires qui auraient dû être imputées au bilan (compte 205) et non au compte
de résultat conformément à l’article 211-5 du PCG (plan comptable général).
Réponses du CREHA Ouest :
L’augmentation significative des dépenses de personnel sur 5 ans (60% selon le CREHA
Ouest) est effectivement liée au développement du projet stratégique et donc à celui
de l’équipe et des compétences nécessaires.
Il faut préciser que cette augmentation
demeure inférieure aux estimations réalisées en 2019 lors de l’élaboration du projet avec les
consultants prestataires.
Nous proposons en lecture ce tableau d’analyse qui avait été communiqué lors de
l’instruction :
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
27
Concernant les dépenses relatives aux évolutions logiciels et aux licences, nous
renvoyons à la partie 3 du présent document qui précise la position de notre
Commissaire aux Comptes sur ce point.
2.4
Une gestion des immobilisations et de leur amortissement ne donnant
pas une image fidèle de la situation de l’association
Les immobilisations incorporelles brutes inscrites à l’actif de l’association
ne représentent que 182 861 €
13
alors qu’au vu des contrats passés avec l’éditeur de
logiciel de gestion du fichier de la demande locative sociale (FDLS), il apparaît que
la valeur des licences serait de l’ordre de 2,5 M€. Pour l’essentiel, les licences et
développements logiciels acquis auprès de l’éditeur du logiciel de gestion du FDLS
ne figurent pas au bilan et n’ont donc pas été amorties. L’examen du bilan confirme
le caractère quasi systématique et l’ampleur de ces mauvaises imputations. Une telle
gestion pourrait compromettre les renouvellements d’investissements nécessaires.
Le président de l’association en fonction et le commissaire aux comptes justifient
cette imputation par le fait que l’association ne soit pas propriétaire des logiciels.
Cependant, les licences « perpétuelles » utilisateurs confèrent bien un droit
d’utilisation correspondant à la définition d’immobilisation incorporelle au sens de
l’article 211-5 du PCG (plan comptable général). Les évolutions logicielles
financées par CREHA Ouest, s’apparentent de fait, à des acquisitions de licences sur
ces évolutions et doivent donc également être inscrites au bilan.
Seuls les investissements des deux derniers exercices correspondant au projet
de fusion des bases ont bien été inscrits à l’actif. En parallèle, l’association a décidé
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
28
d’emprunter pour étaler cette importante dépense sur plusieurs exercices.
Concomitamment à l’inscription de ces premiers investissements à l’actif
14
, la durée
d’amortissement des logiciels figurant dans la liasse comptable, précédemment fixée
à trois ans a été supprimée. L’association a cependant confirmé son intention de fixer
une durée d’amortissement cohérente avec celle de l’emprunt permettant de financer
le remboursement du capital de l’emprunt tout en respectant le principe du « résultat
comptable nul » fixé par les statuts.
L’imputation au compte de bilan des autres investissements (achats
informatiques, mobilier) n’est par ailleurs pas systématique. L’association est invitée
à imputer l’ensemble de ses investissements à l’actif, à amortir effectivement ses
investissements et à fixer des durées d’emprunt en cohérence avec les durées
d’amortissement de ses immobilisations.
Réponses du CREHA Ouest :
Nous considérons que nos comptes annuels donnent une image fidèle de la situation
au regard des préconisations de notre Commissaire aux Comptes, cf partie 3 du
présent document.
2.5 Une trésorerie impactée par une forte variation du besoin en fonds
de roulement
Le fonds de roulement est relativement stable jusqu’en 2022, compte tenu de
la politique de résultat nul et de la très faible valeur des immobilisations nettes
inscrites à l’actif. Il correspondait à peu de choses près au montant des fonds propres
non récupérables soit 0,3 M€. Les investissements réalisés en 2023 et 2024 ont été
compensés par un emprunt dont le montant excède celui des investissements réalisés
(car destiné à couvrir la dernière phase du projet, réalisée en 2025). Le fonds de
roulement n’a donc pas été impacté négativement.
Le besoin en fonds de roulement a en revanche connu d’importantes
variations sur la période du fait d’importantes fluctuations des dettes fournisseurs,
essentiellement l’éditeur du logiciel et celles des participations des bailleurs et des
collectivités. La politique de régularisation des participations en N+1
15
impacte donc
la trésorerie. Cette dernière représentait, fin 2024, 39 jours de dépenses courantes.
Un suivi plus détaillé montre cependant que l’association se retrouve
régulièrement à découvert (cf. graphique ci-dessous). Pour répondre à cette
problématique, l’association a négocié avec l’éditeur de logiciel un lissage des
facturations des prestations d’hébergement et de maintenance et a été amenée en
2025 à anticiper la facturation à certains organismes et à retarder le paiement de
factures à l’éditeur de logiciel.
L’association devra veiller à ne pas réduire sa trésorerie en deçà d’un mois de
dépenses courantes en adoptant si besoin, sa politique de facturation ou en augmentant
ses fonds propres.
CREHA Ouest – Réponses au Rapport d’observations définitives CRC
29
Réponses du CREHA Ouest :
Il n’est pas contesté que le CREHA Ouest dispose d’une trésorerie parfois tendue,
particulièrement en début d’année (février-avril) compte-tenu des dépenses récurrentes et
des recettes qui ne sont perçues massivement qu’à compter du second trimestre.
Néanmoins le terme « régulièrement » est excessif et ne doit pas prendre en référence
l’année 2025 qui était très atypique : décalage temporel des travaux/déménagement et
avances de fonds faites par le CREHA Ouest pour le compte de 2 autres structures.
Dans le cadre des réflexions actuelles sur les modalités de financement, le sujet de la
trésorerie est bien identifié.
