Parc d’activités La Providence –
Kann’Opé –
Bât. D - CS 18111
–
97181 LES ABYMES CEDEX
Tél. 05 90 21 26 90
–
Courriel : « antillesguyane@crtc.ccomptes.fr »
Site internet : «
www.ccomptes.fr/fr/antilles-guyane
»
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
EPA GUADELOUPE FORMATION
(Département de la Guadeloupe)
Exercices 2019 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre le 8 avril 2025
EPA GUADELOUPE FORMATION
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
2
SYNTHÈSE
.....................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
PROCÉDURE
..................................................................................................................
8
1
LA GOU
VERNANCE DE L’ÉTABLI
SSEMENT EST CONFUSE ET PEU
OUVERTE AUX AUTRES ACTEURS RÉGIONAUX
.........................................
9
1.1
UN FONCTIONNEMENT PÉNALISÉ PAR DES STATUTS
INADAPTÉS
....................................................................................................
10
1.1.1
Des irrégularités successives qui ont pénalisé le développement de
l’activité
...................................................................................................
10
1.1.2
Le statut des agents repose sur une délibération illégale
........................
11
1.1.3
La transformation en EPIC annulée par la justice administrative
...........
12
1.1.4
L’exposition à des risques importants perdure
........................................
13
1.2
UN PILOTAGE DE L’ETABLISSEMENT DÉFAILLANT ET
DÉSORGANISÉ
..............................................................................................
15
1.2.1
Le conseil d’administration n’exerce pas pleinement ses
prérogatives
.............................................................................................
15
1.2.2
Le conseil consultatif de perfectionnement n’est pas réuni
....................
18
1.2.3
La nomination des directeurs g
énéraux n’est pas conforme aux
statuts
.......................................................................................................
19
1.2.4
L’administration régionale empiète sur les fonctions du directeur
général
.....................................................................................................
21
1.2.5
Une instance
ad hoc
non prévue par les statuts, qui se substitue au
conseil d’administration
..........................................................................
23
1.3
UNE ORGANISATION DES SERVICES À RATIONALISER
....................
24
1.3.1
Des structures partenaires absorbées sans anticipation
...........................
24
1.3.2
Une réorganisation des services qui interroge
.........................................
26
1.3.3
Le fonctionnement de l’agence comptable doit être encadré
..................
27
1.3.3.1
L’agence comptable est dépourvue de convention constitutive
.............................
27
1.3.3.2
La relation entre l’ordonnateur et l’agent comptable doit être régularisée
.............
28
2
L’INSINCÉRITÉ DES COMPTES DE L’ÉTABLISSE
MENT
............................
29
2.1
DES COMPTES NON FIABLES
....................................................................
30
2.1.1
Un budget primitif consolidé qui ne traduit que partiellement la
situation financière de l’établ
issement
....................................................
31
2.1.2
L’information financière et comptable demeure défaillante
...................
32
2.1.3
L’absence d’inventaire physique doit être rapidement résolue
...............
33
2.1.4
Un compte bancaire géré par l’ordonnateur
............................................
34
2.1.5
Le non-
paiement d’une dépense résultant d’une décision de justice
......
34
2.2
LE BUDGET PRINCIPAL EST INSUFFISAMMENT MAÎTRISÉ
..............
35
EPA GUADELOUPE FORMATION
3
2.2.1
Des produits de fonctionnement portés par les subventions
régionales
................................................................................................
35
2.2.2
La défaillance de perception des fonds sociaux européens
.....................
37
2.2.3
Une baisse des charges liées à une moindre activité
...............................
39
2.2.4
Une absence d’investissements réalisés par Guadeloupe formation
.......
41
2.3
LE BUDGET ANNEXE DE RÉMUNÉRATION DES STAGIAIRES
FINANCE LE BUDGET PRINCIPAL
............................................................
43
2.3.1
Des risques de non recouvrement de recettes en l’absence
d’exécution des obligations de l’établissement
.......................................
43
2.3.2
Des recettes de fonctionnement qui abondent le budget principal
..........
46
2.3.3
Un délai de paiement des rémunérations anormalement élevé
...............
47
2.3.4
Le défaut de prélèvement et de versement du prélèvement à la
source
......................................................................................................
48
2.4
LE DÉFICIT STRUCTUREL DU BUDGET ANNEXE DE
FORMATION CONTINUE
.............................................................................
48
3
UN PILOTAGE DES RESSOURCES HUMAINES DÉFAILLANT
...................
49
3.1
UNE ABSENCE DE STRATÉGIE RÉELLE EN MATIÈRE DE
RESSOURCES HUMAINES
...........................................................................
50
3.1.1
Une absence de transformation des contrats de travail de droit privé
en droit public qui perdure en toute illégalité
.........................................
50
3.1.2
L’absence de plan de formation pour les agents de l’établissement
.......
52
3.1.3
Une installation tardive des instances du dialogue social et une
communication interne limitée
................................................................
52
3.1.4
L’absence de projet sur la qualité de vie au travail et de projet
relatif aux ressources humaines
...............................................................
53
3.1.5
Une gestion des effectifs sans base consolidée
.......................................
54
3.2
UN CONSEIL D’ADMINISTRATION MAL INFORMÉ EN
MATIÈRE DE RESSOURCES HUMAINES
.................................................
55
3.3
UNE ABSENCE D’ORGANISATION FORMALISÉE ENTRAÎNANT
DES RISQUES
.................................................................................................
57
3.3.1
L’absence de système d’information des ressources humaines
..............
57
3.3.2
Un processus de paie défaillant
...............................................................
58
3.3.3
Une absence de maîtrise et de contrôle du temps de travail du
personnel
.................................................................................................
59
3.4
LES POSITIONS DE CERTAINS AGENTS PUBLICS SONT
IRRÉGULIÈRES
..............................................................................................
61
3.4.1
Une gestion administrative défaillante des agents fonctionnaires
mis à disposition de l’établissement
........................................................
61
3.4.2
L’absence d’activité effective du contrôleur de gestion
..........................
62
3.4.3
Des agents «
en cours de redéploiement
» sans mission
.........................
63
3.5
UNE MAÎTRISE INSUFFISANTE DE LA MASSE SALARIALE
...............
63
4
UN ACCOMPAGNEMENT DES STAGIAIRES QUI REPOSE SUR UN
ÉQUILIBRE FRAGILE
.........................................................................................
65
4.1
UNE ABSENCE D’ORIENTATIONS POUR L’ÉTABLISSEMENT
...........
65
EPA GUADELOUPE FORMATION
4
4.2
DES RESSOURCES SIGNIFICATIVES POUR UNE ACTIVITÉ DE
FORMATION EN CHUTE LIBRE
.................................................................
66
4.2.1
Des moyens significatifs pour une activité désormais en berne
..............
67
4.2.2
Une activité sur les sites de Jarry et du Moule, très réduite
....................
68
4.2.3
Des missions de formation professionnelle désormais « résiduelle »
.....
70
4.2.4
Le service public régional de l’orientation est dépourvu d’activité
........
70
4.2.5
L’activité du Carif
-Oref est inexistante
...................................................
71
4.2.6
Des missions qui reposent sur un parc informatique et téléphonique
obsolète
....................................................................................................
72
4.3
UNE CERTIFICATION « QUALITÉ » OBSOLÈTE
.....................................
76
4.4
UN CIRCUIT DE RÉMUNÉRATION DES STAGIAIRES
COMPLEXE
....................................................................................................
76
4.4.1
L’activité constante et soutenue du service de rémunération des
stagiaires
..................................................................................................
77
4.4.2
Un circuit de traitement des dossiers de rémunérations des
stagiaires complexe et partiellement maîtrisé
.........................................
78
4.4.3
Des mesures correctrices insuffisantes malgré l’identification de
zones de risques majeurs
.........................................................................
81
CONCLUSION
..............................................................................................................
84
ANNEXES
......................................................................................................................
85
Annexe n° 1. Processus de dépenses ELOP
...........................................................
86
Annexe n° 2. Processus de la dépense paie au sein de l’établissement
..................
87
Annexe n° 3.
Organigrammes de l’établissement public
.......................................
88
Annexe n° 4.
Structure des métiers de Guadeloupe formation 2019/2023
...........
89
Annexe n° 5. Glossaire des sigles
..........................................................................
90
92
EPA GUADELOUPE FORMATION
5
SYNTHÈSE
Crée par délibération du conseil régional du 26 février 2010, Guadeloupe formation est
un établissement public à caractère administratif (EPA) chargé, à compter du 1
er
janvier 2015,
de
mettre en œuvre le
s missions de service public de formation professionnelle qui lui sont
déléguées par la région Guadeloupe. Implanté sur le site de Roujol (Petit-
Bourg), d’une
superficie de 8 000 m², doté de plusieurs antennes
dans l’archipel
, Guadeloupe formation a
accueilli plusieurs centaines de stagiaires de la formation professionnelle, par an, en son sein.
L’EPA assure en outre, pour le compte de la
région Guadeloupe, la rémunération de quelque
2 000 stagiaires de la formation professionnelle en flux annuel.
Toutefois, l’
opérateur régional a connu plusieurs difficultés
dans l’organisation de son
offre de formation
, tout autant qu’un changement récurrent de dirigeants entre l’année 2019 et
l’année 2022.
Ses velléités de devenir un établissement public à caractère industriel et
commercial ont été mises en échec en 2018 par la juridiction administrative, qui a confirmé le
caractère administratif de l’établissement. L’absence
de véritable stratégie régionale, tout
comme le manque d’orientations internes de l’établissement ont obéré son développement
ultérieur, de sorte que, que depuis 2019, la chambre a constaté un déclin de son activité de
formation. À cet égard, les actions de formation continue ont cessé depuis
la fin de l’année
2023
, le nombre d’entrées en formation professionnelle a lui aussi connu une baisse
très
sign
ificative depuis l’année 2021, de l’ordre de 50 à 70
% en moyenne, et enfin, le volume des
actions de bilan et d’orientation professionnelle est aujourd’hui réduit, et ce alors même que les
effectifs de l’EPA, de l’ordre de
200 emplois équivalent temps plein (ETP) sont restés stables.
Malgré une ambition affichée, dès l’année 2019,
d’être l’acteur incontournable de la formation
et de l’orientation professionnelle sur l’archipel et même au
-
delà, Guadeloupe formation n’a
pas atteint ses objectifs de diversifi
cation et de densification de l’offre de formation
.
Par ailleurs, la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle fait
aujourd’hui l’objet de plaintes récurrentes de la part du public jeune ou adulte accueilli, en
raison de délais de paiement anormalement longs, et cristallise au demeurant les tensions
sociales qu’a connues l’établissement au cours de la période sous revue.
Si la chambre a pu
constater, au cours de ses investigations, le développement d’outils de pilotage de la
rémunération des stagiaires, tout comme la réalisation de parcours de pré- qualification au titre
de
« l’école de la deuxième chance »,
de nombreuses lacunes internes perdurent au sein de
l’établissement
. Ainsi, son
organigramme est instable, le comité de direction n’ex
iste pas, la
gestion prévisionnelle des effectifs n’est pas assurée, le pilotage de la masse salariale est fragile,
le personnel n’est pas formé,
le respect de la réglementation du temps de travail du personnel
est inexistant.
Surtout, Guadeloupe formation
souffre d’une insuffisance de positionnement
stratégique dans l’environnement régional de formation
: l’articulation de ses activités de
formation, devenues modestes, avec le reste de la programmation régionale de formation
professionnelle pose question,
de sorte que l’établissement n’existe plus réellement dans le
paysage institutionnel de la formation professionnelle de l’archipel.
À
l’issue de ses travaux, la
chambre a pu faire le constat d’une grande fragilité de l’établissement, tant au plan de la qu
alité
de la formation (insuffisance de référentiel qualité, absence de feuilles d’émargement des
stagiaires notamment), qu’à celui de la qualité comptable et financière (transition vers une
EPA GUADELOUPE FORMATION
6
gestion comptable publique chaotique, persistance de comptes bancaires en dehors de celui du
Trésor, contrôle interne défaillant).
L’ensemble de ces éléments a conduit la chambre à
interroger le devenir possible de
l’établissement
: considérer que les difficultés mises en exergue rendaient rédhibitoire sa
réforme en profondeur et donc le dissoudre ou que celles-
ci ne l’étaient pas et autorisaient un
nouveau départ de Guadeloupe formation. C’est à cette alternative qu’il appartient à
Guadeloupe formation et à sa tutelle, la région, de répondre. À cet égard, dans sa réponse aux
observations provisoires de la chambre, le président de la collectivité régionale fait sienne cette
alternative
.
EPA GUADELOUPE FORMATION
7
RECOMMANDATIONS
(classées dans l’ordre de citation dans le rapport)
Recommandations (
régularité
)
Totalement
mis en
œuvre
Mise en
œuvre en
cours
Mise en
œuvre
incomplète
Non mis
en œuvre
Page
Recommandation n
o
1 :
Solliciter le conseil régional de
Guadeloupe aux fins de mise en conformité des articles
10 et 11 de la délibération du 26 février 2010 du conseil
régional relevant du domaine de la loi portant création
d’un établissement public de formation professionnell
e,
avec la règlementation relative aux EPA, et avec l’article
1er du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif
à la gestion budgétaire et comptable publique.
X
15
Recommandation n
o
2 :
Pour développer une approche
multi partenariale au sein de
l’établissement, réunir
deux
fois par an a minima, et en tant que de besoin, le conseil
consultatif de perfectionnement prévu par
l’article 8 de
la délibération législative du 26 février 2010 portant
création de l’établissement public administratif régiona
l
de formation professionnelle.
X
19
Recommandation n
o
3 :
.
Mettre en conformité la
situation du directeur général adjoint de l’EPA, avec les
dispositions des articles L. 133-2 et L. 115-7 du code
général de la fonction publique.
X
21
Recommandation n
o
4 :
Établir une convention
encadrant les missions respectives de l’ordonnateur et de
l’agent comptable dans le respect de l’article 9 du décret
n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique.
X
29
Recommandation n
o
5 :
Régulariser les insincérités
comptables et formaliser les procédures financières pour
garantir la tenue d’écritures fiables et sincères
dans le
respect de l’article 53
du décret n° 2012-1246 du 7
novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique.
X
34
Recommandation n° 6 :
Transformer les contrats de
travail de droit privé en contrats de droit public dans les
meilleurs délais dans le respect des dispositions de
l’article L. 1224
-3 du code du travail, applicable à
l’établissement public administratif
X
52
Recommandation n° 7 :
Formaliser les procédures de
gestion des ressources humaines, en particulier les lignes
directrices de gestion (LDG)
obligatoires en application
des articles L. 413-1 à L. 413-3 du code général de la
fonction publique.
X
53
Recommandation n° 8 :
Réaliser le traitement de la
paie en séparant les fonctions de l’ordonnateur et de
l’agent comptable
dans le respect des articles 29 et
suivants du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012
relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
X
59
EPA GUADELOUPE FORMATION
8
PROCÉDURE
Par un arrêté n° 2024-02 du président de la chambre régionale des comptes de
Guadeloupe, le
contrôle des comptes et de la gestion de l’
établissement public administratif
Guadeloupe formation pour les exercices 2019 et suivants, a été inscrit au programme des
travaux de la chambre
, au titre de l’année
2024.
Les lettres d’ouverture de contrôle ont
été adressées le 29 janvier 2024 à M. Ary
CHALUS, président du conseil d’administration, par ailleurs président du conseil régional de
Guadeloupe, et à M. Bernard SAULCHOIR, ordonnateur en fonctions, ainsi qu’à MM.
Olivier
SORET, Hugues MAGLOIRE et Camille GALAP, ses prédécesseurs. En effet, l
’établissement
a connu plusieurs ordonnateurs sur la période sous revue :
-
du 1
er
janvier au 31 octobre 2019 : M. Camille GALAP ;
-
du 1
er
novembre 2019 au 31 mai 2021 : M. Hugues MAGLOIRE ;
-
du 1
er
juin 2021 au 7 décembre 2021 : M. Olivier SORET ;
-
du 13 décembre 2021 au 13 mars 2025 : M. Bernard SAULCHOIR ;
-
et enfin, depuis le 14 mars 2025 : M. Jacques GAREL.
Ceux-ci en ont accusé réception respectivement les 28 février, 20 février, 6 mars 2024
et 30 janvier 2024.
L’
entret
ien d’ouverture de contrôle
s’est tenu, avec l’ordonnateur en fonction
s, le lundi
19 février 2024, et avec les ordonnateurs précédents le 15 mars 2024. Au cours de ses
investigations, la
chambre s’est heurtée
parfois à une communication tardive de pièces de la
part des services de Guadeloupe formation, ou parcellaire, de certaines de ses délibérations,
voire à une absence de pièces, malgré les relances adressées en ce sens à la direction générale
et aux services concernés.
Les entretiens de fin de contrôle prévus à l’article L.
243-1 du code des juridictions
financières (CJF), ont eu lieu avec les personnes précitées, le 11 décembre 2024.
Lors de sa séance du 16 décembre 2024, la chambre a délibéré sur les observations
provisoires et a adressé
son rapport d’observations à l’ordonnateur le
27 janvier 2025, ainsi
qu’a
ux tiers mis en cause, les 27 et 28 janvier 2025.
La chambre a, lors de sa séance du 08 avril 2025, arrêté ses observations définitives,
objet du présent rapport, après avoir pris connaissance des réponses
de l’ordonnateur et d’un
ancien ordonnateur mis en cause, enregistrées au greffe de la chambre régionale des comptes le
28 février 2025, et de celles des tiers mis en cause enregistrées les 30 janvier, 18 février,
27 février, 28 février, 3 mars et 12 mars 2025.
EPA GUADELOUPE FORMATION
9
1
LA GOUVERNANCE DE
L’ÉTABLISSEMENT
EST CONFUSE
ET PEU OUVERTE AUX AUTRES ACTEURS RÉGIONAUX
Créé par deux délibérations du 26 février 2010 du conseil régional de Guadeloupe,
l’établissement public administratif (EPA)
Guadeloupe formation est, depuis le début de son
activité le 1
er
janvier 2015,
l’opérateur de la région pour l’animation et la mise en œuvre des
missions de service public d’orientation, de formation, de qualification, et d’accompagnement
vers l’emploi. Il est également responsable de la rémunération de l’ensemble des stagiaires de
la formation professionnelle, répartis sur le territoire de l’archipel guadeloupéen. Implanté sur
une superficie de 8 000 m² à Petit-Bourg (site principal de Roujol), bénéficiant de plateaux
techniques, de salles de formation, de bâtiments administratifs et de restauration,
l’établissement dispose également de plusieurs autres sites à Jarry, au Moule, à Saint
-Claude et
à Marie-Galante.
Décrit initialement comme le
« bras armé »
de la région en matière de formation
professionnelle, Guadeloupe formation a initialement accueilli un public diversifié : jeunes de
16 à 25 ans sortis du système scolaire sans qualification (en application de la loi dite
« quinquennale » n° 93-1313 du 20 décembre 1993) , notamment dans le cadre de
«
l’école de
la deuxième chance »,
un public demandeur d’emploi adulte, y compris bénéficiaires du
revenu
de solidarité active (RSA), des personnes placées sous-main de justice suivies par le service
d’insertion et de probation, et, enfin, un public adulte en formation professionnelle con
tinue.
Alors que l’activité de Guadeloupe formation a démarré sous l’empire d’un EPA, la
région Guadeloupe a, par délibération de son conseil n° CR/17-1252 du 30 novembre 2017,
instauré un établissement public industriel et commercial (EPIC), à compter de
l’exercice 2018.
Toutefois, par jugement n° 1800025 du 20 décembre 2018 rendu par le tribunal administratif
de Guadeloupe, la délibération en cause a été annulée pour excès de pouvoir. Il s’ensuit que le
statut d’EPIC ayant disparu de l’ordonnancement juri
dique, les missions déléguées par le
conseil régional à Guadeloupe formation sont à nouveau exercées, depuis la fin de l’année 2018,
par l’établissement public originel, soit l’EPA, qui n’avait pas été dissous.
Guadeloupe formation emploie, en sa qualité d
’EPA, 197 agents au 31 décembre 2023.
Son budget primitif principal voté pour l’exercice 2024 en équilibre s’élève à 17,6
M€
.
Par ailleurs, la liquidation judiciaire, en octobre 2007
1
,
de l’Association
nationale pour
la formation professionnelle des adultes (Afpa) de Guadeloupe, dotée de 144 salariés, a poussé
la région de Guadeloupe à présenter le 3 octobre 2008, la nouvelle structure dédiée à cette
mission, dénommée « centre régional de formation professionnelle » (CRFP), association dont
le conseil d’administration est
alors présidé par le président du conseil régional, et dont les
missions sont définies en coordination avec les objectifs du programme régional de formation.
Selon le président du conseil régional, la liq
uidation judiciaire de l’Afpa
« était la
conséquence d’une situation financière grave qui ne pouvait perdurer, sauf à continuer
d’engloutir l’argent public régional dans une organisation structurellement déficitaire au sein
de laquelle de graves dérives de gestion ont été constatées par plusieurs experts
indépendants »
2
.
1
Jugement du 3 octobre 2007 du tribunal de grande instance de Basse-Terre (Guadeloupe).
2
Cf. dossier de presse de la Région Guadeloupe « présentation du CRFP », en date du 3 octobre 2008
EPA GUADELOUPE FORMATION
10
C’est dans ce contexte que la
CRFP, au sein de laquelle plusieurs ex-
salariés de l’Afpa
ont été reclassés, remplira ses missions
jusqu’à la décision
de son conseil d’administration
de
la fusionner, à compter du 1
er
janvier 2015, avec
l’établissement
Guadeloupe formation. La
région avait en effet opté, dès 2009, pour la création de cet EPA
chargé d’exercer les missions
de service public de formation professionnelle expressément déléguées par la collectivité
territoriale : Guadeloupe formation débutera effectivement son activité au
début de l’année
2015.
1.1
UN FONCTIONNEMENT PÉNALISÉ PAR DES STATUTS INADAPTÉS
Guadeloupe formation a connu plusieurs modifications majeures de sa personnalité
morale
et de ses statuts qui l’ont exposé à des risques financiers et sociaux importants
, et dont
il convient d’exposer les paramètres, ci
-après.
