Le président
Orléans, le
22 septembre 2011
à
Monsieur Gérard HAMEL
Président de la communauté d’agglomération
« Dreux Agglomération »
4 rue de Châteaudun
28100 DREUX
Objet
: Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes sur la gestion
de la communauté d’agglomération « Dreux Agglomération » (article L. 243-5, alinéa 5 du
code des juridictions financières).
Monsieur le président,
En application de l’article L. 211-8 modifié du code des juridictions financières,
la chambre régionale des comptes du Centre a examiné la gestion de la communauté
d’agglomération « Dreux Agglomération » que vous présidez. L’entretien préalable avec le
magistrat rapporteur a eu lieu le 24 novembre 2009.
Dans sa séance du 29 juin 2010, la chambre a retenu des observations provisoires
auxquelles vous avez apporté réponse le 7 janvier 2011.
La chambre, dans sa séance du 31 mai 2011, a arrêté des observations définitives
qui vous ont été adressées le 27 juillet 2011, que vous avez reçues le 28 juillet 2011 et
auxquelles vous avez apporté réponse le 14 septembre 2011.
En conséquence, conformément aux dispositions de l’article L. 243-5 du code des
juridictions financières, j’ai l’honneur de vous transmettre le rapport d’observations
définitives auquel a été jointe votre réponse.
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Ce rapport devra être communiqué à l’assemblée délibérante dès sa plus proche
réunion. Il devra faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de celle-ci, être joint à la
convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à débat.
Par ailleurs, en application de l’article R. 241-18 du code des juridictions
financières, les observations définitives de la chambre régionale des comptes sont
communicables aux tiers dès qu’a eu lieu la première réunion de l’assemblée délibérante
suivant leur réception par la communauté d’agglomération.
Afin de permettre à la chambre de répondre aux demandes éventuelles de
communication des observations définitives, je vous prie de bien vouloir informer le greffe de
la chambre de la date de la prochaine réunion de l’assemblée délibérante.
Enfin, je vous informe qu’en application des dispositions de l’article R. 241-23 du
code précité, les observations définitives arrêtées par la chambre sont communiquées au
représentant de l’Etat et à la directrice départementale des finances publiques.
Veuillez agréer, Monsieur le président, l'expression de ma considération
distinguée.
Pour le président et par délégation,
le président de section
Dominique GILLIER
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
(art. L.243-5, alinéa 5 du code des juridictions financières)
arrêtées par la chambre régionale des comptes du Centre
dans sa séance du 31 mai 2011
sur la gestion de la
communauté d’agglomération « Dreux Agglomération »
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SOMMAIRE
I- UN PERIMETRE ISSU DE L’HISTOIRE INSTITUTIONNELLE LOCALE
3
II- LES OBJECTIFS, LES COMPETENCES ET LEUR EVOLUTION
5
II-1- Une communauté qui s’est lentement dotée d’un projet de développement
5
II-2- La qualité de rédaction des statuts
6
II-3- Le caractère effectif des compétences transférées
6
II-4- L’exercice effectif des compétences
14
II-5- Les relations financières avec les communes membres
16
III- LES MOYENS
17
III-1- La situation des transferts de patrimoine
17
III-2- Les ressources humaines
19
IV- SITUATION ET GESTION FINANCIERES, COMPTABLES ET BUDGETAIRES
22
IV-1- La tenue des comptes et des budgets
22
IV-2- La situation financière
26
1- Les marges de manoeuvres locales potentielles et leur niveau de mobilisation
26
2- Les origines de la situation financière actuelle
28
3- L’impact des budgets annexes sur la situation financière de la communauté d’agglomération
30
V- LA GESTION DES SERVICES DE L’EAU ET DE L’ASSAINISSEMENT
30
V-1- Le service de l’eau
30
1- Une compétence partagée
30
2- La gestion financière et comptable de la production de l’eau
33
3- Les relations avec les usagers
34
V-2- Le service d’assainissement
36
1- La définition de la compétence « assainissement »
36
2- Les modalités d’exploitation
38
3- Les anomalies dans la situation budgétaire et comptable du service
40
4- Les relations avec les usagers
41
Liste récapitulative des recommandations
42
Annexes
43
1-
Évolution des postes budgétaires de Dreux Agglomération de 2003 à 2008
43
2- Tableau de présentation de l’organisation du service d’eau potable dans l’agglomération
43
3
La chambre régionale des comptes du centre a procédé à l’examen de la gestion de la
communauté d’agglomération « Dreux agglomération » qui s’applique aux exercices 2002 et
suivants, jusqu’à la période la plus contemporaine, conformément aux dispositions des articles
L. 211-8 et R. 211-1 du code général des juridictions financières.
Les vérifications de la chambre ont porté plus particulièrement sur l’évolution des cadres
juridique et territorial de l’établissement public, sur les modalités du transfert des compétences et
des moyens à l’intercommunalité, sur la situation et la gestion financières, budgétaires et
comptables, ainsi que sur la gestion des services de l’eau et de l’assainissement.
I- UN PERIMETRE ISSU DE L’HISTOIRE INSTITUTIONNELLE LOCALE
Constituée par arrêté préfectoral du 31 octobre 2002, la communauté d’agglomération
« Dreux Agglomération », qui s’est substituée au syndicat intercommunal de l’agglomération du
Drouais (SIAD), était composée, à l’origine, de 16 communes et en compte aujourd’hui 19.
La population totale, selon les données transmises par l’ordonnateur, a augmenté sur la
période 2003-2009, essentiellement du fait de l’adhésion de trois communes. Elle est ainsi passée
de 53 293 à 57 530 habitants. Des 19 communes qui composent la communauté d’agglomération
du Drouais :
- neuf ont un nombre d’habitants compris entre 100 et 600,
- trois ont un nombre d’habitants compris entre 600 et 1 000,
- cinq ont un nombre d’habitants compris entre 1 000 et 2 000,
- une a un nombre d’habitants de près de 12 000 habitants,
- quant à la commune de Dreux, elle compte (en 2006) 32 565 habitants.
La communauté appartient à plusieurs syndicats mixtes, notamment :
-
le syndicat intercommunal de transport des élèves de Dreux ;
-
le syndicat intercommunal pour l’aménagement et le développement du pays drouais ;
-
le syndicat intercommunal du plan d’eau de Mézières Ecluzelles ;
-
le syndicat des ordures ménagères d’Eure-et-Loir ;
-
le syndicat départemental d’études des déchets ménagers ;
-
le syndicat intercommunal de la vallée de la Blaise ;
-
le syndicat intercommunal de la vallée de l’Avre ;
-
le syndicat intercommunal du cours moyen de l’Eure.
Les modalités de représentation des communes au sein du conseil de la communauté sont
précisées par les articles L. 5214-7, L. 5215-6 et L. 5216-3 du code général des collectivités
territoriales (CGCT) : chaque commune dispose au minimum d'un siège et aucune commune ne
peut disposer de plus de la moitié des sièges.
Pour les communautés d’agglomération, la répartition des sièges intervient soit par accord
amiable des conseils municipaux, soit, en fonction de la population, par des décisions des
communes intéressées dans les conditions de majorité requises pour la création de l’établissement
public de coopération intercommunale (EPCI).
Pour la communauté d’agglomération « Dreux Agglomération », cette représentation a été
fixée dans les statuts initiaux du 31 octobre 2002.
4
En dehors des communes de Dreux et de Vernouillet pour lesquelles les statuts prévoient une
représentation fixée respectivement à 14 et 8 sièges, la représentation des communes au sein du
conseil communautaire est déterminée de manière progressive selon les strates démographiques
suivantes :
- communes jusqu’à 500 habitants : 1 délégué
- communes de 501 à 1 500 habitants : 2 délégués
- communes de 1 501 à 3 000 habitants : 3 délégués
- communes de 3 001 à 6 000 habitants : 5 délégués
- communes de 6 001 à 10 000 habitants : 6 délégués
Cette répartition conduit aujourd’hui à désigner 45 représentants ; en moyenne, chaque
délégué a vocation à représenter 1 184 habitants.
Dans ces conditions certaines communes sont surreprésentées, comme la commune
d’Allainville qui ne compte que 125 habitants, alors que d’autres sont sous-représentées, comme
Dreux dont chacun des délégués représente 2 326 habitants.
On peut ainsi considérer que le délégué d’Allainville dispose d’un poids près de 20 fois
supérieur à chacun des délégués de Dreux. Autrement dit, la commune d’Allainville, qui ne
constitue que 0,23 % de la population, représente près de 2,2 % du conseil communautaire.
Il en résulte que la commune de Dreux qui constitue près de 61 % de la population représente
30 % du conseil communautaire et que la commune de Vernouillet qui constitue
près de 23 % de
la population représente 18 % du conseil communautaire. A contrario, les cinq communes les plus
petites disposant d’un siège pèsent ensemble au sein du conseil communautaire près de 11 % ; les
autres communes pesant environ 40 %.
Dans sa circulaire du 23 novembre 2005 sur l’intercommunalité sus-évoquée, le ministère de
l’Intérieur mettait en avant l’importance d’évaluer la pertinence de la carte intercommunale et
demandait aux préfets d’élaborer en association avec les élus, un schéma d’orientation de
l’intercommunalité dans leur département en s’appuyant sur la commission départementale de la
coopération intercommunale. Ce document devait établir le bilan de la mise en oeuvre locale de
l’intercommunalité, recenser les évolutions souhaitables de la carte intercommunale en vue
d’accroître sa cohérence et sa lisibilité et proposer des fusions et élargissements de périmètres
nécessaires à un meilleur fonctionnement des EPCI.
La commission départementale de la coopération intercommunale d’Eure-et-Loir a approuvé
le 21 septembre 2006 le schéma d’orientation de l’intercommunalité en Eure-et-Loir. Ce schéma
ne fait pas état de la communauté d’agglomération « Dreux agglomération ». S’il prévoit la fusion
des communautés de communes du Plateau de Brézolles et du Val d’Avre ainsi que celle des
communautés de communes de l’Orée du Perche et du Perche Senonchois, en revanche une
éventuelle fusion de la communauté d’agglomération « Dreux agglomération » et de la
communauté de communes des villages du Drouais n’est pas évoquée.
5
II- LES OBJECTIFS, LES COMPETENCES ET LEUR EVOLUTION
II-1- Une communauté qui s’est lentement dotée d’un projet de développement
Le législateur a clairement souhaité que les périmètres des communautés constituent des
« espaces de solidarité ». En effet, selon l’article L. 5216-1 du code général des collectivités
territoriales, les communes membres d’une communauté d’agglomération «
s'associent au sein
d'un espace de solidarité, en vue d'élaborer et conduire ensemble un projet commun de
développement urbain et d'aménagement de leur territoire ».
Une communauté d’agglomération a
pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un
projet commun de développement et d'aménagement de l’espace.
Cependant, force est de constater que, pour la communauté d’agglomération « Dreux
Agglomération », la mise en place de la nouvelle intercommunalité a largement précédé
l’élaboration des outils d’aménagement ou de planification stratégique. Elle a en fait simplement
été la poursuite sous une autre forme du syndicat intercommunal de l’agglomération du Drouais
(SIAD).
Ainsi, six ans seront nécessaires à la nouvelle communauté d’agglomération pour qu’elle se
dote d’un schéma de cohérence territoriale (SCOT) arrêté fin 2008, qu’elle construise un projet
territorial pérenne et intègre les orientations de la loi « relative à la solidarité et au renouvellement
urbains » (SRU) dans son développement. Ce schéma de cohérence territoriale est un projet social
et économique qui oriente le développement d'un territoire pour les années à venir. Il fixe les
orientations générales de l'aménagement de l'espace et les conditions de l'urbanisation future. Son
but est de mettre en cohérence et de coordonner les politiques menées en matière d'urbanisme,
d'habitat, de développement économique, de développement et d'implantation commerciale dans
un souci permanent de développement durable.
L’ordonnateur précise que le SCOT a fait l'objet d'une large concertation et que l'adhésion
des communes de Villemeux-sur-Eure, pôle d’équilibre du SCOT, de Boullay-Mivoye et de
Boullay-Thierry a entraîné un retard dans l'élaboration de ce document.
En
l’absence
de
schéma
d’aménagement
et
de
développement,
la
communauté
d’agglomération s’est appuyée sur des stratégies plus sectorielles.
On peut ainsi avoir l’impression d’une mise en place progressive et « à la carte » des
compétences selon les territoires ou les sujets concernés.
1) Parmi les quelques outils sur lesquels la communauté d’agglomération a pu s’appuyer
figure le contrat régional d’agglomération conclu en 2001 pour une période de cinq ans puis
renouvelé en 2007 pour une durée de quatre ans. Il a permis de promouvoir une industrie
permettant de dynamiser l’économie et de développer un espace de vie attractif.
2) A travers ce contrat, un programme de rénovation urbaine a été défini sur la période 2007-
2011. Celui-ci doit permettre le développement du parc de logements sociaux (réserves foncières
en péri-urbain, aide à la construction de logements sociaux), la réintégration des espaces urbains
(friches industrielles) et des opérations de démolition de logements et d’aménagement de quartiers.
3) Un contrat urbain de cohésion sociale (CUCS) existe sur l’agglomération et prend en
compte les quartiers de Dreux et de Vernouillet.
4) Parmi les projets en cours de la communauté d’agglomération, le contrat départemental de
développement intercommunal (CDDI), signé le 20 février 2008 avec le département, concerne les
6
projets de maison de services aux entreprises et aux salariés, de création de « salles blanches » et
de réalisation du pôle multimodal de la gare de Dreux.
II-2- La qualité de rédaction des statuts
Il résulte de la lecture comparée des statuts de 2002 et de ceux de 2009, qui intègrent pour
l’essentiel les définitions de l’intérêt communautaire retenues par les délibérations du 4 juillet
2006, que l’évolution des compétences de la communauté d’agglomération s’est faite plutôt par
précision des compétences déjà transférées que par accroissement du nombre de compétences
transférées.
La formulation des statuts de la communauté d’agglomération, dans leurs versions
successives, est souvent très générale et n’apporte pas toutes les garanties permettant de délimiter
clairement les champs de compétences entre la communauté d’agglomération et les communes
membres et d’assurer ainsi la sécurité juridique de l’activité de la communauté. On peut regretter
que la réécriture des statuts en 2009 n’ait pas été mise à profit pour améliorer cette rédaction du
point de vue juridique.
II-3- Le caractère effectif des compétences transférées
Les EPCI à fiscalité propre ont été dotés par la loi de compétences obligatoires et
optionnelles destinées à leur permettre de réaliser leur vocation de communautés d’aménagement
et de développement. Il revient cependant à leurs statuts d’en préciser les contours et le contenu sur
la base de la notion d’intérêt communautaire, ce qui n’est pas sans soulever des problèmes
afférents aux principes gouvernant le cadre juridique traditionnel des établissements publics.
La question principale qui se pose est celle de savoir si, au-delà des définitions légales, les
compétences assignées aux communautés sont réellement exercées. Dans un grand nombre de
domaines, ces compétences sont partagées avec les communes. Aussi, la définition, au sein de ces
domaines, de ce qui relève de « l’intérêt communautaire » est-elle une condition de la mise en
oeuvre effective des compétences communautaires. En effet, la loi du 13 août 2004 prévoit qu’en
l’absence de définition de l’intérêt communautaire, une compétence est transférée en totalité. La
définition de l’intérêt communautaire concerne aussi bien les compétences obligatoires,
optionnelles ou facultatives.
L’intérêt communautaire constitue la ligne de partage d’une compétence, quand elle peut être
partagée, entre les domaines d’action conservés par les communes et ceux assignés à la
communauté. Cette définition garantit seule la possibilité pour cette dernière, qui est un
établissement public soumis au principe de spécialité, de pouvoir exercer effectivement la
compétence qui lui est reconnue par ses statuts.
Il faut rappeler qu’aux termes de l’article L. 5216-
5 du CGCT, l’intérêt communautaire est défini par une délibération prise à la majorité qualifiée du
conseil communautaire.
La définition, au sein d’un bloc de compétences, de l’intérêt communautaire est importante à
plusieurs titres : elle est significative de l’ambition réelle de la communauté de remplir pleinement
son rôle dans les secteurs d’avenir pour le développement et l’aménagement de l’espace
communautaire ; elle seule permet l’exercice effectif par la communauté, en lieu et place des
communes, des attributions transférées ; elle est le préalable aux transferts de services et de
patrimoine afférents aux compétences de l’EPCI ; elle participe à la lisibilité de la démocratie
locale en permettant au citoyen d’identifier la frontière entre le domaine communal et celui
intercommunal.
7
Contrairement à l’ambition initiale du gouvernement en 1999, le législateur n’a pas donné de
définition de l’intérêt communautaire, ni même une liste de critères permettant de le définir. S’il a,
par la suite, affiché une doctrine dans ses circulaires, les élus locaux gardent toute liberté pour
déterminer le contenu de l’intérêt communautaire de chaque compétence.