2.6 Une prospective à affiner
Une estimation de l’impact financier de la feuille de route 2024-2028 a été
présentée en bureau le 4 septembre 2024. Cette dernière se contente cependant d’indiquer
un montant annuel en investissement et en fonctionnement et ne constitue donc pas une
prospective d’une précision suffisante pour s’assurer de la capacité de l’association à
financer ses investissements et plus généralement ses projets d’évolution. Elle n’évalue
pas non plus l’impact sur les participations des adhérents et partenaires.
Le fonctionnement actuel (principe d’un résultat à zéro, immobilisations et
amortissements très limités) implique une capacité d’autofinancement quasiment nulle.
Dès lors, le seul mode de financement des immobilisations envisageable serait, sauf à
supprimer le principe de résultat à zéro dans les statuts, le recours à l’emprunt sur une
durée équivalente à celle de l’amortissement. Cette question mériterait d’être débattue.
L’association est invitée à élaborer une prospective détaillée courant à minima
jusqu’à 2028, précisant les modes de financement retenus pour les investissements et
l’impact sur les participations et à faire valider cette prospective et ses actualisations
éventuelles à l’ensemble de ses membres et partenaires pour s’assurer de leur
engagement à financer dans la durée ces projets.
Réponses du CREHA Ouest :
Il s’agit d’une feuille de route fixant des orientations, des priorités d’actions découlant des
réflexions stratégiques de nos partenaires et d’une volonté collective de faire progresser les outils
et services pour mieux coller aux évolutions de contextes.
La forte dépendance des actions principales (« chantiers ») au contexte national (projet de
nationalisation du NU notamment) nécessiteront de réinterroger effectivement les capacités
financières et les plannings de réalisations. L’établissement d’une PPI, s’il parait louable est
prématuré, c’est pourquoi le Conseil d’Administration a souhaité contenir ces orientations au
sein d’une enveloppe annuelle d’investissement fixée entre 100 et 150 K€ selon une logique déjà
exercée sur le projet stratégique précédent. La large concertation, qui a prévalu à la validation
de la feuille de route, a entériné ce principe. C’est également un gage de la confiance placée en
nous par nos partenaires.
Notre fonctionnement général est constamment soumis à des évolutions et à des injonctions
qui nécessitent une adaptation permanente.
Assurément, les impacts de la nationalisation, lorsqu’ils seront connus (fin 2025 au plus tôt),
permettront d’actualiser la feuille de route et de réinterroger son contenu le cas échéant.
31 / 51
CHAPITRE 3 : UNE MAITRISE DES RISQUES
INSUFFISANTE
3.1
La prévention des risques est insuffisante
L’Agence française anti-corruption (AFA) préconise l’adoption d’une charte
éthique ou code de conduite, la mise en place d’une cartographie des processus et des
risques d’atteinte à la probité associés ainsi que des mesures visant à maîtriser ces risques.
L’association n’a à ce jour adopté ni charte éthique (relative à son fonctionnement
interne)
16
, ni cartographie des processus et des risques. Elle n’a été en mesure de
transmettre aucune procédure de contrôle interne formalisée
17
. L’association est invitée à
formaliser ses procédures internes en priorisant les domaines finances/comptabilité, achats
et ressources humaines. Les quelques zones de fragilité suivantes devront faire l’objet
d’une vigilance particulière.
Le directeur et le directeur opérationnel disposent de cartes de paiement de
l’association, utilisées pour des montants significatifs
18
et des usages très divers, sans que
l’usage de ces cartes ne soit encadré par une note. Le directeur opérationnel a ainsi pu
engager des frais liés à de l’achat de matériel informatique ou de logiciels alors même qu’il
ne dispose d’aucun pouvoir de signature. L’entrée de ces frais en comptabilité ne peut se
faire que sur la base d’états de frais. Certaines mentions importantes n’y figurent pas à ce
jour
19
et leur établissement est régulièrement tardif
20
, nuisant au suivi comptable. Les états
de frais du directeur ne sont pas validés par le président, ce qui peut favoriser des abus. La
chambre a effectivement constaté que le directeur avait payé une amende de 1 500 € avec
la carte bancaire de l’association en avril 2024. La situation a été régularisée en février
2025 par un remboursement de ce dernier. L’association est invitée à définir un cadre clair
sur l’utilisation des cartes bancaires (dépenses autorisées, encours maximum, délais
d’établissement des états de frais, validation des états de frais du directeur par le
président).
Les frais de déplacement
21
sont encadrés par une note de service de 2023, fixant
les montants maximums de prise en charge des repas et nuits d’hôtel. Le respect de ces
plafonds n’est cependant pas systématique. L’association tolère par ailleurs le
remboursement de repas, hors déplacements, pour déjeuner avec des partenaires
(formateurs notamment) ou l’invitation de partenaires.
L’association a indiqué qu’un
travail était cependant en cours pour établir un nouveau cadre de référence incluant
les frais de déplacements.
L’association est ponctuellement amenée à céder du matériel dont elle n’a plus
l’usage à ses salariés. Or certains achats informatiques sont imputés sur des comptes de
charge, non amortis et non suivis dans le cadre d’un inventaire, ce qui pose un problème
d’évaluation du bien cédé. L’association est invitée à poser un cadre aux cessions de biens
à ses salariés en indiquant notamment les modalités d’évaluation des biens et en précisant
que les cessions devront systématiquement être validées par une autorité supérieure au
bénéficiaire.
Le président de l’association s’est engagé à travailler sur ce point dans le
cadre de l’audit social en cours.
Réponses du CREHA Ouest :
-
Sur le premier point,
nous pouvons regretter la faible sensibilisation apportée par
l’AFA à de petites structures comme la nôtre
même si les faits de corruption au sens
large semblent plutôt éloignés de notre domaine spécifique d’activité. Pour rappel nous
sommes une association employant 9 salariés (5 en 2019), dont le fonctionnement
32 / 51
interne a donc dû évoluer très rapidement en parallèle des actions du projet stratégique
2019-2023. Nous avons devant nous un chantier de modernisation et d’adaptation de
nos pratiques et outils internes, ce qui a d’ailleurs été pointé par le directeur lors de sa
prise de fonction (2020). Toutefois on ne peut laisser sous-entendre qu’aucun contrôle
n’est exercé (en interne ou via nos prestataires), la question est celle de leur
formalisation.
