Le président
Orléans, le 11 mai 2010
à
Monsieur Jean GERMAIN
Président de la communauté
d’agglomération de Tour(s)plus
Hôtel de Ville
3 rue des Minimes
37926 TOURS Cedex 9
Objet
: Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes sur la gestion
de la communauté d’agglomération de Tour(s)plus (article L. 243-5, alinéa 5 du code
des juridictions financières).
Monsieur le président,
En application de l’article L. 211-8 modifié du code des juridictions financières, la
chambre régionale des comptes du Centre a examiné la gestion de la communauté
d’agglomération de Tour(s)plus que vous présidez. L’entretien préalable avec le magistrat
rapporteur a eu lieu le 15 avril 2009.
Dans sa séance du 26 juin 2009, la chambre a retenu des observations provisoires
auxquelles vous avez apporté réponse le 8 octobre 2009.
La chambre, dans sa séance du 21 janvier 2010, a arrêté des observations
définitives qui vous ont été adressées le 25 mars 2010, que vous avez reçues le 26 mars 2010
et auxquelles vous avez apporté une réponse le 21 avril 2010.
En conséquence, conformément aux dispositions de l’article L. 243-5 du code des
juridictions financières, j’ai l’honneur de vous transmettre le rapport d’observations
définitives auquel a été jointe votre réponse.
15, rue d’Escures – BP 2425 – 45032 ORLEANS CEDEX 1 -
02 38 78 96 00 –
Télécopie 02 38 62 50 03
crccentre@centre.ccomptes.fr
Ce rapport devra être communiqué à l’assemblée générale, dès sa plus proche
réunion. Il devra faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de celle-ci, être joint à la
convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à débat.
Par ailleurs, en application de l’article R. 241-18 du code des juridictions
financières, les observations définitives de la chambre régionale des comptes sont
communicables aux tiers dès qu’a eu lieu la première réunion de l’assemblée délibérante
suivant leur réception par la communauté d’agglomération.
Afin de permettre à la chambre de répondre aux demandes éventuelles de
communication des observations définitives, je vous prie de bien vouloir informer le greffe de
la chambre de la date de la prochaine réunion de l’assemblée délibérante.
Enfin, je vous informe qu’en application des dispositions de l’article R. 241-23 du
code précité, les observations définitives arrêtées par la chambre sont communiquées au
représentant de l’Etat et au trésorier-payeur général.
Veuillez agréer, Monsieur le président, l'expression de ma considération
distinguée.
Pierre ROCCA
P.J. : Rapport d’observations définitives
Lettre de réponse en date du 21 avril 2010
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
(art. L. 243-5, alinéa 5 du code des juridictions financières)
arrêtées par la chambre régionale des comptes du Centre
dans sa séance du 21 janvier 2010
sur la gestion de
la communauté d’agglomération de Tour(s)plus
2/26
Synthèse
La communauté d’agglomération de Tour(s)plus regroupe plus de 268 000 habitants et
constitue aujourd’hui la deuxième intercommunalité de la région Centre par sa population.
Sa création au 1
er
janvier 2000 et son extension
au 1
er
janvier 2001 ont entraîné le transfert de
nouvelles compétences exercées par l’établissement public de coopération intercommunale
(EPCI). Toutefois, la chambre relève que le montant des charges transférées à Tour(s)plus,
hors collecte, traitement des ordures ménagères et assainissement, représente, en 2006, moins
de 3 % du produit de référence de la taxe professionnelle, ce qui démontre le caractère
restrictif de la compétence communautaire par rapport à l’ensemble des actions prises en
charge par les collectivités au moment du transfert.
Les conditions d’exercice de ces compétences ont été examinées par la chambre qui constate
que l’intérêt communautaire est défini de façon imprécise et souvent contestable. C’est ainsi
que la communauté d’agglomération réalise des équipements structurants dans le domaine de
la politique sportive, à charge pour les collectivités d’en assurer la gestion quotidienne. Cette
pratique n’est pas conforme aux dispositions du code général des collectivités territoriales et
les modes de mutualisation qui consistent, par convention, à confier la gestion d’un
équipement communautaire à la commune adhérente sont dépourvus de base légale.
Dans le domaine du développement économique, la chambre observe
que les délibérations ne
mentionnent pas les zones d’intérêt communautaire et que des zones significatives au plan des
effectifs et de leur étendue sur le territoire ne sont pas reconnues comme telles.
Seules des
actions
territorialisées
de
développement
sur
des
zones
sont
qualifiées
d’intérêt
communautaire et cette notion se définit en tant que de besoin.
La communauté d’agglomération a retenu le principe et a procédé au versement en faveur
des
collectivités d’une dotation de solidarité communautaire. A ce titre, la chambre constate que
le mode de répartition de cette dotation n’est pas conforme à la délibération adoptée et que les
montants notifiés ne sont pas, pour cinq collectivités, établis selon les critères arrêtés par le
conseil communautaire.
Au final, la communauté d’agglomération dispose d’un produit de taxe professionnelle qui lui
permet de dégager une part croissante mise à disposition du groupement puisque le solde
valorisé, après répartition de l’attribution de compensation, de
la dotation de solidarité
communautaire et des fonds de concours, a été multiplié par 20 depuis 2000 pour atteindre
plus de 22 M€ en 2006.
La situation financière de la communauté d’agglomération telle qu’elle apparaît au travers des
comptes produits est globalement satisfaisante mais des améliorations peuvent être apportées
notamment en ce qui concerne le taux d’exécution en investissement et le niveau de l’emprunt
mobilisé. En outre, la chambre relève que la communauté d’agglomération ne dispose pas de
ligne de trésorerie, ce qui la prive de la possibilité d’un arbitrage permanent entre le long
terme et le court terme.
2/26
SOMMAIRE
1
PRESENTATION DE LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE TOUR(S)PLUS
...............
3
1.1
L
E TERRITOIRE
......................................................................................................................................
3
1.2
L
E PERIMETRE
.......................................................................................................................................
3
1.3
L
E FONCTIONNEMENT
...........................................................................................................................
4
1.4
L
ES COMPETENCES TRANSFEREES
.........................................................................................................
4
2
LA NOTION D’INTERET COMMUNAUTAIRE ET LES MODALITES D’EXERCICE DES
TRANSFERTS
......................................................................................................................................................
6
2.1
L
A DEFINITION DE L
’
INTERET COMMUNAUTAIRE
..................................................................................
6
2.2
L
ES MODALITES D
’
EXERCICE DES TRANSFERTS
.....................................................................................
7
2.3
L
ES TRANSFERTS PATRIMONIAUX
.........................................................................................................
9
3
L’ANALYSE FINANCIERE
....................................................................................................................
10
3.1
L
ES DOCUMENTS PRODUITS
................................................................................................................
10
3.2
L
A SITUATION DE LA TRESORERIE
.......................................................................................................
10
3.3
L
A SITUATION BUDGETAIRE
................................................................................................................
10
3.4
L’
ENDETTEMENT
................................................................................................................................
12
3.5
L
A MOBILISATION ET L
’
INTEGRATION FISCALE
...................................................................................
13
3.6
L
A FISCALITE
......................................................................................................................................
13
4
LES REVERSEMENTS DE TAXE PROFESSIONNELLE
.................................................................
14
4.1
L’
ATTRIBUTION DE COMPENSATION
....................................................................................................
14
4.2
L
A DOTATION DE SOLIDARITE COMMUNAUTAIRE
................................................................................
15
4.3
L
E BILAN DES FLUX ENREGISTRES
.......................................................................................................
17
4.4
L
E BILAN DES REVERSEMENTS DE
TP
..................................................................................................
18
4.5
L
E VERSEMENT DES FONDS DE CONCOURS
..........................................................................................
18
5
LES OUTILS DE PLANIFICATION ET LEUR SUIVI
.......................................................................
18
5.1
L
E CONTRAT D
’
AGGLOMERATION
.......................................................................................................
18
5.2
L
E CONTRAT DE VILLE
........................................................................................................................
19
5.3
L
E SCHEMA DE COHERENCE TERRITORIALE
.........................................................................................
19
5.4
L
E PROGRAMME LOCAL D
’
HABITAT
....................................................................................................
20
3/26
1
Présentation de la communauté d’agglomération de Tour(s)plus
La communauté d’agglomération de Tour(s)plus a été créée en 2000. Succédant au
SIVOMAT (syndicat intercommunal à vocation optionnelle multiple de l’agglomération
tourangelle) fondé en 1988, elle regroupait, dans un premier temps, neuf communes. Avec
l’intégration, un an plus tard, de cinq collectivités, ce périmètre, formé de quatorze
communes
1
, est inchangé jusqu’en 2009.
La chambre prend acte qu’une procédure d’extension conduit à l’adhésion au 1
er
janvier 2010
de cinq collectivités appartenant à la communauté de communes de Confluence.
1.1
Le territoire
La communauté d’agglomération de Tour(s)plus, seul groupement intercommunal de cette
nature dans le département d’Indre-et-Loire, se situe au deuxième rang régional avec 268 690
habitants, derrière la communauté d’agglomération d’Orléans Val de Loire (274 152
habitants). La commune de Tours, ville centre, concentre, à elle seule, 51% de la population
de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI).