Toutefois, selon la circulaire du ministre de l’intérieur du 23 novembre 2005, l'intérêt
communautaire paraît plutôt devoir être défini au moyen de critères objectifs permettant de fixer
une ligne de partage stable, au sein de la compétence concernée, entre les domaines de l'action
communautaire et ceux qui demeurent au niveau communal, qu'il s'agisse d'opérations, de zones ou
d'équipements, existants ou futurs. Ces critères peuvent être de nature financière (seuils) ou reposer
sur des éléments physiques (superficie, nombre de lots ou de logements, etc.), voire géographiques
sous réserve d'une définition précise de la localisation retenue. Ils peuvent également être d'ordre
qualitatif, sous réserve d'un énoncé objectif et précis (fréquentation d'une infrastructure en nombre
de véhicules par jour, fréquentation d'un équipement en nombre d'entrées par semaine ou par mois,
etc). Ce n’est que lorsque l'emploi de critères de ce type ne permet pas de délimiter avec
suffisamment de précision la frontière entre les compétences des communes et celles de l'EPCI,
que le recours à une liste reste possible.
De manière générale, ont vocation à être reconnus d'intérêt communautaire toutes les actions,
opérations, zones et équipements dont l'intérêt n'est pas détachable du développement, de
l'aménagement ou de la politique de cohésion sociale de l'ensemble de la communauté, même s'ils
sont localisés sur le territoire d'une seule commune.
Par ailleurs, pour être efficient en tant que frontière fonctionnelle entre compétence
communautaire et compétence communale, pour garantir ainsi la sécurité juridique des
interventions des communautés et de leurs communes membres et limiter tout risque de
contentieux, il importe que l'intérêt communautaire soit défini avec précision ; doivent donc être
exclues les formulations générales, évasives ou imprécises (par exemple la référence au « caractère
stratégique pour le développement de l'espace communautaire », le recours à l'adverbe
« notamment » ou aux points de suspension).
Dans les statuts de la communauté d’agglomération examinée, de nombreuses compétences
font appel à la notion d’intérêt communautaire et ce dernier a été défini pour certaines d’entre
elles, comme nous allons le voir ci-dessous.
1) La plupart des champs de compétences évoqués dans les statuts n’ont pas été précisément
définis et font donc référence à la notion d’intérêt communautaire, qui apparaît à propos de sept
champs sur onze dans les statuts initiaux de la communauté.
2)
L’annexe à l’arrêté du 31 octobre 2002 (statuts initiaux) a précisé les dispositions relatives
à certaines compétences relevant de la communauté, à travers la définition de l’intérêt
communautaire qui y figure ; cependant pour un nombre non négligeable d’autres compétences, la
définition de l’intérêt communautaire n’a pas été élaborée. Il en est ainsi pour les champs de
compétences suivants :
- Développement économique : «
toute action d’ingénierie et (ou) de pilotage d’études, de
diagnostic, de tableaux de bord et d’évaluation, etc. de leur mise à jour et de leur exploitation
dans le but du développement économique local correspondant à l’intérêt communautaire
». La
délibération du 4 juillet 2006 définit cette compétence sans grande précision et pour partie
seulement.
8
- Aménagement de l’espace :
(…) « La communauté d’agglomération est compétente pour
réaliser, ou faire réaliser, sur son périmètre, les investissements et opérations relatives à
l’aménagement de l’espace communautaire, à toutes opérations d’aménagement de l’espace
reconnues d’intérêt communautaire : il s’agit notamment de création et réalisation de ZAC, de
travaux contribuant à l’amélioration des transports publics de voyageurs, à l’amélioration de la
desserte d’équipements publics, de quartiers ou de secteurs isolés du périmètre (…) la gestion, la
commercialisation, l’animation des surfaces à urbaniser incluses dans les ZAC reconnues d’intérêt
communautaire (…) ».
La délibération du 4 juillet 2006 a défini cette compétence en allant parfois
au-delà de ce qui relèverait de la seule définition de l’intérêt communautaire évoqué dans les
statuts.
- Protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie :
« (…) Sont également
organisées dans ce cadre les actions de lutte contre la pollution et les nuisances
environnementales qui représentent un enjeu d’intérêt communautaire (…) ».
- Tourisme :
« Afin de contribuer au renforcement de l’attractivité de son territoire et
participer à son développement touristique, la communauté peut être maître d’ouvrage de projets
de construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements touristiques et de loisirs
reconnus d’intérêt communautaire. / De même, la communauté pourra, sur décision du conseil
communautaire, mettre en oeuvre ou commanditer, sur tout ou partie de son périmètre, des actions
contribuant à l’entretien, l’embellissement de sites publics signalés pour leur intérêt et
caractérisés par l’impossibilité technique et financière pour la commune membre concernée d’en
assurer la charge. »
C’est en 2006 que la définition complète
de l’intérêt communautaire est intervenue.
3)
Mais dès lors que l’intérêt communautaire avait été défini dans l’annexe de l’arrêté de
2002, sa définition faisait partie intégrante des statuts et une délibération du conseil
communautaire était insuffisante pour modifier ces statuts. Aussi, les délibérations de 2006, qui
apportent pour l’essentiel de nouvelles précisions relatives aux compétences transférées (à
l’exception de celles évoquées ci-dessous), auraient dû être regardées comme constituant le
premier acte d’une procédure de révision des statuts devant aboutir à un nouvel arrêté préfectoral ;
en effet, seul un arrêté préfectoral peut modifier l’arrêté préfectoral initial.
Ces délibérations pouvaient toutefois valablement s’appliquer aux dispositions des statuts
précédents dans lesquelles il était fait référence à l’intérêt communautaire jusque-là non défini. Un
arrêté préfectoral du 9 mars 2009 consolide les statuts en reprenant la base de l’intérêt
communautaire tel qu’il a été défini par la délibération du 4 juillet 2006 consolidée elle-même par
des projets de statuts élaborés et adoptés par délibération du 6 novembre 2006.
4)
Une délibération de 2006 sollicite un arrêté préfectoral permettant d’intégrer la
compétence « tourisme » et la nouvelle définition de l’intérêt communautaire qu’elle décide. Cette
délibération n’a pas eu de suites immédiates. Il faut donc considérer :
- soit que la délibération de 2006 a défini l’intérêt communautaire, et par conséquent la
communauté d’agglomération devait exercer la partie de la compétence ainsi transférée ;
- soit que l’intérêt communautaire n’a pas été défini, compte tenu des conditions
d’application de la délibération prévoyant un arrêté préfectoral, et dès lors, à compter d’août 2006,
c’est l’ensemble de la compétence qui était transférée à la communauté d’agglomération par
application de l’article L. 5216-5 (III) du code général des collectivités territoriales et qui devait en
conséquence être exercée par la communauté.
9
Au cas particulier, la communauté d’agglomération aurait dû inviter les communes à
délibérer sur la modification statutaire.
5)
Les communautés déjà existantes à la date de la promulgation de la loi du 13 août 2004
modifiée et qui n’avaient pas défini l’intérêt communautaire devaient le faire avant le mois d’août
2006. Comme il vient d’être dit, cette disposition a conduit la communauté à procéder à la
définition de l’intérêt communautaire pour les compétences pour lesquelles il y était fait référence.
Cette définition a donné lieu à des délibérations du 4 juillet 2006 qui ont fait l’objet d’une
consolidation dans une délibération du 6 novembre 2006 qui lançait une procédure de révision des
statuts devant conduire à un arrêté préfectoral, procédure qui en définitive n’a jamais abouti.
Cependant, pour certaines compétences, l’intérêt communautaire n’avait toujours pas été
défini fin décembre 2008, soit six ans après la création de la communauté d’agglomération. Il en
est ainsi, pour la compétence « Protection et la mise en valeur de l’environnement et du cadre de
vie » : «
Sont également organisées dans ce cadre les actions de lutte contre la pollution et les
nuisances environnementales qui représentent un enjeu d’intérêt communautaire
. »
Or, jusqu’à la loi du 13 août 2004, l’absence de définition de l’intérêt communautaire
conduisait à une absence de transfert de la compétence, cette dernière continuant à relever des
communes membres. À compter de l’entrée en vigueur de cette loi, pour les nouveaux transferts de
compétences, l’intérêt communautaire est défini au plus tard deux ans après l’entrée en vigueur de
l’arrêté de transfert ; à défaut, la communauté exerce l’intégralité de la compétence transférée.
Ainsi, pendant plusieurs années, les compétences dans lesquelles la notion d’intérêt
communautaire figurait ont été transférées en totalité à la communauté d’agglomération et pendant
ce laps de temps la situation ainsi subie était porteuse d’insécurité juridique. Cette situation a
toutefois été réglée à la suite de l’élaboration de nouveaux statuts au début 2009.
6)
Pour certaines compétences, la définition de l’intérêt communautaire a été faite de manière
imprécise ou insuffisante et est en conséquence inopérante.
De telles définitions se trouvent dans les statuts initiaux de la communauté datés du
31 octobre 2002 ainsi que dans la première délibération du 21 décembre 2002, qui définit l’intérêt
communautaire pour certaines compétences et fait elle-même référence à la notion d’intérêt
communautaire. Il en est ainsi, pour les compétences suivantes :
- Aménagement de l’espace :
«(…) Création de ZAC d'intérêt communautaire
».
- Équilibre social de l’habitat : «
L’action d'intérêt communautaire de l'agglomération, qui
prendra en compte les caractéristiques et particularités de l'habitat sur son périmètre, s’attache en
particulier : (…) à travailler et contribuer à l'élaboration d'études et travaux permettant, en
matière d'équilibre de l'habitat, de déterminer les interventions d'intérêt communautaire (…).
»
- Politique de la ville: «
Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement
local et d'insertion sociale, économique, d’intérêt communautaire (…). Création d’un service
politique de ville. (…) Il met en oeuvre et développe la stratégie de l'agglomération en la matière,
travaille à la cohérence des actions, anime les transversalités entre les pôles de compétences,
communes membres. À ce titre, la communauté agglomération peut être le maître d'ouvrage ou
être associée à des travaux d'études, des chantiers d'intérêt communautaire
».
10
-
Équipements culturels et sportifs : «
Construction aménagement de l'entretien et gestion
d'équipements culturels d'intérêt communautaire : (…) Animation culturelle d'intérêt
communautaire (soutien). (…) Construction, aménagement, entretien et gestion
d'équipements sportifs intérêt communautaire - piscine, équipements d'apprentissage de
la natation, intérêt communautaire
».
Le même type d’anomalies se retrouve dans la deuxième série de délibérations du 4 juillet
2006 définissant l’intérêt communautaire de certaines compétences. Il en est ainsi pour les
compétences suivantes, pour lesquelles la définition de l'intérêt communautaire fait elle-même
référence à l'intérêt communautaire :
- Développement économique : «
La CAdD est compétente pour assurer un soutien financier
et d'ingénierie: aux associations d'entreprises reconnues d'intérêt communautaire qui visent à la
promotion et/ou à l'animation du territoire; aux filières économiques reconnues d'intérêt
communautaire qui visent à l'animation et/ou à la promotion des entreprises et commerces de
l'agglomération (…)
La CAdD est compétente et à ce titre est maître d'ouvrage pour la création,
l'extension, la gestion, la requalification et la commercialisation des espaces à vocation
économique sur l'ensemble de son territoire, soit : les zones d'activités : artisanales, industrielles,
tertiaires et commerciales ; les parcelles dédiées à une activité économique artisanale,
industrielle, tertiaire ou commerciale à l'intérieur de zones d'aménagement à vocation mixte. Dans
ce cas précis des opérations d'aménagement mixtes, c'est-à-dire mêlant activité économique et
autres activités, le projet devra être déclaré «d'intérêt communautaire» en tout ou partie par la
commune concernée et la CAdD pour déterminer le périmètre de compétence de cette dernière sur
l'opération en question.
»
- Équipements culturels et sportifs : «
Dans ces domaines, la CAdD a pour vocation de
réaliser les études préalables, la création, l'entretien et le fonctionnement des grands équipements
structurants culturels et sportifs qui seront qualifiés d'intérêt communautaire. Elle contribue
notamment au développement des pratiques artistiques et culturelles
»
Pour certaines compétences, la définition de l’intérêt communautaire est effectuée de
manière très générale ou illustrative avec les formulations d’une grande imprécision, notamment
dans les délibérations du 4 juillet 2006. Il en est ainsi des compétences suivantes :
- Équipements culturels et sportifs : «
Dans ces domaines, la CAdD a pour vocation de
réaliser les études préalables, la création, l'entretien et le fonctionnement des grands équipements
structurants culturels et sportifs qui seront qualifiés d'intérêt communautaire. Elle contribue
notamment au développement des pratiques artistiques et culturelles
».
- Tourisme : «
Équipements d'intérêt communautaire : la communauté d’agglomération est
compétente pour l'exploitation et la gestion d'équipements touristiques et de loisirs jouant un rôle
structurant dans la mise en place de la stratégie communautaire, avec pour objectif de veiller à la
qualité de la prestation
».
Dans la délibération du 21 décembre 2002 précisant l'intérêt communautaire pour un certain
nombre de compétences, il est indiqué à la fin de la délibération : «
Cet état n’est bien entendu ni
exhaustif ni définitif, il récapitule les actions et projets dont l'agglomération s’est déjà saisie et
qu'elle considère, dès maintenant, d'intérêt communautaire
».
Cette formulation témoigne de l’ambiguïté des définitions ainsi arrêtées. Si un cadre évolutif
peut être envisagé pour l’exercice des compétences, l’imprécision dans les définitions engendre
11
une incertitude sur la ligne de partage des compétences transférées ou non et ces ambiguïtés sont
des sources potentielles d’insécurité juridique.
Ainsi, la compétence « Gestion des cours d’eau et plan d’eau » a été définie de manière
imprécise dans les statuts de 2002 : la communauté «
…est compétente, notamment pour : les
travaux d’entretien et d’amélioration des abords des cours d’eau et plan d’eau (curage, réfection
des berges et digues, etc.) ; les travaux d’entretien des lits (élargissement, redressement, etc.) ».
Or, la gestion des cours d’eau est réalisée notamment par le syndicat intercommunal du plan d'eau
de Mézières-en-Drouais-Écluzelles (SIPEME) qui gère le plan d’eau d’Écluzelles-Mézières. Cette
compétence n’a été clairement définie que le 6 novembre 2006 lorsqu’il a été précisé que «
l’action
communautaire consiste à soutenir les syndicats qui ont compétences pour intervenir, par des
travaux d'entretien et d'amélioration des lits, abords de rivières et plans d'eau, notamment le
curage, la réfection des berges et des digues (…)
».
Les modifications statutaires de 2009 précédemment évoquées ne règlent pas les problèmes
soulevés.
7)
Enfin, dans certains cas, l’intérêt communautaire a été défini de manière irrégulière :
a) Parfois il a été défini à propos de compétences pour lesquelles les statuts n’y faisaient pas
référence. Dès lors, ces définitions sont non seulement inutiles mais également irrégulières. Cela
concerne les compétences suivantes :
- « Développement économique » :
constitution de réserves foncières à vocation économique
d’intérêt communautaire
(Délibération du 21 décembre 2002) ;
« La CAdD définit et met en oeuvre
une politique communautaire de réserves foncières à vocation économique. Dans ce cadre, elle
s'intéresse au devenir des friches industrielles, artisanales ou commerciales. Elle réalise et assure
le suivi du recensement des friches de l'ensemble de son territoire. En concertation avec la
Commune concernée, elle décide de la vocation future de cette friche. Dans le cas d'une vocation
économique, la CAdD est compétente pour effectuer ou faire réaliser la requalification de cette
dernière. Elle assure la maîtrise d'ouvrage des travaux d'aménagement, leur plan de financement
et/ou conditions de cofinancement CAdD/Communes. La Commune peut être amenée à déléguer
son droit de préemption à la CAdD »
(délibération du 4 juillet 2006).
- « Équipements d’accueil pour la petite enfance et le périscolaire » :
« La CAdD peut être
compétente en matière de diagnostic des besoins et problèmes en matière d'accueil de la petite
enfance et de l'enfance dans l'agglomération (soit de 0 à 11 ans) ;
A ce titre, la CAdD mène toute
étude de diagnostic en collaboration avec les partenaires concernés (structures d'accueil
existantes, CAF) et les collectivités permettant de définir les besoins en matière de localisation, de
capacité et de type d'accueil de la petite enfance sur l'ensemble de son territoire. La CAdD peut
être maître d'ouvrage de projet d'extension ou création de sites d'accueil pour la petite enfance,
dès lors qu'un tel projet résulte d'une étude ou d'un diagnostic mettant en évidence le besoin d'une
solution communautaire. Ainsi, l'intérêt communautaire en matière d'accueil de la petite enfance
est de répondre aux objectifs définis dans le SCOT et le PLH, c'est-à-dire résultant d'une
problématique d'accueil de populations nouvelles et le développement des logements sociaux dans
le secteur périurbain. En conséquence, la CAdD retient comme relevant de l’intérêt
communautaire la possibilité de réaliser de gérer toute cible d’équipement d’accueil nouveau dans
une organisation des communes en secteur pour définir une population suffisante ».