-
Sur le second point relatif à l’usage des 2 cartes bancaires (directeur et directeur
opérationnel) :
une notice d’usage a d’ores et déjà été rédigée et sera proposée pour
information au CA du 3 décembre 2025
.
-
Sur le troisième point, la note évoquée est fondée sur les barèmes de l’USH (nationale)
avec laquelle nous partageons un accord collectif interentreprises et avait pour objectif
de donner un cadre aux salariés car il n’existait aucune référence préalablement. Elle est
très globalement respectée par tous les salariés sous le contrôle du directeur et de la
gestionnaire. Néanmoins le CREHA Ouest prend parfois en charge des frais afférents
aux administrateurs (bénévoles) comme des repas ou des nuitées, cela peut parfois
dépasser les valeurs mentionnées dans la note. Il arrive également, qu’à l’occasion d’une
instance ou d’un déplacement, le directeur utilise la carte professionnelle pour offrir un
rafraîchissement.
Le travail en cours sur l’audit social vise justement à établir un nouveau cadre de référence,
à horizon début 2026, qui inclue les frais de déplacements.
3.2.3 Une absence de mise en concurrence insuffisamment justifiée
3.2.3.1 Les prestations support et développements
Les prestations support et développements commandées à l’éditeur du logiciel de
gestion du FDLS (cf. Annexe n° 2) ne font l’objet d’aucune publicité ni mise en
concurrence sans justification suffisante au regard de l’article R. 2122-3 du CCP. En effet
cet article permet le recours au marché sans publicité ni mise en concurrence lorsque les
trois conditions suivantes sont réunies :
-
il existe des droits d'exclusivité, notamment des droits de propriété intellectuelle ;
-
il n'existe aucune solution de remplacement raisonnable ;
-
l'absence de concurrence ne résulte pas d'une restriction artificielle des
caractéristiques du marché.
Concernant le 1
er
point : l’existence de droit d’exclusivité concernant le logiciel n’est
pas contestée par la chambre.
Concernant le 2
ème
point : il appartient à l’acheteur de démontrer l’absence de
solution raisonnable conformément à l’article R. 2122-3 du CCP et à la jurisprudence
30
. Or
l’association se contente d’affirmer l’absence de solution de remplacement raisonnable
sans pour autant la démontrer. CREHA Ouest n’a justifié d’aucune formalisation de ses
besoins ni de consultation des éditeurs qui aurait permis d’établir les coûts et les délais de
développement nécessaires pour y répondre. Si le juge a déjà admis la passation sans mise
en concurrence d’un marché de maintenance d’un logiciel acquis récemment, compte tenu
de droits d’exclusivité
31
, cette jurisprudence ne saurait s’appliquer dans le cas présent
compte tenu du caractère ancien du logiciel acquis par CREHA Ouest et de l’existence
d’autres éditeurs de solutions logicielles pour la gestion de la demande locative sociale.
33 / 51
Concernant le 3
ème
point : les restrictions relatives aux droits d’exclusivité de
l’éditeur doivent bien être considérées comme imputables à l’acheteur et ne peuvent donc
pas justifier une absence de mise en concurrence
32
. CREHA Ouest a en effet accepté en
1998 le contrat d’apport en jouissance du logiciel acquis par son fondateur et a depuis, bien
au-delà de la durée d’amortissement habituelle d’une licence, financé des évolutions qui
n’étaient ni sous licence libre ni sa propriété, au risque de creuser l’écart entre la solution
retenue et la concurrence.
Dès lors, l’article R. 2122-3 du CCP ne peut être invoqué pour justifier l’absence
de mise en concurrence des prestations informatiques commandées auprès de l’éditeur du
logiciel de gestion du FDLS.
+ 3.2.3.2 + 3.2.3.3 + 3.2.3.4
Réponses du CREHA Ouest :
Voir Partie 3 du présent document.
34 / 51
CHAPITRE 4 : LE SYSTEME D’INFORMATION
4.1.1 L’absence de maitrise par CREHA Ouest de son système d’information et de
sa sécurité informatique
L’association CREHA Ouest, ne disposant d’aucune infrastructure informatique
en propre, a fait le choix, au regard de ses moyens humains, d’externaliser la fonction
informatique auprès de divers prestataires que ce soit pour ses outils financiers et
ressources humaines ou pour la gestion du système particulier de traitement automatisé
(SPTA) des demandes de logement social avec un logiciel spécifique. Un seul et unique
prestataire, la société française X, héberge et infogère son application depuis plus de 25 ans
laissant cette structure prendre la main sur le système d’information principal de
l’association. Cette dernière a gardé la gestion du support de premier niveau des
utilisateurs professionnels c’est-à-dire le traitement des demandes simples des partenaires
telles que la création ou la modification d’un compte ou encore les incidents
d’identification et la gestion des accès et du paramétrage des FDLS.
Les problématiques nécessitant une expertise technique ou des problèmes de code
d’application remontent à l’éditeur du logiciel.
CREHA Ouest ne dispose pas non plus de schéma directeur des systèmes
d’information proprement dit, mais de feuilles de route retraçant des actions prioritaires
pour l’association notamment sur le plan informatique. Sur la période sous revue, le projet
stratégique 2019-2023 a permis de moderniser et d’améliorer des services existants
(l’enrichissement des formations, la production de statistiques, l’amélioration du logiciel)
mais également le développement de nouveaux outils pour les besoins de ses partenaires
(site
internet
avec
Espace-Adhérent,
l’Observatoire
Augmenté
34
,
des
fiches
territoriales…).