1.1.1
Des irrégularités successives qui ont pénalisé
le développement de l’activité
Le conseil régional de Guadeloupe a, par délibération n° 2009-270 du 27 mars 2009
publiée au journal officiel du 3 avril 2009, sollicité l'habilitation du législateur
3
pour fixer les
règles permettant la création d'un EPA spécialement chargé d
’
exercer les missions de service
public de formation professionnelle, qui lui seront déléguées par la région. En effet, en
application des articles LO. 4435-1 à LO. 4435-8 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), les conseils régionaux de la Guadeloupe et de Mayotte peuvent être habilités à fixer
les règles applicables sur le territoire de leur région dans un nombre limité de matières pouvant
relever du domaine de la loi ou du règlement, à l
’
exception de celles énumérées au quatrième
alinéa de l'article 73 de la Constitution.
Pour motiver sa demande
d’habilita
tion, la collectivité territoriale précisait que «
l’Afpa
formait entre 1 000 et 1 200 stagiaires annuellement jusqu'à sa liquidation, que le taux de
chômage exceptionnellement élevé de la Guadeloupe (22
%) fragilisait sa stabilité sociale, que
de nombreu
ses structures intervenant dans le domaine de la formation en Guadeloupe n’étaient
pas en mesure de répondre aux défis qui se posent sur l’île, de sorte qu’il
apparaissait manifeste
que l'initiative privée n'était pas en mesure de mobiliser toute l
’
ingénierie nécessaire
permettant d’assurer un véritable service public de la formation professionnelle
.
»
L’ensemble
de ces difficultés justifiait ainsi la création d'un établissement public régional de formation
professionnelle.
L’habilitation
législative obtenue
4
, le conseil régional a décidé, par deux
délibérations du 26 février 2010 publiées au journal officiel du 30 juin 2010
, l’une relevant du
domaine de la loi,
l’autre relevant du domaine du règlement
, de
la création de l’EPA
Guadeloupe formation, dont il a fixé les statuts.
Toutefois, si le législateur a habilité, pour une durée de deux ans, le conseil régional de
Guadeloupe à fixer les règles permettant la création d'un EPA chargé d
’
exercer les missions de
3
Cette habilitation est fondée par le 3
ème
alinéa de l'article 73 de la Constitution et les articles 4435-2 à
4435-12 du code général des collectivités territoriales.
4
Article 68 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.
EPA GUADELOUPE FORMATION
11
service public de formation professionnelle qui lui seraient déléguées par la région, celui-ci a
autorisé la création d’un tel établissement sur la base d’une délibération
initiale du conseil
régional de Guadeloupe du 27 mars 2009 dont les motifs ne faisaient nullement référence à une
dérogation aux règles de fonctionnement
d’un établissement à caractère public
, en matière de
comptabilité et de statut des agents.
Or, e
n dépit du caractère administratif de l’établissement chargé d’exercer
-
conformément à l
’article 2 de la
délibération du conseil régional relevant du domaine de la loi
- des missions de service public de formation professionnelle, le soumettant par principe aux
règles du droit public,
l’article 10
de la délibération du 26 février 2010 adoptée après
habilitation précise pourtant que
« par dérogation aux chapitres II et VII du titre unique du livre
VI de la première partie du code général des collectivités territoriales, l’établissement public
mentionné à l’article 1
er
est soumis, en matière de gestion financière et comptable, aux règles
applicables aux entreprises industrielles et commerciales
». De même,
l’article 11 de la
délibération du 26 février 2010 a prévu que
« p
ar dérogation à l’article 3 de la loi
n° 83-481
du 11
juin 1983 et à l’article L.
1224-
3 du code du travail, les agents de l’établissement public
mentionné à l’article 1
er
sont régis par le code du travail ».
L’incongruité de cette
délibération sera
d’ailleurs
confirmée deux ans plus tard par le
décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique,
qui soumet, aux termes de son article premier, tous les établissements publics aux règles de la
comptabilité publique.
En outre, a
insi qu’il a été dit plus haut,
il ressort tant de l
’
examen de son objet et de ses
différentes missions, que de son mode de financement, qui fait majoritairement appel aux
subventions publiques et produits divers tels que cessions et participations ainsi que dons et
legs,
que l’EPA constitue un service public administratif
et qu’à ce titre, les personnels non
statutaires travaillant pour son compte sont des agents de droit public, quel que soit leur emploi,
et ce en application d
’une
jurisprudence,
aussi constante qu’assurée
, pour laquelle les agents
non titulaires d’un service public administratif doivent être regardés comme des agents pub
lics
(
Tribunal des conflits, M. Berkani, n° 03000, 25 mars 1996
).
La chambre relève, à ce stade, que, dès
sa création, l’établissement
a reposé sur un cadre
inadapté, qui l’a exposé
à des risques juridiques importants, dont les conséquences sont
exposées ci-après
.
D’ailleurs, le président de la région Guadeloupe, dans sa réponse aux
observations provisoires de la chambre, a lui-même relevé que
«
dès l’origine de la création de
l’EPA, la gestion tutélaire de la
r
égion s’est avérée complexe puisqu’elle relevait d’une gestion
de droit public ».
1.1.2
Le statut des agents repose sur une délibération illégale
Ces risques se sont concrétisés lors de l’absorption par l’EPA, à compter du 1
er
janvier
2015, des activités et des salariés du CRFP et du Carif-Oref
5
. La reprise des contrats de travail
des agents, régis par le code du travail,
s’est faite sans
aucune transformation en contrat de droit
5
Association centre d’animation,
de ressources et de l’in
formation sur la formation (Carif) et de
l’observatoire régional de l’emploi
-formation (Oref).
EPA GUADELOUPE FORMATION
12
public, alors que le CGCT prévoit la nécessité de transformer les contrats de droit privé en
contrats administratifs. En outre, elle est intervenue avec conservation de leur ancienneté et des
avantages précédemment acquis, ainsi qu
’
une
revalorisation générale des salaires de l’ordre de
6 %
6
.
C’est donc sans surprise que, saisie par un
syndicat professionnel, la Cour administrative
d’appel
(CAA) de Bordeaux, par un arrêt du 3 juillet 2017 devenu définitif, a annulé le contrat
de recrutement de droit privé du directeur général des services
de l’EPA
, signé le 25 février
2014. Ce contrat, entac
hé d’erreur de droit,
reposait sur les dispositions de l'article 11 de la
délibération régionale du 26 février 2010, elle-même illégale.
Si, étonnamment,
le syndicat professionnel n’a pas saisi le juge pour faire reconna
itre
l’illégalité de l’ensemble des
autres
contrats de travail des agents de l’EPA, cette possibilité
demeure, dès lors que, par exemple, tout
agent de l’établissement
public dispose de cette faculté.
En effet, en dépit de cette irrégularité substantielle, le service des ressources humaines
de l’EPA
n’est toujours pas
en mesure de requalifier les contrats de droit privé des agents, en contrats
administratifs, malgré la succession de réunions internes de travail d
ont l’ordonnateur a attesté
dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre (cf. partie 3).
1.1.3
La transformation en EPIC annulée par la justice administrative
Conséquemment à
l’arrêt de la
C
our administrative d’appel
de Bordeaux, le conseil
régional de Guadeloupe a considéré, dans sa délibération n° 17-1252 du 30 novembre 2017
relative à la création d’un
EPIC dénommé « Guadeloupe formation »,
qu’il était
«
d’intérêt
général d’assurer la préservation de la continuité de prise en charge des usagers et
l’emploi
des salariés face aux effets d’une interprétation extensive de [cette décision de justice] à
l’ensemble des agents
».
Contournant implicitement mais sciemment
l’autorité de la chose jugée, p
ar délibération
du 30 novembre 2017, le conseil régional a ainsi décidé de
la création d’un
EPIC éponyme,
soumis à la même tutelle administrative, voté sa dotation initiale à hauteur de 25 M
€
, et acté en
outre
la liquidation de l’EPA à hauteur de 5,8
M
€. L’assemblée a approuvé
les nouveaux statuts
de l’EPIC,
annexés à la délibération. Ainsi cette dél
ibération a permis à l’EPIC de se substituer
à l’EPA, sans modifier pour autant la spécialité de l’établissement de formation, ce qui a conduit
de facto
à la création d’une nouvelle catégorie d’établissement public, non définie par le
législateur. Cette dé
cision, qui résultait de la volonté du conseil régional de priver d’effet la
décision de la Cour administrative d’appel de Bordeaux, quant à la soumission des contrats de
travail des salariés au droit public, a exposé Guadeloupe formation à un risque important
d’irrégularité.
Parallèlement, tirant les conséquences de cette liquidation, le conseil régional a délibéré
le 7 septembre 2018 pour dissoudre
l’EPA.
Saisi par un syndicat professionnel, le tribunal administratif (TA) de Guadeloupe, par
un jugement du 20 décembre 2018 devenu définitif, après avoir logiquement relevé que la
création d’un EPIC chargé du fonctionnement d’un service public administratif relevait de la
compétence du seul législateur, a annulé la délibération du 30 novembre 2017. Cette décision
de justice a par conséqu
ent ôté, en raison de l’autorité de chose jugée, toute existence légale à
6
« Protocole de fusion absorption du CRPF »,
13 janvier 2015, site Internet de la région Guadeloupe.
EPA GUADELOUPE FORMATION
13
l’EPIC, notamment aux nouveaux statuts inspirés du droit privé, adoptés par l’assemblée
régionale de l’archipel.
Par conséquent, le conseil régional abrogera cette même délibération, par une autre
délibération ultérieure du 26 décembre 2018, dès lors que la région ne détenait pas un tel
pouvoir de dissolution, faute pour elle d’avoir obtenu une habilitation législative préalable, en
ce sens.
Afin de faire face,
dans l’urgence
, au vide juridique entourant les activités conduites par
Guadeloupe formation, le président du conseil d’administration a déclaré, par
voie de presse, le
7 janvier 2019
, qu’en attendant la modification de la loi
[autorisant une nouvelle catégorie
d’EPIC]
,
«
l’EPA reprendra les missions qui étaient dévolues à
l’EPIC depuis l
e 1
er
janvier
2018,
c’est
-à-
dire que l’EPA Guadeloupe formation se substituera et succèdera en tous points
aux droits et obligations de l’EPIC
».
Or, si le législateur est effectivement intervenu
ultérieurement afin de permettre la création auprès de chaque région d
’
outre-
mer d’un
tel EPIC,
compétent en matière de formation professionnelle
7
, force est de constater que la région
Guadeloupe n’a
pourtant pas saisi cette opportunité.
Par suite, l’EPA perdure à ce jour, dans
son identité et dans ses statuts.
La chambre relève que c
es changements de statuts successifs de l’établissement,
ont
structurellement fragilisé Guadeloupe formation, tout autant que les
contentieux qui s’en sont
suivis.
1.1.4
L’exposition à des risques importants perdure
Tirant les conséquences de l’annulation de la décision de création de l’EPIC, le conseil
d’administration de l’établissement, considérant que l’EPA
« se substitue et succède en tous
points aux droits et
obligations de l’EPIC, y compris les marchés, contrats de prêt, les
personnels et notamment ceux provenant de la Cité des métiers et de l’E2C qui font parties
intégrantes de l’EPA
»,
a à nouveau délibéré le 7 janvier 2019 sur les dispositions transitoires
permettant à l’établissement de poursuivre les missions de service public dévolues à
Guadeloupe formation.
L’absence de base légale de la délibération prononçant la dissolution de l’EPA a en effet
permis à la région
d’utiliser cette entité, toujours dotée
de la personnalité morale, pour reprendre
l
es droits et obligations de l’EPIC.
Cependant, le procès-
verbal du conseil d’administration du 7 janvier 2019
communiqué
à la
chambre, n’est pas signé
. Surtout,
Guadeloupe Formation n’a pas été mesure de produire
la convocation des membres du c
onseil d’administration. De surcroît,
il est évoqué sur ce point,
lors du
conseil d’administration du 25 mai 2021
, par le directeur général par intérim, alors en
fonctions, que
« l
es administrateurs, autres que les élus régionaux, n’avaient pas été
convoqués. Pas de convocation des représentants du CESER, de la CCI IG
». Cette lacune
interroge la régularité des actes pris par
ce conseil d’administration, pourtant d’importance
majeure.
7
Article 249 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la
déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale
ayant codifié l’article
L. 4433-14 du code général des collectivités territoriales.
EPA GUADELOUPE FORMATION
14
S’agissant de la présidence
de l’EPA
, la délibération législative du 26 février 2010
prévoyait que « l
e président du conseil
d’administration est de droit le président du conseil
régional
». Or, par délibération du 31 août 2020, le conseil régional a acté une modification des
statuts de l’EPA
afin de
permettre la désignation d’un représentant
autre que le président lui-
même. C
es modifications sont insuffisantes pour mettre l’établissement en conformité
avec la
législation en vigueur.
En effet, il convient, en premier lieu, de préciser que la présidence du conseil
d’administration est fixée par l’article 4 de la délibération du 26 février 2010 relevant du
domaine de la loi et, consécutivement,
par l’article 6 de la délibération du même jour relevant
du domaine du règlement. Or toute modification de la présidence de droit du conseil
d’administration par le président du conseil régional relève
, dès lors, de la compétence du seul
législateur
en application de l’article LO
. 4435-8 du CGCT.
La délibération du 30 juillet 2020, nommant ainsi Mme Annick ABELA, présidente du
conseil
d’administration de l’EPA
en lieu et place du président du conseil régional, a été prise
par une autorité incompétente et, par suite,
doit être regardée comme entachée d’illégalité
, sous
réserve de l’appréciation du juge administratif
.
En second lieu,
l’article 19
modifié des statuts,
tel qu’issu
de la délibération du 26 février
2010 relevant du domaine du règlement et
soumettant l’EPA aux règles de la comptabilité
publique est également
privé d’effet puisque l’article 10 de la délibération
relevant du domaine
de la loi
maintient l’établissement dans le champ d’application des
règles de la comptabilité
privée. La chambre relève donc sur ce point une contradiction.
Cette situation est d’autant plus
préjudiciable que l’établissement a
effectivement recours depuis 2019 à une comptabilité
publique,
et qu’il
convient désormais
d’adopter un règlement bud
gétaire et comptable adapté,
consécutivement au passage à la nomenclature comptable M57
de l’établissement,
à compter
du 1
er
janvier 2024.
De surcroît, la superposition de deux comptabilités distinctes, qui a été constatée par la
chambre au cours de ses investigations, celle publique
issue de l’EPA et celle
privée issue de
l’EPIC, au sein d’une comptabilité unique publique lors de la reprise de l’activité de l’EPIC par
l’EPA en 2019, présente des risques importants d’irrégularités comptables
. En témoigne la
lecture des procès-
verbaux des conseils d’administration des années 2019 à 202
0 qui
cristallisent l
es difficultés de l’établissement autou
r de la régularisation des anomalies
comptables générées par la superposition des deux comptabilités, et celles liées à la gestion de
la dette financière, au détriment du temps consacré aux activités de formation.
En troisième
lieu, l’article 11 de la déli
bération relevant du domaine de la loi du
26
février 2010, relatif aux contrats de travail de droit privé des personnels de l’EPA, est
toujours en vigueur, alors même que le tribunal administratif
s’est prononcé définitivement le
20 décembre 2018 sur son illégalité.
S’il
a été acté, dans son principe, le 10 janvier 2022, dans
le cadre
d’un protocole d’accord de suspension de conflit social
, de la transformation des
contrats de travail de droit privé en contrat de droit public
, cette régularisation n’est toujours
pas intervenue au cours de la période sous revue. À cet égard, malgré les déclarations du
directeur général en exercice devant le
conseil d’admin
istration du 5 avril 2023, selon lesquelles
des travaux ont été menés en 2022, et se poursuivront en 2023 sur la requalification des contrats
de travail du personnel, force est de constater qu’il n’en est rien.
En laissant ainsi perdurer, depuis le jugement du tribunal administratif de Guadeloupe
du 20 décembre 2018, une situation regardée comme illégale, la direction expose
l’établissement public à des risques
juridiques, sociaux et financiers significatifs.
EPA GUADELOUPE FORMATION
15
En dernier lieu, ces risques ont été soulignés par certains administrateurs du conseil
d’administration de l’établissement
et ce, dès le 1
er
juillet 2019. Un audit de la structure pour
déterminer les droits et obligations de l’EPA
faisant suite à la reprise des activités d
e l’EPIC
a
même été diligenté par la direction générale en juillet 2020. De plus, la directrice des ressources
humaines justifiera quant à elle, devant le
conseil d’administration du 25
mai 2021, sa décision
de quitter ses
fonctions par l’instabilité juridique de l’établissement qui
« a été un frein très
important pour la structure ».
Ces éléments n’ont pourtant entra
îné aucune mise en mouvement
de l’organe dirigeant de l’établissement, ni n’ont conduit la direction générale à parachever la
régularisation administrative de l’identité statutaire de l’établissement public.
Dès lors,
il appartient à l’EPA de solliciter le
conseil régional de Guadeloupe
pour qu’il
obtienne l’
habilitation du législateur afin de modifier les articles 10 et 11 de sa délibération du
26 février 2010 relevant du domaine de la loi portant création
de l’
établissement, dont les
dispositions ont été déclarées illégales par la justice administrative (article 11), ou sont
contraires aux règles applicables à un EPA (article 10).
Recommandation n° 1.
(Régularité)
solliciter le conseil régional de Guadeloupe aux
fins de mise en conformité des articles 10 et 11 de la
délibération du 26 février 2010 du conseil régional relevant du
domaine de la loi portant création d’un établissement public de
formation professionnelle, avec la règlementation relative aux
EPA, et avec
l’article
1
er
du décret n° 2012-1246 du 7 novembre
2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
1.2
UN
PILOTAGE
DE
L’ETABLISSEMENT
DÉFAILLANT
ET
DÉSORGANISÉ
1.2.1
Le conseil d’administration n’exerce pas pleinement ses prérogatives
Aux termes des articles 3 à 6 de la délibération du 26 février 2010 du conseil régional
de la Guadeloupe relevant du domaine de la loi portant création de l’EPA, l’établissement est
administré par un conseil d’administration
8
, qui dispose des pouvoirs les plus étendus pour
déterminer la politique et
conduire les activités de l’établissement public, approuver son budget
et en contrôler l’exécution
.
Il est composé, aux termes de l’article 5 de la délibération du 26 février 2010 du conseil
régional de la Guadeloupe relevant du règlement
portant adoption des statuts de l’
EPA régional
de formation professionnelle, du président du conseil régional de Guadeloupe ou de son
représentant, de six conseillers régionaux désignés par le président du conseil régional, d’un
membre de la chambre de commerce et d’industrie de Pointe
-à-Pitre désigné par son président,
d’un membre de la chambre de commerce et d’industri
e de Basse-Terre désigné par son
président, d’un membre de la chambre de métiers et de l’artisanat désigné par son président,
8
Son organisation est fixée par un règlement intérieur, adopté par délibération du 6 février 2013.
EPA GUADELOUPE FORMATION
16
d’un membre de la chambre d’agriculture désigné par son président et de deux représentants du
conseil économique et social régiona
l. En outre, le directeur général de l’établissement et un
représentant du personnel y assiste avec voix consultative.
L’article 13 de la délibération
du 26 février 2010 portant adoption des statuts de
l’établissement précise qu’outre le règlement par délibérations des affaires relatives à l’objet de
Guadeloupe formation, le conseil d’administration arrête notamment
:
-
le règlement intérieur de l’établissement
;
-
les ouvertures et fermetures des filières pour les formations organisées par
l’établissement public
;
-
les effectifs du personnel permanent, les règles de recrutement et d’emploi du
personnel ;
-
le programme annuel d’activité de l’établissement
;
-
le rapport an
nuel d’activité
;
-
le budget annuel de l’établissement et les décisions modificatives
;
-
le compte financier ;
-
le tarif des prestations, des cessions et des rémunérations des travaux réalisés ;
-
les emprunts ;
-
les acquisitions, échanges et aliénations des
biens immobiliers, l’acceptation des dons
et legs ;
-
l’implantation des centres de l’établissement public
;
-
les baux et locations d’immeubles
;
-
les actions judiciaires et transactions.
La région a la majorité absolue des voix au sein de cet organe
délibérant, dès lors qu’e
lle
y nomme 7
membres (le président du conseil d’administration et 6
conseillers régionaux) sur
13, son président disposant, au surplus,
en cas de partage, d’une voix prépondérante
9
.
Ce positionnement, centré sur le président de région, se caractérise également par la
signature des conventions liant la région à l’établissement public, puisque nombre d’entre
elles
sont signée
s, en ce qui concerne l’EPA, par le président du conseil d’administration
, ou son
délégataire. Il en est ainsi
à titre d’exemple des conventions relatives au
fonctionnement de
l’EPA pour l’année 2022
, à la mise en place du programme de formations maritimes 2021-2022
et à la
rémunération des stagiaires pour l’année 2023
, qui organisent notamment les modalités
de versement des subventions afférentes par la région à l’EPA.
C’est do
nc la même personne
qui signe les
conventions pour les deux parties, alors qu’un vice
-président chargé de
l’administration ou des finances pourrait au sein de l’EPA en être délégataire.
De plus, paradoxalement
, aux termes de l’article 17 de la délibération
portant adaptation
des statuts, le directeur général peut contracter tous les actes, contrats et marchés dans les
conditions définies par le conseil d’administration. Dès lors, afin de clarifier les compétences
de chacun, la signature de telles conventions qui régissent le versement de subvention par la
région, pouvait utilement être confiée au directeur général. En effet, rien ne justifie
en l’espèce
la limitation des fonctions du directeur général en exercice, telles
qu’elle
s résultent de la
délibération du 28 octobre 2021, aux seules opérations attachées à la commande publique et à
la signature des actes de gestion du personnel.
9
Article 9 du règlement intérieur adopté au conseil d’administration du 6 février 2013
EPA GUADELOUPE FORMATION
17
Par ailleurs
, le fonctionnement du conseil d’administration appelle également des
observations. Au cours de ses investigations, la chambre a relevé que, sur six procès-verbaux
pour l’année 2019,
six
pour l’année 2020,
sept
pour l’année 2021,
ou encore, quatre pour
l’année 2022 et
trois
pour l’année 2023, une grande majorité d’entre eux ne sont pas signés. De
plus, certains sont manquants, notamment celui du 18 juin 2021,
où il est acté le refus d’un
agent d’assurer la direction générale par intérim de l’établissement. D’autres actes
sont rédigés
avec beaucoup de retard ou sont rédigés sommairement. En témoigne le procès-verbal du
19 décembre 2019, lequel
n’est
, en réalité, qu
’une synthèse
de notes sommaires non validées
par le conseil d’administration.
La direction générale a admis, au cours de ses entretiens avec la chambre, que plusieurs
procès-
verbaux des années 2022 et 2023 n’avaient pas été rédigés
, ce qui constitue un
manquement aux obligations du directeur général, chargé statutairement du secrétariat de
l’organe délibérant
10
.