(Délibération
du 4 juillet 2006)
.
- « Gestion des rivières et plans d’eau » :
« Lors de sa création, la CAdD a considéré devoir
s'impliquer dans l'organisation et la participation à des actions coordonnées, notamment en
12
matière de prévention des risques d'inondations, en tenant compte, toutefois, de l'élaboration des
Plans de Prévention des Risques d'Inondation (PPRI)
;
Aujourd'hui, plusieurs syndicats de rivières
continuent d'exercer activement leur compétence en matière de gestion des cours d'eau et/ou plans
d'eau. Dans ce contexte, l'implication de la CAdD se matérialise par l'exercice d'une compétence
facultative. Ainsi, la communauté peut prendre en charge, seule ou associée, des actions qui
contribuent à garantir son territoire contre les crues, inondations et pollutions. C'est pourquoi,
l'action communautaire consiste à : Soutenir les syndicats qui ont compétences pour intervenir par
des travaux d'entretien et d'amélioration des lits, abords de rivières et plans d'eau, notamment le
curage, la réfection des berges et des digues ; Coordonner en s'associant à l'organisation
d'interventions en cas de situation de crise liée aux inondations ; Susciter et soutenir tous les
travaux qui contribuent à réguler le cours des rivières sur son périmètre. »
(Délibération du 4
juillet 2006)
.
Pour les compétences sus-évoquées, la notion d’intérêt communautaire est réintroduite dans
une délibération alors que ni les statuts de 2002 ni l’arrêté préfectoral de la même année n’y font
référence.
La ligne de partage était clairement établie tant dans l’arrêté que dans les statuts ; dès lors le
conseil communautaire ne pouvait préciser une compétence qui faisait l’objet d’un transfert total à
l’intercommunalité. En définissant un intérêt communautaire, le conseil communautaire a réduit le
champ de compétence qui lui était dévolu. Il a donc remis en cause irrégulièrement l’arrêté portant
statuts qui fixe notamment les compétences intercommunales.
Au surplus, cette définition en 2006 de l’intérêt communautaire est parfois peu opérante au
regard de son caractère général, comme c’est le cas pour la première des deux compétences
évoquées. On trouve ainsi dans les statuts la formulation suivante : «
En conséquence, la CAdD
pourrait directement ou indirectement réaliser ou gérer tout type d'équipements d'accueil
nouveaux d'intérêt communautaire dès lors que, dans une organisation des communes en secteur,
une base de population suffisante serait définie.
»
Les statuts de 2009, en intégrant pour l’essentiel les définitions figurant dans les
délibérations de 2006, apportent cependant une régularisation à la situation antérieure.
b)
Par ailleurs, certaines définitions reposent sur des décisions des communes membres.
Cette situation se retrouve au moins par deux fois dans les statuts, notamment :
-
Aménagement de l’espace : dans la délibération du 6 juillet 2006 relative à l'intérêt
communautaire pour un certain nombre de compétences, il est précisé à propos de cette
compétence que : «
De surcroît, sont à considérer comme relevant de l'intérêt communautaire, sur
accord de la Commune et de la CAdD :
• les zones ou parties de zones où la complexité et la mixité des activités constituant
l'aménagement impliquent très fortement les compétences de la CAdD ;
• les opérations d'aménagement situées sur le territoire de deux ou plusieurs Communes
membres dès lors que ces opérations sont en ZAC.
Ainsi, lorsqu'un espace aura été reconnu d'intérêt communautaire selon la définition
précédente, l'accord doit retenir que la compétence de la CAdD peut créer, reconvertir ou
restructurer, commercialiser et gérer ces espaces où qu'ils soient sur l'ensemble de son
territoire.
»
Cette formulation est reprise dans les statuts de 2009.
13
-
Développement économique : dans la même délibération, il est précisé à propos de cette
compétence que : «
La CAdD est compétente et à ce titre est maître d'ouvrage pour la création,
l'extension, la gestion, la requalification et la commercialisation des espaces à vocation
économique sur l'ensemble de son territoire, soit :
- les zones d'activités : artisanales, industrielles, tertiaires et commerciales ;
- les parcelles dédiées à une activité économique artisanale, industrielle, tertiaire ou
commerciale à l'intérieur de zones d'aménagement à vocation mixte. Dans ce cas précis des
opérations d'aménagement mixtes, c'est-à-dire mêlant activité économique et autres activités, le
projet devra être déclaré « d’intérêt communautaire» en tout ou partie par la commune concernée
et la CAdD pour déterminer le périmètre de compétence de cette dernière sur l'opération en
question.
»
Cette définition de l’intérêt communautaire liée à l’intervention d’une des communes
membres est contraire à l’esprit de l’intercommunalité. Au surplus, cette intervention est
irrégulière dans la mesure où elle donne une sorte de droit de veto à l’une des communes membres
alors que la définition de l’intérêt communautaire se fait selon le code général des collectivités
territoriales à la majorité qualifiée des membres du conseil communautaire au sein duquel chaque
délégué dispose du même droit de vote et donc du même poids politique.
c) Certaines définitions de l’intérêt communautaire reposent plutôt sur des considérations
techniques relatives au transfert de compétence que sur des choix politiques affirmés. Cela
concerne la compétence « équipements culturels et sportifs » : «
Compte tenu des nouvelles
dispositions législatives en matière de transfert d'un équipement, notamment en termes de transfert
de charges, il convient d'étudier tout nouveau transfert selon un rapport d'expert qui sera
commandité, d'un commun accord, par les collectivités concernées. Ainsi à partir d'un cahier des
charges, permettant de déterminer l'intérêt communautaire, rédigé en commun, entre la CAdD et
la Commune concernée par l'équipement, un cabinet d'expert devra proposer les solutions et
mesurer les incidences techniques et financières relatives au transfert d'un équipement d'une
Commune à la CAdD. Au vu des conclusions et préconisations émanant du rapport d'expertise, le
bureau exécutif et, ensuite, le conseil communautaire devront entériner l'intérêt communautaire de
tout nouvel équipement à transférer à l'agglomération ainsi que les transferts de charges
correspondants, après avoir pris l'avis de la CLECT. Tel est le cas pour la piscine de Vernouillet,
d'intérêt communautaire, et pour laquelle les résultats d'une expertise devront confirmer et
identifier les éléments nécessaires à son transfert vers la CAdD.
» (Délibération du 4 juillet 2006)
Ces dispositions n’ont pas de portée pratique ; tout nouvel équipement ne pourra être
transféré qu’à la suite d’une modification statutaire.
II-4- L’exercice effectif des compétences
Même s’il existe des exceptions, l’exercice effectif d’une compétence engendre des flux
financiers d’un certain niveau. L’examen du tableau ci-dessous montre une montée en puissance
progressive de la communauté. Cependant, six ans après sa création, les compétences prévues dans
les statuts ne sont pas encore toutes exercées.
14
En euros
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Dépenses de fonctionnement
31 227 658
32 902 874
34 363 992
35 279 477
38 260 316
36 760 088
38 515 809
dont reversements fiscaux
18 402 085
17 749 463
17 974 262
16 350 715
16 417 187
16 187 360
16 104 403
Dépenses réelles propres à la
collectivité
12 825 573
15 153 411
16 389 730
18 928 762
21 843 129
20 572 728
18 689 097
Nombre d’habitants
53 293
54 679
55 506
55 506
55 506
55 506
55 506
Dépenses réelles / habitant
241
277
295
341
394
371
337
Certaines compétences transférées ont été mises en oeuvre progressivement ou partiellement,
et parfois elles ne sont pas encore exercées.
1) Pour les compétences exercées depuis la création de la communauté d’agglomération, les
compétences relatives à la gestion de services tels que « l’eau », « l’assainissement », « les ordures
ménagères » et au « développement économique », revenant de plein droit à la communauté
d’agglomération car mises en oeuvre auparavant par le SIAD, sont effectivement exercées depuis le
début ; pour la plupart des autres blocs de compétences, l’exercice a été progressif et n’est parfois
pas encore effectif.
2) Certaines compétences ont été mises en oeuvre progressivement. Pour la compétence
« équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire » qui comprend notamment la gestion
du programme local de l’habitat, ce n’est qu’à partir de 2005 que la communauté d’agglomération
a pu assurer la maîtrise d’ouvrage du programme local de l’habitat (PLH) par délibération du
conseil communautaire du 21 mars 2005. C’est ainsi que le projet du PLH a pu être approuvé par le
conseil communautaire le 23 octobre 2006 et semble-t-il a été adopté lors de la session du 26 mai
2008.
La compétence « aménagement de l’espace » a été mise en oeuvre progressivement avec
notamment l’élaboration du SCOT arrêté fin 2008 et la création de zones d’aménagement.
La politique de la ville pose, quant à elle, un problème de délimitation des champs de
compétences entre la communauté et les communes membres en particulier avec la commune de
Dreux plus particulièrement concernée ; la formulation des statuts est trop générale ou
approximative pour conférer réellement des compétences à la communauté qui apparaît, dès lors,
plus comme un facilitateur des actions que comme un opérateur à part entière.
Ce flou est source d’insécurité juridique dans la mesure où l’absence de limites clairement
définies pour les compétences de chaque catégorie de collectivités profite à la communauté qui,
selon l’interprétation issue de la loi du 13 août 2004, devient dès lors compétente pour le secteur
concerné.
3) Il reste des compétences qui ne sont pas encore exercées. La compétence « touristique »
n’est effectivement exercée, pour partie, que depuis juillet 2009 alors que, comme nous l’avons vu
plus haut, elle relève de la compétence de la communauté d’agglomération depuis août 2006.
L’ordonnateur indique que depuis 2002, cette compétence est limitée au plan d'eau de Mézières-
Écluzelles via le SIPEME, et que la compétence tourisme a été transférée intégralement en 2009
.
15
En revanche, la compétence « équipements culturels et sportifs » (sauf, comme le fait valoir
l’ordonnateur, en ce qui concerne le pôle culturel de L'Odyssée et l'atelier à spectacle), ainsi que la
compétence « coordination, création et gestion d’équipements d’accueil pour la petite enfance et le
périscolaire » n’étaient pas exercées par la communauté d’agglomération fin 2009. Dès lors cette
dernière compétence continue à être exercée irrégulièrement par les communes. Toutefois, pour les
petites communes, les associations participent fortement à la mise en oeuvre de cette compétence et
la communauté d’agglomération considère qu’il lui est en conséquence difficile de s’investir dans
ce domaine.
De même la compétence « protection et mise en valeur de l’environnement » n’est pas
exercée.
L’ordonnateur précise que Dreux agglomération exerce depuis sa création une compétence
« transport », une compétence « politique de la ville », une compétence « équipements culturels »
et la compétence « plans d'eau et rivières ».
II-5- Les relations financières avec les communes membres
L’agglomération a créé un « fonds de concours » communautaire. Les délibérations relatives
à ces participations financières font référence aux fonds de concours dont le régime est fixé, pour
les communautés d’agglomération, par les dispositions de l’article L. 5216-5 (VI) du code général
des collectivités territoriales modifié par l’article 186 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004
relative aux libertés et responsabilités locales. Cet article prévoit qu’«
afin de financer la
réalisation ou le fonctionnement d’un équipement, des fonds de concours peuvent être versés entre
[un EPCI à fiscalité propre] et les communes membres après accords concordants exprimés à la
majorité simple du conseil communautaire et des conseils municipaux concernés. Le montant total
des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le
bénéficiaire du fonds de concours.
»
Les modalités de versement ont été définies comme suit par délibération du conseil
communautaire du 24 septembre 2004 : le financement d’opérations d’investissement doit être
assuré majoritairement par la commune bénéficiaire du fonds de concours, la part majoritaire
s’appréciant hors subventions ; des délibérations concordantes doivent être prises par la
communauté d’agglomération et la commune concernée (pour cette dernière, la délibération porte
sur le plan de financement de l’opération et sollicite une participation de la communauté
d’agglomération) ; la commune doit déposer un dossier auprès des services de la communauté
d’agglomération (descriptif précis du projet, montant total de l’opération et des subventions dont
l’octroi est envisagé, devis) permettant l’instruction du dossier de demande. Par ailleurs, une date
limite de dépôt des dossiers est fixée annuellement. Sur la base des dossiers déposés, le conseil
communautaire se prononce sur l’attribution des fonds de concours.
Or, contrairement à ce que prévoient ces dispositions, il apparaît que la détermination des
montants attribués par la communauté d’agglomération de Dreux dépend de critères conduisant à
définir un montant maximum d’aide qui est indépendant de la nature et du montant de l’opération
communale concernée.
16
Ainsi, dans la dernière délibération du 2 juin 2009, lors de l’attribution de fonds de concours,
il est rappelé que le montant global prévu au budget primitif de 2009 s’élève à 200 000 euros. La
répartition de cette enveloppe a été fixée par une délibération de novembre 2007 selon les
modalités suivantes :
-
un « forfait communal » attribué de manière égale à chaque commune, sans critère
particulier (2 000 euros) ;
-
une attribution « per capita », selon le nombre d’habitants de chaque commune ;
-
une part calculée selon les ressources fiscales de la commune (selon les états de notification
fiscale).
Le cumul de ces trois éléments détermine le montant des fonds attribués à chaque commune.
Sur les 19 communes de la communauté, les deux plus importantes sont exclues de la répartition.
Dans la délibération du 2 juin 2009, il est indiqué que ce fonds de concours s’inscrit dans le cadre
de la politique de solidarité communautaire.
En définitive, il apparaît que cette participation s’apparente moins à un fonds de concours
qu’à une « dotation de solidarité communautaire » telle qu’elle est prévue par l’article 1609
noniès C du code général des impôts : «
L'établissement public de coopération intercommunale
(…) peut instituer au bénéfice de ses communes membres (…) une dotation de solidarité
communautaire, dont le principe et les critères de répartition sont fixés par le conseil
communautaire statuant à la majorité des deux tiers. Le montant de cette dotation est fixé
librement par le conseil de l'établissement public de coopération intercommunale. Elle est répartie
en tenant compte prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal ou
financier par habitant, les autres critères étant fixés librement par le conseil (…)
»
L’ordonnateur indique que Dreux agglomération n’a jamais entendu créer une dotation de
solidarité communautaire et il maintient la qualification de fonds de concours.
Toutefois la collectivité aurait, par souci de clarté, intérêt à qualifier ces participations de
dotations de solidarité communautaire et d’en faire bénéficier toutes les communes, aucune ne
pouvant être exclue par principe de la répartition.
III- LES MOYENS
La communauté d’agglomération « Dreux Agglomération » dispose de moyens qui reposent
à la fois sur les transferts de biens (terrains, bâtiments) et de personnels liés aux transferts de
compétences et sur les moyens dont elle s’est dotée en propre, par acquisition ou construction
s’agissant des biens et par recrutement s’agissant des agents.
III-1- La situation des transferts de patrimoine
Le patrimoine constituant le support des compétences transférées doit être transmis à l’EPCI
pour être intégré à son bilan sous les formes et dans les conditions prévues par la loi. L’enjeu de
ces transferts est tout d’abord juridique. Il est aussi comptable, car il importe que les biens soient
correctement évalués pour garantir la sincérité et l’image fidèle des comptes des entités
concernées.
Or, à Dreux, les transferts de patrimoine sont marqués par des manquements qui mettent en
cause la fiabilité des comptes de l’EPCI et de ses communes membres. En pratique, les transferts
(ou une partie des opérations relatives aux transferts) ont été tardifs, partiels voire parfois
inexistants.
17
En application de l’article L. 1321-1 du CGCT, le transfert d'une compétence entraîne de
plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles
utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence. La mise à disposition
intervient donc :
- à la date du transfert explicitement prévue dans les délibérations des communes,
- à défaut, à la date de l’arrêté préfectoral de création ou d’extension des compétences, pour
les compétences qui ne sont pas liées par l’intérêt communautaire,
- ou enfin à la date de la délibération du conseil communautaire définissant l’intérêt
communautaire.
Juridiquement, la mise à disposition entraîne un transfert des droits réels. La commune reste
propriétaire des biens et l’immobilisation ne quitte pas l’actif de la commune. Ce n’est donc pas la
valeur des biens qui fait l’objet d’un transfert, mais les droits et obligations du propriétaire.
Conformément à l’article précité, cette mise à disposition est constatée par un procès-verbal
établi contradictoirement entre les représentants de la collectivité antérieurement compétente et de
l’EPCI bénéficiaire. Le procès-verbal précise la consistance, la situation juridique, l'état des biens
et l'évaluation de la remise en état de ceux-ci.