Une deuxième feuille de route 2024-2028, approuvée en conseil d’administration
en décembre 2024, est en cours d’initialisation avec des projets structurants en
informatique tels que l’utilisation du projet de nationalisation du numéro unique de
demande. Ce projet permettrait de simplifier et de fiabiliser les données et les pièces
justificatives des demandeurs (impôts, caf) via les services numériques mis en place par
l’État (France Connect, API DGFIP) en lien avec le GIP SNE
35
, tout comme l’amélioration
de l’interopérabilité du logiciel avec les outils de l’État, des collectivités territoriales, des
réservataires et des bailleurs.
Par ailleurs, le CREHA Ouest ne dispose pas de comitologie informatique propre.
Elle participe trimestriellement aux réunions organisées par son éditeur auprès de ses
clients sur les volets hébergement, maintenance et assistance de l’outil. Cette comitologie
active aborde les indicateurs de service, le nombre de « tickets incidents », la nature des
incidents, les changements techniques envisagés, les propositions d’amélioration et la
satisfaction client.
Enfin, CREHA Ouest n’a pas affecté de ressource ni d’outil dédié à la sécurité de
son système d’information. En effet, l’association ne dispose ni de responsable de la
sécurité de son système d’information (RSSI) ni de politique sécuritaire. Elle s’appuie sur
les cahiers des charges techniques et la relation de confiance avec ses prestataires.
Concernant la sécurité du SPTA par la société éditrice, 5 % du coût récurrent de
l’hébergement de la solution, facturé au CREHA Ouest, sont dédiés à la sécurisation de
l'infrastructure (Antivirus, protection DDoS, Web Application Firewall, etc.). Le SPTA
traite pourtant des données sensibles (identité des demandeurs, des données fiscales,
sociales, bancaires, de santé) nécessitant une approche collaborative entre CREHA Ouest
et son prestataire éditeur sur la sécurisation du cycle de vie des données du demandeur de
logement social. Or, les réunions trimestrielles avec l’éditeur n’abordent jamais le volet
35 / 51
sécurité du logiciel tels que les mises à jour sécuritaires, les politiques de maintenance et
de droits d’accès des prestataires de l’éditeur sur le SI du CREHA Ouest.
Dans le cadre
de la contradiction, le président de l’association indique souhaiter renforcer la
sécurité informatique avec son prestataire en intégrant, dans le cadre des futures
négociations contractuelles un volet sécurité dans leur comitologie. Il indique par
ailleurs envisager d’internaliser la fonction sécurité avec la désignation prochaine
d’un référent sécurité au sein des effectifs.
Réponses du CREHA Ouest :
-
Comme évoqué en Partie 3 du présent document,
nous réfutons la formulation
« absence de maîtrise … » qui nous semble exagérée
. Il serait plus juste d’évoquer une
« importante délégation » donnée à l’éditeur prestataire sur le champ des FDLS qui,
pour rappel, sont hébergés et maintenus par lui-même dans le cadre de contrats établis,
renouvelés et suivis régulièrement.
-
Il convient également de
préciser et de compléter les interventions de l’équipe
du
CREHA Ouest qui apparaissent très réduites dans le Rapport de la Chambre :
•
La gestion des accès (comptes utilisateurs), le paramétrage des FDLS
•
Le support aux utilisateurs professionnels (4 453 tickets en 2024), le support aux
demandeurs en ligne (2 441 tickets en 2024)
•
La formation (multi modules) des utilisateurs : 473 stagiaires en 2024
•
Le recueil et l’analyse des besoins d’évolutions
•
L’animation et l’information autour du logiciel des FDLS
-
Il faut par ailleurs souligner
le changement progressif de comportement depuis 2020
et le projet stratégique, ainsi l’Observatoire Augmenté est entièrement internalisé à
l’exception de son hébergement (local et sécurisé) chez un prestataire autre que celui
des FDLS, il s’agit bien d’une volonté de l’association de diversifier ses prestataires et
d’autonomisation sur certaines activités (data).
Volumétrie indicative de cet outil :
Datawarehouse "Bases Brutes" : 851 tables / 210 Gb
Datamart RShiny (OA) : 1 660 tables / 3,9 Gb
-
Comme évoqué en Partie 3 du présent document, les administrateurs du CREHA Ouest
ont placé en premier axe de développement de la nouvelle feuille de route la SECURITE.
Dans ce cadre, et suite aux remarques de la Chambre,
la nomination d’un RSSI est à
l’ordre du jour du CA du 3 décembre 2025
.
4.3.2 Des outils métiers du CREHA Ouest ne respectant pas le règlement
RGPD, des données sensibles transférées en dehors de l’Union Européenne
sans protection spécifique
L’analyse de certains outils du CREHA Ouest a mis en exergue diverses violations
au RGPD. En effet, l’association utilisait pour répondre aux interrogations de ses
36 / 51
partenaires sur le SPTA, un outil support basé aux États-Unis mais qui ne figure pas au «
Data Privacy Framework » ou « DPF » du département du commerce des Etats-Unis. Le
cadre UE-États-Unis de
protection
des
données
est
un
mécanisme
d'auto-
certification
pour
les
entreprises états-uniennes. La Commission européenne a estimé
que les transferts de données à caractère personnel de l'Espace Économique Européen
(EEE) vers des entreprises états-uniennes certifiées dans le cadre du DPF bénéficiaient d'un
niveau de protection adéquat. Par conséquent, les données à caractère personnel peuvent
être transférées librement vers des entreprises certifiées aux États-Unis, sans qu'il soit
nécessaire de mettre en place des garanties supplémentaires ou d'obtenir une autorisation.
Au cas particulier, la société éditrice de cet outil support n’est pas certifiée DPF. Une
analyse du délégué à la protection des données externalisées, réalisée à l’occasion du
contrôle en date du 9 avril 2025, précise que l’outil en question présente un risque
juridique majeur au regard des exigences du RGPD en matière de transfert international
de données.