L’agglomération concentre plus de 100 000 emplois, dont les deux tiers sont liés aux services.
L’activité économique est constituée d’un tissu de petites et moyennes entreprises
positionnées principalement sur les domaines de la fabrication d’équipements industriels, du
matériel médical, de la pharmacie ou de la métallurgie.
Les grosses industries ne représentent qu’un quart des établissements de plus de 100 salariés.
Le tissu traditionnel s’est néanmoins enrichi d’activités touchant les secteurs de la micro-
électronique, la chimie, le caoutchouc, l’électronique ou le plastique.
Avec plus de 140 laboratoires de recherche publics et privés et 1 500 chercheurs regroupés
principalement autour de l’université, du commissariat à l’énergie atomique (CEA) et de
l’institut national de la recherche agronomique (INRA), l’agglomération dispose par ailleurs
d’un potentiel important de formation et de recherche.
Enfin, le pôle santé représente un réel atout pour le territoire. La plupart des grands acteurs de
l’industrie pharmaceutique s’y sont installés. Avec 15 000 salariés, la recherche biomédicale,
enrichie des collaborations entre les laboratoires du centre hospitalier universitaire, des
facultés scientifiques et de l’école polytechnique universitaire, forme un pôle d’excellence
reconnu.
1.2
Le périmètre
La pertinence du périmètre de la communauté s’apprécie au sein d’un espace de solidarité, de
développement et d’aménagement du territoire (article L.5216-1 du code général des
collectivités territoriales - CGCT).
1
Chambray-lès-Tours, Fondettes, Joué-lès-Tours, La Membrolle-sur-Choisille, La Riche, Luynes, Mettray, Notre-Dame-
d'Oé, Saint-Avertin, Saint-Cyr-sur-Loire, Saint-Etienne-de-Chigny, Saint-Genouph, Saint-Pierre-des-Corps, Tours.
4/26
Plusieurs territoires constituent le pôle urbain de Tours selon l’observatoire de l’économie et
des territoires de Touraine : l’aire urbaine qui comprend 80 communes, l’agglomération de
Tours composée de 23 communes, l’EPCI Tour(s)plus et le périmètre du schéma de
cohérence territoriale (SCOT) de l’agglomération tourangelle qui regroupe 40 communes.
Près d’une commune sur deux au sein de l’unité urbaine de Tours telle que définie par
l’observatoire est membre de la communauté d’agglomération Tour(s)plus. A contrario, deux
communes, Notre-Dame-d’Oé et Saint-Etienne-de-Chigny, sont adhérentes à Tour(s)plus sans
appartenir à l’unité urbaine de Tours. En revanche, toutes les communes adhérentes à
Tour(s)plus sont concernées par le SCOT de l’agglomération tourangelle.
La chambre observe que le processus de rationalisation de la carte intercommunale qui aurait
pu découler de la mise en place de Tour(s)plus n’a pas conduit à la disparition des structures
intercommunales existantes dans le périmètre de l’agglomération, à l’exception du syndicat
intercommunal
à
vocation
optionnelles
multiples
de
l’agglomération
tourangelle
(SIVOMAT).
1.3
Le fonctionnement
Le conseil communautaire est composé de 35 membres titulaires et de 35 suppléants, issus des
conseils municipaux des communes membres.
Ainsi que le prévoit l’article cinq des statuts modifiés, la représentation des communes est
fixée à un treizième de l’effectif arrondi au chiffre entier supérieur ou inférieur le plus proche
de leur conseil municipal. Les communes de plus de 30 000 habitants ont un délégué titulaire
et un délégué suppléant supplémentaire. Les communes
de plus de 100 000 habitants
bénéficient de deux délégués supplémentaires. La commune de Tours dispose de six
conseillers titulaires sur 35.
Le bureau comprend quatorze membres (les maires des communes membres) dont le
président et huit vice-présidents. Les commissions sont au nombre de quatre (aménagement
du territoire, développement économique, infrastructures, environnement).
La communauté d’agglomération s’est par ailleurs dotée en 2006 d’un conseil de
développement, instance consultative composée de différents représentants de la société
civile. Elle a pour vocation, au même titre que le comité économique et social régional, de
formuler des avis et des recommandations sur des questions relatives au développement de
l’agglomération tourangelle.
La présidence de Tour(s)plus est exercée par M. Jean Germain depuis le 10 janvier 2000.
1.4
Les compétences transférées
Les statuts de l’EPCI sont conformes aux dispositions de l’article L. 5216-5 du CGCT qui
détermine les compétences de la communauté d’agglomération.
5/26
1.4.1 Les compétences obligatoires
Développement économique :
-
création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle,
commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire qui sont
d'intérêt communautaire,
-
actions de développement économique d’intérêt communautaire.
Aménagement de l'espace communautaire :
-
schéma directeur et schéma de secteur,
-
création et réalisation de zones d’aménagement concerté,
-
organisation des transports urbains au sens du chapitre II du titre II de la loi
n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, sous réserve
des dispositions de l'article 46 de cette loi.
Equilibre social de l’habitat :
-
programme local de l’habitat,
-
politique du logement d'intérêt communautaire,
-
actions et aides financières en faveur du logement social d'intérêt communautaire,
-
réserves foncières pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d'équilibre
social de l'habitat,
-
action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des
personnes défavorisées,
-
amélioration du parc immobilier bâti d’intérêt communautaire.
La communauté d'agglomération est titulaire du droit de préemption urbain dans les
périmètres fixés, après délibération concordante de la ou des communes concernées, par le
conseil communautaire pour la mise en oeuvre de la politique d'équilibre social de l'habitat.
Politique de la ville :
-
dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et
d'insertion économique et sociale d'intérêt communautaire,
-
dispositifs locaux, d’intérêt communautaire, de prévention de la délinquance.
1.4.2 Les compétences optionnelles
-
création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire, création ou
aménagement et gestion de parcs de stationnement d'intérêt communautaire,
-
assainissement (exercice de l'ensemble de la compétence des communes membres en
matière de collecte, de gestion des déchetteries et des centres de tri ainsi que du
traitement et de la valorisation des déchets), à compter du 1
er
janvier 2003
2
.
2
L’arrêté préfectoral en date du 20 juin 2002 a entériné la modification des statuts portant sur le transfert de cette
compétence au profit de Tour(s)plus, à compter du 1
er
janvier 2003. Auparavant les personnels de l’assainissement
étaient mis à disposition par les communes membres, désormais les transferts de personnel sont effectifs.
6/26
-
protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie
(lutte contre la
pollution de l’air, lutte contre les nuisances sonores ; élimination et valorisation des
déchets des ménages et déchets assimilés).
-
construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs
d'intérêt communautaire.
Si la communauté d’agglomération n’exerce pas de compétences facultatives, elle exerce une
compétence déléguée au sens de l’article L. 5210-4 du CGCT. Ainsi, Tour(s)plus a conclu
avec l’Etat une convention de délégation en date du 22 février 2005, « aides à la pierre »,
pour
une durée de six ans
à compter du 1
er
janvier 2005, en application des articles L. 301-3,
L. 301 5-1 et 5-2 et L. 3221-1-1 du code de la construction et de l’habitation.
Cette convention s’inscrit dans le cadre du programme local de l’habitat (PLH) de Tour(s)plus
adopté le 27 mai 2004, du plan départemental d’action pour les personnes défavorisées
approuvé le 5 juillet 2007 et, enfin, du programme de rénovation urbaine de l’agglomération
tourangelle.
2
La notion d’intérêt communautaire et les modalités d’exercice des transferts
2.1
La définition de l’intérêt communautaire
L’intérêt communautaire constitue un élément déterminant du pacte statutaire puisque les
compétences sont, pour l’essentiel, partageables avec les communes membres. Il doit être
normalement défini, soit en même temps que les statuts initiaux, soit lors de transferts
ultérieurs.
Les dispositions de l’article 164 de la loi « libertés et responsabilités locales » n° 2004-809 du
13 août 2004 modifiée par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005, imposent une définition
précise de l’intérêt communautaire. Sa définition doit permettre de tracer une ligne de
séparation claire au sein d’une compétence entre les domaines transférés et ceux qui
demeurent au niveau communal et, comme l’indique l’ordonnateur, la circulaire du ministère
de l’intérieur du 25 novembre 2005 est venue préciser les dispositions législatives sus visées.
La communauté a défini le périmètre des transferts par arrêtés des 30 décembre 1999 et
20 juin 2002 et l’intérêt communautaire a fait l’objet d’une délibération en date du 30 juin
2005 rendue exécutoire le 28 juillet 2005.
Bien que la loi n’énonce aucune règle pour procéder à la définition de l’intérêt
communautaire, il ne s’agit pas de dresser une liste de zones d’équipements ou d’opérations
au sein des compétences concernées, mais bien de présenter des éléments de nature à
délimiter parfaitement le domaine d’action communautaire du domaine d’action communal.