1)
Certains transferts ont été effectués sur le plan juridique, dans les domaines suivants :
-
« Développement économique » : des transferts de terrains à vocation économique ont été
effectués par acte notarié moyennant l’euro symbolique. Il s’agit des actes notariés des 7 juillet
2003 et 21 octobre 2004 signés entre la ville de Dreux et la communauté d’agglomération relatifs
au transfert des terrains de la zone des Livraindières. De même, par acte notarié du 31 janvier 2005
signé entre la commune de Vernouillet et la communauté d’agglomération, neuf terrains situés au
lieu-dit « Les 150 arpents » ont été également transférés pour l’euro symbolique. Par procès-verbal
du 4 avril 2003, la pépinière d’entreprises située sur la zone industrielle des Livraindières a été
transférée de la commune de Dreux à la communauté d’agglomération.
-
« Équipements publics culturels et sportifs » : s’agissant des équipements culturels, par
procès-verbal du 4 avril 2003, la commune de Dreux a transféré à la communauté d’agglomération
un bâtiment de 484 m² sur quatre niveaux ainsi que des propriétés non bâties devant servir à la
création d’un pôle culturel d’agglomération regroupant une médiathèque et l’école de musique et
de danse (ancien Atelier spectacle et bibliothèque). De même, la ville de Vernouillet a mis à
disposition par procès-verbal du 18 mars 2003 l’ « Atelier à spectacle ».
Si le transfert a bien été effectué s’agissant des biens immobiliers, en revanche, pour les
autres biens et notamment pour les biens mobiliers utilisés jusque-là pour la bibliothèque et pour
l’école de musique, six ans après la prise en charge de la compétence par l’intercommunalité, ces
biens ne sont toujours pas transférés. Il s’agit notamment pour la bibliothèque du fond
documentaire et des équipements permettant leur conservation, la présentation et l’accessibilité au
public et, pour l’école de musique et de danse, des instruments nécessaires à la pratique de ces
activités. Seuls les meubles utilisés par l’ « Atelier à spectacle » ont donné lieu à un procès-verbal
de transfert le 6 avril 2004.
Rappelons, outre l’intérêt pratique d’un tel procès-verbal pour identifier les biens affectés aux
compétences transférées, que l’article L. 1321-1 du CGCT prévoit que la mise à disposition « est
constatée par procès-verbal établi contradictoirement ».
18
2)
Il reste cependant encore de nombreuses opérations de transfert à réaliser. En effet, il n’y a
pas eu de procès-verbal de transfert pour l’assainissement. En revanche, les écritures comptables
ont été effectuées. De même, des transferts d’emprunts à la communauté d’agglomération ont eu
lieu. Il s’agissait d’emprunts qui concernaient la compétence assainissement, dont le
remboursement des annuités en cours est assuré par la communauté d’agglomération.
Si le traitement de l’eau était de la compétence du SIAD et a fait l’objet d’une intégration
directe dans les comptes de la communauté d’agglomération à travers les balances d’entrée, en
revanche, alors que la production avec ses forages a été transférée par chaque commune, ce
transfert de fait n’a pas donné lieu à l’établissement de procès-verbaux ni à une intégration
comptable. Cela concerne les installations situées sur les communes de Dreux, Vernouillet,
Vert-en-Drouais, Garancières-en-Drouais, Aunay-sous-Crécy et Tréon.
3)
De plus les écritures comptables des transferts de biens restent inachevées. La
communauté d’agglomération se substituant au SIAD, syndicat intercommunal d’aménagement et
de développement du Drouais, il n’y a pas eu d’écritures comptables de liquidation de la structure
mais un transfert du compte à la communauté d’agglomération « Dreux Agglomération »
.
Pour les autres compétences pour lesquelles des biens ont été transférés et pour les biens
appartenant à des communes qui ont adhéré ultérieurement à la création de la communauté, du
point de vue comptable, les mises à disposition doivent être constatées par des écritures d’ordre
budgétaire. Les biens mis à disposition restent inscrits et individualisés à l’actif de la collectivité
propriétaire au compte 2423 « mises à disposition ». Dans la comptabilité de l’EPCI, ils sont portés
à une subdivision particulière d’un compte d’immobilisation réservé aux mises à disposition
(compte 217).
Dans les faits, ces obligations comptables n’ont été que partiellement respectées dans la
mesure où près de 7 ans après la création de la communauté, toutes les opérations de transfert n’ont
pas été réalisées sur le plan juridique (cf. ci-dessus) et n’ont en conséquence pas pu avoir leur
traduction comptable. Il en est ainsi, notamment, de la compétence assainissement et de celle de
l’eau dont les enjeux patrimoniaux sont particulièrement importants. Par ailleurs, la communauté
d’agglomération n’a pas procédé à l’intégration comptable de tous les biens qui sont nécessaires à
l’exercice des compétences transférées.
L’ordonnateur précise que les seuls biens dont le transfert n’a pas fait l’objet d’une écriture
comptable sont les biens meubles du pôle culturel de Dreux agglomération
et que les opérations
comptables relatives à la mise à dispositions des biens transférés ont été enregistrées sur l’exercice
2004 tant sur le budget principal que sur les budgets assainissement et eau
.
En définitive, il y a lieu de mettre en oeuvre, sans délai, des opérations juridiques et
comptables de transfert du patrimoine revenant au groupement à fiscalité propre au titre des
compétences transférées, sauf à pérenniser des situations mettant en cause la fiabilité des comptes
tant du groupement que de ses communes membres et la sécurité juridique des biens et des actes de
gestion les concernant.
19
III-2- Les ressources humaines
1)
L’évolution des effectifs entre 2003 et 2007 apparaît comme suit :
2003
2004
2005
2006
2007
Postes budgétés au 31 décembre
143
137
196
252
263
Postes pourvus au 31 décembre
94
110
146
181
177
Différence postes budgétés / postes pourvus
49
27
50
71
86*
Postes à créer ou à supprimer selon délibérations
+12
-20
26
39
+ 5
- 43
Postes budgétés après suppressions ou créations envisagées
135
163
235
257
220
Différence postes budgétés après création ou suppression des
postes envisagées /
postes pourvus
41
53
89
76
43
*
42 selon délibération
Entre 2003 et 2007, le personnel a presque doublé, s’accroissant de 94 personnes pour
atteindre 177 personnes au 31 décembre 2007. Au 1
er
janvier 2003, il y avait 143 postes
budgétaires mais seulement 94 étaient pourvus. Même si la situation s’améliore, il restait encore,
au 1
er
janvier 2008, 43 postes non pourvus.
Compte tenu du niveau élevé des vacances de postes constaté sur l’ensemble de la période, il
apparaît que la situation réelle ne correspond pas à la situation budgétaire. Il y aurait lieu
d’actualiser l’état des effectifs budgétaires.
L’ordonnateur indique que jusqu'en 2007, l'état des effectifs n'a pas été mis à jour,
notamment pour les avancements de grade. Des postes ont été créés pour les avancements prévus
l'année suivante mais les grades précédents n'ont pas été supprimés. Dans d'autres cas, les grades
ont été créés avant l'avis de la commission administrative paritaire du centre de gestion d'Eure-
et-Loir mais les avancements n'ont pas été validés par cette dernière (quotas). Enfin il précise
que, depuis 2007, les mises à jour sont effectuées régulièrement.
2)
Aux termes de l'article 46 de la loi du 27 février 2002 (L. 5211-4-1 du CGCT), dès lors
qu'une compétence est transférée à titre exclusif à un EPCI, les personnels et les services
concourant à l'exercice de cette compétence sont automatiquement transférés à l'EPCI et ces agents
conservent leurs conditions d'emploi et leur régime indemnitaire.
Pour la communauté d’agglomération de Dreux, les transferts de personnel ont concerné les
deux services dotés d’agents communaux dont la compétence a été attribuée à l’intercommunalité.
Il s’agit des agents affectés à « l’Atelier à spectacle » de la commune de Vernouillet et de l’école
de musique et de danse de la commune de Dreux. S’agissant des personnels affectés à « l’Atelier à
spectacle », les dix agents concernés ont fait l’objet d’un transfert à la date du 1
er
janvier 2004.
Le conseil communautaire, lors de sa séance du 12 mai 2003, a approuvé la mise à
disposition du directeur des ressources humaines de la ville de Dreux auprès de la communauté
d’agglomération pour y exercer les fonctions de chef de projet du pôle culturel à compter du 1
er
juin 2003 et jusqu’au 31 décembre 2003. S’agissant des personnels affectés à l’école de musique et
de danse, les 26 agents concernés, titulaires et non titulaires, ont fait l’objet d’un transfert par
décision du 13 mars 2006 rendue exécutoire le 17, avec prise d’effet au 1
er
janvier 2006. Ces
transferts ont pris la forme de mutations.
20
S’agissant des personnels affectés à l’ancienne bibliothèque de la ville de Dreux, les neuf
agents titulaires concernés ont fait l’objet d’un transfert par décision du 8 décembre 2005, rendue
exécutoire le 12, avec prise d’effet au 1
er
décembre 2005. Ces transferts ont également pris la
forme de mutations. Selon les informations obtenues au cours de l’instruction, il apparaît que les
personnels non titulaires affectés à cette même bibliothèque n’ont pas été transférés, ils ont été
conservés par la ville de Dreux et affectés à d’autres services. Deux agents du service économique
ont fait l’objet d’une mutation de la ville de Dreux depuis le 1
er
janvier 2003.
Les transferts de personnels appellent les observations suivantes :
- ils sont intervenus tardivement, plus de trois ans après la création de la communauté
compétente au titre des équipements et services concernés ;
- les décisions de transferts, en prévoyant une date d’effet antérieure à la date à laquelle elles
ont été prises, ont un caractère rétroactif, ce qui constitue une irrégularité. En effet, une décision ne
peut être exécutée qu’à compter du moment où elle est devenue exécutoire. Aux termes des
dispositions de l’article L.2131-1 du code général des collectivités territoriales, «
les actes pris par
les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication
ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de
l'État dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement
» ; ce n’est donc qu’à compter
de la date à partir de laquelle il est satisfait à la double obligation de transmission et de publication
ou de notification qu’une décision relative à la situation du personnel peut être exécutée ; dès lors
l’ensemble des décisions de transferts évoquées, dont le caractère rétroactif figure en toutes lettres
dans leur texte, est irrégulier.
- la commune n’aurait pas dû prendre en charge des dépenses liées aux frais de personnels
non transférés entre 2002 et 2005 et correspondant à plusieurs centaines de milliers d’euros.
Dans le cadre juridique des statuts de 2002, qui prévoient (article 3 II C) parmi les
compétences optionnelles une compétence «
Construction, aménagement, entretien et gestion
d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire - prise en charge des équipements
existant d’intérêt communautaire, - nouveaux équipements d’intérêt communautaire
», et de la
délibération de la même année apportant des précisions sur la notion d’intérêt communautaire en
particulier dans le domaine culturel (
« - construction, extension, rénovation : médiathèque
(Dreux), atelier de spectacle (Vernouillet), animation culturelle d’intérêt communautaire
(soutien)
»), les personnels de l’Atelier à spectacle ont été transférés dès 2004.
Il aurait dû en aller de même pour les personnels de l’école de musique et de la bibliothèque
de Dreux, avec un transfert immédiat sans attendre la construction des nouveaux locaux ouverts fin
2005.
3)
L’examen de la situation individuelle de certains agents a conduit la chambre à constater
des irrégularités en matière de gestion du personnel.
a) Le recrutement irrégulier d’un agent non titulaire est intervenu à la suite d’une publicité de
vacance d’emploi défectueuse : selon l’alinéa 5 de l’article 3 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984
(«
Par dérogation (…), des emplois permanents peuvent être occupés par des agents contractuels
dans les cas suivants : (…) 2° Pour les emplois du niveau de la catégorie A, lorsque la nature des
fonctions ou les besoins des services le justifient
»), l’absence de candidatures d’agents titulaires
peut permettre le recrutement d’un agent non titulaire. Or, par contrat du 5 juillet, un chargé de
mission pour les politiques contractuelles de l’agglomération a été recruté sur cette base juridique
sans qu’il y ait eu un véritable appel d’offres d’emploi préalable permettant éventuellement à des
titulaires de faire acte de candidature. En effet, la vacance d’emploi n’a été déclarée que trois jours
avant la signature du contrat. Ce faible délai ne permet pas de justifier que la collectivité était dans
l’impossibilité de recruter un agent titulaire.
21
La même situation a pu être constatée à l’occasion du recrutement d’un responsable
technique, par contrat signé le 17 octobre 2006, et dont la vacance d’emploi a été signalée le 23
octobre. De plus, ce contrat est rétroactif puisque sa prise d’effet est le 23 octobre, alors qu’il
n’était exécutoire qu’à compter du 25 octobre, date à laquelle les formalités complètes de
transmission au représentant de l’État (24 octobre) et de notification à l’intéressé (25 octobre) ont
été effectuées.
Enfin, les contrats de deux autres agents ont été signés respectivement les 5 et 13 juin 2006
et reçus par le représentant de l’État les 7 et 20 juin ; il a été constaté que les vacances d’emplois
ont été déclarées respectivement les 11 mai et 5 juin 2006.
b) La rémunération contractuelle fixée était différente de la rémunération prévue par la
délibération autorisant le recrutement : sur la base d’une délibération du 19 décembre 2005 portant
création du dispositif « Dreux Innovation », a été recruté, par contrat, le directeur des stratégies
rémunéré sur la base du 10
ème
échelon du grade d’attaché, indice brut 703. Sans qu’ait été prise une
nouvelle délibération, un nouveau contrat a été signé avec une rémunération basée sur le 1
er
échelon du grade attaché principal de première classe, indice brut 852, ce qui a correspondu à une
augmentation de l’ordre de 20 %. En l’absence de nouvelle délibération révisant le niveau de
rémunération, le nouveau contrat ne pouvait être régulièrement signé.
En effet, aux termes des dispositions de l’article 34, chapitre III de la loi n°84-53 du 26
janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, modifiée,
«
Les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l'organe délibérant de la
collectivité ou de l'établissement. La délibération précise le grade ou, le cas échéant, les grades
correspondant à l'emploi créé et, si l'emploi est créé en application des quatrième, cinquième et
sixième alinéas de l'article 3, le motif invoqué, la nature des fonctions, le niveau de recrutement et
de rémunération de l'emploi créé.
»
c) Un recrutement a été opéré malgré l’absence de délibération fixant les conditions du
recrutement et notamment la rémunération. Le directeur de la maison de l’emploi, de la formation
et de l’entreprise, non titulaire, a été recruté par contrat du 9 mars 2006, pour une période allant du
15 mars au 30 juin 2006. Sa rémunération a été fixée à l’indice brut 895 correspondant au 2
ème
échelon du grade d’attaché principal de 1
ère
classe. Or, le conseil communautaire ne s’est pas
précisément prononcé sur ce poste en définissant la nature des fonctions, le niveau de recrutement
et de rémunération de l’emploi créé. Ce contrat a fait l’objet d’un renouvellement le 16 juin 2006
pour une période allant du 1
er
juillet 2006 au 31 décembre 2006, dans les mêmes conditions
financières.
IV- SITUATION ET GESTION FINANCIERES, COMPTABLES ET BUDGETAIRES
IV-1- La tenue des comptes et des budgets
La fiabilité des comptes a été examinée afin de s’assurer que la communauté donne une
image complète et fidèle de sa situation financière, dans les cadres légaux.
22
1)
S’agissant du calendrier de vote des budgets, au cours de la période sous revue, les
budgets de la communauté d’agglomération ont été votés aux dates suivantes :
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Date des débats d’orientation
budgétaire
18/12/02
01/12/03
22/11/04
21/11/05
20/11/06
Dates du vote des budgets suivants
Budget principal CAdD
21/12/02
19/12/03
20/12/04
19/12/05
19/12/06
17/12/07
16/12/08
Assainissement
29/03/04
20/12/04
27/03/06
15/01/07
17/12/07
16/12/08
ZAC Porte sud
24/03/03
29/03/04
20/12/04
27/03/06
15/01/07
17/12/07
16/12/08
Lotissements
24/03/03
29/03/04
20/12/04
27/03/06
15/01/07
17/12/07
16/12/08
Eau
24/03/03
29/03/04
20/12/04
27/03/06
15/01/07
17/12/07
16/12/08
Locations CAdD
24/03/03
29/03/04
20/12/04
27/03/06
15/01/07
17/12/07
16/12/08
ZAC des Livraindières
27/03/06
15/01/07
17/12/07
16/12/08
Centre de tri
19/12/05
15/01/07
17/12/07
16/12/08
Dreux Innovation
15/01/07
-
-
Office de tourisme communautaire
(création – BP réalisé pour le 2
ème
semestre 2009)
29/06/2009
Ce tableau permet de constater un certain nombre d’anomalies dans les modalités de vote des
budgets au cours de la période 2003-2007 qui ont été régularisées les deux années suivantes. En
effet, en 2003, 2004, 2006 et 2007, le budget principal a été voté antérieurement aux budgets
annexes.