Cette situation est d’autant plus alarmante qu’elle est à
mettre au passif
de la nouvelle direction générale justement mise
en place pour structurer l’établissement.
Surtout
, en l’absence de validation des procès
-
verbaux par le conseil d’administration,
il est impossible de vérifier la conformité des votes relatifs aux délibérations soumises à cet
organe, ce qui nuit à la
transparence du fonctionnement de l’organe délibérant.
Ces éléments
cantonnent
le conseil d’administration à un rôle de
«
chambre d’enregistrement
»
des décisions
régionales.
Si, en réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqu
é, par
la suite, avoir fait approuver par le conseil d’administration, l’ensemble des procès
-verbaux
dont il
s’agit, et avoir assuré leur transmission régulière aux autorités de tutelle régionale, il
n’apporte toutefois aucun élément justificatif à l’appui
de sa réponse.
Il en est de même de l’absence de mesures prises par l’établissement permettant de
satisfaire à l’obligation de publicité des actes à caractère réglementaire
11
.
Enfin, cette carence qui ne permet aucun suivi du fonctionnement du conseil
d’administration, et plus largement de l’EPA,
du 28 juin 2022 au 5 avril 2023 puis du 27 juin
2023
jusqu’à ce jour
, constitue une irrégularité importante. La chambre rappelle fermement à
l’ordonnateur son obligation d’
assurer le secrétariat effectif du consei
l d’administration, d’
en
valider le contenu, et
d’en
permettre la diffusion.
Ainsi,
alors que le conseil d’administration dispose
des pouvoirs les plus étendus pour
déterminer la politique et
conduire les activités de l’établissement public, approuver son
budget
et en contrôler l’exécution
, la chambre observe, à la lumière des procès-verbaux consultés, que
l’organe n’assurait pas pleinement ses missions, faute de
véritables débats en son sein sur la
stratégie des activités de formation professionnelle, se limitant à acter les programmes qui lui
sont présentés par les différentes directions
de l’établissement public, ou de la région
.
De même, la seule tenue d’un débat annuel d’orientations budgétaires, sur la base d’un
rapport présenté par le président du c
onseil d’administration
,
ne permet pas de justifier d’une
véritable action du conseil administration sur le cap fixé à la structure et à son directeur général.
10
Article 9 de la délibération du 26 février 2010 du conseil régional de Guadeloupe relevant du domaine
du
règlement portant adoption des statuts de l’établissement public administratif régional de
formation
professionnelle
11
Article 15 des statuts modifiés par la délibération du conseil régional de Guadeloupe du 30 janvier
2019.
EPA GUADELOUPE FORMATION
18
En l’absence de toute participation active de l’organe délibérant à la validation des programmes
,
de leurs coûts et de leurs résultats, le conseil d’administration n’assure ni le suivi
effectif, ni le
contrôle des activités de Guadeloupe formation et de leur efficacité. Cette situation est en outre
à l’origine d’une dégradation notable des relations
entre les différents membres du conseil
d’administration
, ce qui en altère la qualité des débats.
Il résulte de tout ce qui a été dit précédemment que s’il apparaît logique que le conseil
régional de Guadeloupe exerce une influence certaine, en sa qualité de figure tutélaire, sur
l’EPA notamment au sein d
e son
conseil d’administration, il n’en demeure pas moins que ce
dernier ne fonctionne pas de manière autonome et souveraine, contrairement à ce que ses statuts
et son règlement intérieur prévoient.
1.2.2
Le conseil consultatif de perfectionnement
n’est pas réuni
L’article 8 de la délibération du 26 février 2010 du conseil régional de la Guadeloupe
relevant du domaine de la loi portant création de l’EPA dote expressément l’établissement d’un
conseil consultatif d
e perfectionnement, présidé par le président du conseil d’administration,
«
qui peut émettre, sur saisine du président du conseil d’administration, des avis et
recommandations sur l’activité de l’établissement public
».
Censée éclairer les décisions de l’organe délibérant, cette instance consultative est
composée d’un large panel d’intervenants concourant à la formation
dans
l’archipel
, tels que le
directeur de l’emploi, de l’alternance et de la formation professionnelle,
le directeur du travail,
de l’emploi et de la formation professionnelle,
le directeur régional de Pôle Emploi, le recteur
d’académie,
le
délégué régional de l’Agence nationale pour l’insertion et la promotion des
travailleurs d’outre
-mer (ANT), le directe
ur du centre d’animation et de ressources de
l’information sur la formation –
observatoire régional emploi formation (Carif-Oref), les
représentants des organismes paritaires collecteurs agréés, de représentants des fédérations
professionnelles, les représ
entants des syndicats de salariés et d’employeurs présents,
les
représentants des organisations professionnelles des acteurs de la formation professionnelle et,
enfin,
un représentant des stagiaires en formation dans l’établissement public
.
Cette structure
n’a jamais été réunie au cours de la période sous revue.
Cela dénote une
absence d’ouverture des activités de l’EPA aux experts,
aux autres professionnels de la
formation et de l’orientation professionnelle, et aux
utilisateurs de
l’
archipel et illustre, partant,
un fonctionnement
« en vase clos »
de l’
opérateur de formation.
Pourtant, le conseil régional de Guadeloupe affirmait, dans sa délibération sollicitant
l’habilitation du législateur pour la création de l’EPA, la nécessité
en 2009 de
« mobiliser toute
l'ingénierie nécessaire permettant d’assurer un véritable service public de la formation
professionnelle ».
Il n’en est rien.
Pour parvenir à cet objectif, le conseil consultatif devrait être convoqué au moins une
fois par an, et en tant que de besoin, du conseil consultatif de perfectionnement, afin de recueillir
l’analyse des différents acteurs institutionnels de l’
archipel, sur les questions de formation
professionnelle, ainsi que les retours des utilisateurs.
EPA GUADELOUPE FORMATION
19
Recommandation n° 2.
(Régularité)
pour développer une approche multi partenariale
au sein de l’établissement, réunir
deux fois par an
a minima,
et
en tant que de besoin, le conseil consultatif de perfectionnement
prévu par l
’article 8 de la délibération
législative du 26 février
2010 portant
création de l’
établissement public administratif
régional de formation professionnelle.
1.2.3
La nomination des directeurs généraux n’est pas conforme aux statuts
Le directeur général de l’EPA est nommé, selon l’article 7 de la délibération du
26 février 2010 du conseil régional de Guadeloupe relevant du domaine de la loi portant
création de l’EPA, par le président du conseil d’administration, sur proposition du conseil
d’administration.
Au cours de la période sous revue
, l’établissement a connu trois directeurs
généraux, dont deux ont été en réalité nommés par intérim.
En effet, par délibération du 7 janvier 2019, intervenue consécutivement à la nécessité
de restaurer
l’EPA après l’abandon de l’EPIC, M. GALAP a été nommé directeur général par
intérim pour une durée de six mois, M. MAGLOIRE étant nommé directeur général adjoint par
intérim, poste nouvellement créé
sans qu’il
ne soit pourtant prévu par les statuts. M. GALAP
avait été précédemment nommé directeur général de l’EPIC, après procédure de recrutement,
ce qui peut justifier sa reconduction en urgence, et par intérim,
dans l’attente d’une nouvelle
formalisation de son recrutement,
selon les règles statutaires de l’EPA.
Cependant,
MM. GALAP et MAGLOIRE ont été prolongés de six mois dans leurs fonctions par
délibération du 1
er
juillet 2019, sans que soient mises
en œuvre
les procédures de vacation de
poste prévues au code général de la fonction publique (CGFP).
À la démission de M. GALAP, le 31 octobre 2019, M. MAGLOIRE a été nommé, par
délibération du 19 décembre 2019, directeur général par intérim à compter du 1
er
janvier 2020
pour six mois. Ce dernier a donc assuré, en sa qualité de directeur général adjoint par intérim,
les fonctions d’ordonnateur du 1
er
novembre au 31 décembre 2019 à tort, alors que les statuts
de l’établissement réservent cette fonction au seul directeur général
12
.
L’intérim
de M. MAGLOIRE sera
d’ailleurs
prolongé pour un an à compter du 1
er
juillet
2020, par délibération du 6 juillet 2020, M. SORET étant nommé directeur général adjoint par
intérim du 1
er
janvier 2020 au 30 juin 2021 par délibération du même jour.
La mise à disposition de M. MAGLOIRE au sein de
l’EPA
ayant pris fin à la demande
de l’intéressé
à compter du 31 mai 2021, M. SORET a été nommé par la suite directeur général
par intérim à compter du 1
er
juin 2021, par délibération du 4 juin 2021,
dans l’attente de l
a
nomination d’un directeur général au plus tard le 30 octobre 2021
. Toutefois, le conseil
d’administration
procèdera au retrait de cette délibération, par une délibération du 18 juin 2021,
à la suite du refus de poste opposé par
l’intéressé
dès le 7 juin 2021. Consécutivement à ce
refus, M. SORET a été maintenu aux fonctions de directeur général adjoint sur la base de la
délibération du 6 juillet 2020, laquelle arrivait à expiration le 30 juin 2021. Ses fonctions de
12
Article 17 de la délibération du 26 février 2010 du conseil régional de Guadeloupe relevant du domaine
du règlement portant adoption des statuts de l’établissement public administratif régional de formation
professionnelle.
EPA GUADELOUPE FORMATION
20
directeur général adjoint par intérim, qui se sont néanmoins prolongées selon ses déclarations
jusqu’au
7 décembre 2021, sont dès lors dépourvues de base légale. Cette situation a exposé
l’intéressé à
des risques importants puisqu’il a exercé les fonctions d’ordonnateur, réservé
es au
seul directeur général, sans aucune base légale du 1
er
juillet au 7 décembre 2021, étant précisé
que la délégation de signature du 1
er
septembre 2021, du président du conse
il d’administration,
qui n’est pas l’ordonnateur de la structure, ne saurait
en tout état de cause régulariser la position
de cet agent. Cette situation, qui renvoie au surplus
à la théorie de l’acte inexistant
13
, est
susceptible d’entacher
d’illégalité tous les actes pris par l’intéressé
pendant cette période de
juillet à décembre 2021
, sous réserve de l’appréciation du juge administratif
. Si M. SORET a
fait valoir, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre que, pendant cette
période du 1
er
juin au 7 décembre 2021, il s’est borné à gérer les affaires courantes de
l’établissement public, il n’en demeure pas moins, de l’avis de la chambre, que celui
-ci a signé
de nombreux actes intéressant Guadeloupe formation, sans aucune base juridique
l’y autorisant
.
Finalement, M.
SAULCHOIR sera nommé directeur général, aux termes d’une
procédure régulière de recrutement, par délibération du 28 octobre 2021. Celui-ci prendra
effectivement ses fonctions le 13 décembre 2021
, et ce jusqu’au 13 mars 2025
.
L’établissement a
dès lors connu, depuis le départ de M. GALAP, une succession de
nominations
de directeurs généraux, ordonnateurs de l’établissement, et de directeurs généraux
adjoints par intérim, poste non prévu par les statuts, pendant deux années, en dehors des
procédures régulières de recrutement.
La chambre note sur ce plan que plusieurs administrateurs ont déploré, lors du conseil
d’administration du 1
er
juillet 2019, le
manque d’informations sur les nominations
des
directeurs généraux par intérim, soumises à leur vote. De même, il est relevé, à la lecture du
procès-verbal du
conseil d’administration du 28 octobre 2021
, que le jury constitué pour le
recrutement du directeur général au mois de septembre 2021, était composé de quatre membres
du conseil d’administration, dont son président, et
de deux membres du conseil régional. Ainsi,
s
i certains membres de l’organe délibérant ont été
logiquement intéressés à la procédure de
recrutement,
s’agissant en effet d’un EPA sous tutelle régionale,
la proposition de nomination
du directeur général
est manifestement intervenue à l’initiative du
seul président du conseil
d’administration, en l’espèce
président du jury de recrutement, et non sur proposition du conseil
d’administration
dans son ensemble
, alors que les statuts de l’EPA le prévoient pourtant
. Par
suite, la nomination des directeurs généraux
au sein de l’EPA n’est donc pas conforme aux
statuts.
Par ailleurs, la chambre a établi que M. SORET est mis à disposition du conseil régional
au sein de
l’EPA jusqu’au 31 décembre 2025
, en qualité de directeur général adjoint. Pour
autant, d’une part,
le
conseil d’administration
n’a pas délibéré
depuis le 30 juin 2021 sur la
nomination d’un directeur gén
éral adjoint
. D’autre part,
M. SORET a été déchargé dans les faits
de toutes fonctions et missions au sein de la structure depuis la nomination de
M. SAULCHOIR. La chambre a pu, au cours de ses investigations, notamment relever que,
malgré sa présence effe
ctive au sein de l’établissement
, M. SORET
n’a pas été
associé au
contrôle, dont il a au demeurant eu connaissance par la chambre.
13
En d’autres termes, u
n acte administratif inexistant est dépourvu d
’
existence matérielle
dès lors qu’il
est entaché d
’
un vice d
’
une gravité
(par exemple l’incompétence de son auteur)
telle qu
’
il affecte non seulement
sa légalité, mais son existence même.
EPA GUADELOUPE FORMATION
21
Surtout, la chambre, qui a pu examiner le dossier de cet agent, ancien dirigeant, relève
que ni la direction générale,
ni l’administration régionale n’
apporte à cet agent des réponses à
ses demandes de clarification de sa situation. En ne procurant
aucun travail à l’agent mis à sa
disposition, l’EPA ne
satisfait pas à son obligation de protection
de son agent à l’encontre des
risques psychosociaux
14
, ni à son obligation de communication à son agent des informations et
règles essentielles relatives à l'exercice de ses fonctions
15
.
L’emploi de cet agent doit être
regardé comme une nomination pour ordre, prohibée par la jurisprudence. En effet, le Conseil
d’
É
tat a eu, à maintes reprises, l’occasion de rappeler qu’un agent public doit être placé dans
une situation statutaire règlementaire, dépourvue de toute ambiguïté (
CE, M. Gastinel,
n° 279527 du 21 juillet 2006
).
Le CGFP ne fait d’ailleurs que rappeler cette obligation
en ses
articles L. 1 et L. 4.
Au surplus, l’agent ne saurait être maintenu dans une situation
ne
correspondant pas à l’exercice de ses fonctions (
v. par exemple CE, M. Ségur, n° 442162 du
22 octobre 2021
). Par suite, la chambre recommande de mettre en conformité la position de
M.
SORET au sein de l’EPA avec les dispositions précitées du
CGFP, et de respecter les
conditions de mise à disposition prévues dans la convention bilatérale.
Recommandation n° 3.
(Régularité)
mettre en conformité la situation du directeur
général adjoint
de l’EPA,
avec les dispositions des articles
L. 133-2 et L. 115-7 du code général de la fonction publique.
1.2.4
L’administration régionale empiète sur les fonctions du directeur général
Aux termes de l
’article 17 de la délibération portant adoption des statuts de l’EPA, le
directeur général
, ordonnateur de l’établissement,
le dirige dans le cadre des orientations
définies par le conseil d’administration. Il assure la préparation et l’exécution de
ses
délibérations, l’ordonnancement des recettes et des dépenses, la préparation du budget et son
exécution, la direction de l’ensemble des services, l’établissement des programmes de
formation et d’activités de l’établissement, la passation de tous actes, con
trats et marchés dans
les conditions définies par le conseil d’administration et la représentation de l’établissement en
justice et dans tous les actes de la vie civile.
Interrogé sur les objectifs
qui s’attachent nécessairement à l’exercice de ses foncti
ons,
le directeur général en exercice n’a
pu produire aucun document stratégique, ni lettre de mission
ou de cadrage émanant de l’organe délibérant ou d’une autorité
administrative, notamment
régionale. L
’ordonnateur a précisé
à la chambre avoir été nommé dans un contexte de conflit
social majeur. Il assure avoir reçu oralement du président du conseil d’administration les
missions d’apaiser la situation sociale, de fluidifier les relations au sein de la structure
,
notamment entre la direction générale et les directions
de l’établissement
, et de négocier les
conditions d’une reprise du travail. Il estime que ses missions lui sont fixées par le plan régional
14
Aux termes de l’article L. 133
-2 du code général de la fonction publique, tout employeur public est
tenu de protéger ses agents des agissements de harcèlement moral. À défaut, il est constant que l’agent peut engager
la responsabilité de l’administration sur ce fondement.
15
Aux termes de l’article L. 1
15-
7 du code général de la fonction publique, l’agent public reçoit de son
employeur communication des informations et règles essentielles relatives à l'exercice de ses fonctions.
EPA GUADELOUPE FORMATION
22
de formation, les délibérations du conseil régional sur la thématique de formation et du conseil
d’admi
nistration, et les orientations du dialogue de gestion.
S’il a également fait référence à la
délibération du 28 octobre 2021 le nommant aux
fonctions de direction générale, la chambre observe que cette décision est néanmoins dépourvue
de toute orientation stratégique. Les objectifs du directeur général sont en réalité formalisés par
le rapport d’orientations budgétaires de l’établissement, annexé à la délibération intervenant au
cours du premier trimestre de chaque exercice. Curieusement, ceux-
ci ne font l’objet d’aucun
débat au sein du c
onseil d’administration, ni d’aucun échange formel avec le président de
l’EPA.
Dans les faits, le directeur général en exercice reçoit oralement ses directives, lors de la
réunion du dialogue de gestion dans lequel siège notamment le directeur général des services
du conseil régional, ancien supérieur hiérarchique du directeur général
de l’EPA
en exercice,
ce qui renforce à
l’évidence la subordination du directeur général à l’administration régionale.
Il est d’ailleurs relevé que
, depuis le départ de M. GALAP, ancien recteur, les directeurs
généraux et directeurs généraux adjoints sont tous issus du conseil régional de Guadeloupe, ce
qui tend à limiter le cas échéant
leur autonomie à l’
égard
de l’administration régionale.
Cette situation peut interroger
sur l’intérêt pour la région d’avoir créé un
EPA doté de
la personnalité morale, dont le fonctionnement est majoritairement guidé par elle-même,
s’apparentant au final à une direction de l’administration régionale.
À cet égard, la chambre a
pu relever, au cours de la période sous revue, un manque récurrent de lignes directrices ou
d’éléments de cadrage entre la région et son EPA
: il n’existe aucune convention
-cadre
d’objectifs ou de moyens,
ou d’instructions
même informelles, ni de convention de gestion ou
de partenariat entre les deux entités publiques, dont chacune est pourtant dotée de la
personnalité morale.
Enfin, l’élargissement du conseil d’administration
, à la demande du président du conseil
d’administration
, à de nombreuses personnes étrangères aux
participants statutaires, qu’il
s’agisse de cadres
du conseil régional
ou des directions de l’EPA
, alors que, dans le même
temps,
la présence obligatoire d’un représentant du personnel ne sera effective que courant
2022, participe à la confusion entourant la gouvernance
de l’EPA
.
Le manque de rigueur et de clarté, tout autant que la confusion des attributions et
missions de chacun peut être à nouveau relevé
au travers d’
une récente modification du
fonctionnement de l’établissement
. En effet, le règlement budgétaire et comptable adopté par
délibération du conseil d’administration,
consécutivement au passage à la nomenclature
comptable M57, attribue
les fonctions d’ordonnateur
au
président du conseil d’administration,
en contradiction avec les statuts mêmes
de l’établissement toujours en vigueur
, les confiant
pourtant personnellement au directeur général
de l’établissement
. La chambre relève que cette
délibération
est entachée d’illégalité et rappelle au surplus qu’en cas de confusion au sein du
corpus juridi
que instituant l’EPA, l
e droit positif, tout autant que la jurisprudence
administrative, tendent plutôt
à confier au directeur général les fonctions d’ordonnateur de
l’établissement public, et non au président du conseil d’administration
16
.
16
Voir sur ce point l’article L. 4312
-
2 du code des transports (pour l’établ
issement
Voies navigables de
France
par exemple), ou encore pour les directeurs généraux d’établissements publics de santé, l’article L. 6143
-
7 du code de la santé publique.
EPA GUADELOUPE FORMATION
23
Cette situation révèle là encore
le manque de maîtrise, par l’EPA, des risques juridiques,
budgétaires et financiers qu’il supporte pourtant au quotidien. Elle conduit, au demeurant
, à
retirer
au conseil d’administration sa mission statutaire de contrôle de l’exécution du
budget et,
par conséquent, à accroître les pouvoirs du président du conseil d’administration sur la
structure.
En tout état de cause
, en l’absence de modification de l’a
rticle 17 de la délibération du
26 février 2010 du conseil régional de Guadeloupe relevant du domaine du règlement, portant
adoption des statuts de l’
EPA régional de formation professionnelle, le directeur général en
reste pourtant le seul ordonnateur régulier.
1.2.5
Une instance
ad hoc
non prévue par les statuts, qui se substitue au conseil
d’ad
ministration
Au sein de l’établissement, la direction générale en exercice n’organise aucun comité
de direction. Elle se limite à des réunions de services par direction sans établir de comptes
rendus, ce qui nuit au suivi des décisions, et conduit à un fonctionnement en silos, limitant la
collaboration entre les directions de l’établissement.
Ce défaut de pilotage est, selon la chambre,
la conséquence de l’exercice par l’administration régionale d’un pouvoir vertical direct sur les
directions de son opérateur, au détriment des attributions du directeur général et du conseil
d’administration.
Interrogé sur ce point, le directeur général en fonctions
invoque l’existence d’un
dialogue de gestion, instance réunie deux fois par an depuis 2019
a minima
et composée du
président de la commission
« formation professionnelle »
de la région, de son directeur général
des services, de ses trois directeurs régionaux et de plusieurs chefs de service du conseil
régional
, d’un membre du conseil d’administration de l’
EPA, de son directeur général et des
directeurs administratif et financier, directeur des ressources humaines, directeur de la
formation professionnelle et directeur de la formation continue
de l’
EPA. Il y est débattu des
activités de la structure et déterminé les orientations sur les formations à venir, et les fonds
alloués nécessaires.
Malgré l’importance de cette instance, la chambre n’a pu se procurer tout
écrit ou document émanant de cette commission
ad hoc
. Il apparaît donc impossible de vérifier
la t
raçabilité d’une telle instance
, au demeurant stratégique, dans le fonctionnement de
l’établissement, ni d’en assurer le suivi et l’exécution.