Aussi, l’intérêt communautaire doit-il être défini au moyen de critères objectifs permettant de
fixer une ligne de partage stable, au sein de la compétence concernée, entre les domaines de
l’action communautaire et ceux qui demeurent au niveau communal, qu’il s’agisse
d’opérations, de zones ou d’équipements, existants ou futurs.
7/26
Or, en la matière, les formulations retenues par Tour(s)plus traduisent, en l’absence de critères
objectifs, une imprécision dans la définition, laquelle n’offre pas toutes les garanties de
sécurité juridique et nécessite, au cas par cas, une nouvelle délibération de l’assemblée afin
d’acter le caractère communautaire du domaine de compétence.
2.2
Les modalités d’exercice des transferts
L’intérêt communautaire en matière économique est défini par
« les actions de développement
économique et les zones d’activité qui contribuent significativement, par
leur caractère
stratégique et leur impact, au développement économique du territoire de l’agglomération
notamment en terme d’emplois, de recettes de TP ou de superficie
» (délibération du 30 juin
2005).
Sur la base des éléments mis à disposition par l’OE2T
3
(observatoire de l’économie et des
territoires de Touraine), la chambre a identifié 18 zones d’activité
4
situées dans le périmètre
de la communauté d’agglomération.
Ces 18 zones d’activités, sur les 42 recensées sur le territoire de la communauté
d’agglomération,
totalisent
plus de 1 800 entreprises pour un effectif de l’ordre de 33 000
salariés, soit un peu plus de la moitié des entreprises du territoire de l’EPCI ainsi que des
salariés (chiffres 2007).
Parmi ces zones, la chambre relève que seules deux d’entre elles sont citées dans le
programme d’actions 2004-2007 : La Rochepinard à Saint-Pierre-des-Corps et Les 2 Lions à
Tours.
Sur les 18 zones d’activités majeures du territoire, sept zones
5
, au vu des rapports d’activité,
font l’objet d’actions s’inscrivant dans le cadre de l’intérêt communautaire et neuf actions
territorialisées de développement économique ont été reconnues d’intérêt communautaire par
le conseil de l’agglomération par délibérations des 4 mai et 10 juillet 2000. De 2001 à 2007,
25 actions ont été engagées sur le territoire.
Dans sa réponse, l’ordonnateur précise que la communauté d’agglomération a fait le choix de
ne pas recourir au transfert systématique des zones existantes et achevées. Sont actuellement
privilégiées, en matière de zones d’activités, les actions sur la zone de la Liodière à Joué les
Tours et celles de la zone de la Vrillonnerie Sud à Chambray les Tours.
3
Fichier FIPARC – BASILE 31/12/2007 et 26/05/2008 (entreprises et salariés)
4
Il s’agit des zones de : La
ZI St Symphorien, Les 2 Lions, la ZI du Menneton, l’Espace Synergies Fusaparc, le Parc
Giraudeau, l’Espace Synergies Acticentre à Tours ; la ZAC de la Vrillonnerie, Les Aubuis-Jean Perrin à Chambray les
Tours ; Le Rabelais clos de la Lande à St Cyr sur Loire; le Parc des Granges Galand à St Avertin, le Parc de la Liodière, la ZI
n°2 à Joué les Tours, la ZAC arche d'Oé à Notre Dame D’Oé, la ZAC La Rochepinard à St Pierre des Corps, la ZI des Grands
Mortiers, la ZAC les Yvaudières et l’Espace Gare à St Pierre des Corps; les Gaudières à Mettray ; ces zones répondent à au
moins l’un des critères suivants : plus de 50 ha, plus de 50 entreprises, plus de 1000 salariés et une disponibilité ou une
extension prévue de plus de 10 ha.
5
La
ZAC de la Vrillonnerie à Chambray les Tours, La Rabelais - clos de la Lande à St Cyr sur Loire, le Parc des Granges
Galand à St Avertin, Les 2 Lions à Tours, la ZAC arche d'Oé à ND D’Oé, la ZI des Grands Mortiers à St Pierre des Corps, le
Parc de la Liodière à Joué les Tours.
8/26
En définitive, la chambre observe
que les délibérations ne mentionnent pas les zones d’intérêt
communautaire, que des zones significatives ne sont pas reconnues comme telles, que
seules
des actions territorialisées de développement sur des zones sont d’intérêt communautaire, et
que cette notion se définit en tant que de besoin. La chambre relève, par ailleurs, que si aucun
aménagement de zone n’a été achevé depuis la création de Tour(s)plus, la question de leur
gestion doit cependant être posée.
Par ailleurs, en matière sportive, la délibération du 30 juin 2005 fixe l’intérêt communautaire
des équipements répondant à l’un des critères suivants :
- capacité d’accueil des manifestations ou compétitions dont l’audience ou la fréquentation
dépasse manifestement le niveau communal ;
- carence d’équipements similaires sur le territoire de l’agglomération ;
- singularité de l’équipement complétant l’offre sur le territoire de l’agglomération.
Sur la période 2002-2007, Tour(s)plus a engagé un programme d’investissement supérieur à
41 millions d’euros comprenant quinze opérations de construction ou de création, une
acquisition (stade mobile athlétisme), une reconstruction (patinoire de Tours), une
transformation (piscine du Lac), et une extension (gymnase de Notre-Dame-d’Oé). Les
équipements retenus sont majoritairement des équipements neufs.
S’agissant du mode de gestion,
et dans la mesure où la communauté ne dispose pas de
services opérationnels pour gérer les équipements acquis, Tour(s)plus a décidé d’en confier la
gestion à la commune de son territoire ayant transféré l’équipement à la communauté. Une
convention de mise à disposition est alors signée avec la commune concernée.
Toutefois, ce mode de gestion apparaît critiquable au regard des dispositions du CGCT.
Comme le rappelle le ministère de l’intérieur, «
il résulte de l'articulation des articles
L. 5211-5, L. 1321-1 et L. 1321-2 du CGCT relatifs à la mise à disposition des biens
nécessaires
à
l'exercice
d'une
compétence
transférée,
que
l’investissement
et
le
fonctionnement doivent être exercés par la même personne publique. Dès lors, la ligne de
partage de l’intérêt communautaire ne peut être constituée par la distinction entre
l’investissement et le fonctionnement
6
».
Dans sa réponse, l’ordonnateur considère que la base légale retenue par la chambre n’est pas
satisfaisante, et que la communauté d’agglomération peut confier par convention avec la ou
les collectivités concernées, sur la base de l’article L.5215-27 du CGCT la création ou la
gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs
communes membres, à leurs groupements ou à toute autre collectivité territoriale ou
établissement public.
Les rapports présentés en séances du bureau communautaire tendent à confirmer l’approche
de la chambre en faisant état de l’approbation d’une convention de mise à disposition.
Par ailleurs, si le régime d’utilisation de l’équipement présenté est bien similaire dans chacune
des conventions, il est à noter qu’il n’existe pas de modalité type, en
matière d’obligations
réciproques relativement aux charges de gestion des équipements. Ainsi, à l’examen des
conventions de 2007 et 2008, on peut constater que les modalités sont appréciées au cas par
cas, sans critère défini a priori.
6
Cf. circulaire du ministère de l’intérieur NOR/INT/B/05/00105/C du 23 novembre 2005.
9/26
De plus, les données relatives à la fréquentation des équipements ne sont pas en possession de
l’EPCI ; seuls les détails des créneaux horaires d’occupation lui sont contractuellement
adressés. Ce critère est pourtant essentiel dans la mesure où il est censé permettre au conseil
de l’agglomération d’identifier objectivement les équipements susceptibles de relever de
l’intérêt communautaire.
Plus généralement, l’EPCI ne dispose pas d’outils de pilotage pour exercer la compétence
sportive et l’évaluer. Ainsi, la question se pose quant à la coordination entre les besoins
d’animation sportive et les besoins d’équipement du territoire.
Enfin,
la
communauté
d’agglomération
Tour(s)plus
subventionne
160
associations
essentiellement sportives, dont le montant global dépasse 2 M€/an. Ces versements ne
s’inscrivent pas dans le cadre de la compétence retenue en matière sportive.
Dans sa réponse, l’ordonnateur cite l’avis n° 356089 du Conseil d’Etat du 7 juillet 1994 sur la
diversification des activités d’EDF/GDF où, dans ce cadre, les établissements publics ne
peuvent agir que dans les domaines qui leur ont été impartis par les textes fondateurs et dans
les domaines immédiatement connexes dès lors que ceux-ci constituent le complément
normal, d’un point de vue technique et commercial, de leur mission statutaire principale et
que l’action dans ces domaines connexes est à la fois conforme à l’intérêt général et utile à
l’accomplissement de la mission de base.
La chambre relève qu’il n’est pas prouvé dans le cas de la communauté d’agglomération,
établissement public administratif, que les activités annexes de subventionnement
d’associations sportives correspondent, techniquement et commercialement, au complément
normal de sa mission statutaire. Il reste en outre à prouver que ces activités sont directement
utiles à l’établissement public.