Le principe de l’unité budgétaire implique que les documents budgétaires prévisionnels
comprennent le budget principal et un ou plusieurs budgets annexes. La force exécutoire du budget
voté est acquise lorsque la délibération et l'ensemble des documents constituant le budget ont été
transmis au représentant de l'État dans le département, et lorsque la délibération est publiée. Ces
règles n’ont pas été respectées par la communauté d’agglomération pour les années évoquées.
Selon les dispositions de l’article L. 2312-1 du CGCT
«(…) Dans les communes de 3 500
habitants et plus, un débat a lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget,
dans un délai de deux mois précédant l’examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le
règlement intérieur prévu à l’article L. 2121-8. (…)
» Le même code prévoit que le débat
d’orientation budgétaire est également obligatoire pour les groupements dont l’une des communes
a une population supérieure à 3 500 habitants. Son organisation constitue une formalité
substantielle dont l’omission ou certaines irrégularités dans son déroulement entachent d’illégalité
la délibération budgétaire.
Or, au regard de la date du débat d’orientation budgétaire des années 2003, 2004 et 2006, les
budgets primitifs, c'est-à-dire l’ensemble du budget, comprenant non seulement le budget principal
mais aussi la totalité des budgets annexes, a été voté plus de deux mois après le débat d’orientation
budgétaire. C’est donc de manière irrégulière que, certaines années, les budgets primitifs ont été
adoptés.
23
Les budgets supplémentaires de 2006 des services annexes lotissement, ZAC Porte Sud et
ZAC Livraindières ont été adoptés le 15 janvier 2007 et transmis au représentant de l’État le
13 février 2007.
Or, aux termes des dispositions de l’article L. 1612-11 du code général des collectivités
territoriales, «
Sous réserve du respect des dispositions des articles L. 1612-1, L. 1612-9 et
L. 1612-10, des modifications peuvent être apportées au budget par l'organe délibérant, jusqu'au
terme de l'exercice auquel elles s'appliquent. / Dans le délai de vingt et un jours suivant la fin de
l'exercice budgétaire, l'organe délibérant peut, en outre, apporter au budget les modifications
permettant d'ajuster les crédits de la section de fonctionnement pour régler les dépenses engagées
avant le 31 décembre et inscrire les crédits nécessaires à la réalisation des opérations d'ordre de
chacune des deux sections du budget ou entre les deux sections. / Les délibérations relatives aux
modifications budgétaires prévues à l'alinéa précédent doivent être transmises au représentant de
l'État au plus tard cinq jours après le délai limite fixé pour leur adoption. Les mandatements
découlant des modifications budgétaires ainsi décidées doivent être achevés au plus tard le 31
janvier suivant l'exercice auquel ils se rapportent.
»
Dès lors, c’est de manière tardive et donc irrégulière que le budget 2006 de la communauté
d’agglomération a été, pour partie, modifié. Toutefois, depuis 2008 ce type d’anomalies n’a plus
été constaté.
2)
L’affectation des résultats du budget principal et des budgets annexes n’appelle aucune
observation, excepté pour le budget annexe « Lotissements » pour lequel, par deux fois récemment,
des anomalies ont été constatées.
Selon les dispositions de l’instruction codificatrice M14 applicable aux EPCI,
« Le résultat
(…) doit être affecté en priorité : à l’apurement d’un éventuel déficit de fonctionnement antérieur
(report à nouveau débiteur) ; à la couverture du besoin de financement dégagé par la section
d’investissement (compte 1068) ; pour le solde et selon la décision de l’assemblée délibérante, en
excédents de fonctionnement reportés (report à nouveau créditeur) ou en une dotation
complémentaire en réserves (compte 1068) (…) ».
Le budget annexe « Lotissements » fait apparaître, pour l’exercice 2004 un excédent de
fonctionnement de 9 337,86 euros et un déficit d’investissement de 99 279,36 euros. Le conseil
communautaire, par délibération du 19 décembre 2005, a inscrit les 9 337,86 euros au compte 002
« résultat de fonctionnement reporté » alors que celui-ci aurait dû affecter la totalité de cette
somme au compte 1068 « excédents de fonctionnement capitalisés » pour couvrir le besoin de
financement.
Cette erreur s’est reproduite concernant l’affectation du résultat de 2006. En effet, le budget
annexe « Lotissements » fait apparaître, pour l’exercice 2006, un excédent de fonctionnement de
8 364,43 euros et un déficit d’investissement de 128 074,42 euros. Le conseil communautaire, par
délibération du 26 mars 2007, a inscrit les 8 364,43 euros au compte 002 « résultat de
fonctionnement reporté ».
L’ordonnateur précise que le budget « lotissements » est un budget dont la comptabilité est
spécifique et qui retrace, à ce titre, les opérations en compte de stocks ; ainsi les écritures
comptables sont effectuées en section de fonctionnement, et en fin d’exercice les comptes de
stocks sont mouvementés via la section d’investissement par le biais d’opérations d’ordre ; c’est
pourquoi le déficit constaté sur cette section n’est qu’un résultat comptable et provisoire émanant
des écritures d’ordre et dont l’affectation ne fut pas effectuée au compte 1068.
24
3)
S’agissant du rattachement des charges et des produits, l’instruction budgétaire et
comptable M14 indique que cette procédure «
n’est obligatoirement applicable qu’aux communes
de 3 500 habitants et plus, à leur centre communal d’action sociale, à leur caisse des écoles et aux
établissements publics de coopération intercommunale dont la population totale est égale ou
supérieure à 3 500 habitants. Toutefois, les collectivités dont la population est inférieure à ce seuil
ont la faculté de procéder au rattachement de leurs charges et produits (…)
».
Sur l’ensemble de la période, la communauté d’agglomération « Dreux Agglomération » a
procédé au rattachement des charges et produits à l’exercice, à l’exception en dépenses des intérêts
courus non échus. Or, le principe du rattachement des recettes et des dépenses à l’exercice
concerne également les intérêts courus non échus. La collectivité a indiqué qu’elle s’engageait à
pratiquer cette opération de fin d’exercice à compter de 2010.
L’ordonnateur précise que les opérations relatives aux intérêts courus non échus ont bien
été enregistrées à compter de l’exercice 2010, sur l’ensemble des budgets.
4)
L’analyse de l'exécution du budget renvoie à la question de la sincérité des évaluations
budgétaires et par là même à la question de l'équilibre budgétaire. Ainsi, pour ne prendre que les
principaux chapitres relatifs aux opérations d’équipement, les taux d’exécution sont les suivants :
En dépenses d’investissement (comptes 20, 21, 23), en euros
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
5 280 000
2 427 066
15 237 446
11 249 323
19 994 000
13 289 212
11 343 492
4 723 397
12 005 998
6 996 049
10 973 655
6 977445
7 919 077
5 844 942
46 %
74 %
66 %
42 %
58 %
64 %
74 %
Les taux d’exécution des dépenses d’investissement sont globalement très faibles sur la
période, ils oscillent entre 42 % et 74 %. En 2008, ce taux atteint seulement 64 % de réalisation des
dépenses d’équipement.
En recettes d’investissement (comptes 13 sauf 138, 16, 20, 21, 23), en euros
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
4 330 000
1 874 330
11 477 292
7 276 463
16 920 785
10 575 440
11 288 624
5 133 125
10 771 983
4 896 450
10 645 679
8 210 905
3 783 250
2 758 577
43 %
63 %
62 %
45 %
45 %
77 %
73 %
Les taux d’exécution des recettes d’équipement effectivement reçues correspondent dans
l’ensemble à ceux des dépenses d’équipement. En 2008, ce taux atteint 77 % de réalisation des
recettes d’équipement. Les taux d’exécution sont relativement faibles sur la plupart des années de
la période examinée.
Les autorisations de programme (AP) sont définies comme la limite supérieure des dépenses
pouvant être engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent valables sans
limitation de durée jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées. Elles
correspondent à des dépenses à caractère pluriannuel se rapportant à une immobilisation ou à un
ensemble d’immobilisations déterminées, acquises ou réalisées par la communauté ou à des
subventions versées à des tiers.
25
Cette procédure est prévue par les dispositions de l’instruction M14 et l’article L. 2311-3-I
du CGCT, qui prévoient que les dotations budgétaires affectées aux dépenses d’investissement
peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement. Elle permet à la
communauté de ne pas faire supporter à son budget l’intégralité d’une dépense pluriannuelle, mais
les seules dépenses à régler au cours de l’exercice.
Selon l’ordonnateur, Dreux agglomération a mis en place la procédure des autorisations de
programme et crédits de paiement sur l’exercice 2010 à partir de plans pluriannuels
d'investissements.
La chambre régionale recommande la pérennisation des autorisations de programme et
crédits de paiement mis en place à partir de 2010.
IV-2- La situation financière
L’analyse financière a été réalisée à partir des données recueillies dans les comptes
administratifs et les comptes de gestion.
1) Les marges de manoeuvre locales potentielles et leur niveau de mobilisation
La richesse d’une communauté d’agglomération peut s’apprécier à partir de sa fiscalité, c'est-
à-dire de sa taxe professionnelle ainsi que des trois autres taxes directes locales, dans la mesure où
le recours à la fiscalité additionnelle reste toujours possible et se mesure, selon les critères retenus
par le ministère de l'Intérieur, à partir de la notion de potentiel fiscal ; ce potentiel fiscal est le
produit qu'on obtiendrait si l'on appliquait la pression fiscale moyenne nationale aux bases
d’imposition du groupement. Pour être comparé, le potentiel fiscal d'une communauté
d’agglomération est rapporté à l'habitant, ainsi il peut être apprécié par rapport au potentiel fiscal
moyen par habitant des communautés d’agglomération appartenant à la même strate
démographique. Cette analyse garde en grande partie sa pertinence dans le cadre de la réforme de
la fiscalité locale résultant de la suppression de la taxe professionnelle et de la redistribution de la
fiscalité qu’elle engendre.
Ainsi, s’agissant de la taxe professionnelle, le tableau ci-après indique que la communauté
d’agglomération, qui disposait d’un potentiel assez nettement supérieur à celui constaté en
moyenne, a vu sa richesse fléchir nettement à la suite de la disparition d’entreprises et qu’elle
dispose désormais d’une richesse nettement réduite.
En euros
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Bases de TP
110 969 767
109 680 159
110 730 837
113 030 948
85 177 298
88 616 064
Bases de TP par habitant (pop INSEE hab.)
2082
2006
1995
2036
1535
1597
Bases de TP moyenne par habitant
1 545
1 581
1 615
1 660
1 697
1 750
Le potentiel fiscal des quatre taxes directes locales est le produit qu'on obtiendrait si l'on
appliquait la pression fiscale moyenne nationale aux bases d’imposition du groupement.
En euros
2003
2004
2005
2006
2007
2008
PF 4 Taxes de la communauté
449,44
457,47
444,77
448,99
460,77
377,94
PF 4 Taxes de la catégorie
319,77
336,19
341,63
347,58
359,76
368,93
26
Jusqu’en 2007, la communauté d’agglomération a un potentiel fiscal de ces quatre taxes
supérieur à celui de la moyenne de la catégorie. Elle disposait donc d’une richesse fiscale
importante comparée à celle des communautés d’agglomération appartenant à sa strate. A compter
de 2008, notamment pour les raisons évoquées plus haut, ce potentiel s’érode nettement et se
rapproche de la moyenne.
Par ailleurs, la répartition de la richesse peut être appréciée à travers le coefficient
d’intégration fiscale. En effet, le coefficient d’intégration fiscale est le ratio retenu pour mesurer le
poids que représente l’intercommunalité dans la gestion publique locale. Il constitue l’un des
critères de répartition de la dotation globale de fonctionnement et procure un avantage aux
groupements fortement intégrés.
Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) constaté sur la période examinée est le suivant :
2003
2004
2005
2006
2007
2008
CIF de Dreux Agglomération
0,394378
0,468888
0,358885
0,283647
0,284093
0,259024
CIF moyen de la catégorie
0,394378
0,370357
0,32659
0,276077
0,286238
0,296014
(données DGF)
En 2008, sur 1 euro, 25,9 centimes sont perçus par la communauté d’agglomération sur la
fiscalité communale. Au regard du CIF moyen de la catégorie, on constate que la communauté
d’agglomération se situe au-dessus du niveau constaté dans les communautés d’agglomération de
même catégorie jusqu’en 2006 ; en revanche la situation s’inverse par la suite.
Le niveau de mobilisation des marges de manoeuvre s’apprécie à travers la pression fiscale,
qui peut être mesurée, s’agissant d’un groupement ne percevant qu’une seule taxe, par le taux de la
taxe professionnelle comparé au taux moyen national.
En ce qui concerne la pression fiscale de la communauté, le produit de la taxe
professionnelle a diminué sur la période assez sensiblement au rythme moyen annuel de 6,36 %
entre 2004 et 2008.
(En euros)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Évol moy
2004-2008
Evol moy
2004-2009
Taxe professionnelle
15 915 591
15 709 133
15 903 226
16 239 134
12 234 308
14 184 802
-6,36 %
-1,90 %
Cette baisse résulte principalement des diminutions de bases de taxe professionnelle
évoquées plus haut, c'est-à-dire liées à la disparition d’entreprises et aux allègements de la part
salaires de la taxe professionnelle décidée par l’État et qui donne lieu à une compensation par
dotation budgétaire. Le taux, qui a augmenté légèrement sur la période, reste inférieur à la
moyenne constatée.
Taux
(En %)
2004
2005
2006
2007
2008
Taxe professionnelle
14,34
14,38
14,38
14,38
15,10
Taux moyen nationaux
15,34
15,52
15,70
15,80
15,87
En ce qui concerne le niveau d’endettement et la capacité de désendettement, l’encours de la
dette concernant le budget principal a augmenté nettement sur la période. Il est passé de
4 818 491 euros en 2003 à 16 233 191 euros en 2008.
27
Le ratio de désendettement (encours de dette / CAF brute) détermine le nombre d’années de
capacité d’autofinancement (CAF) nécessaires pour amortir la totalité de la dette ; il se situe, pour
Dreux Agglomération et pour l’ensemble de la période, dans une fourchette allant de 5 à 94 ans.
Faible en début de période, le ratio de désendettement est très élevé en 2007 où il atteint 94 années.
S’il s’améliore en 2008, il n’en restait pas moins encore très élevé, ce qui témoigne d’une situation
financière qui se tend. Toutefois, on constate qu’en 2009 la capacité d’autofinancement brute est
satisfaisante.
(Source CA et BP)
Budget principal (en euros)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Encours de dette au 31/12
4 818 491
9 843 211
15 341 069
9 846 497
13 230 667
16 233 191
15 948 925
CAF brute
993 465
1 678 259
1 763 458
1 604 625
139 908
1 257 560
5 320 790
Capacité de désendettement
(en nombre d’année)
5
6
9
6
94
13
3
Intérêts des emprunts
190 750
206 918
299 690
332 866
525 952
643 290
560 958
Amortissement du capital de la
dette
449 405
587 934
927 938
908 654
1 156714
1 078 953
1 130 404
Annuité de la dette
640 155
794 852
1 227 628
1 241 520
1 682 666
1 722 243
1 691 362
Il y a lieu de noter la présence de prêts structurés de l’ordre de 3 millions d’euros,
représentant environ 20 % de l’encours, qui font peser un risque financier particulier sur la charge
à venir de la dette.
Selon la collectivité, l’endettement devrait se réduire dans les années à venir dans la mesure
où, les gros investissements ayant été réalisés, les besoins de financement devraient désormais être
limités.
2) Les origines de la situation financière actuelle
La situation financière de Dreux Agglomération a été analysée à partir des données figurant
dans les comptes administratifs des exercices 2003 à 2008. Le tableau, en annexe, retrace
l’évolution de la situation financière pour le budget principal.
a) Recettes et dépenses de fonctionnement :
les charges de gestion sont passées sur la période
2003 à 2008 de 30 378 028 euros à 34 844 762 euros, soit une progression moyenne annuelle de 3
%. La part principale de ces dépenses concerne les charges à caractère général dont l’évolution
moyenne annuelle a été de 10 % sur la période. Elles sont passées de 5 473 563 euros en 2003 à
8 807 534 euros en 2008.
Le second poste de dépenses est celui du personnel, avec une évolution moyenne annuelle de
16 % liée aux transferts et recrutements précédemment évoqués. En 2008, ces dépenses se sont
élevées à 6 241 255 euros.
Dans le même temps, les produits nets de gestion sont passés de 31 523 348 euros en 2003 à
36 756 508 euros en 2008 (sans déduction du reversement fiscal aux communes), soit une
évolution moyenne annuelle de 3 % qui s’explique par celle de deux des trois postes principaux.
Le poste «
contributions directes » a ainsi diminué, passant de 15 919 378 euros en 2003 à
13 656 145 euros en 2008 à la suite de la fermeture d’entreprises et des allègements de taxe
professionnelle.
28
Le deuxième poste concerné est celui de la « dotation globale de fonctionnement », dont les
recettes sont passées de 1 313 560 euros en 2003 à 8 647 759 euros en 2008 à la suite des
nouvelles modalités de versement des compensations fiscales, dont une partie a été intégrée à la
DGF, notamment la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe
professionnelle.