Cet outil a été abandonné au 1
er
septembre 2025 par l’association au
profit d’une autre solution approuvée par le DPO.
Le CREHA Ouest utilise également pour sa messagerie Office 365 de Microsoft,
engendrant des transferts potentiels de flux hors UE à destination des États-Unis. Même
si Microsoft figure sur la liste des entreprises certifiées DFP du département du Commerce
des États-Unis, la chambre recommande de ne pas utiliser cet outil pour transférer des
données sensibles des demandeurs de logement social en interne et entre le CREHA Ouest
et ses différents partenaires.
Réponses du CREHA Ouest :
Le titre de cette partie est factuellement erroné à date.
Nous confirmons que depuis 2024,
notre politique d’acquisition logiciels intègre une
consultation de notre DPO sur les risques liés au respect du RGPD
. C’est notamment cette
optique qui nous a conduit à abandonner, en 2025, l’outil d’assistance précédemment utilisé au
profit d’un nouvel outil conforme. Ce nouvel outil est en production sur nos 9 départements
depuis octobre 2025.
A ce jour, l’usage des services Microsoft est autorisé, notamment au regard de la décision
d’adéquation en vigueur, de l’auto-certification des entreprises concernées dans le cadre
du Data Privacy Framework, ainsi que de l’hébergement des données en Europe pour les
clients européens.
Par ailleurs, la CNIL a approuvé en janvier 2024 l’utilisation du Cloud
AZURE (service de Microsoft Ireland) pour héberger des données de santé. Microsoft dispose
donc d’une certification HDS garantissant un certain niveau de sécurité.
Il est reconnu qu’un risque résiduel ne peut être totalement écarté, mais le CREHA Ouest a pris
l’ensemble des dispositions nécessaires pour en limiter la portée. La messagerie concernée n’a
pas vocation à traiter des données à caractère personnel. Le DPO a déjà sensibilisé et continue
de sensibiliser le personnel ainsi que les demandeurs à ne pas transmettre de données sensibles
par ce canal. Des consignes claires de traitement et de suppression des messages sont mises en
œuvre en ce sens. Ce point fait d’ailleurs l’objet d’une action spécifique inscrite au Plan d’action
du CREHA Ouest.
En complément, d’autres actions sont engagées dans le même objectif de renforcement de la
conformité, notamment l’AIPD en cours, ainsi que la mise en place d’une procédure Privacy by
Design visant à intégrer la protection des données dès la conception des outils et des processus
associés Enfin, le CREHA OUEST, au travers de son DPO, dispose d’outils métiers d’analyse de la
conformité RGPD des outils informatiques.
37 / 51
Le CREHA Ouest perçoit bien un intérêt à migrer vers des solutions libres dès lors qu’elles sont
fiables et standardisées, il l’a d’ailleurs mis en œuvre pour son Observatoire Augmenté. Cet
objectif pourrait s’avérer pertinent à long terme mais représentera une migration d’ampleur à
bien anticiper.
38 / 51
CHAPITRE 5 : LA GESTION DES FICHIERS DE LA
DEMANDE LOCATIVE SOCIALE
5.1.1.3 La plus-value du système de gestion locale (SPTA) par rapport au
système national (SNE)
La plus-value avancée du SPTA en comparaison avec le SNE, est la meilleure
adaptation du produit aux attentes fonctionnelles locales notamment dans l’utilisation des
champs de renseignements supplémentaires utiles afin de mieux qualifier la demande par
rapport aux attentes du désignataire. L’outil qui gère à la fois la demande mais également,
ce que ne propose pas le SNE, l’instruction et les passages en CALEOL, permet ainsi au
demandeur de suivre l’avancée de sa demande en temps réel sur son espace personnel et
de bénéficier de tout son historique.
Sur la partie « collecte de la demande », la plus-value du SPTA n’apparaît pas
comme essentielle dès lors que le SNE pourrait s’adapter à l’utilisation de champs utiles
aux désignataires (exemple : métiers essentiels, qualification automatique des prioritaires
...). La plus-value du SPTA apparaît beaucoup plus nettement sur le suivi de sa demande
52
,
le rapprochement « offre-demande », les échanges lors de la prospection et les décisions
de la CALEOL. Au global, il apparaît que la plus-value du SPTA perdurait dans le
cadre de « modules » locaux consacrés au rapprochement offre-demande (prospection,
préparation et suites de la CALEOL) venant se greffer sur l’outil national de gestion de la
demande. Cette architecture faciliterait la mise en œuvre du numéro unique national et
permettrait également une meilleure sécurisation des données des demandeurs (cf. ci-
dessous).
Réponses du CREHA Ouest :
Cette partie nous semble très réductrice, nous considérons que cette vision ne reflète pas
la réalité de la plus-value pour les acteurs locaux, soit en grande synthèse :
?
Un outil qui permet à l’ensemble des acteurs intervenant dans la vie de la demande
jusqu’à l’attribution d’avoir
une vision transparente de l’ensemble des actions de
chacun
.
?
Un outil qui permet
d’automatiser les process liés aux fonctionnements des
contingents
, et d’en assurer un suivi partagé fin et efficace permettant la réorientation
des politiques et des stratégies.
?
De fait, un
outil support de construction et d’évaluation des politiques publiques
.
?
Désormais un outil reconnu comme
Tiers de confiance
sur les données/statistiques.
5.1.1.4 Un exemple d’usurpation d’identité d’un demandeur de logement
social : une protection insuffisante des pièces justificatives associées à une
demande de logement social en ligne
Les
demandeurs
de
logement
social
passent
par
la
plateforme
du
logiciel
dite
« grand public » de leur département, plateforme créée et hébergée par l’éditeur du
logiciel. L’accès à cette plateforme se fait par un compte nominatif derrière une DMZ
53
,
un réseau sanctuarisé et sécurisé par un pare-feu
54
. La connexion passe par un portail web
en https
55
. L’assise technique présentée par l’éditeur semble sécurisée.