De plus, la réponse ministérielle n° 40156 du 5 juin 2000 précise que le transfert de la
compétence
optionnelle
équipements
culturels
et
sportifs
d’intérêt
communautaire
«
n’emporte transfert que de la compétence relative aux infrastructures
», ce qui tend à
confirmer l’interprétation extensive et sans fondement juridique de la communauté
d’agglomération en la matière.
2.3
Les transferts patrimoniaux
La transcription juridique des transferts patrimoniaux s’est traduite par la signature de
conventions de mise à disposition des biens et immeubles conformément aux articles
L. 1321-1 à 5 du CGCT.
Tour(s)plus a engagé une réflexion sur les modalités liées à un transfert en pleine propriété
des voies nouvelles, notamment les voies localisées dans les zones d’activité en cours
d’achèvement.
Bien qu’il n’y ait pas, à ce jour, de transfert de propriété, les biens reçus doivent être
individualisés au compte 217 et débités d’un montant égal à la valeur historique du bien.
Si ces sommes ont été portées, au fur et à mesure, pour l’exercice considéré, au compte
approprié, elles ne font l’objet d’une régularisation sur les comptes 20 et 21 que tous les trois
à cinq ans.
10/26
3
L’analyse financière
3.1
Les documents produits
La communauté d’agglomération produit, en interne ou dans le cadre de prestations
extérieures, divers documents depuis sa création tels que prospectives financières et analyses
fiscales qui lui permettent d’établir une projection à moyen terme. La connaissance budgétaire
et le suivi financier sont par ailleurs assurés par des tableaux de bord réalisés par les services
financiers. La chambre regrette cependant que le document de prospective ne fasse pas état
des autorisations de programme.
3.2
La situation de la trésorerie
La communauté d’agglomération ne dispose pas de ligne de trésorerie, ce qui prive la
collectivité de la possibilité d’un arbitrage permanent entre le long terme et le court terme. De
plus, la politique budgétaire conduite se traduit par un niveau non maîtrisé de l’encaisse et
génère des frais financiers importants.
En mai 2006, l’attention de la collectivité avait été attirée sur un niveau de fonds de roulement
qui est passé de 15,9 M€ en 2001 à 25 M€ en 2003 et 50 M€ en 2005, dont 29 M€ au titre du
budget principal et de 21 M€ au titre du budget d’assainissement. Le besoin en fonds de
roulement étant négatif, la trésorerie dégagée est de 53 M€ en 2005.
Le fonds de roulement de fin d’exercice permet à la collectivité de couvrir, en 2005, cinq
mois de dépenses annuelles de fonctionnement.
Les soldes du compte 515 communiqués à la demande de la chambre par la trésorerie
montrent qu’en décembre 2008 le niveau d’encaisse/jour n’est jamais descendu en dessous de
42 M€. Le niveau moyen mensuel est de 50,7 M€.
Tout en notant que la collectivité procède à la souscription des emprunts au plus tard dans
l’exercice et que les remboursements anticipés opérés entre 2006 et 2009 participent à l’effort
de gestion, force est de constater que la trésorerie est pléthorique et que des économies
importantes sur les frais financiers peuvent être réalisées.
La chambre rappelle que le désendettement constitue le meilleur placement des liquidités
disponibles. Au taux de 3 %, 42 M€ d’encaisse coûtent 1,26 M€ sur un an et à 4 %, le coût est
porté à 1,68 M€. Sur ces bases, la chambre considère qu’une économie annuelle de 1 M€ peut
ainsi être réalisée compte tenu du niveau élevé d’épargne oisive.
3.3
La situation budgétaire
L’évolution budgétaire a été impactée par des modifications du périmètre d’intervention de la
communauté sur la période.
En effet, Tour(s)plus a transféré en 2002 sa compétence « transport » au syndicat
intercommunal des transports en commun de l’agglomération tourangelle (SITCAT), ce qui se
traduit par une diminution du budget entre 2001 et 2002. Jusqu'à fin
2001, elle versait à ce
titre des participations aux délégataires (FIL BLEU et SYNERGHIP), qui représentaient 23 %
de ses dépenses réelles de fonctionnement.
11/26
A compter de 2003, elle prenait la compétence « collecte des ordures ménagères » qui a eu
pour effet de faire évoluer fortement la masse budgétaire des dépenses et des recettes de
fonctionnement. Ainsi, les charges à caractère général ont plus que doublé, sur la période
2000-2006.
Les opérations budgétaires sont traitées sans distinction des opérations réelles et des
opérations d’ordre et s’établissent à partir de données consolidées.
7
De l’examen des opérations budgétaires
8
, au cours de la période 2000-2006, il apparaît que
les produits de fonctionnement évoluent en moyenne annuelle plus vite que les charges
(+4,6% contre +3 %) et que, dans ces conditions, l’autofinancement brut progresse de l’ordre
de 13%/an . En 2007, les recettes de fonctionnement du budget consolidé s’établissent à
162,6 M€ et les dépenses à 131,5 M€, ce qui dégage un résultat de fonctionnement de plus de
31 M€ contre 17,8 M€ en 2000. Toutefois, cette progression doit être interprétée avec
prudence dans la mesure où les participations aux tiers liées à des projets d’investissement
doivent, à compter de 2006, s’imputer en investissement, ce qui augmente mécaniquement
l’autofinancement brut.
S’agissant de l’investissement, ce dernier est impacté sur la période par la conduite et la
réalisation de plusieurs programmes structurants et plus particulièrement :
-
le programme de rénovation urbaine pour lequel huit opérations ont été engagées au
31 décembre 2006, pour un montant de 26 M€ dont 6 M€ de financements externes
(Etat, région, département), avec une participation de
l’agence nationale de
rénovation urbaine de 50 %. Ce programme s’inscrit dans le cadre de la politique de la
ville.
-
un programme d’investissements de construction et d’entretien d’équipements sportifs
pour un coût total de 41,8 M€, soit 18 opérations à réaliser dont la piscine
intercommunale couverte du lac, sur le territoire de la commune de Tours. Ce projet,
arrêté à 15 M€, a bénéficié de 42 % de financements externes et ce nouvel équipement
a ouvert ses portes en 2006.
-
la réalisation d’équipements culturels dont « le Nouvel Olympia », centre d’art
dramatique, théâtre de 466 places, 20 000 spectateurs à l’année, opération de 8,3 M€,
dont 50 % de financements externes et la réalisation d’une salle de musiques actuelle
pour un coût arrêté au 31 décembre 2006 à 3,6 M€ dont 53 % de financements
externes (région, département).
-
l’opération de mise aux normes et d’extension de la station d’épuration de la Grange
David, dont le coût s’élève à 63,5 M€ dont 43 % de financements externes, avec
notamment une participation de l’agence de l’eau à hauteur de 27 %.
Au compte administratif 2006, les sommes restant à engager sur les opérations en cours à
compter de 2007 sont de l’ordre de 47 M€ pour le budget principal et 16 M€ pour le budget
annexe de l’assainissement, pour des autorisations de programmes respectivement ouvertes à
hauteur de 135 M€ et 81 M€.
7
Les données consolidées globalisent le budget principal et le budget annexe
8
les opérations budgétaires comprennent les mouvements réels et les mouvements d’ordre
12/26
En 2007, le montant des dépenses budgétaires consolidées mandatées hors dette s’établit à
près de 71 M€ contre 85 M€ en 2006.
Au regard des sommes inscrites, les taux d’exécution budgétaire, aussi bien en dépenses qu’en
recettes d’investissement s’inscrivent
dans une fourchette comprise entre 33 % et 54 %.
Outre les sommes
engagées au titre des opérations en cours, il convient de mentionner le
projet de tramway, opération qui relève de la compétence de la communauté en matière
d’aménagement de l’espace communautaire, en tant qu’organisatrice des transports urbains et
déléguée au syndicat intercommunal des transports en commun de l’agglomération
tourangelle (SITCAT). Le coût de la première ligne est estimé entre 260 et 290 millions
d’euros et la mise en service est prévue pour 2013.
D’une manière générale, la couverture des dépenses d’investissement est majoritairement
assurée par des ressources hors emprunts. La chambre observe cependant que le niveau de
l’emprunt mobilisé dépasse le besoin de capitaux externes sur le budget principal et sur le
budget annexe. Il en résulte, au plan financier, un suréquilibre. Le niveau d’appel à l’emprunt
apparaît donc inadapté au regard des besoins de la collectivité.
Enfin, en ce qui concerne les risques pesant sur l’équilibre financier de la communauté
d’agglomération, ces derniers peuvent provenir de son budget annexe, des sociétés
d’économie mixte locales (SEML) dont elle est actionnaire, des structures intercommunales
dont elle est membre ou des emprunts garantis.
Tour(s)plus présente un unique budget annexe en assainissement. Au titre de ses engagements
financiers, elle détient une part du capital de deux sociétés, une SEM, la société d’équipement
de Touraine (SET), une entreprise sociale de l’habitat et elle subventionne au-delà de
75 000 €, quatre associations : l’ASPTT Indre-et-Loire, l’ID FORSS Croix rouge, le Tours
Volley Club et l’Union sportive Tours Rugby.