Au surplus, là encore, le manque de rigueur dont fait preuve l’établissement est, selon
la chambre, patent. En effet, un tel organe ou une telle commission
n’est défini
e ni par les
statuts, ni par une note interne émanant de la région ou de son opérateur, susceptible
a minima
d’en fixer
les missions, la composition et le fonctionnement. Il est
seulement relevé l’exi
stence
d’une
instance dénommée
« dialogue de gestion »
à l’article 21 du contrat de service public
entre la région et Guadeloupe formation, annexé à
la délibération de création de l’EPIC du
30 novembre 2017, qui a été toutefois annulée par la C
our administrative d’appel de Bordeaux,
ainsi qu’il a
été dit précédemment.
Seul le règlement budgétaire et financier, adopté par une délibération du 18 décembre
2023
, consacre l’existence d’un
tel
dialogue de gestion
, comme étant une
« démarche
participative transversale et de responsabilisation »
du cycle budgétaire, qui
« permet à partir
de l’analyse de l’existant d’optimiser la gestion, de définir des objectifs à réaliser et les
ressources nécessaires dans un objectif de performance ».
EPA GUADELOUPE FORMATION
24
Il résulte de ce qui a été exposé précédemment que les
relations entre la région et l’EPA
ont été régies
de facto
sur la base d’un contrat dépourvu de base légale
jusqu’à l’adoption
récente de ce nouveau règlement, le 18 décembre 2023, favorisant, là encore,
l’
insécurité
juridique de telles procédures.
De surcroît, cette instance
sui generis
intervient en définitive sur les orientations
opérationnelles
de l’établissement public
et sur les ressources à y consacrer, en lieu et place de
son
conseil d’administration
,
statutairement chargé de l’élaboration du programme annuel
d’activité de l’établissement, du suivi de l’activité au travers du rapport annuel, du budget
annuel de l’établissement
, et de ses éventuelles modifications. Cette instance empiète par
conséquent sur les compétences dévolues au seul conseil d’administration de l’EPA.
Au cours de ses investigations, la chambre a pu constater que cette instance longtemps
informelle, prépare en réalité
le rapport d’orientations budgétaires présenté au conseil
d’administration en début d’exercice par son président, et définit la stratégie de formation de
l’établissement.
Cet élément corrobore ici le manque de transparence des éléments soumis au
conseil d’administration à l’appui des projets de délibérations
, et le manque de débats au sein
de cet organe, sur les priorités et les programmes de formation conduits par Guadeloupe
formation
, ainsi qu’il a été signalé plus haut
.
Au final, cette situation cantonne, ainsi qu’il a été
dit auparavant, le conseil d’administration
, à un rôle de
«
chambre d’enregistrement
».
1.3
UNE ORGANISATION DES SERVICES À RATIONALISER
La situation de Guadeloupe formation s’analyse à l’aune des décisions politiques
successives ayant conduit, au fil du temps,
à l’intégration
, en son sein,
d’entités et de missions
distinctes.
1.3.1
Des structures partenaires absorbées sans anticipation
Créé en 2
010, l’EPA n’a débuté son activité que le 1
er
janvier 2015 en absorbant d’une
part les activités de l’association CRFP, héritière de celles de l’ex
-
Afpa, et d’autre part
, celles
de l’association Carif
-Oref
, ainsi qu’il a été dit précédemment
.
La première étape dans ce
rapprochement de structures s’est ainsi matérialisée par la
signature le 12 janvier 2015 de la convention de fusion-absorption
entre l’EPA et l’association
CRFP. Alors même que la dissolution
de l’A
fpa financée par la région, quelques années plus
tôt, devait conduire à la plus grande prudence sur la situation des entités absorbées, cette fusion
a été traitée par la région sans état des lieux préalable de la situation financière tant du CRFP
que du Carif-Oref, ce qui a induit un risque budgétaire et financier pour
l’établissement
régional, et partant, pour sa tutelle régionale.
En effet, en premier lieu, lors du
conseil d’administration du 6 juillet 2020
, soit cinq
exercices plus tard, le directeur général par
intérim de l’EPA dresse un bilan financier inquiétant
EPA GUADELOUPE FORMATION
25
de la structure, objectivé par un audit externe
17
. Il requiert l’instauration d’un plan d’apurement
d’une dette générée depuis des années,
pour partie antérieure à 2015, et donc imputable au
CRFP, ce qui établit la
méconnaissance de l’étendu
e des droits et obligations de cette
association au moment de sa reprise
par l’EPA.
En second lieu, au cours de ce même conseil d’administration, la situation
associative
du Carif-Oref a été également évoquée. Cet organisme est intégré à Guadeloupe Formation avec
l’ensemble de ses dettes
dont les salaires dus à Pôle emploi, soit plus de 0,5
M€
, de sorte que
le commissaire aux comptes a recommandé
la constitution d’
une provision, puisque
l’EPA
en
a repris les droits et obligations. Or, cette association a finalement
été liquidée en raison d’une
dette importante et
d’une absence de comptabilité sur les
trois derniers exercices, ce qui
démontre que l’absorption de la structure n’a été précédée d’aucune vérification sérieuse.
Il sera fait en outre le constat, lors du
conseil d’administrati
on du 9 avril 2021, des
difficultés de Carif-Oref à assumer ses missions. Le directeur général par intérim informera cet
organe le 25 mai 2021 de la décision du conseil régional
–
en dehors de toute consultation du
conseil d’administration
- de créer une nouvelle agence régionale de l
’
orientation, regroupant
Carif-Oref, le service
public régional de l’orientation (S
pro) et l
’
office national d'information
sur les enseignements et les professions (Onisep). La chambre
relève l’absence de
mise en
œuvre de cette décision trois années plus tard.
En troisième lieu, à l’occasion de la création de l’EPIC Guadeloupe formation, cet
établissement s’
était substitué à compter du 1
er
janvier 2018, aux droits et obligations de
l’association
É
cole régionale de la deuxième chance (E2C) et de l’association Cité des
métiers
18
. Cependant, le commissaire aux comptes
de l’EPIC
relevait, dans son rapport sur les
comptes 2018,
« l'absence de convention formalisant le transfert partiel des activités de
l'association Ecole Régionale de la Deuxième Chance et de la Cité des Métiers »
et
«
l’absence
de convention de mise à disposition de personnel pour les rémunérations prises en charge par
l'entité (L’EPA paye actuellement le salaire des agents de l’E2C, de droit privé et employés par
l’association)
»
. Il ajoutait
« Sans relations contractuelles définissant les fondements de prise
en charge des dépenses (nature, modalités, justificatifs), leur paiement est fragilisé
juridiquement »
19
.
L’impréparation de ces absorptions
a conduit la direction générale à
annoncer, lors du conseil d’administration du 6 juillet 2020, la nécessité d’un audit
permettant
de mesurer les conséquences de la repr
ise antérieure par l’EPIC des droits et obligations de
l’E2C.
En dernier lieu, le conseil régional de Guadeloupe a décidé, courant 2015, de mettre fin
à la délégation de sa mission de rémunération des stagiaires à l’
Agence de services et de
paiement (ASP)
pour la confier à l’EPA.
La question du transfert de cette mission, qui ternit
aujourd’hui
l’image de l’établissement en
raison de retards récurrents de paiement, à un autre
organisme ou à nouveau à l’ASP, est évoquée lors du conseil d’administration du 6
juillet 2020,
sans qu’aucune décision ne soit prise
.
17
«
L’implication sur la sincérité des comptes du passage en 2018 d’une comptabili
té privée à une
comptabilité publique de l’EPA Guadeloupe formation
»
, rapport de M. R., 1
er
juillet 2021
18
Article 22 des statuts de l’EPIC, approuvés par délibération du conseil régional de Guadeloupe du
30 novembre 2017 laquelle sera annulée par jugement du tribunal administratif de Guadeloupe du
20 décembre 2018.
19
Rapport d’audit externe de M. R
. page 12.
EPA GUADELOUPE FORMATION
26
Il résulte de tout ce qui précède que,
selon la chambre, la reprise par l’établissement
Guadeloupe formation de toutes les
entités précitées s’apparente à une mosaïque juridique non
maitrisée et de surc
roît irrégulière, en l’absence de toute formalisation appropriée
, et ce pour
l’ensemble des structures absorbées
.
1.3.2
Une réorganisation des services qui interroge
Au cours de la période sous revue
, l’établiss
ement a produit quatre organigrammes dont
le dernier en vigueur n’a jamais été validé par
son
conseil d’administration.
En effet, par
délibération du 7 janvier 2019, celui-ci
a approuvé l’organigramme
« transitoire »
de
l’établissement tel qu’en vigueur lors de l’annulation
contentieuse
de l’EPIC
20
. Il y est constaté,
outre un secrétariat général, la cellule Carif-Oref et des chargés de mission rattachés à la
direction générale, sept directions opérationnelles (cité des métiers, accueil information
orientation, École de la deuxième chance (E2C), formation professionnelle, formation continue,
insertion emploi accompagnement social, et enfin, recherche développement innovation) et
trois directions administratives («
commande publique
», «
financier budgétaire et moyens
», et
en dernier lieu, «
relations ressources humaines
»).
Espace d’information et de conseil sur les métiers et la vie professionnelle, la
« cité des
métiers »
est ainsi identifiée au sein de l’établissement dans une direction autonome, alors que
ses missions rejoignent celles de la direction «
accueil information orientation
». L’
E2C, dont
l’objectif est de proposer une formation professionnelle
à des jeunes sortis du système scolaire
sans qualification, se caractérise également par une direction autonome, distincte de celle de la
formation professionnelle
, ou de celle de l’insertion
. Issues de structures autonomes de droit
privé désormais
intégrées au sein de l’EPA
, elles continuent dès lors à assurer leurs missions
avec leurs personnels «
historiques
», ce qui ne favorise pas la recherche de collaboration et de
convergence avec les autres directions de l’établissement
.
La mosaïque de l’EPA ainsi instituée
au fil des années souffre d’un manque de cohérence et
de synergies internes.
À
la suite du conflit social de fin d’année 2021, le président du conseil d’administration
a remis aux représentants syndicaux, en exécution du protocole d’accord de suspension du
conflit social du 10 janvier 2022, un nouveau
projet d’organisation des services
, qui donnera
lieu à la délibération du 11 avril 2022.
Ainsi, l’organigramme
rénové
de l’établissement
21
présente
d’une part
, outre un
secrétariat général et des chargés de mission, un département opérationnel composé de sept
directions de formation (formation professionnelle, antenne Marie-Galante, antenne Le Moule,
formation continue, E2C, recherche développement et innovation, langues), deux directions
d’accueil information orientation (
accueil information orientation, cité des métiers Guadeloupe)
et deux directions
d’accompagnem
ent (insertion emploi et accompagnement social,
Carif-Oref). D
’autre part
,
l’organigramme comporte
un «
département support
» composé de
quatre directions (ressources humaines, affaires juridiques, affaires financières et budgétaires,
moyens généraux et logistique).
20
Annexe n °3
21
Annexe n °3.
EPA GUADELOUPE FORMATION
27
Pour la chambre, la modernisation des services annoncée est pourtant dépourvue de
toute recherche de mutualisation des services, ou de rationalisation des compétences. Elle
répond uniquement à un besoin d’adapter la structure de l’EPA
à la création de postes
permettant le reclassement des agents dans la grille des emplois publics. Ce constat est
d’ailleurs
appuyé par la délibération n° 2023-24 de Guadeloupe formation qui indique que
« les
postes actuellement occupés ont fait l’objet d’une création d’emploi lors du conseil
d’administration du 25
février 2022, en vue de clarifier la situation professionnelle et l
’emploi
de chaque agent intuitu personae ».
Par ailleurs,
le conseil d’administration a motivé cette réorganisation
par la nécessité,
louable, de transformer les contrats de travail de droit privé des personnels en contrats
administratifs
. Il liste à cette fin la composition de l’effectif tel qu’il résulte
de la transformation
des contrats de travail de droit privé en droit public, soit
« 230 personnes : 43 agents de
catégorie A (dont 37 en filière administrative, 2 en filière technique, 4 en filière
médico-sociale), 128 agents de catégorie B (dont 60 en filière administrative, 10 en filière
technique, 2 en filière sociale et 56 en filière d’animation) et 58 agents de catégorie C (dont 48
en filière administrative, 10 en filière technique), 1 apprenti. ».
En 2024, le service des ressources humaines a transmis à la chambre un organigramme
structurel en vigueur pourtant différent de celui va
lidé par le conseil d’administration en février
2022, en indiquant que les évolutions organisationnelles projetées n
e sont pas mises en œuvre
à ce jour.
1.3.3
Le fonctionnement de l’agence comp
table doit être encadré
L’article 243 de la
loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a
ouvert aux collectivités territoriales dans le cadre
de l’article 37
-1 de la Constitution, la
possibilité de créer des agences comptables.
En vertu de ce dispositif expérimental, la fonction comptable est internalisée en sa
totalité auprès de
l’ordonnateur
,
en application d’une
convention déterminant les conditions de
mise en œuvre et
d'exercice
de l’agence,
notamment les moyens financiers, matériels et en
personnels, concertée
entre l’
État et la collectivité. Ainsi
, l’ordonnateur crée dans ses services
une agence comptable qui est gérée par l’agent comptable.
Ce dernier, dans les conditions
définies par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique, a la charge exclusive de manier les fonds et de tenir les comptes de la
collectivité, et constitue, en outre, le garant des comptabilités, budgétaire, générale et analytique
dont il partage la tenue avec l’ord
onnateur.
Anticipant ce cadre législatif et règlementaire, une agence comptable a été créée, par
délibération du 12 avril 2018 au sein
de l’EPIC Guadeloupe formation.
1.3.3.1
L’agence comptable
est dépourvue de convention constitutive
Aux fins de direction de cette agence, un personnel de la Direction générale des finances
publiques (DGFiP) a été nommé, par arrêté préfectoral du 19 mars 2018, agent comptable au
sein de l’EPIC
à compter du 1
er
avril 2018, sur proposition du président du conseil régional de
Guadeloupe et avis favorable du directeur régional des finances publiques.
EPA GUADELOUPE FORMATION
28
Tirant
les conséquences de l’annulation de la délibération créant l’EPIC Guade
loupe
formation par le tribunal administratif de Guadeloupe, la région a adopté la délibération
n° 19-17 du 30 janvier 2019 introduisant
un article 19 bis aux statuts de l’EPA Guadeloupe
formation relatif à
la nomination et au fonctionnement de l’agent comptable.
Suite à cette évolution statutaire, le conseil d’administration a délibéré
le 12 avril 2019
en faveur de la création d’une agence comptable au sein de ses services
.
Dans ce cadre, l’agent
comptable nommé à la création de l’EPIC exerce actuellement
les fonctions d’agent comptable
spécial de l’EPA depuis le 1
er
février 2019,
par effet d’un
nouvel arrêté préfectoral du 19 février
2019.
S
i la création de ce service interne à l’établissement est de nature à contribuer à la
continuité de ses missions de service public et à sa sécurisation financière,
il n’en demeure pas
moins que, contrairement à ce que la délibération du 12 avril 2019 prévoit, aucune convention
entre l’
É
tat et l’établissement
déterminant
les conditions d'exercice de la délégation par l’
État
des opérations relevant de sa compétence exclusive, notamment les moyens financiers,
matériels et en personnels mis en œuvre par chacune des parties, n’
a encadré le fonctionnement
de cette agence.
Enfin, depuis la délibération du 18 décembre 2023 adoptant le nouveau règlement
budgétaire et financier dans le cadre du passage au référentiel M57 à compter du 1
er
janvier
2024,
le rôle de l’agent comptable, défini à l’
article 2.1. de ce nouveau règlement, est plus
restreint, et donc contraire,
que celui déterminé par les statuts modifiés de l’établisse
ment.
Ainsi, l
’agent comptable bénéficie au sein de Guadeloupe formation de la responsabilité
d’un service de comptabilité publique, composé de salariés de l’établissement, sans aucune
formalisation à l’exception d’une
convention de mission remise à la prise de fonction
de l’agent
comptable
au sein de l’EPIC
.
Les relations entre les fonctions d’ordonnateur et d’agent comptable
sont ainsi
insuffisamment encadrées ce qui les expose à des manquements, ou à une atteinte possible, au
principe de séparation de ces deux fonctions. De plus,
l’absence de conventionnement entre
l’
É
tat et l’établissement fait obstacle à la mise à disposition de l’agent comptable
des
applications informatiques de la DGFiP, ce qui empêche toute remontée de données comptables
dans les bases informatiques de cette administration étatique.
1.3.3.2
La relation
entre l’
ordonnateur et
l’
agent comptable doit être régularisée
Le service comptable est composé de 4 agents : un agent comptable, un adjoint et deux
gestionnaires dont la répartition des missions n’est pas définie en l’absence de formalisation
des fiches de poste et de procédures internes. Seule une procuration
entre l’agent comptable et
son adjoint a été formalisée.
L’affectation des agents au service comptable a été mise en œuvre suite à une procédure
d’appel à candi
dature au sein du service financier
de l’EPA
réalisée par l’agent comptable.
Aucun document n’a été
pourtant transmis à la chambre,
lors de l’instruction
, pour justifier ce
processus.
EPA GUADELOUPE FORMATION
29
A
ucune procédure interne n’a été formalisée entre la direction générale,
le service
financier
de l’EPA
et l’agence comptable pour garantir une séparation effective des fonctions
d’ordonnateur et d’agent comptable
22
.
La chambre relève que cette situation, qui perdure
d’ailleurs
depuis la création de
l’agence,
ne s’inscrit pas dans une relation de transparence entre l’ordonnateur et l’agent
comptable. La formalisation du
fonctionnement du service comptable au sein de l’établissement
public doit être faite sans délai. Pour ce faire, Guadeloupe formation doit mettre en cohérence
les
relations entre l’agent comptable et l’ordonnateur avec les statuts modifiés
, et avec le
règlement budgétaire et financier de l’établissement adopté le 18
décembre 2023.
Recommandation n° 4.
(Régularité)
établir une convention encadrant les missions
respectives de
l’ordonnateur et
de l’agent comptable dans le
resp
ect de l’article 9 du décret
n° 2012-1246 du 7 novembre
2012 relatif à la gestion budgétaire et comptabilité publique.
____________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE________________________
Guadeloupe formation est exposé à de nombreux risques aux plans juridique, financier
et comptable.
Les soubresauts institutionnels qui l’ont traversé entre l’année 2017 et 2023 ont
fragilité son activité, tout autant que sa crédibilité dans le paysage régional de la formation et
de l’orientation professionnelle.
Son pilotage reste pénalisé
encore aujourd’hui par
un
fonctionnement managérial en silos. Sa gouvernance est confuse, voire incohérente.
Président du conseil d’administration au sein duquel il dispose d’une ma
jorité absolue,
décideur de la nomination du directeur général, ordonnateur -à tort- des dépenses et recettes
depuis peu, le président de la région de Guadeloupe
exerce une autorité sur l’EPA comparable
à celle
qu’il pourrait exercer sur ses propres
services et directions de la collectivité territoriale,
ce qui interroge sur l’intérêt juridique du maintien de cet opérateur
,
et sur l’intérêt d’un tel
contrôle analogue.
___________________________________________________________________________
2
L
’INSINC
ÉRITÉ DES COMPTES
DE L’ÉTABLISSEMENT
La chambre a pu examiner, au cours de ses investigations sur pièces et sur place, la
fiabilité et la sincérité
des comptes, à l’aune des seuls comptes consolidés qui lui ont été remis
22
L’article 9 alinéa 1 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire dispose
: «
les fonctions
d’ordonnateur et de comptable public sont incompatibles
», principe consacré par l’ordonnance du 23 mars 2022.
EPA GUADELOUPE FORMATION
30
par les services de l’ordonnateur.
En effet, les comptes de Guadeloupe formation ne sont pas
déposés, pendant la période sous revue, auprès de la DGFiP, ce qui ne facilite ni leur
consolidation, ni leur analyse. La chambre a dû, dès lors, reconstituer certains agrégats
budgétaires et financiers
de l’EPA
.
2.1
DES COMPTES NON FIABLES
La situation administrative de l’établissement, d’abord EPA, puis EPIC, puis à nouveau
EPA, et les soubresauts statutaires dont il a été
l’objet,
se traduisent par une complexité
importante qui rejaillit sur la sincérité et la fiabilité des comptes.
En effet, l’EPA Guadeloupe formation, dépendant de la région Guadeloupe, a opté de
manière irrégulière
dès l’année 2014
, pour un régime juridique et comptable privé, avant
l’annulation contentieuse décrite au point 1.
Non doté de comptable public
de l’année 2010 à
l’année 2018, c’est donc un expert
-comptable qui tenait les comptes, tandis que le directeur
financier de l’EPIC avait la main sur les fonds déposés auprès d’établissements bancaires
privés, dont la Bred Guadeloupe, le
s dépenses n’étant pas mandatées par l’ordonnateur.
Ainsi, depuis 2010, date de création de l’établissement, la comptabilité était tenue selon
les règles du plan comptable général et non selon celles de la comptabilité publique applicable
aux établissemen
ts publics. Dès lors, à la suite de l’annulation contentieuse prononcée en fin
d’année 2018 par le tribunal administratif de Guadeloupe, la gestion de la transition comptable
et financière de l’EPA, auquel s’applique désormais la nomenclature comptable M
57
23
a été
rendue difficile.
En effet, la persistance d’un compte auprès de la Bred, doté de mouvements jusqu’en
fin d’année 20
21, a coexisté avec le compte
ouvert au Trésor, géré par l’agence comptable de
l’établissement, en place
depuis le 1
er
février 2019, ce qui a engendré une problématique
récurrente
de balances d’entrée pour l’exercice 2019.
Ainsi, la qualité comptable souffre,
d’une part, d’une absence de ma
îtrise suffisante et
exhaustive des comptes de tiers (par exemple les fournisseurs ou clients de Guadeloupe
formation)
. D’autre part,
la sincérité des comptes est mise à mal
à la fois par l’absence de
finalisation de la transition
entre l’EPIC et l’EPA au cours des années 2018 et 2019, l’existence
d’un double compte bancaire entre l’année 2018 et l’année 2021
, conduisant logiquement
l’ordo
nnateur à manier les fonds publics
via
le compte Bred. De plus, la sincérité comptable est
obérée par le fait que plusieurs opérations de paiement ont été réalisées sans mandatement
préalable. À
cet égard, contrairement à ce que prévoit l’article 215 du dé
cret n° 2012-1246 du
7 novembre 2012 dit
« GBCP »,
aucun dispositif de contrôle interne budgétaire et de contrôle
interne comptable n’a été mis en place au sein de l’établissement régional.