Le troisième poste concerné est celui des « autres impôts et taxes », qui a évolué en moyenne
de 3 % et est passé de 6 883 647 euros en 2003 à 7 983 439 euros en 2008.
Enfin, les produits des services et du domaine sont passés de 505 497 euros en 2003 à
1 549 252 euros en 2008 à la suite, notamment, de la mise en place d’une redevance spéciale
d’enlèvement des ordures ménagères en 2004 qui est passée de 49 496,72 euros en 2004 à
383 889,47 euros en 2008.
b) Évolution de l’épargne :
l’épargne brute est constituée du résultat de fonctionnement,
augmenté des dotations aux amortissements et diminué de la quote-part des subventions
d’investissement transférées au compte de résultat.
Elle constitue la capacité d’autofinancement ou épargne brute. Elle représentait
993 465 euros en 2003 et 1 257 560 euros en 2008 soit une évolution moyenne annuelle sur la
période de 5 %, avec cependant des variations sensibles d’une année sur l’autre et des niveaux
parfois très faibles comme en 2007, où l’épargne brute n’était que de 139 908 euros.
L’épargne nette (épargne brute diminuée de l’amortissement du capital des emprunts) est en
nette diminution sur la période 2003-2008, passant de 544 060 euros en 2003 à 178 607 euros en
2008, avec une épargne nette négative de 1 016 806 euros en 2007. Elle s’explique par
l’endettement croissant que la collectivité doit amortir annuellement.
c) Les dépenses d’investissement et leur financement :
excepté en 2003 et 2006 où leurs
montants respectifs ont atteint 2 453 349 euros et 4 723 397 euros, les dépenses d’investissement
restent importantes sur les autres années pour le budget principal, avec un montant de 11 249 323
euros en 2004, 13 289 212 euros en 2005, 8 939 354 euros en 2007 et 8 689 721 euros en 2008.
Outre
l’autofinancement
précédemment
évoqué
et
les
dotations,
participations
et
subventions, le financement de ces dépenses a été assuré par la mobilisation d’emprunts pour
toutes les années, sauf en 2006.
La situation financière de Dreux Agglomération s’est dégradée sur la période 2003-2008
dans la mesure où la communauté ne dispose plus que d’une faible capacité d’autofinancement qui
est par ailleurs en diminution. Dès lors, le financement des investissements importants de la
dernière période n’a pu être réalisé que par le recours significatif à l’emprunt qui atteint ses limites.
La communauté d’agglomération devra donc porter une attention particulière sur la maîtrise
de ses dépenses de fonctionnement et d’investissement, à un moment où l’incertitude liée à la
suppression de la taxe professionnelle constitue un facteur d’aléas supplémentaires pour la
collectivité.
29
L’ordonnateur indique que, dès sa création, Dreux agglomération a lancé d’importants
programmes d’investissements (réhabilitation de l’atelier à spectacles, construction du pôle
culturel, hôtel d’agglomération…), lesquels ont été financés via l’emprunt, et que l’encours de la
dette, sur le budget principal, est aujourd’hui stable.
3) L’impact des budgets annexes sur la situation financière de la communauté
d’agglomération
Il convient de compléter l’analyse précédemment réalisée par la prise en compte de la
situation financière des budgets annexes
.
A cet égard, la communauté d’agglomération dispose de
nombreux budgets annexes (sept en 2008). Parmi ceux-ci, certains ne présentent pas de risques
financiers importants au regard du faible volume de leurs recettes et de leurs dépenses. Les budgets
annexes « ZAC Porte sud » et « Locations », qui sont les plus significatifs, ont donné lieu à un
examen plus précis au regard de leurs résultats négatifs sur la période 2003-2008.
L’examen de ces budgets annexes fait apparaître qu’ils sont structurellement déséquilibrés.
Cela s’explique notamment, comme en 2008, par des écritures comptables de cession qui font
l’objet de moins-values constituant ainsi des charges budgétaires pour la différence entre le
montant figurant à l’actif et le montant de la cession. Cependant toutes les écritures comptables
n’ont pas été effectuées au cours des années concernées, laissant ainsi pour les années ultérieures la
charge budgétaire des moins-values. Plusieurs opérations ont fait l’objet d’une régularisation en
2009 des moins-values sur cessions effectuées au cours des années antérieures.
V- LA GESTION DES SERVICES DE L’EAU ET DE L’ASSAINISSEMENT
Compte tenu de leurs enjeux financiers et de la complexité de leur organisation et de leur
fonctionnement, ces deux services ont fait l’objet d’un examen spécifique.
V-1- Le service de l’eau
1) Une compétence partagée :
a) Aux termes des dispositions de l’article 22 de l’arrêté préfectoral du 31 octobre 2002
créant la communauté :
« La communauté prend en charge les questions et projets relatifs à la
production d’eau potable, afin de garantir la continuité et la qualité des approvisionnements en
eau potable sur le périmètre de l’agglomération, notamment à travers une politique de protection
des ressources, d’entretien, de modernisation des captages, des réservoirs, interconnexions de
réseaux, extensions etc.
22.1 La communauté procède à toute étude et planification nécessaire à la mise en oeuvre
des objectifs qu’elle se fixe en matière de production d’eau potable. Elle est compétente
notamment pour :
- élaborer un plan de prévention des risques ;
- réaliser toute étude ou mission relative à l’amélioration de l’alimentation en eau, en
qualité, quantité et coût, des communes relevant du périmètre de l’agglomération ;
22.3 La communauté est également compétente pour :
- l’entretien et la gestion technique et financière de stations de production et unités de l’eau
potable ;
- la protection des nappes, puits et champs captant, en règle générale du traitement de l’eau
potable ;
- toutes démarches et actions relatives à la production de l’eau potable sur son périmètre.
(…)
»
30
Par délibération du 4 juillet 2006, le conseil communautaire a précisé les statuts de la
manière suivante : «
La CAdD prend en charge la production et le traitement de l'eau potable.
L'action de la CAdD pour l'exercice de sa compétence facultative production de l'eau potable doit
garantir la continuité et la qualité des approvisionnements sur le périmètre de l'agglomération.
Elle se traduit par :
L'étude, la planification, la création, l'entretien et la gestion technique ainsi que financière
de stations et unités de traitement de l'eau potable.
La définition d'une politique de protection et de valorisation des ressources.
L'entretien et la modernisation des captages, des réseaux et des interconnexions de réseaux.
La protection des nappes, puits et champs captants.
La lutte contre le ravinement.
Pour l'exercice de cette compétence, la CAdD est dotée d'une « cellule d'agglomération »
dont les moyens techniques, humains et financiers doivent garantir la qualité et la continuité de
ses actions engagées sur ces thèmes pour son périmètre.La CAdD doit mettre en oeuvre et
appliquer une politique tarifaire d'agglomération, au travers d une redevance production d'eau.
Elle tient compte du niveau de service rendu aux usagers de l'agglomération.
»
Cette délibération est intervenue avec d’autres, datées du même jour, afin de définir l’intérêt
communautaire des compétences transférées. Or, s’agissant de la compétence relative à l’eau
potable, il n’était pas fait référence dans les statuts de la communauté d’agglomération à la notion
d’intérêt communautaire. Dès lors, cette délibération était irrégulière dans la mesure où elle définit
l’intérêt communautaire alors même que cette notion ne figurait pas dans les statuts.
En effet, cette délibération modifie les statuts, en tant qu’elle les précise, par exemple en
évoquant la lutte contre le ravinement qui n’y figure pas initialement. Or, les modifications
statutaires obéissent à des règles de procédures qui, en l’occurrence, n’ont pas été respectées.
Les dispositions de l’article 22 des statuts annexés à l’arrêté préfectoral du 9 mars 2009
reprennent les formulations de la délibération de 2006 et lui donnent ainsi un cadre juridique
régulier.
b) Aux termes des statuts de la communauté d'agglomération, la production et la distribution
de l’eau sont deux compétences distinctes exercées respectivement par la communauté
d’agglomération et les communes. Il s’agit donc d’une compétence partagée.
L’établissement public de coopération intercommunale qui a précédé la communauté
d’agglomération était le syndicat intercommunal de l’agglomération drouaise (SIAD), syndicat « à
la carte », disposant de la compétence suivante, selon les statuts de 1994 :
« (…) le syndicat exerce
les compétences optionnelles suivantes :(…) Traitement et fourniture de l’eau potable (…) »
Ce syndicat n’a jamais exercé complètement la compétence pour aucune des communes. Il
s’est contenté d’exercer une partie de la compétence « production ». A ce titre le SIAD a construit
en 1996 une usine de dénitrification dans le cadre d’un crédit-bail (avec la caisse d’épargne comme
crédit bailleur) d’une durée de 15 ans.
La communauté d'agglomération a la responsabilité de la production de l'eau. Cette
production consiste dans l'extraction de l'eau du sous-sol à partir de forages et le traitement de cette
eau par une station de dénitrification (pour certains forages). Dans ce cadre, la communauté a
repris la compétence exercée jusque-là par le SIAD et, en conséquence, l’usine de dénitrification.
31
Certains forages qui ne font pas l’objet de traitement, continuent à être exploités en régie par
la communauté d’agglomération.
La production va jusqu’à la livraison au pied des châteaux d’eau de l’eau potable par la
communauté. Toutefois, pour les communes de Crécy-Couvé et Saunières, la compétence est
exercée jusqu’au stockage, les communes devenant compétentes après le stockage. Cette situation
résulte de l’appartenance de ces deux communes à un syndicat désormais dissous, dont la
compétence portait sur la production et le stockage dans le château d’eau qui leur est commun. Or,
selon les statuts, le stockage n’appartient pas au domaine de compétences de la communauté
d’agglomération.
Toutefois l’ordonnateur précise que le château d’eau a été inscrit dans le patrimoine de la
communauté d’agglomération par l’arrêté préfectoral du 26 février 2003 qui a transféré à Dreux
agglomération le patrimoine du syndicat lors de sa dissolution. Le château d’eau de Crécy-Couvé
et de Saunières est mis à disposition de ces communes pour l’exercice de leur compétence
« distribution de l’eau ».
À cet égard, au vu des compétences de la communauté, il sera précisé que le château d’eau
aurait dû, à la suite de l’absorption du syndicat intercommunal des eaux de Crécy-Couvé-
Saunières, être transféré non à la communauté d’agglomération mais aux communes, qui
conservent la compétence du stockage et de la distribution selon les statuts communautaires.
En effet, la distribution de l’eau relève quant à elle de la compétence des communes. Elle
recouvre le transport dans les réseaux, les relations avec les usagers et la facturation. Cette
compétence est exercée en régie ou en ayant recours à la délégation de service public. C’est ainsi
que Sainte-Gemme-Moronval et Dreux ont confié ce service à un délégataire, la Lyonnaise des
eaux.
La communauté d'agglomération exerce la compétence « production de l’eau » par le biais
d’une délégation de service public confiée à la Lyonnaise des Eaux. Le contrat de concession avec
cette entreprise a été signé le 11 février 1993 pour une durée de 30 ans à compter de la livraison de
l’usine (10 juillet 1995).
Le service consiste à fournir à la collectivité une eau potable exempte de nitrates et autres
polluants, à partir d’une usine alimentée par six forages.
Un tableau en annexe présente les caractéristiques de la mise en oeuvre du service d’eau
potable sur Dreux Agglomération et la place dans l’ensemble du service des différentes
collectivités ainsi que celle du délégataire, dont il apparaît qu’il vend de l’eau traitée aux
communes connectées à l’usine, pour lesquelles cela constitue une charge du service. Les
principales données relatives au service figurent dans le tableau ci-dessous ; il y est fait référence
en tant que de besoin dans les développements ci-après.
32
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Volume d’eau brute prélevé par la Lyonnaise (m
3
)
4 176 007
4 150 493
4 157 300
3 964 660
3 857 495
4 125 325
Volume d’eau produit (traitée) en m
3
par la Lyonnaise
3 391 335
3 429 255
3 410 700
3 417 000
3 412 600
3 615 100
Pertes en eau (%)
18,79
17,38
17,96
13,81
11,53
12,37
Volume
d’eau
brute
prélevé
par
la
communauté
d’agglomération en régie (m
3
)
470 270
452 021
515 341
371 195
391 191
369 238
Volume d’eau produit en m
3
par la communauté
d’agglomération en régie
470 270
452 021
515 341
371 195
391 191
369 238
Pertes en eau (%)
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Volume total d’eau brute prélevé par la communauté
d’agglomération (m
3
)
4 646 277
4 602 514
4 672 641
4 335 855
4 248 686
4 494 563
Volume d’eau total produit en m
3
par la communauté
d’agglomération
3 861 605
3 881 276
3 926 041
3 788 195
3 803 791
3 984 338
Pertes en eau (%)
16,89
15,67
15,98
12,63
10,47
11,35
Volume d’eau mis en distribution par la Lyonnaise (m
3
)
NC
NC
NC
NC
3 344 350
3 615 048
Pourcentage de l'eau mis en distribution par rapport à
l'eau prélevée
78,71
80,43
Pourcentage de l'eau mis en distribution par rapport à
l'eau produite
87,92
90,73
NB : Les données relatives aux volumes d’eau distribuée ne sont fournies dans les rapports d’activités que pour les années 2007 et 2008.
2)
La gestion financière et comptable de la production de l’eau
L’analyse de la gestion financière qui suit ne porte que sur la production d’eau à partir des
forages non concédés. Il ne s’agit donc que d’une part limitée des enjeux financiers du service de
l’eau, puisqu’une partie de ce service est déléguée (production à partir de la station) et une autre
relève de la compétence des communes (la distribution). La situation financière n’appelle pas
d’observation particulière, mais en revanche, il y a lieu de noter certaines anomalies comptables et
budgétaires.
Comme pour le budget principal, les budgets annexes sont soumis aux règles du rattachement
des recettes et des dépenses à l’exercice. S’agissant du budget annexe de l’eau, à l’exception de
l’année 2005, aucun rattachement des charges et des produits n’a été fait au cours de la période
2003-2008.
Au cours de la période sous revue, il n’a jamais été procédé aux amortissements des
immobilisations. Il en résulte que pour aucun des exercices, de 2003 à 2008, le compte 68 n’a été
mouvementé. Dans certains cas, cela s’explique par le fait que certaines immobilisations n’ont pas
de valeur comptable, comme certains biens transférés (forages).
Cependant, il a été constaté que la contrepartie figurant au compte 28 était parfois
mouvementée. Il en est ainsi, pour les exercices suivants :
-
en 2004, le compte 28 est mouvementé pour 147 779,16 euros ;
-
en 2008, il est mouvementé pour un montant de 10 721,72 euros.
En conséquence, les opérations d’ordre ne sont pas équilibrées.
A l’exception de l’année 2004, année au cours de laquelle un montant de 5 900 euros a été
constaté, il n’y a eu aucune reprise sur subvention sur l’ensemble de la période examinée. Les
écritures non équilibrées, en 2004, sont, selon la collectivité, le fruit des écritures de transferts liées
aux transferts de compétences des communes à la communauté. Cependant la logique comptable
apparaît mal respectée.
33
L’analyse de l'exécution du budget renvoie à la question de la sincérité des évaluations
budgétaires et par là même à la question de l'équilibre budgétaire. Les comptes administratifs font
apparaître, pour les principaux chapitres relatifs aux opérations d’équipement, les taux d’exécution
suivants :
En dépenses d’investissement (comptes 20, 21, 22, 23) en euros
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
20 632
3 794
476 360
356 971
179 420
83 820
259 290
48 166
254 097
22 191
380 790
85 189
393 814
53 166
18 %
75 %
47 %
19 %
9 %
22 %
14 %
Les taux d’exécution des dépenses d’investissement sont globalement faibles voire très
faibles sur la période, ils oscillent entre 9 % et 75 %. En 2008, ce taux atteint seulement 22 % de
réalisation des dépenses d’équipement.
En recettes d’investissement (comptes 13, 16, 20, 21, 22, 23) en euros
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
0
0
110 105
0
248 747
83 783
234 719
106 091
210 000
0
100 000
113 160
77 133
87 569
0 %
34 %
45 %
0 %
113 %
114 %
Avant 2008, les taux d’exécution des recettes d’équipement effectivement reçues sont
également très faibles et ne correspondent pas nécessairement avec ceux des dépenses
d’équipement qu’elles sont censées financer.
3) Les relations avec les usagers
a)
Le rapport d’activité de Dreux agglomération traduit une maîtrise imparfaite du service.
L’article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que «
Le maire présente
au conseil municipal ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale
présente à son assemblée délibérante un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public
d'eau potable destiné notamment à l'information des usagers. (…) Le rapport et l'avis du conseil
municipal ou de l'assemblée délibérante sont mis à la disposition du public dans les conditions
prévues à l'article L. 1411-13. Un décret fixe les indicateurs techniques et financiers figurant
obligatoirement dans le rapport prévu ci-dessus ainsi que, s'il y a lieu, les autres conditions
d'application du présent article.