Elle adhère également aux trois établissements publics de coopération intercommunale : le
SITCAT, le syndicat pour la valorisation énergétique des déchets ménagers en Indre et Loire
(Touraine Propre) et le syndicat mixte de l’agglomération tourangelle (SMAT).
3.4
L’endettement
L’encours de dette consolidé a été constitué d’une part par les transferts d’emprunts des
communes membres et d’autre part par la mobilisation de nouveaux emprunts. Ainsi, au titre
des transferts, la communauté a repris en 2001, le capital restant dû d’emprunts liés à
l’assainissement pour un montant de 11,8 M€, à la voirie pour 1, 8 M€ et, en 2003, un
montant de 4, 5 M€ dans le cadre du transfert de compétence de la collecte des ordures
ménagères. Elle n’a commencé à mobiliser de l’emprunt qu’à compter de 2002, année de
démarrage de la croissance rapide de ses investissements. La dette en euros par habitant a
rejoint progressivement le niveau des communautés de la même strate, pour l’égaler en 2005,
avec 332 € par habitant.
La capacité de désendettement de la communauté, évaluée en nombre d’années, et calculée à
partir du rapport entre l’encours de dette et l’autofinancement brut, est, pour 2005, de 3,2
années, 2,75 années en 2006 et atteint 3,1 années en 2007. L’encours au 31 décembre 2007 est
valorisé à 107 M€.
13/26
Tour(s)plus a réaménagé sa dette en 2006 à hauteur d’un volume d’encours de 19,5 M€. Ce
réaménagement a permis de diminuer sensiblement l’exposition aux taux variables sans
allonger la durée d’amortissement. Fin 2006, 69 % de la dette consolidée est à taux fixe contre
27 % l’année précédente.
La collectivité a, par ailleurs, contracté en août 2007 un prêt d’un montant de 13,7 M€ avec
une première phase d’amortissement d’un an à taux fixe et les douze dernières échéances à
taux structurés (indexations : CMS EUR constant maturity swap et EURIBOR 3, 6 mois à un
an).
La chambre relève que les risques sur ce prêt n’ont pas été appréhendés et ont été sous-
estimés par la collectivité en période de hausse de la volatilité des marchés. Les effets sur le
budget n’ont pas été valorisés au moment de la signature du contrat. Ces produits représentent
16% de l’encours du budget principal et 10% de l’encours du budget assainissement.
3.5
La mobilisation et l’intégration fiscale
La richesse fiscale est appréciée à partir du niveau du potentiel fiscal du groupement, comparé
à celui de la strate
9
. Il est observé que le potentiel fiscal de Tour(s)plus est supérieur sur
l’ensemble de la période à celui du potentiel fiscal de la strate. L’écart qui était de 2 % en
2001 se creuse en 2003 (9 %) et est ramené à 6% en fin de période. L’évolution moyenne
annuelle est de 3,7 % contre 2,74 % pour la strate.
Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) mesure l’importance des transferts de compétences
effectués des communes vers la communauté d’agglomération. Plus il est élevé, plus les
produits de taxe professionnelle conservés pour financer les charges qu’elle assume sont
élevés et plus la dotation globale de fonctionnement (DGF) est importante. En outre, le CIF
joue par comparaison avec les coefficients obtenus en moyenne par les autres communautés.
En ce qui concerne le CIF de Tour(s)plus, la communauté se situe, à l’exception des années
2001 et 2004, en dessous du CIF moyen (source fiches DGF). La DGF d’intercommunalité
par habitant est inférieure à la DGF des communautés d’agglomérations, exemple en 2006 :
42,38 € contre 33,95 € pour Tour(s) plus (source : étude février 2007, AMF, répartition DGF).
3.6
La fiscalité
Dans sa séance du 20 mars 2000, le conseil communautaire a fixé son taux de taxe
professionnelle à 14,53 %, taux communautaire moyen pondéré, conformément aux
dispositions de l’article 1609 nonies du code général des impôts et à 5 ans la durée pendant
laquelle s’opère le lissage des taux
entre les communes membres, conformément aux
dispositions de l’article 1636 B sexies du CGI. Il a été porté à 15,27 % en 2006 contre
15,70 % en moyenne nationale. Le taux de taxe professionnelle pratiqué par Tour(s)plus est
inférieur aux taux nationaux de référence sur la période.
En outre, la possibilité d’une fiscalité additionnelle n’a pas été retenue par Tour(s)plus, de
même que les dispositifs de dérogation de liaison des taux.
Au demeurant, et compte tenu de
la liaison des taux avec la taxe d’habitation (TH) et le foncier des communes membres, la
collectivité dispose d’une marge de manoeuvre restreinte en matière d’évolution du taux de
9
Source fiches DGF
14/26
taxe professionnelle (TP), l’essentiel de la marge de manoeuvre de la communauté résidant
dans le dynamisme futur de ses bases.
Près des deux tiers des recettes servies en fonctionnement sur le budget principal relèvent des
contributions directes ou de taxes mais la part relative de ces dernières a tendance à diminuer
au profit des dotations allouées par l’Etat. Pour 100 € de recettes de fonctionnement, moins de
70 € proviennent des impôts en fin de période contre 78 € en 2000.
Ainsi, la capacité de la collectivité à agir sur l’impôt s’établit, en part relative, sur une
proportion plus ténue de son budget.
Les contributions directes ainsi que les compensations ont, à elles seules, progressé de
5,1 %
en moyenne sur la période, soit plus vite que l’évolution moyenne de 3,84 % des recettes de
fonctionnement (budget principal, mouvements réels). Il est observé un tassement de
l’évolution annuelle entre 2000 et 2004 dans un contexte de maintien du taux de la TP. Son
augmentation en 2005 de 0,98 % permet une hausse de 7 % du produit total et de 8 % de la
TP hors compensations.
S’agissant de l’évolution physique des bases, la prise en compte de la part salaires à compter
de 2003 nécessiterait de formuler des hypothèses de progression sur la masse salariale des
entreprises alors même que cette dernière n’est plus collectée par les services fiscaux. Il
conviendrait ainsi de l’extraire sur la période examinée et de porter l’analyse essentiellement
sur les équipements et le foncier. Sur ces bases et à compter de 2003, l’évolution physique
observée sur la matière imposable connue (équipements et foncier) est évaluée 1,5 %/an.
Il est toutefois observé une évolution anormale des bases exonérées entre 2001 et 2002 sur les
états 1259 TP. Aussi, les services fiscaux ont-ils été saisis par la chambre des interrogations
suscitées par ces résultats et il apparaît que les bases exonérées ont fait l’objet, à tort, d’une
double conversion en euros en 2002. Le montant de 26 680 775 € est donc à remplacer par un
montant de 175 014 417 €, ce qui conduit à un montant total des bases de 579 547 417 €, soit
une évolution physique moyenne entre 2000 et 2002 de l’ordre de 9 %.
4
Les reversements de taxe professionnelle
Le produit de TP non affecté à un transfert de charge est reversé aux communes de l’EPCI
sous deux formes: une attribution de compensation et une dotation de solidarité
communautaire. Par ailleurs, l’EPCI intervient également dans le cadre de versements de
fonds de concours.
4.1
L’attribution de compensation
Il s’agit d’une attribution obligatoire qui est égale au produit de TP que percevait la commune
l’année précédant la mise en place de la taxe professionnelle unique, diminué du montant des
charges nettes transférées au groupement. Le produit de TP inclut la compensation de la
suppression progressive de la part des salaires. Cette attribution, calculée sur les bases de
l’année qui précède le transfert, ne varie plus par la suite, sauf baisse des bases ou nouveau
transfert.
15/26
L’attribution moyenne de compensation se situe à 259 € par habitant. Ce montant est « tiré » à
la hausse par les communes de Chambray-les-Tours (541 €) et de Saint-Pierre-des-Corps
(575 €). Cette compensation servie est à comparer au produit de la TP perçu par l’EPCI afin
de mesurer le poids des charges transférées et la ressource fiscale disponible pour l’EPCI. En
2000, la TP perçue représente près de 70 M€ et l’attribution de compensation s’élève à
68,6 M€.
C’est ainsi que la première année de vie de l’EPCI, sur un périmètre de neuf communes, plus
de 98 % du produit fiscal transféré au titre de la TP sont rétrocédés aux communes sous forme
d’attribution de compensation. Les charges transférées représentent moins de 2 % de la TP
servie à l’intercommunalité. Elles sont, a minima, de 0,7 % (Chambray-les-Tours) et, au
maximum, de 2,9 % (Notre-Dame-d’Oé). Tours se situe à 2,59 %.
A la fin de la seconde année de vie de l’EPCI, 14 communes adhèrent à Tour(s)plus, 70,9 M€
sont servis à la communauté au titre de la TP et les charges transférées représentent 1,5 M€.
Deux collectivités ne transfèrent aucune charge et perçoivent donc une attribution de
compensation égale à la TP remise à Tour(s)plus. En moyenne, plus de 97,7 % de la TP
collectée sont redistribués aux communes et les charges transférées représentent moins de
2,25 %. La part maximale enregistrée est à Tours avec 3 %. Le niveau médian est de 1,64 %.