Certes,
à la suite de l’audit
réalisé au
cours de l’année
2024 par les services de la DRFiP
de la Guadeloupe et des îles du nord, la finalisation des comptes de tiers, et celle de la balance
d’entrée de l’exercice 2019 ont été
réalisées
par l’agent comptable en fonctions. Toutefois
, la
refonte du système informatisé de gestion comptable, en lien avec les services ordonnateurs,
23
Arrêté du 21 décembre 2023 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M57 applicable aux
collectivités territoriales uniques, aux métropoles et à leurs établissements publics administratifs
EPA GUADELOUPE FORMATION
31
n’est pas parachevée
: en témoigne le circuit budgétaire et comptable applicable à la paie du
personnel de l’EPA
, source de risques
et de confusion entre les fonctions d’ord
onnateur et de
comptable,
ainsi qu’il est décrit au point
3.3.2.
Au surplus, la chambre constate que l’audit de la DRFiP de Guadeloupe, qui a pris fin
en août 2024, avait jugé prioritaire la mise en place d’une interface entre les deux applications
de gest
ion comptable et financière, ou même l’acquisition d’un logiciel de gestion intégré
permettant à l’agence comptable et à l’ordonnateur d’intégrer leurs données sur un même outil.
Or, à ce jour, il n’en est rien, l’EPA n’ayant pas réalisé d’avancées sur ce
plan.
La chambre rappelle
à l’ordonnateur qu’il doit
mettre en place un dispositif de contrôle
interne des dépenses, y compris des comptes de tiers, et parachever le système informatisé de
gestion comptable, en
étroite collaboration avec l’agent comptable
.
2.1.1
Un budget primitif consolidé qui ne traduit que partiellement la situation
financière de l’établissement
À
compter de l’exercice 2019, le budget de l’EPA se compose d’un budget principal et
de deux budgets annexes relatifs à la formation continue et à la rémunération des stagiaires. Le
budget
primitif consolidé de l’établissement s’établit pour l’exercice 2024 à 26,6
M€
dont
17,6
M€
pour le budget principal. 80 % des recettes sont consacrées aux charges courantes de
personnel et de fonctionnement. À titre liminaire, la chambre note que le budget annexe relatif
à la formation continue, déficitaire depuis 2021, a été définitivement clôturé au 31 décembre
2022. L’ensemble des effectifs de l’EPA est supporté par le budget principal. La chambre relève
à cet égard que les budgets annexes dotés d’une a
utonomie financière comportent
respectivement, sept et trois agents, dont la rémunération devrait faire l’objet d’un
remboursement au budget principal.
La chambre a constaté que les budgets primitifs ont été votés pour les exercices 2021,
2022 et 2023 en équilibre, en dépenses comme en recettes, conformément aux dispositions de
l’article L.
1612-4 du CGCT. Différentes instructions budgétaires et comptables ont été
appliquées en fonction de l’évolution juridique de l’établissement
: la M4 pour l’EPIC en 2018
,
la M71 pour l’EPA jusqu’au 31 décembre 2023, et depuis le 1
er
janvier 2024, la M57. À cet
égard, si l’exercice 2019 devait comprendre les balances d’entrée de l’EPA en incluant les
balances de l’EPIC précédent,
car
disparu de l’ordonnancement juridique par l’effet de
l’annulation contentieuse décrite au point 1,
corrigées des opérations relatives aux entités
fusionnées au sein de
l’établissement (cité des métiers, E2C, Carif
-Oref), la délibération
n° 2020-14 du 12 août 2020 portant adoption des comptes administratifs des exercices 2018 et
2019 ne permet, par exemple,
pas de vérifier si les opérations de reprise de l’actif et du passif
de chacune des associations fusionnées ont été effectivement intégrées aux comptes
administratifs de l’établissement Guadeloupe formation.
Dès lors, le budget primitif ne reflète pas la réalité des flux financiers, en particulier de
l’endettement de l’organisme
, résultant notamment des transferts de droits et obligations
provenant des entités fusionnées.
En outre, la reprise de la balance d’entrée ne s’est
faite que partiellement avec un bilan
au 31 décembre 2018 non équilibré et un résultat reporté au 1
er
janvier 2019 de -5 783 989,41
€.
Pour l’année 2020, le déficit global s’élève au 31 décembre 2020 à
-12 976 576
€
,
si l’ensemble
EPA GUADELOUPE FORMATION
32
des écritures à régulariser, recensées, en 2021,
par le cabinet R. d’audit comptable et financier
,
avait été pris en
compte par l’ordonnateur.
2.1.2
L’information financière et comptable demeure défaillante
Il s’ensuit, comme l’a
au demeurant identifié le rapport
d’audit comptable et financier
précité
24
, au sein de
l’EPA
, que plusieurs défaillances persistent, obérant la fiabilité des
comptes, et partant, leur sincérité. Il s’agit notamment
de :
-
la non
reprise au compte administratif et au compte de gestion de l’année 2018 des
résultats de l’année 2017, dès lors que le retraitement des écritures en comptabilité
publique des écritures de comptabilité privée (en 2017) n’a pas été réalisé, laissant
transparaître en 2018 un écart entre les réalisations au compte de résultat au sens de la
comptabilité privée (droits constatés) et le résultat au sens de la comptabilité publique
(service fait, encaissements), de 2 145 299
€ en dépenses de fonctionnement, et de
12 775 357
€ en recettes de fonctionnement
. En conséquence, la balance de sortie de
l’EPA au 31 décembre 2017 n’a pas été intégrée dans les comptes de l’année 2018
obéissant au régime de la comptabilité publique, M71, alors en vigueur ;
-
l’analyse des comp
tes administratifs qui révèle une absence de rattachements des
charges ainsi que des restes à réaliser (RAR). Ainsi, les RAR en dépenses
, s’entendant
comme des dépenses engagées non encore mandatées, ne sont pas pris en compte par
l’EPA. De même, les recettes regardées comme juridiquement certaines, ou justifiables
par convention ou par arrêté administratif, et encore à recouvrer, ne sont pas davantage
inscrites dans la comptabilité de l’EPA, alors qu
e leur constatation est pourtant une
obligation comptable en RAR, afin d’afficher des résultats sincères. Il résulte de ce qui
a été dit que l’établissement n’a pas assuré
, à tort,
la tenue d’une comptabilité
d’engagement,
en recettes comme en charges ;
-
p
lusieurs charges inscrites au budget de l’établissement alors qu’elles n’
ont pas lieu
d’être
. Il en est ainsi de la taxe sur les salaires, à laquelle les employeurs publics - dont
font partie les EPA, ne sont pas assujettis, en application des dispositions
de l’article
231 du code général des impôts (CGI). Il en est de même de la participation à l’effort
de construction prévu à l’article L.
313-
12 du code de la construction et de l’habitation
(CCH) ;
-
l’existence d’un double paiement en faveur de tiers, éma
nant à la fois du compte Bred
(privé) et du compte du Trésor, géré par l’agence comptable, pour un montant identifié
de 133 696,48
€, pour lesquels l’agent comptable
a demandé l’émission, par
l’ordonnateur, d’un titre de recettes, afin de récupérer les som
mes indûment payées en
doublon ;
24
Dans un compte rendu de réunion en date du 3 septembre 2021 établi par l’EPA
, il est indiqué, en
résumé de cet audit, que
« en conclusion, la gestion financière de Guadeloupe formation peut être qualifiée de
chaotique ».
EPA GUADELOUPE FORMATION
33
-
la présence de provisions pour congés payés, inscrites en comptabilité privée, qui
n’existent pas en comptabilité publique
, par exemple pour un montant de 676 080,17
€
pour l’exercice 2018.
Par ailleurs, la chambre relève des manquements dans la tenue des comptes
qui n’ont
pas été régularisés depuis 2021, et notamment :
-
l’absence de traçabilité de l’avance de trésorerie de 9
M€
accordée par la Caisse
d’épargne au
compte 16449 ;
-
l’absence de traçabilité de l’
écriture de régularisation du cautionnement
de l’avance de
trésorerie activée par la C
aisse d’épargne auprès de la région
au compte 165 pour
contrepartie du compte 519 ;
-
l’absence de traçabilité
comptable du titre n° 553 émis le 26 novembre 2023 par la
région à l’encontre de Guadeloupe formation e
n contrepartie du cautionnement versé à
la banque pour la ligne de trésorerie non remboursée ;
-
le manque de diligence pour les titres de recouvrement et notamment les avances de
trésorerie accordée par Guadeloupe formation à l’association de l’E2C
en l’ab
sence de
convention formalisant le transfert partiel des activités de l’association à Guadeloupe
formation.
Il résulte de tout ce qui précède que, pour
la chambre, la sincérité des comptes de l’EPA
demeure fragile, voire défaillante. Il convient, dans les meilleurs délais, de réorganiser
l’ensemble de la fonction financière et budgétaire au sein de l’EPA, de pourvoir, le plus
rapidement possible, aux fonctions de directeur financier, encore vacantes, et de formaliser les
procédures financières pour garantir des écritures fiables et sincères.
2.1.3
L’absence d’inventaire physique doit être rapidement
résolue
La connaissance du patrimoine d’une entité publique est essentielle pour connaître la
réalité de l’actif immobilisé et sa comptabilisation sincère dans les agrégats de l’établissement
public. À cette fin, un inventaire physique annuel, effectué par les services ordonnateurs, doit
retracer l’ensemble des actifs patrimoniaux de l’EPA.
Ainsi, l’absence d’inventaire physique affecte la sincérité
des comptes puisqu’elle
empêche, logiquement, la comptabilisation régulière des sorties et des dépréciations d’actifs de
l’entité.
L’agent comptable
tient quant à lui, l’état de l’actif qui doit correspondre à l’inventaire
physique effectué par l’ordonnateur. Or, il ne résulte pas de l’instruction qu’un inventaire
contemporain aurait été réalisé par l’ordonnateur, qui s’est borné, sous l’empire de l’EPIC, à
dresser en 2020, une liste des immobilisations constatées pour l’exercice 2018, basée sur les
règles de la comptabilité privée. Au surplus,
l’agent comptable
a lui-même constaté des écarts
entre cette liste établie par l’ordonnateur et l’état de l’actif qu’il a établi.
La chambre rappelle que l’EPA doit réaliser les opérations d’inventaire annuel, en li
en
avec l’agence comptable partenaire.
EPA GUADELOUPE FORMATION
34
Recommandation n° 5.
(Régularité)
régulariser
les
insincérités
comptables
et
formaliser les procédures financières pour garantir la tenue
d’écritures fiables et sincères
dans le respect de l’article 53 du
décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique.
2.1.4
Un
compte bancaire géré par l’ordonnateur
Ainsi qu’il a été dit auparavant, l’EPA avait ouvert
en 2014, avant la période sous revue,
et en dehors de toute dérogation accordée par la Direction du Trésor, des comptes bancaires
auprès d’établissements privés, comme la Bred Guadeloupe, dont le compte est resté ouvert
jusqu’en février 2021, au
près du crédit lyonnais ou de la Bnp Paribas, dont les comptes
respectifs ont été
clôturés à l’arrivée de l’agent comptable en 2019.
Il convient de préciser que l’agent comptable n’a jamais eu procuration sur le compte
resté ouvert auprès de la Bred, et n’était pas davantage en possession des relevés ban
caires y
afférents, à tout le moins de l’année 2019 à 2021. Par suite, les mouvements bancaires et les
opérations comptables adjacentes, par exemple sur les comptes de tiers, ont échappé
à l’agent
comptable
de l’établissement, de sorte qu’ils n’ont pas été
intégrés aux exercices 2018 à 2021
inclus, entachant ainsi les comptes de gestion d’insincérité.
Dans ce contexte, l’agent comptable a émis des réserves systématiques sur les comptes
de classe 4 de
l’établissement.
Bien plus, en violation de l’article 47 du décret précité du 7 novembre 2012, l’ensemble
des fonds publics n’ont pas été déposés auprès du compte unique du Trésor, jusqu’en mars
2021 : le compte courant de la Bred a permis
, par exemple, à l’ordonnateur de réaliser des
opérations pour 17
M€
en 2018, ou même de réaliser des mouvements bancaires en 2019 et
2020, en dépit de la création de l’agence comptable en avril 2018. Dès lors, la séparation
ordonnateur / agent comptable n
’a pas été respectée de l’année 2018 à l’année 20
20 inclus (avec
un solde du compte Bred au 30 septembre 2020 de + 29 674,37
€), soit au moins trois années,
l’agent comptable n’ayant ni relevés bancaires, ni procuration sur ce compte Bred
.
Or, ni l’audit c
omptable et financier précité, diligenté en 2021 en interne, ni celui réalisé
en 2024 par les services de l’
État,
n’ont
pu procéder à une analyse des virements réalisés entre
2018 et 2020 sur le compte Bred
en l’absence de transmission par l’ordonnateur de
s relevés
bancaires. La chambre ne peut pas constater que les opérations mouvementées sur le compte
bancaire BRED
, qui s’élèvent à plusieurs dizaines de millions d’euros, auraient été
correctement retracées, y compris de manière exhaustive, dans la comptab
ilité de l’EPA.
La chambre rappelle que
l’ordonnateur
doit
, en lien avec l’agent comptable, opérer
les
vérifications et s
’assurer d’
une concordance sincère des opérations mouvementées.
2.1.5
Le non-
paiement d’une dépense résultant d’une décision de justice
Par une ordonnance n° 2201058 du président du tribunal administratif de Guadeloupe
du 14 décembre 2022, non frappée d’appel, l’établissement public régional a été condamné à
payer à la société C.
, une somme, à titre provisionnel, d’un montant de 32
256
€
au titre de
EPA GUADELOUPE FORMATION
35
l’exécution d’un marché d’aménagement et de réalisation d’un plateau technique pour la
dispensation de formations spécialisées en fibre optique. Par un arrêté du 15 juillet 2024, le
préfet de la région Guadeloupe a procédé au mandatement d’offi
ce de cette même somme, en
exécution de la décision prise par la juridiction administrative, même à titre provisoire. Or, il
ne résulte pas de l’instruction que l’établissement public ait procédé au paiement de la somme
résultant de l’exécution d’une décis
ion de justice, au demeurant non contestée par Guadeloupe
formation.
La chambre rappelle à l’établissement public régional son obligation légale de procéder
à un tel paiement dans les meilleurs délais. À la suite des observations provisoires de la
chambre,
l’ordonnateur
a demandé
à l’agent comptable de procéder au paiement de cette dette,
effectué le 19 février 2025, ainsi qu
’en a attesté l’agent comptable.
2.2
LE BUDGET PRINCIPAL EST INSUFFISAMMENT MAÎTRISÉ
Ainsi qu’il l’a été présenté précédemment (partie 2.
1), les résultats excédentaires du
budget principal sont à nuancer compte tenu de l’absence de régularisation des
comptes de
classe 4, malgré les réserves émises par
l’agent comptable
et les pistes de régularisation émises
par le cabinet
d’audit précité
.
La situation financière du budget
principal porte le poids de l’absence de maîtrise des
héritages financiers des entités fusionnées,
de la baisse d’activité considérable de
l’établissement et de l’absence de procédures et
de suivi financier.
Par ailleurs,
l’analyse financière est rendue
difficile, en raison du défaut de production
de comptes sur la période sous revue
, ainsi qu’il a été dit auparavant
.
L’agent comptable a
régularisé cette situation en avril 2024.
2.2.1
Des produits de fonctionnement portés par les subventions régionales
Les statuts de l’EPA prévoient à l’article 9
que «
les
ressources de l’établissement
peuvent comprendre
: les subventions de l’
É
tat, des collectivités territoriales ou d’autres
organismes publics ou privé (…)
».
Au cours de la période sous revue, les produits de gestion du budget principal sont
composés de 86 % des subventions de la région Guadeloupe, de 5 %
des subventions de l’
État,
et de 3 % des subventions européennes (Fonds social européen - FSE). Ces recettes ont évolué
comme suit :
EPA GUADELOUPE FORMATION
36
Tableau n° 1 :
recettes de fonctionnement du budget principal de 2019 à 2023
–
en €
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2019-2023
État
954 335
832 488
792 975
735 975
363 488
62 %
Région
10 470 000
18 903 441
12 720 693
11 036 438
11 379 000
9 %
FSE
0
0
0
1 719 815
308 842
-
= Dotations de
gestion (compte
74)
11 424 335
19 735 929
13 513 668
13 492 227
12 051 329
5 %
Part subvention
Région sur produits
de gestion
83 %
95 %
79 %
81 %
85 %
3 %
Part subvention
Etat sur produits de
gestion
8 %
4 %
5 %
5 %
3 %
- 64 %
Part subvention
FSE sur produits de
gestion
0 %
0 %
0 %
13 %
3 %
-
Source : chambre régionale des comptes (CRC) de Guadeloupe à partir des comptes de gestion de
l’établissement
En plus des subventions de fonctionnement annuelles,
l’établissement a
bénéficié d
’une
aide financière exceptionnelle de la région Guadeloupe qui, par délibération N° CR/22-1024 du
13 septembre 2022, a accordé le versement de 3,7
M€
pour
poursuivre l’apurement de dettes.
Sur cette somme, une avance de 2,9
M€ a été versée sur l’exercice
2022.
La région a transmis à la chambre un état de suivi des conventions de subventions de
fonctionnement
et d’investissement
, en date du 20 novembre 2024, dont
l’analyse fait
apparaître
l’attente de justificatif
s de dépenses de 2021 à 2023.
Ces absences de transmission des bilans des années précédentes
–
relevées, au
demeurant, au cours du dialogue de gestion en date du 30 mai 2023 entre la région et
l’établissement –
ont eu
pour conséquence l’édition
par la région de trois arrêtés de reversement
pour un montant total de 12,75
M€
répartis entre un arrêté pour la convention de
fonctionnement CR/20-
654 de 2020 d’un montant de
3,6
M€
, un arrêté pour la convention de
fonctionnement CR/21-1148 de 6,1
M€
, et un arrêté de reversement de 2,96
M€
pour la
convention CR/22-
1024 sur l’aide exceptionnelle précédemment évoquée.
Ces arrêtés sont
actuellement soumis au directeur financier de la région qui a indiqué suspendre leur signature
et
engager une nouvelle phase de concertation avec l’établissement.
Sur ce point, l’ordonnateur
a indiqué à la chambre, dans sa réponse aux observations prov
isoires, que pour l’heure, aucune
concertation sur ce plan n’avait été engagée.
De même, la région souligne l’absence de transmission de pièces justificatives
complémentaires pour l’année 2023
, malgré une relance adressée en ce sens, en 2024.
Enfin, par délibération CR 21/835 du 4 juin 2021 et par convention en date du 20 juillet
2021 relative à la mise en place des missions du Carif-oref et du Spro pour 2021, la région a
versé 1,76
M€
de subvention à Guadeloupe formation.
EPA GUADELOUPE FORMATION
37
Or,
face au constat d’
absence de réalisation de ces missions, la région a indiqué à la
chambre qu’un ordre de reversement
était
envisagé en application de l’article 4 de la convention
qui dispose que
« les sommes indument perçues par Guadeloupe formation relatives à des
dépenses non éligibles ou non justifiées feront l’objet d’un reversement au profit du conseil
régional ».
L’établissement dispose
en outre de ressources étatiques versées au titre de la
convention pluriannuelle DEETS/GF permettant le co-
financement de l’activité de l’
E2C. En
2023, l’établissement a perçu la moitié de la subvention
; le renouvellement de ladite
convention ayant été acté
en cours d’année 2023.
Ainsi qu’il en est fait
mention au point 4
.2.2, la baisse d’ac
tivité, conjuguée à
l’incertitude du renouvellement du label
E2C ne permet pas de consolider la perception future
de cette recette.
Il en est de même pour les ressources européennes, en particulier pour le FSE, dont la
faible représentation dans le budget
global est la conséquence directe de la baisse d’activité
s de
l’établissement.
L
’agence comptable
a transmis un tableau de suivi des soldes des subventions à
percevoir par la région. La chambre constate que les montants à percevoir, perçus ou restants
dus, diffèrent du tableau de suivi de la région. Ces constats conduisent la chambre à considérer
insincères les recettes inscrites aux budgets de la période sous revue.
La chambre rappelle que l
’insincérité des inscriptions entraîne un
risque budgétaire
aggravé pour l’établissement.
2.2.2
La défaillance de perception des fonds sociaux européens
Guadeloupe formation exerce des missions de service public de formation
professionnelle éligibles au Fonds social européen (FSE).
L’enjeu
pour
l’établissement
, en
2019, était de
« valoriser
l’ensemble d
es ressources de
l’établissement
qui agissent ou
interagissent au sein des dispositifs de formation, les rendant éligibles au FSE afin de percevoir
les recettes idoines »
.
Au cours de la période sous revue, aucune recette au titre du FSE n’a été perçue sur
les
exercices 2019 à 2021. En 2022, l’établissement a perçu 1,7
M€
au titre des formations réalisées
en 2018, et 308 000
€
en 2023.
Ces recettes, qui représentent en moyenne 8 % des recettes du budget principal sur les
exercices 2022 et 2023, sont inférieures aux prévisions présentées au conseil d’administration
sur la période de contrôle. En effet, pour 2019 et 2020, celles-ci étaient respectivement inscrites
à hauteur de 12,88
M€
et de 3,7
M€
soit une moyenne de 35 % des recettes globales de
l’établissement
. À compter de 2021, les recettes FSE ne sont plus inscrites au budget primitif.
Par ailleurs, le délai incompressible entre le paiement des charges engagées par
l’établissement pour réaliser les formations et l’encaissement des fonds européens, n’a eu de
cesse d’augmenter et de créer une tension sur la trésorerie de l’établissement.
Ainsi, les délais entre la réalisation des formations et la notification des demandes
d’agréme
nt auprès du comité régional unique de programmation (CRUP) sont en moyenne de
deux ans. En 2022, le bilan régional de circuit des subventions en FSE établit que huit agréments
EPA GUADELOUPE FORMATION
38
d’un montant global de 7,8
M€
ont été notifiés entre 2020 et 2021 pour des formations inscrites
sur la période 2018 et 2019. Le service financier
de l’
EPA
a d’ailleurs
indiqué que le dernier
dossier déposé au titre du FSE date de 2022.
Depuis 2019, l’établissement bénéficiait d’un prêt relais
pour pallier aux délais
d’encaissement de
s fonds européens avec garantie financière
d’
emprunt par la région
Guadeloupe. Il a été conclu en 2019, et prorogé en 2021 et 2022 à la demande de
l’établissement
, afin de lui permettre de rembourser les sommes dues. En mai 2023, la CEPAC
(Caisse d’épargne
), a mis en demeure la région
, caution de l’EPA,
de régulariser les sommes
dues pour un montant de 3,4
M€
compte tenu de l’incapacité de l’établissement
public à honorer
ses engagements, en sa qualité
d’emprunteur,
notamment en raison des retards et manquements
constatés dans la certification
des dossiers de l’EPA
Guadeloupe formation, pour la perception
du FSE.