39 / 51
Pourtant le 18 avril 2023, un usager de la plateforme est victime d’une usurpation
d’identité. En effet, les pièces justificatives associées à sa demande de logement social en
ligne téléchargées sur le site grand public du CREHA Ouest le 17 avril 2023 ont fait l’objet
d’une captation par une personne malveillante. Cette dernière s’est présentée dans une
banque parisienne pour tenter d’ouvrir un compte bancaire avec les pièces justificatives du
demandeur (copie de la pièce d’identité, bulletin de salaire et avis d’imposition). La
banque alerte le demandeur de cette tentative d’usurpation le 18 avril 2023 et de son côté
le demandeur alerte le CREHA Ouest le 19 avril 2023 de ce vol de données.
Un signalement de la CNIL a été fait par l’association le 27 avril 2023 soit huit
jours après la violation en contradiction avec l’article 33 alinéa 1 du RGPD qui prévoit
que la notification doit intervenir dans les 72 heures suivant la violation.
Pour justifier ce retard, le CREHA Ouest a demandé à son éditeur de logiciel en
charge de l’hébergement et de la sécurité de la plateforme de réaliser des investigations
sur cette fuite de données. Selon le prestataire, les investigations n’ont pas permis
d’identifier l’origine de l’incident.
Réponses du CREHA Ouest :
Cet incident, qui constituait malheureusement une ‘première’ pour le CREHA Ouest, nous a
effectivement interpellé et a influé sur notre sensibilisation accrue en matière de sécurité.
Toutefois, sa survenance permet aussi de relativiser la fréquence de ces cas :
soit 1 cas observé
en 6 ans sur un volume de 200 000 demandes
en cours dans le SI.
5.1.3 Des évolutions attendues
« …
… »
Réponses du CREHA Ouest :
-
La feuille de route 2024-2028 a inscrit à son programme
un accompagnement renforcé
des demandeurs étrangers
via une traduction de certains documents (anglais, arabe)
et via la constitution d’une banque de données exemples de documents étrangers pour
les guichets d’enregistrement.
-
La majorité des améliorations listées au 5.1.3.2 et 5.1.3.3 sont intégrées à la feuille de
route 2024-2028 du CREHA Ouest
soulignant donc la convergence de vision et le bien-
fondé d’une relation au demandeur modernisée et plus interactive.
40 / 51
5.2.1 La validation et l’instruction de la demande
Conformément à l’article R. 441-2-3 du CCH, le demandeur n’a à fournir qu’une
pièce d’identité pour créer la demande. En revanche pour que son dossier puisse être
instruit, il doit également renseigner les seize champs prévus à l’article R. 441-2-2 et
fournir les pièces utiles pour justifier de sa situation familiale, professionnelle et de ses
revenus. Il doit également compléter les motifs de sa demande et les types et localisations
de logements recherchés. La liste des pièces obligatoirement demandées est conforme à la
réglementation. La chambre note cependant que les revenus du demandeur ne sont
appréciés (conformément à la réglementation) qu’au regard des revenus perçus. Le capital
immobilier et mobilier n’est pas intégré. Seul le critère de « propriétaire occupant » (sa
résidence principale) est pris en compte, mais non pas au titre du patrimoine, mais au titre
de sa situation actuelle de logement. Un particulier ayant réalisé des investissements
locatifs, ou un chef d’entreprise déclaré au SMIC mais ayant un patrimoine professionnel
important peut à ce titre être éligible au logement social.
La validation de la demande qui donne lieu à la délivrance d’une attestation doit se
faire dans le délai d’un mois (article R. 441-2-1 du CCH). Les services chargés de cette
validation peuvent être les guichets qui reçoivent les demandeurs et qui vont enregistrer la
demande, mais, s’agissant des demandes en ligne, la répartition de la validation des
demandes entre désignataires est généralement fixée dans le PPGD
68
établi par
l’intercommunalité. En réalité, selon les territoires et les services instructeurs, ce délai est
variable et peut être d’une dizaine de jours à un mois selon les organisations consultées.
Pourtant aucun indicateur n’est suivi dans le logiciel pour vérifier le respect des délais
prévus dans le CCH.
Après cette première phase de validation et d’activation de la demande, les
services disposent selon l’article R. 441-2-4-1 du CCH et de la charte déontologique,
d’un délai de 15 jours pour enregistrer les pièces relatives à l’instruction. Ils disposent
d’une case à cocher
« vérifiée » qui n’est utilisée que partiellement par les services en charge de l’instruction.
Cette étape de vérification est d’autant plus importante que certains organismes
(du département Ille-et-Vilaine notamment) ne sélectionnent les candidats potentiels à un
logement que lorsque la case « vérifié » est cochée. Les autres demandeurs n’apparaissent
pas dans la recherche du service instructeur. Si cette politique paraît de bon sens, elle
conditionne cependant l’attribution d’un logement à la capacité du service à avoir « vérifié
» sa demande dans un délai, par ailleurs non suivi (cf. partie 5.1.3.1).
Réponses du CREHA Ouest :
-
Le CCH n’a effectivement pas intégré le
patrimoine immobilier ou professionnel
du
demandeur dans les critères d’éligibilité au logement social. Cette remarque ne
concerne donc pas le CREHA Ouest qui vise, en premier lieu, une conformité
réglementaire.
-
Le CCH prévoit un délai maximal d’1 mois pour transmission de l’attestation au
demandeur. Effectivement, selon les départements,
les organisations de saisie et de
validation des demandes diffèrent afin de s’adapter aux spécificités des territoires
.