En 2006, le montant des charges transférées est de 2M€. Le produit fiscal transféré des
communes est de 71,3 M€ et l’attribution de compensation servie est de 69,3 M€. Les charges
transférées représentent moins de 3% de la TP de référence et par voie de conséquence plus
de 97 % de ce produit sont reversés aux communes, hors majoration logements sociaux.
En considérant le produit de la taxe professionnelle collectée en 2006 par l’EPCI soit
100,1 M€, le supplément de taxe mis à la disposition de Tour(s)plus est, sur la même année,
de 28,8 M€ soit un solde de la TP nouvelle de 26,8 M€.
Compte tenu de l’évolution du produit perçu de la TP par l’EPCI, la part de l’attribution de
compensation dans le produit de la TP diminue annuellement passant de 91 % en 2000 à
moins de 70 % en 2006.
Année
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Montant TP + Comp servies
74 838 175€
79 577 502€
84 675 513€
88 021 398€
89 551 946€
95 871 155€
100 176 845€
Attribution de compensation (AC)
68 306 647€
69 351 304€
70 368 883€
69 438 903€
69 339 112€
69 377 353€
69 350 385€
Part AC/ TP reçue
91%
87%
83%
79%
77%
72%
69%
4.2
La dotation de solidarité communautaire
La dotation de solidarité communautaire (DSC) est facultative. Par délibération du 20 mars
2000, le conseil communautaire a décidé « d’attribuer aux communes membres une dotation
de solidarité pour couvrir notamment et partiellement les charges communales non transférées
et dont le financement ne pourrait plus être assuré en totalité du fait du transfert de ressources
fiscales à la communauté. »
Sur la période, le montant de la DSC réparti chaque année
par l’EPCI se présente comme
suit :
16/26
Année
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Montant TP + Comp servies
74 838 175€
79 577 502
84 675 513€
88 021 398€
89 551 946€
95 871 155€
100 176 845€
Dotation de solidarité
communautaire (DSC)
3 158 743€
3 237 712€
3 686 807€
3 778 977€
3 854 557€
3 931 648€
4 010 281€
Part DSC/ TP reçue
4%
4%
4%
4%
4%
4%
4%
La part de la DSC représente, chaque année, 4% du montant de la TP perçue.
La répartition de la DSC entre les communes et fixée par l’article 1609 nonies C du code
général des impôts qui précise que les critères retenus par le conseil communautaire
tiennent compte notamment de l'importance de la population, du potentiel fiscal par habitant
et de l'importance des charges de ses communes membres . Ce dernier critère a disparu en
2004.
Les critères de répartition de la DSC arrêtés par le conseil communautaire sont les suivants :
- la population : 50 % ;
- le potentiel fiscal 3 taxes : 5 % ;
- les charges de fonctionnement : 17,5 % ;
- le nombre des logements sociaux : 27,5 %.
Cette répartition est complétée, d’une part, par une dotation de 91 469 € destinée aux
communes dont la population est en stagnation ou en décroissance à raison de 25 % pour
Joué-les-Tours et de 75 % pour Saint-Pierre-des-Corps et, d’autre part, par une dotation
spécifique de 18 294 € au bénéfice de la ville de Tours au titre d’un forfait
pour mise à
disposition de moyens divers.
De cette répartition, il ressort :
-
un bonus significatif pour les grandes communes : la part de la population
représente 75 % de l’attribution servie à Tours et 50 % pour Joué-les-Tours ;
-
une attribution de DSC/habitant supérieure d’au moins 20 % au niveau moyen
pour les plus petites communes qui ont par ailleurs un potentiel fiscal des trois
taxes plus faible (Notre-Dame-d’Oé, Fondette, La Riche) ;
-
une absence de corrélation entre le critère « logements sociaux » et le montant
servi.
Le débat d’orientations budgétaires 2001 prévoit que la DSC versée aux neuf communes en
2000 sera reconduite et complétée d’une somme de 2 MF, répartie entre les cinq nouvelles
communes, sur la base des mêmes critères qu’en 2000. Une délibération en date du
18 décembre 2000 arrête le montant à répartir à 3 237 710 € ainsi que la DSC par collectivité.
S’agissant des cinq nouvelles communes, il est observé que la répartition telle que prévue par
les délibérations des
20 mars 2000 et 19 février 2001 du conseil communautaire
qui fixent
les critères ainsi que la part de ces derniers n’est pas appliquée.
Le tableau ci-après fait état de l’écart constaté en 2001 entre le montant en euros alloué
effectivement et la répartition telle qu’arrêtée dans le respect des critères. Il apparaît que les
communes de Luynes et de La Membrolle sont sur-dotées au détriment des trois autres
collectivités.
17/26
Communes
Répartition
selon critères
délibération
Répartition
effectuée
Ecart
Luynes
100 385
118 141
17 756
La Membrolle
60 944
75 845
14 902
St Etienne de Chigny
58 858
34 266
-
24 592
St Genouph
24 672
24 293
-
379
Mettray
62 436
54 749
-
7 687
Total
307 295
307 295
-
Pour les années suivantes, les montants servis aux cinq communes nouvelles ont été ajustés
sur la base du montant réparti en 2001. Dans ces conditions, la répartition qui n’est pas
conforme à la délibération se trouve reproduite sur la période.
C’est ainsi qu’entre 2001 et 2005, les communes de Luynes et de La Membrolle ont
perçu
respectivement une attribution supérieure de 114 093 € et de 95 752 € , qui n’est pas
conforme aux critères arrêtés par le conseil communautaire. A contrario, les communes de
Saint Etienne-de-Chigny, Saint Genouph et Mettray sont pénalisées.
Communes
Répartition selon
critères
délibération
Répartitions
effectuées
Ecart
Luynes
645 035 €
759 128 €
114 093 €
La Membrolle
391 601 €
487 352 €
95 752 €
St Etienne de Chigny
378 198 €
220 180 € -
158 018 €
St Genouph
158 533 €
156 098 € -
2 435 €
Mettray
401 188 €
351 796 € -
49 392 €
4.3
Le bilan des flux enregistrés
Les communes versent à la communauté le produit de la TP minoré des charges et l’EPCI
alloue à ces dernières une attribution de compensation et une dotation de solidarité
communautaire. Ces éléments s’entendent hors compensation de la part salaires de la taxe
professionnelle.
Pour l’exercice 2000, les communes reçoivent plus qu’elles ne versent ; elles tirent
globalement un gain de 1,4 M€. Les communes qui disposent d’un net avantage dans cette
redistribution sont La Riche et Notre-Dame-d’Oé, puisque le surplus représente plus de 15 %
de la TP de référence, alors que la moyenne est de 2%.
Pour 2006, le gain communal s’élève à 1,9 M€. La redistribution profite prioritairement à six
collectivités. Celles qui bénéficient d’un gain plus élevé ( Saint Etienne-de-Chigny et Saint
Genoult) n’ont procédé à aucun transfert de charges en direction de l’EPCI.
En sept ans, et ainsi que le précise le tableau en annexe 3, dix communes ont reçu plus de
500 000 € dont cinq plus de 1 M€.
A titre de comparaison, le montant perçu est, pour trois
collectivités, supérieur à leur DGF annuelle pour 2006. Cette redistribution apparaît très
avantageuse pour les communes de moins de moins de 10 000 habitants, même si certaines,
plus importantes en population, en tirent avantage : Chambray, Saint Pierre-des-Corps et La
Riche. Au total, le montant restitué équivaut à la moitié de la DGF annuelle pour 2006 mise
en répartition sur le territoire des communes de l’EPCI.
18/26
Si l’on introduit l’allocation compensatrice de taxe professionnelle et selon les éléments
communiqués par l’ordonnateur, le bilan des flux enregistrés bénéficie à la communauté
d’agglomération à hauteur de 2,8 M€ en 2000 et de 25,1 M€ en 2006.
4.4
Le bilan des reversements de TP
Le tableau en annexe 4 présente les différents soldes après prise en compte des différentes
attributions servies.
Ainsi, l’évolution du produit de TP permet de dégager une part croissante mise à disposition
du groupement. Après attribution de la compensation, il reste à l’EPCI un solde qui évolue de
près de 30 % en moyenne annuelle sur la période.
Les fonds de concours progressent de 12 % en moyenne annuelle avec une redistribution
erratique et, pour la première fois en 2006, le montant des fonds de concours dépasse la DSC.
Le solde final restant à l’EPCI et qui participe au financement des compétences de
l’agglomération a été multiplié par 20 entre 2000 et 2006. Au total, près de 80 % du produit
de TP perçu par l’EPCI sont redistribués aux communes.
Cette démarche permet, en profitant du dynamisme des bases, de garantir une progression
relativement soutenue des ressources communales et de ménager le bénéfice d’une partie
(20 %) pour le financement des transferts de compétences de la communauté et pour son
fonctionnement.
4.5
Le versement des fonds de concours
L’article L. 5216-5 du CGCT prévoit l’attribution de fonds de concours et la communauté
d’agglomération de Tour(s)plus, a fixé, dans ses séances du conseil communautaire des
20 mars 2000 et
28 avril 2005,
les modalités d’attribution de ces fonds.