Ce dispositif, initié pour assurer une capacité de financement et une prise en compte des
délais,
a démontré que l’établissement n’était pas en capacité financière
d’assurer ses
engagements et que la région devrait, par suite, en assumer la charge.
Par courrier n° 1627-D en date du 30 juin 2023 de la région, son président a informé le
directeur général de Guadeloupe formation que «
la région se substitue à
l’établi
ssement pour
le paiement intégral des sommes dues en renonçant au bénéfice de discussion et de division, et
que la région mettra
en œuvre une action
subrogatoire
à l’encontre de l’établissement pour la
restitution
de ce remboursement par l’émission d’un titre de recettes d’un
montant de
3,4 millions
d’euros
».
Par courrier en date du 26 novembre 2023, le directeur général, ordonnateur de
Guadeloupe formation a indiqué à la région que «
l’établissement n’est pas en
mesure de
satisfaire dans son contexte actuel la demande de remboursement »
et il propose
«
d’identifier
les sommes qui devront être versées prochainement au titre du cofinancement d’opérations
portant sur les programmes 2018 à 2020 et de prendre en parfaite concertation les dispositions
les plus adéquates
».
Ces constats
démontrent la fragilité et l’incertitude des produits de gestion de
l’établissement
, et conduisent la chambre à relever
l’incapacité de l’établissement à
diversifier
ses sources de financement. En réponse aux observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur fait notamment valoir que l’établissement entend se rapprocher au plus vite de la
r
égion, en sa qualité d’autorité de gestion des fonds européens, afin d’identifier les sommes qui
ont été valablement certifiées et d’en solliciter le paiement en faveur de Guadeloupe formation.
EPA GUADELOUPE FORMATION
39
2.2.3
Une baisse des charges liées à une moindre activité
Le total des charges de fonctionnement a diminué de 4,5
M€
, soit une baisse de 25 %
entre 2019 et 2023 pour s’établir à
13,2
M€
en 2023 contre 17,7
M€
en 2019.
Tableau n° 2 :
charges de gestion de 2019 à 2023
–
en €
2019
2020
2021
2022
2023
Var. 2019-
2023
Charges à
caractère
général
5 702 651
3 780 301
2 756 513
1 911 828
2 091 984
-63 %
+ Charges de
personnel
11 907 980
12 417 687
11 885 951
11 820 482
11 069 788
-7 %
+Aides à la
personne
13 427
96
0
-100 %
+ Subventions
de
fonctionnement
+ Autres
charges de
gestion
28 067
317 921
73 956
318 046
32 716
17 %
+ Charges
d'intérêt et
pertes de
change
151 096
213 247
122 953
-19 %
= Charges de
gestion (B)
17 652 126
16 667 102
14 929 666
14 173 309
13 194 487
-25 %
Charges
personnel /
charges
courantes
67 %
75 %
80 %
83 %
84 %
24 %
Intérêt et pertes
de changes /
charges
courantes
0 %
1 %
1 %
1 %
0 %
Charges à
caractère
général /
charges
courantes
32 %
23 %
18 %
13 %
16 %
-51 %
Source : CRC de Guadeloupe à partir des comptes de gestion de
l’établissement
Cette baisse s’explique principalement par l’évolution des charges à caractère général
qui s’élèvent à
2
M€
en 2023, contre 5,7
M€
en 2019, soit une baisse de 63 %. Face à la
dégradation de la situation financière de l’établissement, Guadeloupe formation a
décidé en
2020 de les limiter, et a confirmé cette volonté en 2023 et 2024. Ainsi, dans sa note de
présentation du compte administratif 2023, l’ordonnateur indiqu
e que
«
l’établissement
poursuit la baisse de ses dépenses engagées dès 2020 notamment par la réduction de ses frais
de fonctionnement en rationalisant les espaces et en réduisant les dépenses de personnel ».
Les charges à caractère général ont évolué comme suit :
EPA GUADELOUPE FORMATION
40
Tableau n° 3 :
charges à caractère général de 2019 à 2023
–
en €
2019
2020
2021
2022
2023
Var. 2019-
2023
Charges à caractère
général
5 702 651
3 780 301
2 756 513
1 911 828
2 091 984
-63 %
Dont achats (y c.
variation de stocks)
3 635 634
1 910 604
1 058 535
334 941
242 821
-93 %
Dont crédit-bail
8 343
12 288
6 661
0
1 705
-80 %
Dont locations et
charges de copropriétés
469 686
461 467
350 684
243 013
611 351
30 %
Dont entretien et
réparations
187 454
181 667
195 825
127 286
129 545
-31 %
Dont assurances et
frais bancaires
91 751
57 500
55 015
68 322
42 002
-54 %
Dont autres services
extérieurs
783 996
770 911
827 641
919 769
839 054
7 %
Dont contrats de
prestations de services
avec des entreprises
527 911
0
0
0
0
-100 %
Dont
honoraires,
études et recherches
67 729
77 036
16 484
0
24 411
-64 %
Dont
publicité,
publications et relations
publiques
64 216
36 600
74 923
270
18 414
-71 %
Dont transports
collectifs et de biens (y
c. transports scolaires)
3 473
300
0
180
304
-91 %
Dont déplacements
et missions
148 133
40 558
15 668
25 761
27 629
-81 %
Dont frais postaux et
télécommunications
222 764
212 757
146 345
155 989
148 928
-33 %
Dont impôts et taxes
(sauf sur personnel)
4 773
18 614
8 513
0
17 450
266 %
Part des contrats de
prestation de service
dans les charges à
caractère général
9,3 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
0,0 %
-100 %
Part des impôts et taxes
dans les charges à
caractère général
0,1 %
0,5 %
0,3 %
0,0 %
0,8 %
897 %
Source : CRC de Guadeloupe à partir des comptes de gestion de
l’établissement
Le poste
« achat »
et notamment l
es achats d’études et de prestations de services
diminue de 93 % entre 2019 et 2023 pour atteindre 242 821
€
dans la mesure où ces achats sont
corrélés à
l’activité de formation de l’établissement
, laquelle a subi une baisse drastique.
Les postes de
« locations et charges de copropriétés
» et
« autres services extérieurs »
comprenant les services de gardiennage et de nettoyage des locaux ont progressé
respectivement de 30 et 7 %.
Les charges de personnel représentent 78 % des charges de gestion et ont diminué de
7 % sur la période sous revue. Elles représentent 80 % des produits de gestion. Ce poids a
diminué de 12 % entre 2019 et 2023.
Cette baisse des dépenses est liée au non remplacement des départs à la retraite, du
personnel bénéficiant d’une disponibilité pour convenances personnelle
,
et par l’arrêt du
EPA GUADELOUPE FORMATION
41
recrutement des CDD d’usage
, en raison de la baisse des formations réalisées par
l’établissement.
Malgré cette baisse, la rigidité des dépenses de fonctionnement demeure, et relève
exclusivement des dépenses de personnel.
Tableau n° 4 :
dépenses de personnel de 2019 à 2023
–
en €
2019
2020
2021
2022
2023
Var. 2019-
2023
Rémunérations
du personnel
7 898 758
8 051 269
8 084 258
7 687 820
7 245 521
-8 %
Charges
sociales
3 606 158
3 836 307
3 794 929
3 716 986
3 578 895
-1 %
Impôts et taxes
sur
rémunérations
396 099
408 965
407 772
281 311
245 372
-38 %
Autres charges
de personnel
6 965
10 896
0
0
0
-100 %
= Charges de
personnel
interne
11 907 980
12 307 438
12 286 959
11 686 117
11 069 788
-7 %
Charges
sociales
en %
des CP internes
0,30
0,31
0,31
0,32
0,32
7 %
Charges
de
personnel
externe
0
110 250
6 764
17 365
0
Charges
de
personnel
totales
11 907 980
12 417 687
12 293 723
11 703 482
11 069 788
-7 %
CP
externe
en %
des
CP
totaux
0,00
0,01
0,00
0,00
0,00
% en produits
en gestion
0,94
0,62
0,76
0,86
0,83
-12 %
Source : CRC de Guadeloupe à partir des comptes de gestion de
l’établissement
2.2.4
Une absence d’
investissements réalisés par Guadeloupe formation
Entre 2019 et 2023
, les dépenses d’investissement ont diminué de 100
% pour être nulles
en 2023. Hormis les opérations d’ordre de transfert entre sections (chapitre 040), Guadeloupe
formation a limité ses i
nvestissements jusqu’à
en réaliser aucun en 2023. Le patrimoine
mobilier et informatique de l’
EPA est désormais vétuste et obsolète
, ainsi qu’il
est constaté au
chapitre 4 du présent rapport,
sans que l’établissement n’ait effectué les investissements
nécessaires pour le renouveler. Actuellement, sa capacité à proposer des conditions de
EPA GUADELOUPE FORMATION
42
formation optimales ou autres activités liées à ses missions est compromise par la vétusté de
ses installations
25
.
Cette baisse drastique des investissements s’est accompagné
e de la baisse des recettes
perçues par l’établissement.
En 2019, la région
26
a accordé un financement d’un montant de
2,76
M€
pour lequel une avance de 1,1
M€
a été mandatée en octobre 2019.
L’établissement a
quant à lui inscrit une recette de 2,2
M€
et reporte dès lors annuellement un excédent de résultat
pour la section d’investissement dont le montant est de 1,96
M€
en 2023.
La chambre relève que l’établissement prévoit au budget primitif 2024 un plan
d’investissement 2024
-
2027 d’un montant de 1,5
M€
qui serait financé par la région pour
« renouveler le parc informatique, aménager le bâtiment administratif, renouveler le mobilier
abîmé et l’équipement nécessaire au fonctionnement de l’établissement (extincteurs…)
».
Tableau n° 5 :
dépenses d’investissement
de 2019 à 2023
–
en €
2019
2020
2021
2022
2023
Crédits ouverts
6 989 233
2 614 262
2 458 906
2 126 812
2 095 186
Crédits exécutés
245 495
86 075
266 037
8 350
-
Opération d'ordre
de transfert entre
sections
343 371
199 203
148 473
125 197
Taux d'exécution
4 %
16 %
19 %
7 %
6 %
Source : CRC de Guadeloupe à partir des comptes de gestion de
l’établissement
Tableau n° 6 :
recettes d’
investissements de 2019 à 2023
–
en €
2019
2020
2021
2022
2023
Recettes
d'investissement
2 207 438
-
40 000
-
-
Opération d'ordre de
transfert
entre
sections
328 508
343 371
199 204
148 473
125 197
Total
2 535 946
343 371
239 204
148 473
125 197
Source : CRC de Guadeloupe à partir des comptes de gestion de
l’établissement
25
À titre d’exemple, l’ensemble du parc informatique devrait être renouvelé, la téléphonie ne fonctionne
pas, les bureaux du bâtiment administratif ne sont pas climatisés dans l’ensemble, plusieurs salles de formation
sont vétustes.
26
Tableau de suivi des financements de la région
–
novembre 2024
EPA GUADELOUPE FORMATION
43
2.3
LE BUDGET ANNEXE DE RÉMUNÉRATION DES STAGIAIRES
FINANCE LE BUDGET PRINCIPAL
Par délibération n° CR/16-188 du 6 mai 2016, le conseil régional de Guadeloupe a
confié
la gestion des rémunérations, indemnités et charges sociales de l’ensemble des stagiaires
de la formation professionnelle à l’EPA Guadeloupe formation
.
L’ét
ablissement a fait le choix en 2018 de constituer un budget annexe pour son activité
de rémunération des stagiaires, lui permettant
de disposer facilement d’une vue individualisée
de celle-ci, en dépenses comme en recettes, et notamment des excédents dégagés,
potentiellement reversés au budget principal. Cette initiative participe
d’
une meilleure lisibilité
de l’activité de rémunération
des stagiaires
pour le conseil d’administration dont font partie des
élus de la région, financeur exclusif de ce budget.
La chambre relève toutefois que l’ensemble des postes ne font pas l’objet d’une
inscription sur ce budget, tels que les charges de personnel comme évoqué précédemment.
2.3.1
Des risques de non
recouvrement de recettes en l’absence d’exécution des
obligations de
l’établissement
Le budget annexe rémunération présente globalement une bonne situation financière,
les produits de gestion couvrant les charges de gestion.
Pour assurer le financement des prestations de formation, la région verse à Guadeloupe
formation une dotation annuelle selon des
modalités de versement prévues à l’article 5 de la
convention bilatérale qui précise que
« 80 % du montant global sera versé à la signature de la
convention, déduction faite des sommes déjà versées dans le cadre des différents arrêtés ;
(…)
puis par appel
de fonds trimestriellement en référence à l’état prévisionnel annuel établi en
début d’exercice conjointement par l’établissement et la région, (…
) ».
Ces sommes sont
destinées à couvrir les dépenses à payer sur la période correspondante en fonction des besoins
exprimés par
l’EPA qui doit fournir trimestriellement un état comptable de l’exécution de la
convention.
En 2023, l
es montants gérés par l’EPA pour le compte de la région s’élèvent à
9
M€
.
Pour la période sous contrôle, les recettes accordées pour la rémunération des stagiaires
ont évolué comme suit :
EPA GUADELOUPE FORMATION
44
Tableau n° 7 :
subventions accordées par la région Guadeloupe de 2019 à 2023
–
en €
2019
2020
2021
2022
2023
Total
Var
2019-
2023
Montant prévu par
délibération du
Conseil régional et par
convention annuelle
de rémunération
7 380 000
8 000 000
8 000 000
9 000 000
9 000 000
41 380 000
22 %
Montant prévu par un
avenant
2 000 000
2 000 000
Total
7 380 000
8 000 000
8 000 000
11 000 000
9 000 000
43 800 000
Source : CRC de Guadeloupe à partir du tableau de suivi de financement de la région édité en novembre 2024 et
des conventions annuelles relatives à la gestion des rémunérations, indemnités et charges sociales
Tandis que les rémunérations et charges sociales versées s’établissent comme suit
:
Tableau n° 8 :
montant des rémunérations versées aux stagiaires de formation professionnelles entre
2019 et 2023
–
en €
2019
2020
2021
2022
2023
Total
Var. 2019-
2023
Montant des
rémunératio
ns
versées
aux
stagiaires
4 401 866
4 149 233
3 825 516
7 320 562
6 985 220
26 682 398
59 %
Montant
justifié
par
un
rapport
d'exécution
5 177 909
1 588 913
5 904 722
7 869 515
0
20 541 059
Source : CRC de Guadeloupe à partir des c
omptes de gestion de l’établissement
et des bilans d’exécution du
service de rémunération des stagiaires
Tableau n° 9 :
montant des charges sociales déclarées et payées entre 2019 et 2023
–
en €
2019
2020
2021
2022
2023
Total
Montant
des
charges
sociales
déclarés
776 042
747 358
598 468
831 719
863 930
3 817 517
Montant
des
charges
sociales
payées
776 043
747 326
598 468
831 718
863 927
3 817 482
Source : CRC de Guadeloupe à partir des c
omptes de gestion de l’établissement et déclarations Urssaf
EPA GUADELOUPE FORMATION
45
Entre 2019 et 2023, l’établissement a versé 30,4
M€
de rémunération et de charges
sociales soit 86 % des recettes de fonctionnement perçues.
Selon
l’article 5 de la convention, l’établissement
«
s’engage à transmettre à la région
l’état des versements effectués avant chaque engagement… et qu’à défaut de
présentation dans
le délai précite, la région se réserve le droit d’engager à l’encontre de l’EPA Guadeloupe
formation, une procédure de remboursement de fonds versés, proportionnellement aux non
dépenses non justifiées
».
Sur la période,
l’établissement a transmis l’intégralité des éléments comptables
d’exécution de la convention pour l’année 2019
. Les données de 2020 à 2023 sont parcellaires
en dépit des demandes émises au cours des dialogues
de gestion entre l’établissement et la
région, et malgré les relances de celle-ci dont le dernier courrier date du 30 août 2024. Au total,
l’établissement
a justifié 20,5
M€
soit 58 % des subventions versées par la région.
Face à ce constat, la région a indiqué à la chambre
qu’elle se réservait le droit d’
en
demander le remboursement pour celles versées mais non justifiées depuis 2020 et que le reste
à mandater sur la période 2019-2024
d’un montant de
4,8
M€
ne serait pas versé sans
l’obtention des
justificatifs idoines.
En outre, la
chambre relève qu’une provision de 1,7
M€
a été inscrite au budget 2022
du budget principal concernant le versement de la subvention pour la rémunération des aides
individuelles de formation (AIF) dont la direction générale justifie
l’inscription «
car la
convention de versement des rémunérations des stagiaires bénéficiaires de
l’AIF
est
inexécutable en l’état
».
Tableau n° 10 :
montants mandatés par la région de 2019 à 2023
–
en €
2019
2020
2021
2022
2023
Total
Variation
2019-2023
Montant mandaté
par la Région
5 178 127
7 200 000
7 500 000
6 650 000
9 000 000
35 528 127
74 %
Montant en
attente de
mandatement par
la région
500 000
4 350 000
4 850 000
Source : CRC de Guadeloupe à partir du tableau de suivi de financement de la région actualisé en novembre 2024
Tableau n° 11 :
mo
ntant des versements justifiés dans un bilan d’
exécution
–
en €
2019
2020
2021
2022
2023
Total
Montant justifié par
un rapport
d'exécution
5 177 909
1 588 913
5 904 722
7 869 515
0
20 541 059
Source : CRC de Guadeloupe à partir des
bilans d’exécution transmis par le service rémunération
des stagiaires
de
l’
établissement
Le directeur général,
faute d’appliquer les
obligations conventionnelles qui lui
incombent, positionne l’établissement dans une situation de risque de
recouvrement de recettes
EPA GUADELOUPE FORMATION
46
perçues à tort, celui-ci
n’étant pas en mesure de justifier les dépenses du budget à hauteur des
subventions perçues.
Par ailleurs, la chambre relève que l
’excédent de
résultat du budget annexe de
rémunération des stagiaires est reversé annuellement au budget principal
en l’absence de
bilans
annuels définitifs permettant
de justifier auprès du financeur l’utilisation des recettes perçues,
et de la sincérité des écritures comptables de clôture du budget.
En d’autres termes, l’envelop
pe
annuelle de rémunération des stagiaires sert, en partie au moins, à financer les charges courantes
de fonctionnement (et, par suite, de personnel) de Guadeloupe formation.
La chambre
rappelle que l’
établissement doit se conformer à ses obligations
conventionnelles et réglementaires en la matière.
2.3.2
Des recettes de fonctionnement qui abondent le budget principal
Ainsi qu’il a été dit auparavant, l
e budget annexe de rémunération des stagiaires est un
budget à caractère administratif auquel s’appliqu
e la nomenclature M 71, et dont les recettes de
fonctionnement sont intégralement versées par la région en application d’une convention
annuelle de rémunération dont l
’article 5 prévoit que
«
l’EPA Guadeloupe formation s’engage
à transmettre à la région l’état des
versements effectués avant chaque virement.
(…)
. A défaut
de présentation dans le délai précité, la région se réserve le droit d’engager à l’encontre de
l’EPA, une procédure de remboursement des fonds versés, proportionnellement aux dépenses
non justifiées ».
Au cours de la période sous revue, les subventions versées par la région ont fait l’objet
d’une déspécialisation en 2020 et de trois reversements de l’excédent au budget principal.
Par délibération n° CR/21-250 en date du 8 avril 2021, la région a donné son accord à
la déspécialisation de la somme de 3,1
M€
correspondant au solde afférent au poste de
rémunération des stagiaires afin d’assurer le paiement des frais fixes et des charges de personnel
du budget principal
au titre de l’année 2020.
Les excédents de résultat de 2021 à 2023
respectivement d’un montant de 2
M€
, de 78 000
€
et de 1,1
M€
ont été reversés au compte
75821 du budget principal.
Tableau n° 12 :
mouvements budgétaires entre le budget annexe de rémunération des stagiaires et le
budget principal entre 2019 et 2023
–
en €
2019
2020
2021
2022
2023
Total
Montant de
l'excédent versé au
BP
-
-
2 003 344
78 489
1 150 853
3 232 686
Montant de la
déspécialisation des
crédits
-
3 103 441
-
-
-
3 103 441
Source : CRC de Guadeloupe à partir des comptes
de gestion de l’établissement
EPA GUADELOUPE FORMATION
47
Si le reversement d’une partie de l’excédent de fonctionnement d’un budget annexe à
caractère administratif est possible sans aucune condition restrictive conformément aux
instructions budgétaires et comptables de la M71 alors applicables, la chambre relève que les
dispositions de la convention annuelle ne sont pas respectées.
Le report des excédents du budget annexe de rémunération des stagiaires au budget
principal en dépit de bilans d’exécution consolidés fragilise la sincé
rité du budget consolidé.
Au demeurant, la chambre a pu constater qu’une provision de 179
787
€
a été inscrite au budget
principal de 2022 correspondant à la différence entre l’excédent de 2021 du budget
annexe de
rémunération des stagiaires reporté et le
résultat d’exécution strictement lié à la rémunération
des stagiaires 2022.
La chambre rappelle à
l’établissement qu’il doit régulariser les bilans d’exécution de
2020 à ce jour auprès de la région, afin de garantir la sincérité des écritures comptables et
notamment du report des excédents au budget principal.
2.3.3
Un délai de paiement des rémunérations anormalement élevé
Au cours de la période sous revue, les délais de paiement ont diminué de 70 % passant
en 2021, de 312 jours en moyenne,
entre la date d’entrée
en formation et la date de paiement
du fichier rémunération des stagiaires (RMS), à 94 jours en 2023.
Tableau n° 13 :
délai de paiement des dossiers de rémunérations des stagiaires (en jour)
2019
2020
2021
2022
2023
Moyenne des 3
dernières
années
Agrément
nc
nc
270
200
29
166
Fichiers RS1
nc
nc
30
25
41
32
Fichiers RS9
nc
nc
5
4,5
6
5
Fichiers RMS
nc
nc
7
17
18
14
Total
nc
nc
312
246,5
94
217
Source : CRC de Guadeloupe
à partir des rapports d’activités du service de rémunération des stagiaires et des
rapports d’exécution du service statistique de l’établissement
Ce délai de paiement, source de conflits avec les stagiaires de la formation
professionnelle et d’abandon de f
ormation, est une préoccupation constante du service de
rémunération des stagiaires. Il demeure important à ce jour.
Les rapports d’activité
du service
soulignent annuellement les difficultés engendrées et les répercussions sur les stagiaires comme
sur les agents du service.