Cela nous semble conforme à ce que permet le CCH et cela est d’ailleurs approuvé par
les services de l’Etat local. Il est par ailleurs vraisemblable que ces organisations
« locales » soient également en vigueur sur d’autres territoires que ceux gérés par le
CREHA Ouest ? Nous notons toutefois l’intérêt de développer des indicateurs dédiés
afin de mieux suivre globalement des écarts qui seraient excessifs.
-
L’usage de la case à cocher
« vérifiée »
va pouvoir être débattu dans nos instances
départementales et au sein de la Commission de Déontologie.
41 / 51
5.2.2 Les cotations et leurs usages
La cotation des demandes a été introduite par la loi Élan
69
du 23 novembre 2018.
Cependant sa mise en œuvre a été nationalement retardée jusqu’en 2024. La cotation permet
de « noter » chaque demande en fonction de critères objectifs définis par l’intercommunalité
dès lors qu’elle est éligible à cette cotation
70
. Cette note permet de classer le demandeur
dans la « file d’attente ». À ce jour, seuls dix EPCI sur les 46 ont mis en œuvre la cotation, et
19 autres ont lancés les travaux liés à la définition de la cotation.
« …
… »
Réponses du CREHA Ouest :
-
Nos données, actualisées en
octobre 2025
, font apparaitre les chiffres suivants :
•
13 cotations ‘effectives’
•
20 cotations ‘en cours de conception’
•
19 cotations ‘en initialisation’
-
Si nous disposions d’un
comparatif « cotation » avec l’échelon national
(voir instances
nationales qui doivent/devraient en disposer), il est très probable que ce bilan soit très
favorable en Bretagne/Pays de Loire. La mise à disposition d’un outil par le CREHA
Ouest, le travail partenarial avec les AR Hlm et les DREAL ont permis d’accompagner
cette mise en œuvre sur les territoires et par ailleurs de le coordonner à l’échelle des
départements. Les principaux territoires à enjeux sont d’ores et déjà couverts et les
autres territoires ont débuté leurs travaux. Le système permet de plus une évaluation
des cotations et leurs réajustements via des outils spécifiques développés par le CREHA
Ouest et sans doute sans équivalent sur le territoire national.
-
«
Au sein d’un même département, un même demandeur peut avoir une note très
différente selon l’EPCI demandé, sachant que certains EPCI n’ont pas de cotation. »
:
L’importance est l’égalité des demandeurs faisant une demande sur un même
territoire
, c’est la seule qui ait du sens in fine. De plus si c’est vrai en théorie, il faut
rappeler
que
c’est
la
volonté
du
Législateur
et
que
le
travail
partenarial
d’accompagnement des EPCI vise justement à ce que dans la réalité les écarts soient
minorés.
-
« La chambre note, par ailleurs, que les candidats sélectionnés par l’ALS le sont sur une
grille de critères qui lui est propre (donc hors « file d’attente ») même si au final, devant
la CALEOL, ils disposent d’une cotation pouvant les départager »
:
le ‘scoring’ réalisé
par ALS dans son logiciel est très spécifique
, il lui permet de proposer une sélection, à
son sens pertinente, de demandeurs, sur ses logements réservés. L’appréciation de la
CALEOL, décisionnaire, se fait ensuite entre ces demandeurs (voir d’autres également
proposés) et pour partie sur la base de la cotation issue de la politique publique définie
par l’EPCI.
5.2.3 La définition variable des publics prioritaires
L’article L. 441-1 du CCH fixe la liste des quatorze situations de demandeurs leur
permettant d’être reconnus « publics prioritaires » sous réserve de justifier de leur
situation. À cette liste s’ajoutent les prioritaires « Dalo » visés par l’article L. 441-2-3 du
CCH et dont le statut est apprécié par la commission départementale de médiation présidée
par un représentant du préfet et prévue au même article. Les publics prioritaires peuvent
42 / 51
par exemple être des personnes en situation de handicap, des personnes mal logées, des
réfugiés, des personnes victimes de violences ou d’agressions sexuelles dans un contexte
familial. L’ordre des prioritaires mentionné à l’article L. 441-1 du CCH n’est pas un
ordre de priorisation. De fait dans les départements, les DDTES
72
ont pu définir des ordres
de priorité différents par la pondération de la cotation, définir des « super prioritaires »
(pondération plus forte) notamment pour les réfugiés et les Dalo et même créer des sous
catégories au sein de la liste dressée à l’article du CCH
73
. Par ailleurs, certaines
labellisations sont « automatiques » dans le logiciel mais pas forcément pour les mêmes
cas d’un département à l’autre
74
. Si le demandeur renseigne un champ (liste déroulante) et
dépose une pièce justificative (reconnaissance MDPH, dépôt de plainte pour agression,
attestations de logement insalubre par exemple), sa labélisation est automatique et devient
ainsi prioritaire sous réserve d’un contrôle (ou pas) par le service instructeur avant la
CALEOL (cf. partie 5.3.2).
Réponses du CREHA Ouest :
-
Comme pour la cotation et d’autres sujets de ce chapitre, il faut rappeler que le CREHA
Ouest a pour mission de mettre à disposition, des acteurs départementaux de chaque
FDLS, un outil pointu et performant reposant sur les choix de ces acteurs.
En
l’occurrence les DDETS ont délégation de l’Etat national pour le suivi des Publics
Prioritaires
définis au CCH et le CREHA Ouest s’assure que les outils mis à disposition
correspondent
aux
besoins
exprimés,
ce
qui
recèle
une
grande
complexité
opérationnelle mais qui ne saurait, en l’état de la réglementation, être reprochée à
l’association.
5.3 La congestion de l’accès au logement social engendrée en partie par les carences du
système lui-même
5.3.1 Les facteurs macro-économiques qui participent de l’engorgement de
l’accès au logement social
5.3.2 Les facteurs internes de dysfonctionnement
« …
… »
Réponses du CREHA Ouest :
-
« TENSIONS DU MARCHE IMMOBILIER » :
Pour disposer d’une analyse complète, il
faudrait à tout le moins ajouter
l’attractivité de nos territoires
, très forte sur la Bretagne
et les Pays de la Loire, et qui, de plus, va perdurer dans le temps (Cf études récentes de
l’INSEE).