La chambre observe que le financement par les fonds de concours concerne aussi bien des
travaux sur des équipements communaux que des frais de fonctionnement. Il est difficile, dans
la majorité des cas, d’en déduire que la répartition de ce fonds a été guidée par l’intérêt
communautaire. On trouve par exemple des financements pour des travaux de voiries divers,
l’aménagement d’un cimetière, la construction d’une école, la mise en valeur nocturne du
patrimoine, l’embellissement d’un centre bourg et le fonctionnement d’un plan d’eau.
5
Les outils de planification et leur suivi
5.1
Le contrat d’agglomération
Il constitue le document financier et programmatique de la mise en oeuvre du projet
d’agglomération. Il s’agit d’un document fixant les orientations de l’agglomération en matière
de développement économique, de cohésion sociale, d’aménagement et d’urbanisme, de
transport et de logement, de politique de la ville, de politique de l’environnement et de gestion
des ressources humaines.
19/26
Un premier programme d’actions a été élaboré par le SIVOMAT en 1999.
Le premier « contrat d’agglomération » a été signé avec le conseil général d’Indre-et-Loire. Il
recense 112 opérations sur trois ans (période 2002-2004)
pour un investissement financier
prévu de 107 M€. L’engagement de subventions du conseil général est de 19,9 M€. Fin 2005,
le taux de consommation atteignait 70 %.
Un second contrat, pour la période 2004-2007, a été élaboré avec la région Centre, laquelle
apportait un engagement de participation de 38,7 M€ pour un montant d’investissement de
114 M€ HT. Une révision de ce programme est intervenue en 2006 avec la programmation de
nouvelles opérations de rénovation urbaine constituant l’avenant à la convention ANRU
(agence nationale pour la rénovation urbaine).
Si à fin 2006, l’état d’engagement du contrat était de 50 % et les mandatements de 30 % du
montant, la chambre ne dispose pas d’un bilan de clôture de ce contrat au 31 décembre 2007.
5.2
Le contrat de ville
Le contrat de ville porte sur la période 2000-2006. Il est défini comme « un engagement
pluriannuel de l’Etat et d’une collectivité locale décidant de mettre en oeuvre conjointement
une action de développement social urbain à l’échelle de l’agglomération ou de la commune,
destinée au traitement prioritaire des quartiers les plus difficiles » (les contrats de ville-dossier
ressources- délégation interministérielle à la ville- mai 1993).
Son périmètre comprend les communes de Joué-les-Tours, La Riche, Saint Pierre-des-Corps,
et Tours.
Les objectifs prioritaires du contrat de ville sont les suivants :
-
assurer la sécurité,
-
favoriser l’accès à l’emploi et le développement économique local,
-
promouvoir une politique de l’habitat et de renouvellement urbain,
-
développer l’action éducative, la citoyenneté et une politique de la jeunesse,
-
promouvoir et soutenir la vie associative,
-
structurer au niveau de l’agglomération, de la ville et des quartiers, l’offre et les
équipements culturels,
-
coordonner les actions de prévention et d’accès aux soins.
Un tableau transmis par les services fait état de 100 % de crédits consommés à l’euro près sur
l’ensemble de la période. Un avenant complète la convention du contrat de ville
le 11 mai
2001. Le plan local pour l’insertion et l’emploi (PLIE) s’inscrit dans ce cadre.
L’agglomération, l’Etat et les communes s’engagent à mettre en oeuvre sur la période 2001-
2006 un programme de renouvellement urbain au bénéfice des quartiers prioritaires avec un
volet en faveur de l’insertion et de l’emploi.
5.3
Le schéma de cohérence territoriale
Héritier des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU), le schéma de
cohérence territoriale (SCOT) est un document de planification qui vise à assurer la cohérence
20/26
des politiques territoriales. Il a ainsi une ambition plus large que le SDAU essentiellement
centré sur le droit des sols. Défini par la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) du
13 décembre 2000, le SCOT a vocation a fixer les objectifs de politique publique d’urbanisme
dans les domaines de l’habitat, du développement économique, des loisirs, des déplacements
de personnes et de marchandises, du stationnement des véhicules et de la régulation de la
circulation automobile.
Le SCOT comprend un rapport de présentation qui contient un diagnostic du territoire et un
état initial de l’environnement. Il explique les choix retenus pour l’établissement du projet
d’aménagement et de développement durable (PADD) et les documents d’orientations
générales (DOG).
Le SCOT est opposable au plan local d’urbanisme (PLU), aux programmes locaux de
l’habitat (PLH), aux plans de déplacements urbains (PDU), aux opérations foncières et
d’aménagement.
L’élaboration du SCOT a été confiée en 2004 au syndicat mixte de l’agglomération
tourangelle (SMAT) qui intègre un périmètre plus large que l’EPCI. Sa première mission a été
de dresser le bilan du schéma directeur de l’agglomération 10 ans après son approbation.
Depuis, la réflexion sur l’état des lieux du territoire du SCOT n’a pas abouti et le document
n’est pas signé. Plus de sept ans après la parution de la loi, le
SCOT du territoire qui dépasse
le périmètre de Tour(s)plus n’est pas opérationnel et le PADD n’a pas été présenté pour
approbation devant le comité syndical.
5.4
Le programme local d’habitat
Le
programme local d’habitat (PLH) a été créé par la loi du 7 janvier 1983 puis renforcé par
la loi d’orientation pour la ville en 1991. Les lois des 13 août 2004 et 13 juillet 2006 en feront
un outil central en matière d’habitat et obligatoire pour tous les EPCI de plus de 50 000
habitants. Le PLH définit les orientations de l’habitat en tenant compte des options
d’aménagement et des objectifs du SCOT. En application de l’article L. 122-1 du code de
l’urbanisme, le PLH doit être compatible
avec le SCOT qui définit à son niveau les objectifs
en matière d’équilibre social de l’habitat et de production de logements sociaux et de politique
d’urbanisme.
Le PLH a été adopté par le conseil communautaire le 27 mai 2004, en l’absence de SCOT. Il a
pour objet de définir pour cinq ans les grandes priorités de la politique de l’habitat de
l’agglomération et s’articule autour de trois enjeux stratégiques majeurs :
-
contribuer au renouvellement du parc et favoriser l’accession à la propriété de
locataires de logements sociaux,
-
relancer la production de logements à hauteur de 1600 logements par an,
-
privilégier la création de nouveaux logements à proximité des réseaux de transport,
des équipements et des services.
Des bilans annuels complets sont présentés devant le comité syndical.