Interrogés
sur cette situation, l’ordonnateur et l’agent comptable ont indiqué que
les
difficultés étaient liées,
d’une part
,
à la trésorerie de l’établissement qui dépend du calendrier
de versement des avances et du solde de la subvention par la région
: l’agent comptable indique
que le budget annexe de rémunération des stagiaires ne dispose pas de compte du Trésor
EPA GUADELOUPE FORMATION
48
spécifique et que les paiements sont réalisés en fonction de la trésorerie disponible et des
mandatements prioritaires de
l’établissement que sont
la dette, les intérêts moratoires et la
rémunération du personnel ;
d’autre part,
aux difficultés de constitution des dossiers sur la
plateforme de rémunération, puis à l’envoi des attestations de présence sans lesquelles la
rémunération ne peut pas être déclenchée. Les paramètres de ce circuit de rémunération sont
détaillés au point 4.4.
Face à ces constats, la chambre invite Guadeloupe formation et la région à travailler de
concert en dialogue de gestion N-1 les besoins prévisionnels en année N, afin de disposer de la
trésorerie nécessaire au paiement de la rémunération des stagiaires, dont la subvention ne saurait
constituer une variable d’ajustement pour l’établissement.
2.3.4
Le défaut de prélèvement et de versement du prélèvement à la source
La rémunération de stagiaires de la formation professionnelle constitue un revenu au
sens du code général des impôts (CGI), et, partant,
est soumise à l’impôt sur le revenu
. Au
même titre que les employeurs et les caisses de retraite, tous les organismes versant des
rémunérations sont chargés du prélèvement de l’impôt sur le revenu et de son reversement à
l’administration fiscale.
En 2021,
la fonctionnalité de prélèvement automatique de l’imp
ôt sur le revenu pour les
stagiaires de la formation professionnelle (PAS) a été présentée aux agents du service de
rémunération des stagiaires et à
l’agent
comptable par le formateur de la plateforme
Rémunformpro
.
C
ette fonctionnalité n’a
pourtant jamais été mise en place sur le logiciel en dépit des
relances de la responsable du service auprès de la direction, ou du formateur
à l’agent
comptable.
Ces constats conduisent la chambre à considérer que l’établissement ne respecte pas ses
obligations réglementaires relatives au prélèvement à la source et pourrait
s’expose
r à des
sanctions fiscales prévues à
l’article 1759
-O-A du CGI.
2.4
LE DÉFICIT STRUCTUREL DU BUDGET ANNEXE DE FORMATION
CONTINUE
L’établissement Guadeloupe formation a fait le choix
en 2018 de constituer un budget
annexe de la formation continue qui propose des prestations de formations aux salariés du
secteur privé et public,
ce qui lui permettait de disposer d’une vue individualisée de celle
-ci, en
dépenses comme en recettes, et notamment sur les excédents ou déficits dégagés
potentiellement reversés au budget principal.
Le rapport d’orient
ations budgétaires de 2019
précise que
l’individualisation de gestion permet de dégager le coût réel de cette direction qui
doit s’autofinancer.
Du fait de la baisse de l’activité
, et malgré la substitution de la prise en charge des
dépenses de personnel par le budget principal, les résultats du budget de formation continue
EPA GUADELOUPE FORMATION
49
sont déficitaires depuis 2020 et sont repris annuellement par le budget principal (compte
65821).
Tableau n° 14 :
résultat du budget annexe de formation continue de 2019 à 2022
–
en €
2019
2020
2021
2022
Produit de gestion
426 715
393 368
390 082
464 721
Résultat
budgétaire
de
l'exercice
52 284
- 300 820
- 28 080
28 080
Résultat reporté
-
-
-
- 28 080
Résultat cumulé
52 284
- 300 820
- 28 080
-
Source : CRC de Guadeloupe à partir des comptes de gestion de Guadeloupe formation
Par délibération n° 2023-06,
le conseil d’administration de l’EPA a adopté à l’unanimité
la reprise au budget principal, du suivi budgétaire, des opérations afférentes à la direction de la
formation continue. Ce budget annexe est clôturé au 31 décembre 2023.
____________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE________________________
Si le budget principal présente un résultat excédentaire de 3,46
M€
pour l’année 2023,
il ne reflète pas la situation financière réelle.
L’équilibre fin
ancier tient principalement en
raison de l
’absence de régularisation des comptes de classe 4, de bilans d’exécution justifiant
l’inscription des recettes de fonctionnement à percevoir, et
de la baisse importante des charges
de fonctionnement liées à la baisse d
’activité
. Ainsi, le résultat est en réalité insincère et
déficitaire.
Au surplus, les reports d’excédent du budget annexe de rémunération au budget
principal et l’absence d’investissement malgré l’inscription d’une recette de la région
,
permettent de maintenir les résultats excédentaires du budget principal.
L’équilibre financier de Guadeloupe formation dépend des subventions de
fonctionnement versée par la région
. L’établissement n’est pas en capacité de développer
d’autres sources de
financement, de sorte que sa gestion financière présente des risques
majeurs aux plans budgétaire et contentieux.
___________________________________________________________________________
3
UN PILOTAGE DES RESSOURCES HUMAINES DÉFAILLANT
La chambre a pu examiner, au cours de ses investigations sur pièces et sur place, la
situation administrative de l’établissement, au regard notamment des exigences en matière de
ressources humaines.
En l’absence de recrutement d’un dire
cteur des ressources humaines
EPA GUADELOUPE FORMATION
50
(DRH) dont le poste est vacant depuis 2022, la stratégie ressources humaines
de l’établissement
n’a pas été clairement définie
, et le suivi des ressources humaines réalisé de façon parcellaire.
À
titre d’exemple, le rapport social unique
à établir obligatoirement
depuis 2020 n’a jamais été
présenté au comité social de l’établissement (CST)
, ni diffusé publiquement. Ces constats
conduisent la chambre à relever une absence réelle de pilotage des ressources humaines au sein
de l’établissement.
3.1
UNE
ABSENCE
DE
STRATÉGIE
RÉELLE
EN
MATIÈRE
DE
RESSOURCES HUMAINES
Depuis le 1
er
janvier 2019, le service
« relations et ressources humaines »
est en principe
composée de six agents (un directeur et cinq gestionnaires). Depuis 2022, le service demeure
sans DRH ni responsable
en dépit des enjeux auxquels est confronté l’établissement
.
Il
gère les dossiers du personnel de l’établissement constitué
à 96 % de personnel de
droit privé, 1 % en détachement de la fonction publique et de 3 % de personnel mis à disposition
par d’autres employeurs
publics.
C
e service de l’EPA assure
donc la gestion de personnel de droit privé dont la
rémunération est définie par contrat en tenant compte des dispositions du code du travail et
d’
une partie de la gestion administrative du personnel mis à disposition, et lorsque la convention
prévoit le versement d’un remboursement annuel par Guadeloupe formation, ainsi que la
gestion de leurs absences.
Entre 2019 et 2023, aucun plan stratégique en matière de ressources humaines
n’a été
élaboré par Guadeloupe formation. Toutefois, cinq objectifs sont déclinés dans les rapports
d’orientations budgétaires
27
:
-
la transformation des contrats de travail de droit privé en droit public ;
-
la gestion des activités de formation à moyens constants et la recherche de
cofinancement FSE pour des activités nouvelles ;
-
la mise en œuvre d’un plan de développement des compétences en interne
;
-
le développement de la communication interne et du dialogue social ;
-
la déclinaison de projets de qualité de vie au travail.
3.1.1
Une absence de transformation des contrats de travail de droit privé en droit
public qui perdure en toute illégalité
Le changement de cadre statutaire du personnel de l’établissement a été validé par le
conseil d’administration
le 30 octobre 2020 afin de régulariser une situation que le tribunal
administratif de Guadeloupe a jugée illégale en 2018.
27
Débat d’orientation budgétaire (DOB) 2019 p
. 5/17 ; DOB 2020 p. 32 ; DOB 2019 p. 5/17 ; DOB 2020
p. 32.
EPA GUADELOUPE FORMATION
51
Alors que plusieurs années se sont écoulées depuis ce jugement devenu définitif et que
le conseil d’administration l’avait pourtant exigé, la chambre relève qu’à ce jour, aucun plan
d’action
s ni de
rétroplanning
n’a été formalisé par la direction générale de l’EPA
pour opérer
l’ensemble des régularisations
exigées.
Si l’ordonnateur a fait valoir
, dans sa réponse aux
observations provisoires de la chambre,
qu’il a engagé, sur la période 2022
-2024, plus de dix
réunions internes avec ses services, en vue de faire aboutir ce chantier, il ne résulte pas des
pièces transmises à cette occasion
que la transformation des contrats de travail dont il s’agit
aurait été menée à son terme.
D’ailleurs
, p
our assister l’établissement dans cette tâche,
le centre de gestion (CDG) de
la fonction
publique territoriale de Guadeloupe réalise des missions d’appui technique pour
l’établissement depuis 2019. En 2023, une convention d’adhésion
à un socle de missions a été
signée entre l’établissement et
le CDG pour formaliser cet accompagnement, ce qui lui a permis
d’
intervenir à trois reprises, à savoir : lors
d’une réunion d’inform
ation du personnel en 2019,
au cours
d’un
comité technique en date du 21 avril 2022
puis au cours d’une
réunion de travail
avec le service ressources humaines et le directeur général de l’EPA, le 27 novembre 2023.
Si
le CDG est intervenu durant les cinq dernières années, la transformation des contrats du
personnel est toujours en suspens au sein de l’é
tablissement, qui ne dispose au demeurant
d’aucune analyse sur le coût prévisionnel de ce changement statutaire à
court ou moyen terme.
L’ordonnateur n’a pas été en mesure de fournir à la chambre les informations
nécessaires à la finalisation de ce chantie
r pourtant crucial pour l’avenir de l’EPA.
À cet égard,
l’ensemble des agents rencontrés au cours de l’instruction a indiqué l’absence d’information
fournie par l’établissement, sur la
transformation des contrats de travail. Les agents ont fait état
d’une
méconnaissance de leurs situations individuelles respectives vis-à-
vis de l’établissement.
Dans ce contexte, il n’est guère étonnant, ainsi qu’a pu le constater la chambre au cours
des différents entretiens sur sites, que l’absence d’information empêche l
es agents de connaître
l’issue de leur «
reclassement
», conduisant ainsi à un sentiment de doute, voire de méfiance,
envers la direction générale, sur les actions menées par cette dernière.
La chambre souhaite rappeler, à ce stade, ainsi qu’il a été déjà
dit au point 1.2.3 du
présent rapport,
s’agissant de la situation du directeur général adjoint, que le fait de maintenir
des agents de droit public dans une situation règlementaire irrégulière constitue une illégalité.
Ainsi, non seulement cette situation
entache l’ensemble des contrats des salariés de l’EPA d’une
illégalité qui devrait cesser, mais constitue également une illégalité fautive susceptible
d’engager la responsabilité de l’établissement
,
sous réserve de l’avis du juge administratif
. En
effet, la Haute-juridiction administrative a jugé que le fait de maintenir des agents dans une
position règlementaire irrégulière, pendant un délai anormalement long, engage la
responsabilité pour faute de la personne publique employeur. Dans un arrêt
M. G, n° 438605
du 4 juin 2021
, le Conseil d’
État a condamné, outre aux frais de procès, une communauté
d’agglomération
à payer une indemnité en réparation du préjudice moral et des troubles dans
les conditions d’existence
, à un agent dont la régularisation statutaire avait été effectuée dans
un délai
« anormalement long ».
Les juges ont estimé que
«
la communauté d’agglomération
employant M. G a commis, en laissant se prolonger l’incertitude sur sa situation administrative
pendant une durée anormale, une faute à l’origine d’un préjudice moral, dont il sera fait une
juste appréciation en condamnant la communauté d’agglomération Grand Calais Terres et
Mers à verser à M. G la somme de 3 000 euros ».
EPA GUADELOUPE FORMATION
52
Dès lors, la chambre rappelle que
l’ordonnateur
doit faire cesser la situation irrégulière
des agents, salariés de droit public
. L’EPA s’expose
,
en l’absence de régularisation, à un risque
contentieux et budgétaire important.
Recommandation n° 6.
(Régularité)
transformer les contrats de travail de droit privé en
contrats de droit public dans les meilleurs délais dans le respect
des dispositions de
l’article L.
1224-3 du code du travail,
applicable à l’établissement public administratif
.
3.1.2
L’absence de plan de formation pour les agents de l’établissement
A
ucun plan de formation n’a été trans
mis
à la chambre, par l’établissement.
En
l’absence d’entretiens professionnels depuis l’année
2019, les directeurs de service
de l’EPA
indiquent ne pas connaitre les besoins de formation de leurs agents.
Dans ce cadre, les agents de
l’établissement sont très peu formés
et le budget consacré
à leur formation est anecdotique, ce qui, selon la chambre, est un élément étonnant dans
l’analyse de la situation d’un établissement public régional de formation professionnelle
et ne
cesse
d’interroger sur la fiabilité d’un établissem
ent doté de personnels eux-mêmes non formés.
Tableau n° 15 :
f
ormation des agents de l’EPA
de 2019 à 2023
2019
2020
2021
2022
2023
Nombre d’agents formés
NC
30
NC
24
28
9
Coûts des formations
(en €)
NC
13 757
NC
16 296
22 432
Source : CRC de Guadeloupe à partir des bilans annuels RH
de l’établissement
3.1.3
Une installation tardive des instances du dialogue social et une communication
interne limitée
Les élections des représentants du personnel et les instances de dialogue social ont été
installées dans un contexte de difficultés organisationnelles. En effet, plusieurs retards ont été
accusés dans la mise en place de comité technique (CT), ou même du
comité d’hygiène, de
sécurité et des conditions de travail (CHSCT), et ce en
l’absence de délibération de
l’établissement fixant le nombre des représentants du pe
rsonnel permettant la nomination des
membres du CHSCT. De même, le conseil d’administration a
été réuni en dernier lieu le 8 juin
2022 pour délibérer sur la création du comité social territorial (CST), qui remplace le CHSCT,
date limite de vote pour que les élections professionnelles se tiennent le 8 décembre 2022.
28
Sont exclus du décompte 17 agents qui ont participé à la présentation de la plateforme IEL du CNFPT
qui n’entre pas dans la catégorie de formations professionnalisantes.
EPA GUADELOUPE FORMATION
53
Ayant recueilli un avis favorable des deux collèges des représentants en CT le 21 février
2022, le calendrier prévisionnel des instances prévoit une réunion bimestrielle du CT et
trisannuelle pour le CHSCT. Des réunions du CT puis du CST ont été organisées et ont donné
lieu respectivement à trois et deux comptes-rendus sur la période de contrôle. Toutefois, le
CHSCT ne s’est jamais réuni
, avant sa disparition.
S’agissant enfin de l’information du personnel sur la vie de ces instances,
une
communication interne a été mise en œuvre avec la publication de quelques notes d’information
portant principalement en 2022 et 2023 sur les aménagements des horaires en été et les jours
de fermeture liés aux jours fériés et chômés. Ces informations apparaissent, selon la chambre,
insuffisantes, eu égard notamment aux attentes sociales des agents de l’établissement.
3.1.4
L’absence de projet sur la qualité de vie au travail
et de projet relatif aux
ressources humaines
Aucun p
rojet sur la qualité de vie au travail n’a été transmis par Guadeloupe formation.
En 2021, un des objectifs était pourtant «
la restructuration et les aménagements des espaces
de travail
29
».
Un nouveau bâtiment dont le maître d’œuvre est la région Guadeloupe a été
construit. Celui-
ci n’a pas encore été réceptionné en fin d’année 2024 malgré les informations
données en ce sens, au cours des séances du
conseil d’administration en 2021 et 2022
.
En août 2024, une partie du personnel administratif du site Roujol est toujours dans les
locaux, qui sont d’anciens dortoirs, avec
des difficultés régulières d’accès à l’eau courante, des
défauts de fonctionnement de la climatisation, des pannes de téléphonie et celles liées aux
imprimantes-scanner.
Les procédures de gestion du personnel ne sont pas formalisées au sein de
l’établissement. Les lignes directrices de gestion n’ont pas été établies. Or, leur existence et
leur
partage seraient de nature à améliorer la transparence dans la gestion du personnel. La chambre
rappelle à cet égard que l’élaboration de lignes directrices de gesti
on est obligatoire en
application des articles L. 413-1 à L. 413-3 du CGFP.
Au-
delà du nécessaire respect de la loi qui s’impose à elle,
la transformation des contrats
de travail du personnel devrait aussi représenter un levier permettant
à l’établissement
d’améliorer la maîtrise de ses ressources
, et ainsi de renforcer sa capacité de pilotage de
l’organisme.
Recommandation n° 7.
(Régularité)
Formaliser
les
procédures
de
gestion
des
ressources humaines, en particulier les lignes directrices de
gestion, obligatoires en application des articles L. 413-1 à
L. 413-3 du code général de la fonction publique.
29
DOB 2021 P4
EPA GUADELOUPE FORMATION
54
3.1.5
Une gestion des effectifs sans base consolidée
Il résulte de tout ce qui précède que des défaillances nombreuses subsistent. En effet, la
direction générale se trouve démunie de directeur des services financiers, de directeur des
ressources humaines, de directeur de la commande publique, ce qui engendre plusieurs
fragilités.
Tout d’abord, l
a gestion de la masse salariale est effectuée sans base consolidée. Les
données
produites par l’établissement en matière de ressources humaines apparaissent peu
fiables. En effet, les tableaux de suivis, issus des rapports «
Bilan annuel RH
» ne sont pas
cohérents avec les informations extraites du fichier de suivi de la masse salariale ou du tableau
des emplois budgétaires.
Au 31 décembre 2023, selon le rapport annuel 2023
, l’établissement comptait
192 agents, soit un total de 180,70 équivalents temps plein rémunérés (ETPR). À la même date,
le tableau des emplois budgétaires
30
compte 201 agents pour 217 emplois budgétaires. La
chambre relève que
l’ordonnateur en fonctions n’a pas éclairci ce point au cours de l’instruction.
En raison de l’absence de données fiables, des tableaux des emplois budgétaires pour
chaque année pour la périod
e 2020 à 2023, l’évolution du nombre d’agents de Guadeloupe
formation est seulement estimée à partir d’une extraction des données de suivi de la masse
salariale, comparée au tableau des effectifs, complété et transmis par le service RH au cours de
l’instru
ction. La structure des effectifs
31
se compose de métiers dits
« mixtes »
(alliant
ingénierie de formation et volet administratif), d
’emplois administratifs,
et de formateurs
32
.
Tableau n° 16 :
é
volution du nombre d’agents de Guadeloupe
formation de 2019 à 2023
Type d’e
mploi
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2023/2019
FORMATEUR
80
76
77
66
51
-36,25 %
ADMINISTRATIF
57
62
62
60
55
-3,51 %
MIXTE
99
95
96
91
91
-8,09 %
Total général
236
233
235
217
197
-16,53 %
Source : tableau de suivi de la masse salariale 2019/2023 créé en 2024 par
l’établissement
La diminution de 16,53 %
de l’effectif de l’établissement sur la période traduit aussi la
réduction importante du nombre de formateurs, qui est réduit de plus d’un tiers.
En outre, les
30
Délibération 2023-24 de Guadeloupe formation
31
Guadeloupe formation définit dans les rapports annuels RH les métiers mixtes comme les métiers qui encadrent
le domaine principal d’activité de la structure (accueil, orientation, rémunération)
; les métiers administratifs
comme les métiers fonctions supports.
32
Annexe 4 : Structure des métiers au sein de Guadeloupe formation extrait du fichier Masse salariale 2019/2023.
EPA GUADELOUPE FORMATION
55
formateurs sont devenus minoritaires au sein de Guadeloupe Formation. Leur évolution est
décrite ci-après.
Tableau n° 17 :
répartition de l'effectif par type d'emploi en
% de 2019 à 2023
Type d’emploi
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2023/2019
FORMATEUR
33,90
32,62
32,77
30,41
25,89
-24 %
ADMINISTRATIF
24,15
26,61
26,38
27,65
27,92
16 %
MIXTE
41,95
40,77
40,85
41,94
46,19
10 %
Source : tableau de suivi de la masse salariale 2019/2023 créé en 2024 par Guadeloupe formation
En 2023, les agents chargés de la formation représentent 25 %
de l’effectif total et les
agents en charge du soutien 75 %. Sur la période examinée, la part du personnel exerçant les
métiers « mixtes » et administratifs est en hausse de 10 et de 16 %. Dans le même temps, la part
des collaborateurs formateurs diminue de 24 %, principalement par le non-recours aux contrats
temporaires et de baisse
d’activité. En 2023, aucun collaborateur formateur n’a été recruté sous
ce statut.
Enfin, la diffusion publique des effectifs reste
non mise en œuvre
. À cet égard, les seules
données publiques relatives aux effectifs de l’établissement ne sont pas harmonisées, ce qui
pose un problème de lisibilité des ressources,
tant pour les membres du conseil d’administration
que pour ceux des instances représentatives du personnel, et plus encore pour les citoyens. Ce
manque d’informations, voire de transparence
,
n’est pas compensé par la rénovation du site
internet de l’EPA, devenu obsolète.
3.2
UN
CONSEIL D’ADMINISTRATION
MAL INFORMÉ EN MATIÈRE DE
RESSOURCES HUMAINES
Le cons
eil d’administration est l’autorité compétente pour créer, supprimer ou modifier
des emplois au sein de l’établissement
33
.
Il n’a exercé sa compétence qu’à partir d’
avril
2022,
34
puis en décembre 2023 et avril 2024.
Cet organe décisionnel doit valider le tableau des effectifs qui permet une traçabilité et
une visibilité des emplois dont l’établissement dispose légalement et budgétairement. De 2015
à 2022, l’effectif de l’établissement n’a pas été contrôlé et approuvé
par le conseil
d’administration. Cette compétence n’a pas pu être exercée lors du vote des budgets
sur la
période examinée. En effet,
l’annexe IV C1.1 relati
ve
à l’état du personnel du budget primitif
33
Article L. 313-1 du code général de la fonction publique
34
Délibérations 2022 n °8 et N °14 de Guadeloupe formation
EPA GUADELOUPE FORMATION
56
et du compte administratif
n’es
t pas renseignée en méco
nnaissance des dispositions de l’article
R. 4313-3 du CGCT, applicable aux établissements publics.
À
partir de 2022, le conseil d’administration délibère sur la base de documents
incohérents ou comportant des erreurs. Ainsi, les données présentées dans le tableau des
emplois budgétaires de 2023 comportent des incohérences :
-
l
e conseil d’administration délibère en décembre 2023 sur des données anciennes en
date du 31 janvier 2023 ;
-
11 postes supprimés par les délibérations
du conseil d’administration
du 25 février et
du 11 avril 2022
35
, en l
’absence
de consultation pourtant obligatoire du CST sur la
suppression d’emplois budgétaires
,
par application de l’article L.