» Le décret évoqué a fait l’objet d’une codification à l’annexe V
dudit code, aux articles D. 2224-1 et suivants, qui précisent les caractéristiques d’un tel rapport.
En l’espèce, le rapport présenté par la collectivité ne répond pas aux exigences des
dispositions précitées. Il ne concerne que la régie, c’est-à-dire une partie modeste du service. Il
n’intègre pas la totalité du service, notamment pas la concession à la Lyonnaise des Eaux. Compte
tenu de la complexité du fonctionnement du service qui a été décrit plus haut, il serait
particulièrement utile que le rapport soit conforme aux exigences légales dans l’intérêt d’une
bonne information des usagers et des élus. Un rapport global traduirait au surplus une plus grande
maîtrise de l’ensemble du service et notamment du contrôle sur le délégataire. Il traduirait surtout
une prise en charge complète du service de l’eau potable par la collectivité.
34
b)
Les rapports du délégataire sont incomplets. Selon les dispositions de l’article L. 1411-13
du code général des collectivités territoriales, qui s’appliquent
également aux EPCI, «
Dans les
communes de 3 500 habitants et plus, les documents relatifs à l'exploitation des services publics
délégués, qui doivent être remis à la commune en application de conventions de délégation de
service public, à l'exception de ceux mentionnés à l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978
portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses
dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, sont mis à la disposition du public sur place à la
mairie et, le cas échéant, à la mairie annexe, dans les quinze jours qui suivent leur réception par
voie d'affiche apposée. Le public est avisé par le maire de cette réception par voie d'affiche
apposée en mairie et aux lieux habituels d'affichage pendant au moins un mois.
»
Pour chacune des années, un rapport a été remis par le délégataire puis présenté au conseil
communautaire. Ce rapport est imposé à la fois par les dispositions rappelées ci-dessus et par celles
du contrat d’affermage du 11 février 1993 prévu pour une durée de 30 ans à la date de la signature,
notamment ses articles 80 et suivants, mais aussi de l’article 9 de l’avenant n° 4 signé le 9 juillet
1999, qui ont précisé les modalités et le contenu des informations du délégataire sur le
fonctionnement du service, modifiant ainsi les articles précédents.
Compte tenu des difficultés rencontrées par la collectivité pour obtenir une information
satisfaisante de la part de son délégataire, un avenant n° 6 du 16 février 2006 a précisé une fois
encore les informations que le délégataire s’engageait à fournir. Pour autant, malgré ce cadre
juridique renforcé, les rapports d’activité ne répondent pas aux exigences légales et contractuelles,
en particulier sur le plan de la fiabilité des informations fournies.
c)
La tarification dans les différentes communes de l’agglomération est présentée pour
l’année 2008 dans le tableau figurant en annexe. Cette tarification est supérieure à la moyenne
constatée en France, avec des tarifs moyens qui avoisinent 3 euros/m
3
calculée sur la base d’une
consommation moyenne de 120 m
3
; c’est notamment le cas pour la principale commune de
l’agglomération qu’est Dreux.
Corollaire du principe d’égalité devant la loi inscrit dans la Déclaration des Droits de
l’homme et du citoyen de 1789, le principe d’égalité devant les charges publiques est un principe
général du droit qui fut consacré très tôt par le juge administratif. Il en résulte que les usagers dans
une même situation doivent être traités de la même manière quelle que soit leur situation
géographique sur le territoire de la collectivité, ce qui n’est pas le cas puisque, dans
l’agglomération, comme le présente le tableau ci-après, des tarifs différenciés sont appliqués aux
communes membres de la communauté d’agglomération.
En euros
Tarif au m
3
2005
Délibération
20/12/04
2006
Délibération
15/12/05
2007
Délibération
19/12/06
2008
Délibération
17/12/07
Aunay sous Crécy
0,2590
0,2590
0,2723
0,2723
Boulay Thierry
0,1500
0,2595
0,2595
Garancières
0,1940
0,1940
0,3254
0,3254
Tréon
0,1490
0,1490
0,2828
0,2828
Vernouillet
0,0750
0,0750
0,1281
0,1281
SIVOM
0,4600
0,4600
0,4847
0,4918
Crécy Couvé
0,2420
0,2420
0,3063
0,3063
Saulnières
0,2420
0,2420
0,3000
0,3063
35
L’ordonnateur indique que le prix comprend une part « eau » des délégataires (40 %), une
part « assainissement » de Dreux Agglomération (38 %), une part de taxes (TVA, Agence de
l'eau… soit 21 %), enfin une part communale (1 %) et qu’il varie peu et reste inférieur à l'inflation
ou aux autres services.
Ces tarifs distincts n’apparaissent cependant pas fondés sur l’existence objective de
situations différentes dans lesquelles se trouveraient les usagers (les conditions de production de
l’eau qu’ils achètent ne les placent pas dans des conditions différentes au regard de leur accès au
réseau et ne constituent pas un service rendu différent selon les usagers).
Il apparaît également que les usagers de la communauté d’agglomération, au titre de la
production d’eau potable, ne sont pas tous placés dans la même situation vis-à-vis du délégataire
de service de la communauté. Certains sont directement les usagers du délégataire, c’est le cas des
abonnés du service d’eau de Dreux, d’autres sont les usagers de leur commune, c’est le cas des
abonnés du service d’eau de Vernouillet.
Il en résulte que pour une même délégation confiée par la communauté d’agglomération de
Dreux à La Lyonnaise des Eaux, il existe deux catégories d’usagers : les communes et les abonnés.
Cette situation n’est pas régulière puisque dans le cas d’un service public délégué, le délégataire a
affaire aux seuls usagers et non aux communes membres ni a fortiori à certaines d’entre elles. De
plus, cette situation n’est pas transparente vis-à-vis de l’usager, qui n’est pas toujours en mesure de
connaître exactement les relations juridiques et financières qui sont les siennes avec les
gestionnaires du service.
Selon l’ordonnateur, dans le cadre du maillage d’eau potable de l’agglomération, cette
dernière produira, via son délégataire, de l'eau potable à destination uniquement des personnes
ayant la charge de la distribution, ce qui permettra de garantir un tarif unique de production de
l'eau potable pour le périmètre de Dreux agglomération.
L’ordonnateur rappelle également que les engagements de qualité pris par Dreux
Agglomération sont importants : problématique de nitrates dans la nappe, volonté de s'engager sans
délai sur la réduction des branchements en plomb, station de traitement d'eaux usées de très bonne
qualité avec un suivi très rapproché des paramètres de traitement (azote, phosphore, indice biotique
du milieu récepteur) ; et que l’agglomération avait anticipé les exigences de la nouvelle loi sur
l'eau.
V-2- Le service d’assainissement
1) La définition de la compétence « assainissement »
Aux termes des dispositions de l’article 19 de l’arrêté préfectoral du 31 octobre 2002 créant
la communauté : «
L’exercice de la compétence assainissement a pour objectif d’assurer et de
garantir la qualité et la continuité du service de l’assainissement sur l’ensemble du territoire
communautaire. Ces objectifs font l’objet d’un cahier des charges que la communauté élabore. La
mise en oeuvre de la compétence implique pour la communauté qu’elle se dote d’outils prospectifs
et de contrôle de la qualité des prestations au moyen de ressources humaines et techniques.
19.1 La communauté est compétente pour réaliser ou faire réaliser les études, planifications
et diagnostics nécessaires à la mise en oeuvre de ses missions en matière d’assainissement sur son
périmètre. Elle est notamment compétente pour :
36
-la réalisation d’un ou de schéma (s) directeur(s) d’assainissement, schéma (s) de gestion et
d’entretien des équipements. Ces travaux prennent en compte les spécificités, caractéristiques et
difficultés propres à chaque secteur de l’agglomération ;
-la mise en oeuvre d’une planification des investissements et travaux à réaliser sur le
territoire communautaire ;
19.2 En matière d’investissements et opérations d’assainissement des eaux usées sur son
territoire, la communauté est notamment compétente pour :
-la construction de réseaux, stations et installations de traitement et d’épuration, postes de
relevages etc.
-l’extension, le renouvellement de ces ouvrages.
19.3 La communauté est également compétente pour gérer, exploiter, et/ou contrôler :
- les réseaux de collecte et de transport des eaux usées ;
- les installations d’épuration des eaux usées ;
- l’élimination et/ou la valorisation des boues résiduaires provenant de ces installations ;
- la collecte et réseaux d’eaux pluviales ;
- le contrôle et l’entretien des systèmes d’assainissement individuel. (…)
»
La délibération du 4 juillet 2006, par laquelle le conseil communautaire a précisé les statuts,
n’était pas nécessaire dans la mesure où l’intérêt communautaire n’a pas à être défini lorsque cette
notion ne figure pas dans les statuts.
Un nouvel arrêté préfectoral est intervenu le 9 mars 2009, qui comporte en annexe les statuts
modifiés de Dreux agglomération. Or la nouvelle rédaction de l’article 19 peut engendrer une
certaine confusion, dans la mesure où certains paragraphes relatifs à la compétence assainissement
peuvent apparaître contradictoires.
Ainsi, il est écrit :
« (…) Cependant en matière d'eaux pluviales, la CAdD prend en charge la
collecte, le transport et le traitement en lien avec les Communes qui financent le solde en
équivalent annuité. (...) »
, puis : «
(…) En matière d'investissements et opérations d'assainissement
des
eaux
usées et
pluviales
sur son territoire, la CAdD est compétente pour : • La construction de
réseaux, stations et installations de traitement et d'épuration, postes de relevages ; • L'extension et
le renouvellement de ces ouvrages »,
et enfin
: «
(…) La CAdD est également compétente pour
gérer, exploiter et/ou contrôler : (…)- La collecte, le transport et le traitement des eaux pluviales;
(…) »
Selon ces nouveaux statuts, il apparaît que la communauté d’agglomération est compétente
pour l’ensemble : les eaux usées et les eaux pluviales, le fonctionnement comme l’investissement.
Les communes restent sollicitées pour assurer une part du financement de l’investissement des
eaux pluviales sur la base d’une formulation peu rigoureuse :
« Cependant en matière d'eaux
pluviales, la CAdD prend en charge la collecte, le transport et le traitement en lien avec les
Communes qui financent le solde en équivalent annuité. (...) ».
Il n’est pas clairement précisé de
quel « solde » il s’agit. Dans la mesure où il est question d’annuité, seul l’investissement paraît
envisagé, ce qu’a confirmé la collectivité.
De plus, pour l’investissement, si les nouveaux travaux sont en « séparatif » (la distinction
est donc possible), il n’en va pas de même pour les anciens réseaux unitaires. Il y a là une réelle
difficulté pour le calcul des participations communales.
37
La circulaire du 15 septembre 2004 relative à la loi du 13 août 2004 rappelle pourtant que
« quelle que soit la compétence, l’investissement et le fonctionnement doivent être exercés par la
même personne publique car une scission entre les deux ne permettrait pas, dans le cadre de la
mise à disposition des biens qui accompagne le transfert de toute compétence, de respecter
l’article L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que le transfert d’une
compétence entraîne de plein droit la mise à disposition de la collectivité bénéficiaire des biens
meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l’exercice de cette compétence. En
outre, l’article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales précise que la collectivité
bénéficiaire du transfert assume l’ensemble des obligations du propriétaire. Or, les obligations du
propriétaire comprennent les dépenses d’investissement et de fonctionnement attachées aux biens
transférés. La scission entre le fonctionnement et l’investissement n’est donc pas autorisée ».
2) Les modalités d’exploitation
Le service d’assainissement est exploité en régie par la collectivité. Cette dernière dispose
d’un service spécifique qui intervient dans la gestion quotidienne, administrative et technique. Elle
a recours en tant que de besoin à des prestataires ou des fournisseurs. C’est notamment le cas pour
l’exploitation de la station d’épuration, qui est réalisée par la société Lyonnaise des eaux dans le
cadre d’un marché de 15 ans conclu en 1993 ; entré en vigueur en 1996, année de la mise en
service de la station, il arrivera à échéance le 12 août 2011. Quatre avenants ont été apportés au
contrat initial.
La station d’épuration a une capacité de 80 000 équivalents habitants. Selon le rapport
présenté par l’exploitant de la station, les données techniques relatives aux volumes annuels traités
sont les suivantes :
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Volumes d’eau reçus
3 121 622
3 089 791
3 104 401
3 233 553
3 162 182
3 106 970
Volumes d’eau épurés
4 134 045
4 269 980
3 564 132
3 685 053
3 926 626
3 848 231
Pour chacune des années apparaît un volume d’eau traitée nettement supérieur au volume
d’eau reçue. La collectivité s’est inquiétée de cette différence et n’a jamais obtenu d’explications
satisfaisantes. Selon l’exploitant, la différence tiendrait :
-
à une incertitude de mesures des « débitmètres »…, la station étant équipée d’un
débitmètre d’entrée et de deux débitmètres en parallèle en sortie, et les incertitudes
de mesures s’élevant à 5 % par appareil soit un volume de 354 440 m
3
/ an ;
-
aux consommations d’eau potable sur la station (non intégrées en entrée mais
comptabilisées en sortie : 18 000 m
3
/an) ;
-
aux retours situés après le comptage de l’eau brute (fosse de matière vidange, retour
des pompes d’extraction des sables….) ;
-
aux consommations industrielles liées au « process » de traitement.
Toutefois, la différence, selon les années, se situe entre 400 000 et 1 million de m
3
. Pour
2008, l’exploitant s’était engagé, en vue de fiabiliser les données, à installer des compteurs
horaires pour les reprises d’eau industrielle et des « débitmètres » sur les pompes à sables servant
au « process » de traitement. Pour autant les écarts entre les volumes restent assez proches de ceux
précédemment constatés.
38
L’ordonnateur a précisé que de nouveaux débitmètres plus précis ont été installés par le
délégataire en 2009, à ses frais, pour améliorer le chiffrage des volumes entrants et sortants,
lesquels en tout état de cause diffèrent en raison de l'absence d'une fiabilité à 100 % et des autres
consommations inhérentes à l'exploitation, et que la précision de débitmètre est toujours relative,
notamment en raison de la nature des flux reçus.
Selon le rapport d’activité du prestataire, les rejets sont conformes à 100 % à l’arrêté
préfectoral de rejet. Cependant l’agence de l’eau remet en cause depuis 2006 le niveau de la prime
pour épuration, qu’elle ne verse pas en totalité à la collectivité en raison de l’absence de manuel
d’autosurveillance et d’autocontrôle. Selon l’ordonnateur, les rejets sont conformes à 100 % et
l'autocontrôle existe depuis la mise en eau de la station d'épuration (365 bilans d'autocontrôle en
2008, au lieu de 150 demandés par la réglementation en vigueur). L’ordonnateur mentionne
également que si l'agence de l'eau, par courrier du 15 septembre 2008, l’avait informé d'une
minoration de la prime d'épuration 2007 relative à l'exercice de 2006 au motif que le contrôle de
l'autosurveillance de la station d'épuration n'avait pas encore été validé selon le référentiel de
l'agence, le SATESE a réalisé le 24 avril 2009 un contrôle métrologique, concluant à la validation
de la chaîne de mesure selon le référentiel de l'agence.
Aux termes des dispositions du marché précité, il est prévu que chaque année, le délégataire
prestataire fournisse, selon des rythmes mensuels, trimestriels ou annuels, un certain nombre de
documents comportant des informations administratives, techniques ou financières relatives à
l’exploitation de la station.
Le prestataire fournit un rapport annuel qui appelle les observations suivantes :
- il s’agit d’un rapport établi à partir d’un modèle correspondant à une délégation de service
public, qui n’est donc pas forcément adapté à la situation de la prestation de service ;
- le rapport n’est pas cohérent dans les données fournies d’une année sur l’autre, parfois pour
la même année ; il en est ainsi pour les données financières de l’année 2007 qui diffèrent
sensiblement selon qu’elles figurent dans le rapport d’activité relatif à l’année 2007 ou dans celui
de l’année 2008 ; ainsi pour ne prendre qu’un exemple, le total des produits dans le premier rapport
est de 1 334 990 euros et de 1 449 884 euros dans le second ; pour les charges, les chiffres
respectifs sont de 1 321 299 euros et de 1 333 019 euros ; pour le résultat net de l’exercice, il
s’élève à 8 927 euros dans le premier cas mais à 115 433 euros dans le second, soit des chiffres fort
différents ;
- s’agissant du détail des postes, on peut noter parmi les éléments les plus significatifs des
dernières années : une évolution incompréhensible des frais d’analyse qui passent de 55 185 euros
en 2006 à 2 euros en 2007 et à 0 euro en 2008 ; la contribution aux services centraux et de
recherche passe de 27 561 euros en 2006 à 34 106 euros en 2007 et à 54 149 euros en 2008.