43 / 51
-
Ces parties 5.3.1 et 5.3.2 sont très intéressantes à titre de
constats théoriques et
d’émissions d’hypothèses
qui resteraient à confirmer (notions de « demandes par
anticipation » ou « plusieurs milliers de demandeurs » devant être radiés par exemples),
mais là encore l’absence de comparatif avec d’autres territoires rend l’exercice un peu
limité et, finalement, n’adresse que très indirectement les missions du CREHA Ouest.
Sur la notion de « demandes par anticipation » nous avons souhaité étudier plus avant
l’hypothèse émise par le Chambre :
La stratégie de la « demande anticipée » étant de ne demander qu’un seul bien en
recherche. Le demandeur a donc peu de chance d’être sélectionné pour une CALEOL et
d’être obligé de refuser la proposition. Il élargira sa demande le jour venu et bénéficiera
néanmoins de l’ancienneté de sa demande pour apparaître en tête de la « file d’attente ». Ce
type de demandes concerne toutes les tranches d’âges mais plus particulièrement les jeunes
demandeurs (26 % des moins de 20 ans) qui prennent date, et 30 % des plus de 60 ans qui
souhaitent un logement pour leur retraite, plutôt dans un endroit précis, notamment en bord
de mer. La chambre estime à près de 20 % la proportion des demandeurs au 1
er
janvier
2025 qui sont en situation d’anticipation de la demande.
Analyse FOCUS du CREHA Ouest :
1.
En vision macro, les parts de +60 ans et de -20 ans dans la demande en cours globale
n’ont pas évolué massivement entre 2021 et 2025 :
Extraits OA – octobre 2025
2021
2025
Volume demandes en cours
199 828
228 765
Volume +60 ans
32 809
39 534
Part +60 ans
16.4 %
17.3 %
Volume -20 ans
4 079
4 016
Part -20 ans
2.0 %
1.8 %
Il semble donc peu fondé d’évoquer la crise du logement, accentuée ces dernières
années, comme le moteur d’une stratégie de « demande anticipée ».
2.
Si on pousse l’analyse sur 2025, en croisant d’autres indicateurs (locataire Hlm/primo
demandeur ; 1 seul choix de bien en recherche ; commune habitée par le demandeur) :
nous constatons que l’observation de la Chambre repose sans doute plus sur le
parcours
du demandeur privilégiant en choix unique sa commune de résidence actuelle
que
sur une stratégie de « demande anticipée ».
44 / 51
3.
Le même exercice mené sur l’année 2022 (demandes en cours au 1
er
janvier) montre là
encore
que la tension récente accumulée ces dernières années (volumétrie, délais,
rotation…) n’a pas eu pour effet de voir émerger une stratégie de « demande
anticipée
».
-
« FIABILITE DE LA BASE DE DONNEES »
:
la terminologie
utilisée nous semble
inappropriée car elle questionne le fonctionnement de la base de données or les
arguments pointés relèvent des modes de saisies et des process des utilisateurs. Il faut
à nouveau rappeler que le CREHA Ouest met à disposition un outil réglementaire
répondant aux politiques locales. Le CREHA Ouest a très sérieusement ‘musclé’ sont
volet DATA et a mis en place depuis 2024 un outil de contrôle qualité réalisé et piloté en
interne, accessible aux bailleurs utilisateurs.
A date il n’a pas été envisagé que le CREHA Ouest n’encadre plus précisément les
process locaux et autonomes des bailleurs sociaux et de leurs partenaires au moyen des
outils mis à disposition. C’est la mission de l’Etat de s’assurer de la bonne application du
CCH. Par ailleurs, il convient de prendre en compte les éléments de
contextes locaux
pour comprendre ces chiffres.
Précision du CREHA Ouest :
La chambre constate également qu’environ 25 % des refus à une proposition
(ci-dessous) résultent d’une « non réponse » à une proposition de la CALEOL. Il y a eu
environ 16 000 refus sans réponse depuis 2021.
Le taux observé est de 25 % en 2021
Le taux observé est de 21% en 2024
-
Il faut sans doute se féliciter du fait que le CREHA Ouest dispose de données, fiabilisées
et complètes, ainsi que d’outils permettant de dresser un certain nombre de constats
et de probabilités mais cette capacité a-t-elle son équivalent sur d’autres territoires ?
Nous aurions apprécié disposer de cette vision nous permettant de mieux situer le
bien-fondé et la qualité de nos services.
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5.
CONCLUSION
Notre réponse a pour but de replacer les constats formulés dans leur contexte, d’éclairer
les logiques d’action de l’association et de réaffirmer notre engagement aux côtés des
pouvoirs publics dans l’amélioration du service rendu aux demandeurs de logement
social.
Nous la proposons avec le sérieux et le détail qui nous animent au quotidien dans
l’exercice de notre service d’intérêt général mais les délais imposés et la multitude de
documents et de sujets qui mériteraient d’être exposés et analysés limitent néanmoins
l’exercice.
Nous espérons en tout cas qu’au travers de ce document contradictoire une vision plus
conforme à la réalité de notre outil partagé se matérialisera.
Nous prenons d’ores et déjà en considération les remarques relatives à notre
fonctionnement perfectible ainsi que les leviers d’améliorations qui sont devant
nous, certains que nous avions d’ores et déjà identifiés et inscrits à notre feuille de
route.
Notre volontarisme et notre innovation doivent parfois pouvoir être facilités par les
échelons nationaux qui organisent et régissent le cadre réglementaire et institutionnel.
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ANNEXES
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48 / 51
49 / 51
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