ANNEXES
ANNEXE 1
22/26
EXECUTION BUDGÉTAIRE
TOURS +
Opérations réelles
€
DEPENSES
SECTION
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Evolution 00/06
Evolution
moyenne
BP (montants)
F
98 272 937
107 817 807
95 079 931
106 288 780
113 201 384
116 609 811
114 278 633
14,01%
2,55%
I
16 636 464
26 196 988
26 909 639
37 375 407
39 945 187
40 221 822
51 283 627
67,56%
20,64%
TOTAL
114 909 401
134 014 795
121 989 570
143 664 187
153 146 571
156 831 633
165 562 260
30,59%
6,28%
BP+DM+REPORTS(montants)
F
100 855 210
109 711 579
99 902 352
108 890 820
114 258 621
121 477 575
113 825 619
11,39%
2,04%
I
16 595 900
36 623 232
41 118 836
59 082 130
71 548 835
75 831 226
114 427 933
85,50%
37,96%
TOTAL
117 451 110
146 334 811
141 021 188
167 972 950
185 807 455
197 308 801
228 253 552
48,54%
11,71%
F dépenses supplémentaires
2 582 273
1 893 771
4 822 421
2 602 040
1 057 237
4 867 764
-453 014
2 481 785
I dépenses supplémentaires
-40 564
10 426 244
14 209 197
21 706 723
31 603 648
35 609 404
63 144 306
25 236 994
Part BP/ANNEE(%)
F
97,44%
98,27%
95,17%
97,61%
99,07%
95,99%
100,40%
I
100,24%
71,53%
65,44%
63,26%
55,83%
53,04%
44,82%
TOTAL
97,84%
91,58%
86,50%
85,53%
82,42%
79,49%
72,53%
REALISATION(montants)
F
99 829 889
108 110 367
97 676 503
107 609 698
111 853 140
113 175 563
107 268 420
6,93%
1,20%
I
838 203
9 641 458
20 305 325
29 076 539
31 542 791
31 710 435
56 423 917
98,51%
101,69%
TOTAL
100 668 092
117 751 825
117 981 828
136 686 238
143 395 931
144 885 998
163 692 337
38,50%
8,44%
C/166
14 515 192
TAUX DE REAL sur BP(%)
F
101,58%
100,27%
102,73%
101,24%
98,81%
97,05%
93,87%
I
5,04%
36,80%
75,46%
77,80%
78,97%
78,84%
110,02%
TOTAL
87,61%
87,86%
96,71%
95,14%
93,63%
92,38%
98,87%
TAUX DE REAL sur ANNEE(%)
F
98,98%
98,54%
97,77%
98,82%
97,89%
93,17%
94,24%
I
5,05%
26,33%
49,38%
49,21%
44,09%
41,82%
49,31%
TOTAL
85,71%
80,47%
83,66%
81,37%
77,17%
73,43%
71,72%
23/26
RECETTES
SECTION
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Evolution 00/06
Evolution
moyenne
BP (montants)
F
109 201 455
117 660 647
100 553 659
114 362 115
119 921 594
122 065 937
129 177 864
15,46%
2,84%
I
5 707 946
16 354 149
21 435 912
29 302 072
33 224 977
34 765 696
36 384 396
84,31%
36,17%
dont : emprunts prévus
2 729 731
5 879 877
7 383 610
14 318 577
17 374 747
16 001 034
16 876 144
83,82%
35,47%
TOTAL
114 909 401
134 014 795
121 989 570
143 664 187
153 146 571
156 831 633
165 562 260
30,59%
6,28%
BP+DM+REPORTS(montants)
F
111 012 869
119 613 218
114 668 414
123 105 257
126 884 522
134 313 582
138 386 325
19,78%
3,74%
I
6 438 241
26 573 835
14 313 491
44 867 693
58 922 933
62 995 219
89 867 227
92,84%
55,17%
TOTAL
117 451 110
146 187 052
128 981 905
167 972 950
185 807 455
197 308 801
228 253 553
48,54%
11,71%
F recettes supplémentaires
1 811 414
1 952 571
14 114 755
8 743 142
6 962 928
12 247 645
9 208 461
7 862 988
I recettes supplémentaires
730 295
10 219 686
-7 122 421
15 565 621
25 697 956
28 229 523
53 482 831
18 114 784
Part BP/ANNEE(%)
F
98,37%
98,37%
87,69%
92,90%
94,51%
90,88%
93,35%
I
88,66%
61,54%
149,76%
65,31%
56,39%
55,19%
40,49%
TOTAL
97,84%
91,67%
94,58%
85,53%
82,42%
79,49%
72,53%
REALISATION(montants)
F
111 523 506
121 776 358
103 743 078
119 541 910
124 996 467
134 161 592
138 054 358
19,22%
3,62%
I
41 664
1 270 738
7 759 693
17 721 842
26 870 835
21 234 146
40 285 281
99,90%
TOTAL
111 565 170
123 047 096
111 502 770
137 263 752
151 867 302
155 395 738
178 339 639
37,44%
8,13%
C/166
14 515 192
TAUX DE REAL sur BP(%)
F
102,13%
103,50%
103,17%
104,53%
104,23%
109,91%
106,87%
I
0,73%
7,77%
36,20%
60,48%
80,88%
61,08%
110,72%
TOTAL
97,09%
91,82%
91,40%
95,54%
99,16%
99,08%
107,72%
TAUX DE REAL sur ANNEE(%)
F
100,46%
101,81%
90,47%
97,11%
98,51%
99,89%
99,76%
I
0,65%
4,78%
54,21%
39,50%
45,60%
33,71%
44,83%
TOTAL
94,99%
84,17%
86,45%
81,72%
81,73%
78,76%
78,13%
24/26
ANNEXE 2
MOUVEMENTS BUDGÉTAIRES
Assainissement
(en €)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
évolution
2000/2006
évolution
moyenne
annuelle
FONCTIONNEMENT
Charges de fonctionnement
4 521 985
32 274 197
9 386 039
8 622 843
8 598 517
10 309 563
10 647 106
135,45%
15,34%
Produits de fonctionnement
10 689 565
34 809 958
12 109 920
13 737 336
15 842 774
17 444 125
19 224 782
79,85%
10,28%
Résultat de fonctionnement
6 167 580
2 535 761
2 723 881
5 114 493
7 244 257
7 134 562
8 577 676
INVESTISSEMENT
Charges d’investissement
2 829 097
149 668 697
15 538 357
20 100 657
28 532 413
35 093 876
29 871 031
955,85%
48,12%
Produits d’investissement
621 608
155 767 841
14 969 792
23 958 528
30 839 977
39 048 560
30 248 664
4766,20%
91,07%
Résultat d’investissement
-2 207 489
6 099 144
-568 565
3 857 871
2 307 564
3 954 684
377 633
RESULTAT DE L'EXERCICE
3 960 091
8 634 905
2 155 316
8 972 364
9 551 821
11 089 246
8 955 309
RESULTAT DE CLOTURE
3 960 091
6 547 757
6 673 309
15 645 673
20 346 956
21 816 694
25 042 150
RESULTATS CONSOLIDES
(en €)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
RESULTATS BA ASSAINISSEMENT
3 960 091
8 634 905
2 155 316
8 972 364
9 551 821
11 089 246
8 955 309
RESULTATS DE L'EXERCICE B Principal
10 897 078
15 024 537
-
5 177 552
12 833 712
20 401 194
22 411 244
11 379 105
RESULTATS CONSOLIDES DE
L'EXERCICE
14 857 169
23 659 442
-
3 022 235
21 806 076
29 953 015
33 500 490
20 334 414
RESULTAT DE CLÔTURE B principal
10 897 078
16 192 348
9 713 291
10 290 804
18 762 175
29 271 915
22 738 638
RESULTAT DE CLÔTURE BA
3 960 091
6 547 757
6 673 309
15 645 673
20 346 956
21 816 694
25 042 150
RESULTAT CONSOLIDE DE CLOTURE
14 857 169
22 740 105
16 386 599
25 936 477
39 109 131
51 088 609
47 780 788
25/26
ANNEXE 3
BILAN DES FLUX ENREGISTRES
(Hors allocation compensatrice de taxe professionnelle)
Communes
Montants en €
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
TOTAL
SAINT
GENOUPH
24 293
24 968
26 040
26383
26 931
27 481
156 098
SAINT
ETIENNE DE
CHIGNY
34 266
35 218
36 731
37 214
37 987
38 763
220 180
METTRAY
50 909
52 430
54 847
55 619
56 855
58 094
32 8754
LA
MEMBROLLE
70 590
71 072
74 421
71 620
73 331
75 049
436 082
FONDETTES
17 247
101252
105 310
98 616
62 462
64 092
67 399
516 378
TOURS
109 888
119 892
68 221
55 493
65 577
90 955
116 423
626 448
NOTRE DAME
D'OE
86 028
88 501
87 157
91 344
92 207
94 495
96 791
636 522
LUYNES
116 613
113 772
112 729
113 095
115 761
118 437
690 407
SAINT
AVERTIN
126 980
124 323
126253
125 022
128 758
133 297
137 851
902 484
SAINT CYR
SUR LOIRE
159 075
176 571
176 226
171 612
149 138
154 650
160 183
1 147 454
CHAMBRAY
97 082
168 858
174 153
183 632
181 594
180 251
185 361
1 170 931
LA RICHE
250 166
251 001
233 528
241 739
242 933
249 126
255 340
1 723 833
JOUE LES
TOURS
260 383
270 778
259 416
255 932
245 303
249 491
252 458
1 793 760
ST PIERRE
DES CORPS
363 481
355 436
364 537
375 334
381 794
389 499
399 871
2 629 952
Total
1 470 331
1 953 281
1 892 262
1 903 490
1 853 696
1 916 722
1 989 501
12 979 282
26/26
ANNEXE 4
BILAN DES REVERSEMENTS DE TP
(Hors allocation compensatrice de taxe professionnelle)
Année
Montants en €
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Evol moy
Montant TP +
Comp servies
74 838 175
79 577 502
84 675 513
88 021 398
89 551 946
95 871 155
100 176 845
Evolution
6,33%
6,41%
3,95%
1,74%
7,06%
4,49%
4,98%
Attribution de
compensation
68 306 647
69 351 304
70 368 883
69 438 903
69 339 112
69 377 353
69 350 385
Evolution
1,53%
1,47%
-1,32%
-0,14%
0,06%
-0,04%
0,25%
Solde 1
6 531 528
10 226 198
14 306 630
18 582 495
20 212 834
26 493 802
30 826 460
Evolution
56,57%
39,90%
29,89%
8,77%
31,07%
16,35%
29,51%
Dotation de
solidarité
communautaire
3 158 743
3 237 712
3 686 807
3 778 977
3 854 557
3 931 648
4 010 281
Evolution
2,50%
13,87%
2,50%
2,00%
2,00%
2,00%
4,06%
Solde 2
3 372 785
6 988 486
10 619 823
14 803 518
16 358 277
22 562 154
26 816 179
Evolution
107,20%
51,96%
39,40%
10,50%
37,93%
18,85%
41,28%
Fonds de concours
2 283 504
2 495 451
2 703 107
2 680 204
2 701 302
2 888 280
4 545 177
Evolution
9,28%
8,32%
-0,85%
0,79%
6,92%
57,37%
12,16%
Solde 3
1 089 281
4 493 035
7 916 716
12 123 314
13 656 975
19 673 874
22 271 002
Evolution
312,48%
76,20%
53,14%
12,65%
44,06%
13,20%
65,36%