Sur ce dernier point, l’ordonnateur précise que les frais d'analyses ont été inscrits à un poste
différent entre 2006 et 2007, puisqu'ils se trouvent dans le compte "achat de prestations
d'assainissement", et que la contribution aux services centraux et de recherche regroupe les lignes
"frais de siège" et "frais de recherche" de l'ancienne présentation. Ces charges, réparties à la valeur
ajoutée, font désormais partie des frais généraux.
Certaines de ces incohérences ont été relevées par les élus. Ainsi, dans le rapport de
présentation du rapport annuel de 2007, évoqué lors de la séance du conseil communautaire du 29
septembre 2008, le rapporteur indiquait que les rapports des années précédentes présentaient un
caractère imparfait. Pourtant, il rappelait qu’à l’occasion de la renégociation du contrat avec cette
entreprise en 2006, indépendamment de l’aspect technique et financier, des efforts avaient été
préconisés sur les méthodes de travail, en particulier sur la présentation des rapports, de façon à
tendre vers une meilleure lisibilité.
39
Le rapport de l’année 2007 fait cependant encore apparaître certaines anomalies : « des
écarts volumétriques », annoncés pour 2007 et les années antérieures, entre les effluents entrants et
les effluents en sortie qui sont présentés comme « effluents traités » et peuvent laisser craindre un
surcoût anormal sur les produits de traitement. Le manque d’explications, à fournir par
l’exploitant, contribue à légitimer les réserves de la collectivité sur ce bilan de 2007.
L’ordonnateur indique que le rapport de présentation du rapport annuel de 2007 a donné lieu
à une délibération d'observations à la Lyonnaise des Eaux, lors de la séance du conseil
communautaire du 29 septembre 2008, que chaque point a été étayé par le délégataire sur ce
rapport après deux réunions de travail ayant eu lieu le 13 octobre 2008 et le 23 octobre 2008 et
dont deux comptes-rendus ont été dressés les 16 octobre et 24 novembre 2008, enfin qu’une
présentation de ces réponses a été faite à la commission environnement du 11 mars 2009 et un
retour a été fait en même temps que la présentation du rapport d'activité 2008 (délibération n°11 du
9 juillet 2009).
3) Les anomalies dans la situation budgétaire et comptable du service
a) Hors intérêts courus non échus (ICNE), il n’a été procédé au rattachement des charges et
des produits de fonctionnement qu’à compter de 2005. S’agissant du rattachement des ICNE, celui-
ci n’a été effectué qu’en 2004 sur la période de 2003 à 2008.
b) Aucun amortissement des immobilisations n’a été effectué en 2003, 2004, 2005 et 2006 ;
il en résulte que les comptes 68 et 28 ne sont pas mouvementés. Ce n’est qu’à compter de 2007 que
les amortissements des immobilisations ont été effectués. En 2007 et 2008, le montant des
amortissements s’est élevé respectivement à 831 407,42 euros et 874 648,95 euros. En revanche il
n’y a eu une reprise sur subvention que pour l’année 2004 pour un montant de 82 500 euros.
c) Le fonctionnement est pris en charge par le réseau d’assainissement des eaux usées.
Aucune refacturation de charges (annuités, frais de personnel…) n’est effectuée au budget général
pour financer le service d’eau pluviale, qui n’a pas à être financé par les usagers du budget de
l’assainissement.
L’analyse de l'exécution du budget renvoie à la question de la sincérité des évaluations
budgétaires et par là même à la question de l'équilibre budgétaire. Les comptes administratifs font
apparaître pour les principaux chapitres relatifs aux opérations d’équipement, les taux d’exécution
suivants :
En dépenses d’investissement (comptes 20, 21, 22, 23), en euros
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Pré
vu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
33 985 147
31 895 022
13 940 870
2 726 587
13 657 953
1 965 503
3 300 000
1 040 693
2 340 000
1 544 404
6 434 315
1 699 931
94 %
20 %
14 %
32 %
66 %
26 %
A l’exception de 2004, les taux d’exécution des dépenses d’investissement sont globalement
faibles voire très faibles sur la période. Ils oscillent entre 14 % et 32 % entre 2005 et 2007. En
2008, ce taux s’améliore avec 66 % de réalisation des dépenses d’équipement prévues au budget.
En recettes d’investissement (comptes 13, 16, 20, 21, 22, 23), en euros
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
Prévu
Réalisé
10 714
608
8 773 298
12 912
570
2 011 867
13 801
902
2 119 983
3 230 000
843 010
2 636 040
2 008 307
5 616 184
2 712 463
82 %
16 %
15 %
26 %
76 %
48 %
40
Les taux d’exécution des recettes d’équipement effectivement reçues correspondent dans
l’ensemble à ceux des dépenses d’équipement.
4) Les relations avec les usagers
L’article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que le service
d’assainissement doit donner lieu à un rapport annuel sur le prix et la qualité du service dont le
contenu est le même que celui du service de l’eau potable dont le contenu a été précisé plus haut.
Le rapport fourni par la collectivité n’est pas un rapport d’activité, il ne contient pas un certain
nombre d’informations essentielles telles que le nombre d’habitants raccordés, la population non
raccordée, les volumes d’eau traitée. Si une certaine amélioration peut être constatée à compter de
2006, le contenu du rapport est encore, à ce jour, loin d’être complet.
Les tarifs du service assainissement sont plus élevés que ceux que l’on constate en moyenne,
notamment en ce qui concerne les principales communes de l’agglomération. Globalement, il
apparaît que les usagers de la communauté d’agglomération, au titre de l’assainissement comme
pour la production d’eau potable, évoqués précédemment, ne sont pas tous placés dans la même
situation vis-à-vis des tarifs pratiqués par la communauté, sans que l’on puisse considérer que cette
différenciation tarifaire repose sur des catégories d’usagers qui pourraient être regardées comme
distinctes.
L’ordonnateur
précise
que
Dreux
agglomération
met
en
place
un
programme
d’investissement destiné à désactiver les stations rurales d'épuration en raccordant les usagers des
communes concernées, à terme, à la station d'épuration des Châtelets et qu’elle met également en
oeuvre, à la suite des zonages élaborés par la communauté d'agglomération en application de
l'article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales, la reprise et la création de
réseaux séparatifs pour accueillir les eaux usées et ainsi être en mesure de déterminer précisément
le départage entre assainissement collectif et assainissement non collectif. Dreux agglomération
indique aussi avoir engagé un programme de résorption des points noirs des réseaux transférés en
2003 (réseaux déversant dans le milieu naturel).
41
LISTE RÉCAPITULATIVE DES RECOMMANDATIONS
La chambre recommande à la communauté d’agglomération de Dreux :
- de
mettre en oeuvre, sans délai, les opérations juridiques et comptables de transfert du
patrimoine lui revenant au titre des compétences transférées, sauf à pérenniser des situations
mettant en cause la fiabilité de ses comptes et la sécurité juridique des biens et des actes de gestion
les concernant.
- de pérenniser les autorisations de programme et crédits de paiement mis en place à partir de
2010.
- s’agissant des services de l’eau potable et de l’assainissement, d’établir un rapport annuel
conforme aux exigences légales, dans l’intérêt d’une bonne information des usagers et des élus.
- de veiller au respect du partage des compétences « production » et « distribution » de l’eau
potable tel qu’il figure dans les statuts de la communauté d’agglomération.
42
Annexe
:
É
VOLUTION DES POSTES BUDGETAIRES DU BUDGET PRINCIPAL DE
DREUX
AGGLOMERATION
DE
2003
A
2008
En euros
2003
%
2004
2005
2006
2007
2008
%
Evol.
Moy
2008/
2003
2008/
2007
Contributions directes
15 919 378
51%
15 882 642
16 402 774
16 426 065
12 471 889
13 656 145
37%
-3%
-14%
9%
Autres impôts et taxes
6 883 647
22%
7 297 528
7 490 406
7 649 546
7 812 003
7 983 439
22%
3%
16%
2%
DGF
1 313 560
4%
8 141 181
8 238 890
8 268 260
8 356 790
8 647 759
24%
46%
558%
3%
Autres dotations, subv. et participations
6 901 266
22%
1 035 704
1 400 638
1 564 723
5 571 647
4 862 674
13%
-7%
-30%
-13%
Produits des services et du domaine
505 497
2%
759 096
1 074 849
1 310 353
1 736 558
1 549 252
4%
25%
206%
-11%
Autres recettes
0%
9 083
37 580
44 981
51 932
57 239
0%
10%
Produits de gestion
31 523 348
100%
33 125 234
34 645 137
35 263 928
36 000 819
36 756 508
100%
3%
17%
2%
Charges de personnel
3 027 657
10%
3 591 040
4 730 621
6 094 231
6 290 901
6 241 255
18%
16%
106%
-1%
Charges à caractère général
5 473 563
18%
6 103 612
7 033 485
7 634 343
8 151 513
8 807 534
25%
10%
61%
8%
Subventions
53 276
0%
1 127 958
856 833
1 299 993
633 406
898 480
3%
76%
1586%
42%
Autres charges
3 421 447
11%
2 680 231
2 423 775
2 691 260
4 099 105
2 710 133
8%
-5%
-21%
-34%
Reversement de fiscalité
18 402 085
61%
17 749 463
17 974 262
16 350 715
16 417 187
16 187 360
46%
-3%
-12%
-1%
Charges de gestion
30 378 028
100%
31 252 303
33 018 977
34 070 541
35 592 112
34 844 762
100%
3%
15%
-2%
Excédent brut de fonctionnement
1 145 320
1 872 930
1 626 160
1 193 386
408 707
1 911 746
11%
67%
368%
Produits financiers
0
10 067
11 791
15 537
29 941
10 923
Charges financières
49 985
29 237
55 535
95 868
70 546
201 513
32%
303%
186%
Intérêts
des emprunts
190 750
206 918
299 690
332 866
525 952
643 290
28%
237%
22%
Produits exceptionnels
150 152
64 009
185 069
138 923
1 466 147
386 287
21%
157%
-74%
Charges exceptionnelles
61 272
32 592
4 337
14 194
1 168 389
206 593
28%
237%
-82%
Dotations aux Amortissements et aux
Provisions
454 829
1 199 999
912 261
692 939
790 790
790 083
12%
74%
0%
Reprises sur Amortissements et Provisions
300 000
699 708
Résultat de fonctionnement
538 636
478 260
851 196
911 686
-650 882
467 477
-3%
-13%
-172%
Capacité d'autofinancement brute
993 465
1 678 259
1 763 458
1 604 625
139 908
1 257 560
5%
27%
799%
Amort. du capital de la dette
449 405
587 934
927 938
908 654
1 156 714
1 078 953
19%
140%
-7%
Capacité d'autofinancement disponible
544 060
1 090 326
835 520
695 972
-1 016 806
178 607
-20%
-67%
-118%
Dépenses d'équipement (réel)
2 427 066
11 249 323
13 289 212
4 723 397
6 996 049
6 977 445
24%
187%
0%
Dépenses d'équipement (ordre)
26 283
2 724 153
94 795
29%
261%
-97%
Immo. financières (réel)
26 283
1 020 000
Travaux pour tiers (réel)
920 305
1 025 991
Autres dépenses (réel)
3 000
686 285
Autres dépenses (ordre)
300 000
Dépenses réelles d'inv. (hors emp.)
2 453 349
11 249 323
13 289 212
4 723 397
8 939 354
8 689 721
29%
254%
-3%
Dépenses totales d'inv. (hors emp.) (a)
2 479 632
11 249 323
13 589 212
5 423 104
11 663 507
8 784 516
29%
254%
-25%
FCTVA et subventions (réel)
1 042 717
4 281 102
6 091 587
6 605 484
1 685 352
2 649 527
21%
154%
57%
Subventions (ordre)
15 905
Prod. des cessions et remb. créances (réel)
24 222
2 410 734
Produit des cessions (ordre)
3 494 152
288 284
Autres recettes (réel)
221 312
627 861
1 115 903
Autres recettes (ordre)
699 708
Financement propre disponible (b)
1 808 089
5 371 428
6 927 107
7 301 455
4 814 781
6 658 960
30%
268%
38%
Besoin ou capa. de fint après rbst Dette (c)
671 543
5 877 895
6 662 105
-1 878 351
6 848 726
2 125 556
26%
217%
-69%
Emprunts nouveaux de l'année (d)
1 303 250
4 304 135
6 402 950
3 975
4 220 100
4 050 250
25%
211%
-4%
Variation du fonds de roulement
631 707
-1 573 759
-259 155
1 882 326
-2 628 626
1 924 694
25%
205%
-173%
Fonds de roulement au 1er janvier
512 369
747 155
-826 605
-1 085 760
796 566
-1 832 060
intégration résultats BA supprim
627 817
Variation du fonds de roulement
631 707
-1 573 759
-259 155
1 882 326
-2 628 626
1 924 694
Fonds de roulement au 31 décembre
747 155
-826 604
-1 085 760
796 566
-1 832 060
92 634
.
43
Annexe :
tableau de présentation de l’organisation du service d’eau potable sur l’agglomération
Production
Forage et/ou usine de traitement
stockage
distribution
Titulaire de la compétence
Dreux Agglomération
Communes sauf pour deux communes Dreux
agglomération
Communes
Soit syndicats
Bénéficiaires du service
Toutes communes à l’exception celles qui ne
sont reliées pas à un stockage directement
alimenté par l’eau traitée (ex : Luray, Marville-
Moutiers, Garnay alimentées par le château
d’eau de Vernouillet ainsi que Charpont, Boulay
Nivoy, Villemeux alimentées par un syndicat
hors agglomération et Sainte-Gemme qui achète
à Dreux
abonnés
abonnés
Exploitation du service
Délégataire pour
l’usine et les forages y
rattachés
En régie pour les
forages non connectés
à l’usine et les forages
de Vernouillet qui
bien que connectés à
l’usine ne sont pas
inclus dans la
concession
En régie pour ce qui
relève de l’agglo
En régie pour toutes
les communes et le
syndicat sauf Dreux et
Sainte-Gemme
Délégation Sainte-
Gemme Moronval et
pour Dreux
Usagers
Les communes
assurant la
distribution : 3
communes dont
Dreux,Vernouillet et
Sainte-Gemmes
Les abonnés au
service
Tarification
Prix moyen pratiqué
0,3665 euros/ m3
Avec une fourchette
Tarifs différents (cf
page 32 du rapport
d’activité)
Tarifs propres à chaque commune
44
Annexe :
Tableau de présentation des différentes tarifications existant sur la communauté d’agglomération de Dreux – Service de
l’eau en 2008
Type de
prélèvements*
(en euros)
Dreux
Vernouillet
St-Gemme-Moronval
Garnay
Luray
Marville-Moutiers-Brûlé
Allainville
Boissy en Drouais
Louvilliers-en-Drouais
Vert-en-Drouais
Aunay-sous-Crécy
Crécy-Couvé
Garancières-en-Drouais
Le-Boullay-Thierry
Saulnières
Tréon
Le-Boullay-Mivoye
Villemeux-sur-Eure
Charpont
Abonnement
distribution par facture
10,1000
6,8700
17,0000
3,3600
6,0000
16,0000
16,0000
16,0000
16,0000
8,7000
16,0000
9,0000
7,6200
15,6260
15,6000
6,4300
6,4300 7,5000
Abonnement
distribution à l'année
40,4000
6,8700
34,0000
6,7200
12,0000
16,0000
16,0000
16,0000
16,0000
17,400
0
32,0000
18,0000
7,6200
15,6260
15,6000
12,8600
12,860 15,0000
Abonnement
production
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Tarif de la distribution
1,4606
0,5331
1,9478
1,1600
1,5900
1,7400
0,9300
0,9300
0,9300
0,9300
0,4800
0,9000
1,0000
0,5200
0,7852
0,7990
1,7600
2,2300 1,1500
Tarif dénitrification
0,4878
0,0000
0,4507
Tarif de la production
(1)
0,0473
0,0000
0,0000
0,4918
0,4918
0,4918
0,4918
0,2723
0,3063
0,3409
0,2595
0,3063
0,2828
-
-
-
Tarif global
indifférencié
1,4606
1,0682
1,9478
1,1600
2,0407
1,7400
1,4218
1,4218
1,4218
1,4218
0,7523
1,2063
1,3409
0,7795
1,0915
1,0818
1,7600
2,2300 1,1500
Total au m3 pour 120
m3
175,272
0
128,184
0
233,736
0
139,200
0
244,884
0
208,800
0
170,616
0
170,616
0
170,616
0
170,616
0
90,276
0
144,756
0
160,908
0
93,5400
130,980
0
129,816
0
211,200
0
267,600
0
138,000
0
Tarif moyen au m3
sur la base de 120 m3
1,7973
1,1255
2,2311
1,2160
2,1407
1,7400
1,5551
1,5551
1,5551
1,5551
0,8973
1,4730
1,4909
0,8430
1,2217
1,2118
1,8672
2,3372
1,2750
* hors taxes (Agence de l'eau et FSIREP)
(1) versé à la communauté d'agglomération
(2) l'usager ne connaît pas la distinction des deux tarifs entre production et distribution
(3) géré en régie, la commune achète l'eau qu'elle distribue
(4) syndicat