542-2 du CGFP, ne
sont pas retirés de l’effectif pe
rmanent budgété au 31/01/2023 ;
-
l
es contrats d’apprentissage font l’objet, à tort, d’une création de poste
alors que, par
définition, ces emplois ne correspondent pas à un besoin permanent au sein de
l’établissement
;
-
les agents mis à disposition sont comptabilisés
indûment et devraient l’être par la
collectivité ou l’établissement d’origine qui les rémunère
36
;
-
l
es assistants territoriaux sociaux éducatifs (ATSE) qui relèvent depuis 2019 d’un cadre
d’emploi social de catégorie A sont comptabilisés, à t
ort, comme catégorie B ;
-
une discordance de 16 postes est relevée sur le tableau des emplois budgétaires, entre
les emplois budgétés et les emplois réellement pourvus au 31 janvier 2023
37
ce qui
correspond à 7 % des effectifs budgétés (201 emplois au 31 janvier pour 217 budgétés
hors non permanent).
La chambre recommande fermement à l’établissement d’élaborer et de mettre en œuvre
des procédures de gestion des ressources humaines et des tableaux de bords de suivi consolidés,
afin de transmettre aux instan
ces de l’établissement des indicateurs contemporains fiabilisés
,
nécessaires au pilotage des ressources humaines
de l’établissement.
35
Délibérations 2022 n °8 et N °14 de Guadeloupe formation
36
Réponse ministérielle du 26 mai 2016 à la QE n °19578 du 14 janvier 2016
37
Date des données utilisées par la direction pour présenter le tableau des emplois budgétaire
EPA GUADELOUPE FORMATION
57
3.3
UNE ABSENCE D’ORGANISATION FORMALIS
ÉE ENTRAÎNANT
DES RISQUES
3.3.1
L’absence de système d’information des ressources humaine
s
Le
système d’information des ressources humaines
en bref
Le
système d’information des ressources humaines
(SIRH) peut être défini comme
un dispositif informatique qui assure la collecte, le stockage, l’analyse, l’extraction et
l’archivage
d’information
s
relatives
aux
ressources
humaines,
nécessaires
au
fonctionnement de l’établissement.
La mise en place d’un SIRH permet l’automatisation et la fiabilisation de certaines
tâches récurrentes de la gestion des ressources humaines, et assure la capacité de la DRH
à communiquer des données fiables de ses activités.
Le SIRH permet de répondre aux fonctions « gestion des ressources humaines »
(GRH)
telles que la gestion des statuts et des catégories d’agents, l’évolution des carrières,
les parcours professionnels, la formation, le recrutement, le temps de travail, ou encore, les
différents types d’absence et les rémunérations. Il nécessite une stratégie GRH de
l’établissement afin de posséder les fonctionnalités nécessaires à la mise en œuvre de la
politique RH en son sein.
Le SIRH est un outil collaboratif entre les services
de l’ordonnateur
et un outil
d’information pour les managers de proximité et
les agents.
Alors que l’EPA emploie deux cent personnes
, il ne dispose pas de SIRH. Le logiciel
actuellement employé est un module de gestion paie d
’un
progiciel, mis en place en 2018 lors
de la création de l’EPIC Guadeloupe formation, également utilisé par l’agent comptable.
La chambre relève les
difficultés d’exploitation des données
du logiciel paie par les
gestionnaires, telle que l’absence d’extraction sous format type
Excel leur permettant un suivi
régulier des données. Malgré plusieurs relances en ce sens au cours de l’instruction, la
chambre
n’a pas obtenu d’accès en lecture seule à ce logiciel.
De plus, selon
l’éditeur
qui assure la conception du logiciel utilisé par le service
financier de l’établissement
, le module
implanté au sein de l’EPA
ne gère actuellement pas les
contrats de droit privé encore en vigueur,
au sein de l’établissement.
Dès lors, le projet de
transformation
des contrats de droit privé en droit public n’a pas été saisi par l’établissement
pour mener une réflexion globale sur la mise en place d’un SIRH répondant aux
besoins de
gestion et de sécurisation des processus de paie, et ce alors même que le logiciel de paie actuel
possède pourtant les fonctionnalités pour gérer à les contrats de droit privé antérieurs, et ceux
de droit public.
EPA GUADELOUPE FORMATION
58
3.3.2
Un processus de paie défaillant
La procédure
38
de la dépense
s’effectue réglementairement sous quatre étapes
:
engagement, liquidation, ordonnancement et paiement (ELOP)
39
. Les trois premières sont
opérées sous la responsabilité de l’ordonnateur et la dernière sou
s la responsabilité du
comptable.
Au cours de la période sous revue, la procédure «
paie
»
40
mis en œuvre par
l’établissement
méconnaît cet enchaînement réglementaire
en l’absence d’
interface entre le
logiciel de paie et celui du service financier. Ainsi, la production des bordereaux de paie est
initié
e par l’agent comptable au
sein du module «
paie
» du progiciel dont il possède un accès
total.
Le processus de paie mis en œuvre par l’établissement est le suivant
:
-
les gestionnaires «
paie
»
informent l’agent comptable qu’ils ont finalisé la saisie des
éléments de rémunération pour que celui-ci procède aux premières vérifications de paie
puis à la production des bordereaux ;
-
a
vant d’enclencher la génération des bordereaux, l’agent comptable demande au service
financier de suspendre le
processus d’ordonnancement
en cours afin de réaliser le calcul
et la numérotation des mandats de paie ;
-
l
’agent comptable envoie l’ensemble de ces flux par c
ourriel au service financier qui les
saisit dans
logiciel utilisé par le service financier de l’établissement
;
-
l
es bordereaux de paie sont transmis signés par l’ordonnateur à l’agent comptable
;
-
l
’agent
comptable met en paiement les salaires et les cotisations.
Ce processus apparaî
t mis en œuvre à l’inverse des diligences comptables prévues par
les articles 29 et suivants du décret du 7 novembre 2012 relatif à la GBCP.
Cette situation, qui méconnaît le p
rincipe de séparation de l’ordonnateur et du
comptable
41
qui dispose que «
les fonctions d’ordonnateur et de comptable public sont
incompatibles
»
42
, doit cesser.
La chambre
déplore que le plan d’actions
,
établi entre la région et l’établissement lors
du dialogue de gestion du 10 mars 2021,
pour que cesse cette situation, n’ait jamais été mis en
place, et relève, par suite, que cette situation irrégulière perdure à ce jour. Le circuit de
traitement de la paie doit, dès lors,
être formalisé. Les missions exercées par l’ordonnateur et
l’agent comptable doivent être clairement identifiées, ainsi que leur profil d’accès aux logiciels.
38
Annexe 1
39
Articles 29 et suivants du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique.
40
Annexe 2
41
Article 9 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
42
Ordonnance du 23 mars 2022 réaffirme ce principe essentiel de séparation entre l’ordonnateur et le
comptable.
EPA GUADELOUPE FORMATION
59
Cette situation révèle une lacune importante dans le contrôle interne de la fonction
«
ressources humaines
»
, qui mériterait d’être étoffée en matière de
quotité de travail et de paie.
Les documents transmis à la chambre au cours de ses investigations apparaissent en effet
sommaires, voire incomplets, et ne permettent pas d’attester de la réalité des
opérations de
vérification de paie.
Recommandation n° 8.
(Régularité)
réaliser le traitement de la paie en séparant les
fonctions de l’ordonnateur et de l’agent comptable
dans le
respect des articles 29 et suivants du décret n° 2012-1246 du
7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et la
comptabilité publique.
3.3.3
Une absence de maîtrise et de contrôle du temps de travail du personnel
Au sein de Guadeloupe formation, il existe une dualité juridique concernant le temps de
travail. Les articles 10 et suivants de la convention collective nationale des organismes de
formation du 10 juin 1988,
modifiée, s’appliquent
, mais aussi des dispositifs propres aux
établissements et collectivités publiques du territoire.
La durée du temps de travail est fixée à 35 heures par semaine avec des dispositifs
d’aménagement des horaires
: la fermeture de l’établissement les mercredi et vendredi après
-
midi, le bénéfice de deux jours de télétravail par semaine et de jours dits «
chômés
». Enfin, il
existe des horaires d’été et des fermetures annuelles en fin d’année.
Cette organisation n’a fait l’objet d’aucun règlement intérieur ni même d’une instruction
interne, de sorte qu’elle ne prend appui sur aucune base légale.
Elle est donc irrégulière, sous
réserve de l’appréciation du juge administratif.
Un projet de charte de télétravail a été présenté en comité technique du 21 février 2022
pour sécuriser le processus en appliquant les règles dont relèvent les fonctionnaires et
contractuels de droit public. Ce projet qui a obtenu un avis favorable des membres d
u CT n’a
finalement pas été soumis au conseil d’administration, et n’a partant, jamais été validé et
diffusé.
Pour autant, un logiciel de gestion du temps dénommé
« Kélio »
est déployé au sein de
l’établissement. Son utilisation est parcellaire et ne perme
t pas de disposer de données fiables.
Les appareils de pointage du temps sont défectueux et l’accès au logiciel est limité
, faute de
paiement des prestations
.
Ainsi, l’établissement ne dispose pas des moyens lui permettant de
contrôler l’effectivité du te
mps de travail de ses agents. En conséquence, la régularité des
volumes de congés ou repos pris, ne peuvent être vérifiés, comme la réalité des heures
supplémentaires. Il résulte de ces éléments que le travail effectif fourni par le personnel de
l’établiss
ement ne peut pas être attesté, ni vérifié
par l’employeur public.
EPA GUADELOUPE FORMATION
60
Photo n° 1 :
système de badgeage au rez-de-chaussée du bâtiment administratif de Roujol
Source : photo CRC de Guadeloupe au rez-de-chaussée du bâtiment administratif, site Roujol
Photo n° 2 :
système de badgeage au rez-de-chaussée du bâtiment technique
Source : photo CRC de Guadeloupe au rez-de-chaussée du bâtiment technique, site de Roujol
EPA GUADELOUPE FORMATION
61
3.4
LES
POSITIONS
DE
CERTAINS
AGENTS
PUBLICS
SONT
IRRÉGULIÈRES
3.4.1
Une gestion administrative défaillante des agents fonctionnaires mis à
disposition de l’établissement
La mise à disposit
ion d’agents de collectivité
s territoriales
au profit de l’établissement
est prévue légalement pour assurer l’exercice d’une mission de service public conformément
au décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux
collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux.
Cette mise à disposition est possible dans des conditions strictes et limitées, et doit faire
l’objet d’une convention entre les collectivités
concernées
, ou avec l’Etat le cas échéant
.
Pendant la période sous revue, 17
agents ont intégré l’établissement par mise à disposition
. Pour
deux
d’entre eux, aucune convention n’a été produite par l’ét
ablissement.
Au 31 décembre 2023, douze agents du conseil régional de Guadeloupe et un agent de
la ville du Gosier sont mis à disposition de Guadeloupe formation.
S’agissant, tout d’abord, du personnel de la région,
l
’ensemble d
es conventions de mise
à disposition prévoient que leur rémunération est prise en charge par la région sans
remboursement par l’établissement en application de l’article L.
512-15 du CGFP.
Pour quatre
d’entre eux
,
l’article 3 de la convention prévoit
«
qu’
un complément de
rémunération dument justifié selon les dispositions applicables au personnel exerçant ses
fonctions au sein de Guadeloupe formation pourra être versé
». Au 31 décembre 2023, le
montant total annuel brut est de 99 669,58
€
, soit en moyenne 24 917
€
par agent concerné.
L’établissement n’a
produit aucune pièce justifiant les versements, ni la méthodologie
de calcul de ce complément de rémunération pourtant substantiel. Si de telles conventions
peuvent légalement prévoir un complément indemnitaire, ce dernier doit
être mis en œuvre en
référence à une prime, une rétribution ou un régime indemnitaire tel que défini par la loi ou le
règlement. Or, la lecture de ces conventions ne permet pas, selon la chambre, de connaître la
base légale du régime indemnitaire dont il
s’agit. Celle
-
ci rappelle qu’en l’absence de
fondement législatif ou règlementaire, de tels compléments de rémunération sont accordés
irrégulièrement.
En outre, ces conventions de mise à disposition prévoient la rédaction pour chaque agent
d’un rapport annuel sur la manière de servir et la réalisation de l’entretien professionnel, pour
l’administration d’origine. Cette disposition n’a jamais été appliquée par l’établissement public
employeur.
L
a chambre constate qu’au
cours de la période sous revue, sept agents
qui font l’objet
de telles conventions de mise à disposition, ont bénéficié du complément de rémunération pour
un montant brut de 545 922
€
. De surcroît,
à l’instar du rapport d’audit de la
DRFiP qui émet
une observation, un agent
a bénéficié d’un complément de rémunération d’un montant brut de
94 421
€
,
sans que l’établissement n’ait pu produire, à la chambre,
de convention.
S’agissant du personnel de la commune du Gosier, la convention prévoit un
remboursement trimestriel par Guadeloupe formation de la rémunération versée par la
commune. Depuis 2023,
aucun mandatement n’a été réalisé par l’établissement.
EPA GUADELOUPE FORMATION
62
Enfin, la chambre constate que l’ensemble des conventions de mise à disposition sont
signées par
le président du conseil d’administration de l’E
PA
qui n’est pourtant pas
l’ordonnateur de la structure alors même que le directeur général est en fonction
s,
et qu’il lui
appartient de les signer après information du conseil d’administration. En l’absence de suivi
des échéances «
ressources humaines
», les renouvellements de convention ne sont pas
anticipés, de sorte que les signatures de celles-ci régularisent des situations individuelles de
manière rétroactive. En réponse aux observations de
la chambre, un agent de l’établissement
mis à disposition, a
d’ailleurs transmis
une convention qui lui a été notifiée le 29 mars 2024
pour une période de mise à disposition du 1
er
décembre 2022 au 30 novembre 2025.
3.4.2
L’absence d’activité effective
du contrôleur de gestion
La fonction de contrôleur de gestion, rattachée à la direction générale, est prévue par les
organigrammes successifs de l’établissement.
Le contrôleur de gestion est également listé dans
le tableau de suivi du personnel, géré par le service «
ressources humaines
»
de l’EPA
.
La contrôleuse de gestion, rémunérée à cet effet
par l’établissement sur un emploi à
temps complet, est identifiée sur le registre du personnel sous la fonction de
« directrice du
contrôle de gestion »
au sein du service de formation continue depuis janvier 2021. Par ailleurs,
elle indique sur ses réseaux professionnels être
directrice du contrôle de l’activité de
Guadeloupe formation.
Pourtant, a
ucun document n’a été produit sur cette activité malgré les multiples
demandes de la chambre
au cours de l’instruction.
La contrôleuse de gestion
n’a
ni accusé
réception ni répondu à la demande de rencontre formulée par la chambre. Le service
«
ressources humaines
»
de l’EPA a été dans l’incapacité d’indiquer à
la chambre comment la
rencontrer, de désigner
l’emplacement de son lieu de travail, malgré
sa demande expresse en
ce sens.
Par ailleurs, elle ne dispose ni de bureau dans les locaux de Guadeloupe formation ni
d’accès au système d’information de l’établissement par un réseau privé virtuel (
VPN)
43
.
En réponse, la contrôleuse de gestion, qui a contesté les observations de la chambre, a
indiqué être en télétravail depuis 2022, et a
fait valoir qu’elle s’est toujours conformée aux
instructions de sa hiérarchie sans produire, pour autant, de pièces
justificatives sur l’effectivité
de son activité professionnelle.
La chambre constate par ailleurs qu’
un équipement
informatique lui a été fourni par son employeur le 10 janvier 2023,
ainsi que l’ordonnateur l’a
relevé dans sa réponse aux observations provisoires. Elle
n’a
, pour autant, pas apporté de preuve
d’accès au réseau informatique et aux fichiers de l’établissement.
Au surplus,
l’ordonnateur a
transmis au cours de l’instruction le fichier des accès VPN de l’ensemble des agents
de
l’établissement
, qu
i confirme l’absence d’accès de l’
intéressée.
Enfin, ni le service «
ressources humaines
», ni la direction générale
n’ont transmis
d’
élément physico-matériel sur
l’exercice effectif d
e ses fonctions.
Ces constats conduisent la chambre à considérer que la fonction de direction de contrôle
de gestion n’a jamais été exercée par l’intéressée au sein de l’établissement
. De 2021 à 2024,
43
VPN est un réseau qui établit une connexion numérique entre un ordinateur et un serveur distant
appartenant à un fournisseur.
EPA GUADELOUPE FORMATION
63
l’établissement
lui a pourtant versé une rémunération mensuelle (charges comprises) de
8 654,20
€
, soit un montant total de 415 401,60
€
,
en l’absence de
service effectif
dûment
justifié.
3.4.3
Des agents «
en cours de redéploiement
» sans mission
Le service de formation continue est composé de huit agents
, dont l’agent ayant pour
mission le contrôle de gestion (cf. point 3.4.2), et qui ne disposent plus de locaux pour exercer
leur activité depuis 2023. Malgré les interrogations de la chambre sur ce point, le service
«
ressources humaines
»
de l’EPA n’a pas été en capacité de transmettre la position de
ces
agents. Selon les gestionnaires RH, ces agents sont
« en cours de redéploiement et seraient
positionnés à 100 % en télétravail »
. Il
n’a pas été justifié devant la chambre des missions
nouvelles qui auraient été attribuées à ces agents. De ce fait, la chambre doute du caractère
effectif et matériel de leur activité professionnelle respective, et ce alors que le service de la
formation continue a cessé ses activités, selon les déclarations mêmes
de l’ordonnateur.
Dès lors, e
n l’absence d’éléments sur les
positions administratives et le suivi régulier de
ces agents, ainsi que de données quantitatives sur les missions réalisées, la chambre relève
l’absence d’
effectivité du service fait pour ces agents. En réponse aux observations de la
chambre, les agents du service de la formation continue, hormis un cas, se sont bornés à indiquer
qu’ils s’étaient
conformés aux ordres de leur hiérarchie, et que la désorganisation des services
les a empêchés de déployer leurs missions respectives de formation continue. Pour la chambre,
ces agents
n’apportent
toutefois
aucun élément concret à l’appui de leurs
réponses et ne
démontrent pas, par les pièces qu’ils produisent, qu’ils auraient mené une activité
professionnelle régulière, ou habituelle.
Depuis 2023, l’établissemen
t a versé une rémunération annuelle chargée de 357 344
€
en l’absence
partielle de service fait, dûment justifié.
3.5
UNE MAÎTRISE INSUFFISANTE DE LA MASSE SALARIALE
Les charges de personnel ont diminué de 7 % sur la période de contrôle
, ainsi qu’il a été
dit au point 2.2.3. du présent rapport. Cette diminution modérée est due à la stabilisation des
effectifs
en l’absence de remplacement des départs sur postes vacants. Aucune prospective sur
l’évolution de la masse salariale n’est
réalisée en tenant compte des effets des recrutements sur
les postes vacants, ou de ceux liés aux postes créés au sein du nouvel organigramme.
Sur ce plan, la masse salariale ne reflète pas le tableau des emplois. La présentation de
son évolution dans les différents documents transmis
au conseil d’administration n’est donc pas
fidèle à la réalité puisqu’un certain nombre de postes sont actuellement non pourvus suite à des
démissions, des fins de mise à disposition ou de congés sans solde. De plus, la chambre relève
un manque de visibilité des impacts de charges supplémentaires liées aux mesures exogènes,
EPA GUADELOUPE FORMATION
64
telles que l’effet GVT positif
44
ou la transformation des contrats, sur la masse salariale de
l’EPA.
Ainsi,
l’établissement affirme, sans toutefois
pouvoir le démontrer, que le coût de la
transformation des contrats en cours a été évalué à 1,5
M€
en 2024 (effet en année pleine).
En outre, les éléments portés à la connaissance de la chambre lors de l’instruction
confirment
que l’indemnité
« vie chère »
dont bé
néficient les agents publics n’a pas été intégrée
dans la proposition financière de transformation des contrats. Le directeur de l’établissement
souligne qu’en l’absence de délibération actée par l’établissement, ce versement n’a pas été
prévu, alors qu’il
est légalement applicable.
En tout état de cause, s’il demeure que, juridiquement, la procédure pour permettre le
versement de cette indemnité est de délibérer sur sa mise en œuvre, la chambre relève que les
modalités de calcul de la masse salariale pour
les prochaines années n’ont pas été analysées ni
anticipées, générant de fait des risques juridiques, budgétaires et financiers
, ainsi qu’il a été dit
plus haut. Au surplus, les agents mis à disposition
rémunérés par leur collectivité d’origine
bénéficien
t de cette indemnité alors que les autres agents n’en bénéficient
pas.
Il résulte de
l’ensemble de ces constats que Guadeloupe formation souffre d’une
méconnaissance systémique de ses effectifs, et qu’en conséquence, au cours de la période
sous
revue,
l’E
PA
est dans l’incapacité de prévoir avec exactitude les impacts financiers des
décisions prises en matière de ressources humaines,
ou d’établir une stratégie aux effets
mesurables dans la gestion de ses personnels. Et, ce, alors que les charges de personnel
constituent près de 80 %
des charges courantes de l’établissement et
nécessitent la mobilisation
d’un montant significatif
des recettes (81 % des produits de gestion perçus).
Dès lors, l’absence de données fiables au sein de l’établissement ne permet pas d’assurer
un pilotage effectif, opérationnel ou stratégique, de la fonction «
ressources humaines
».
____________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE________________________
Le pil
otage des ressources humaines au sein de l’établissement est inexistant. En
l’absence d’un encadrement du service, les projets de gestion du personnel ne sont pas mis en
œuvre.
La gestion du personnel n’est pas conforme aux obligations de l’établissement
en la
matière,
et l’engage dans
un
risque de contentieux majeur. Elle se caractérise par l’absence
de
transformation des contrats de droit privé en droit public, le versement de rémunérations
indues
par l’établissement
en raison de
l’absence de justificatif
du service fait d
’
agents, ou
encore par l’absence
de mesure du temps de travail et de son effectivité. En outre, une absence
patente de formation continue
du personnel de l’établissement a été relevée par la chambre
.
Les compétences respectives du conseil
d’administration
et de la direction générale
dans le champ des ressources humaines ne sont pas davantage respectées.
Enfin, l’établissement ne dispose d’aucun outil de pilotage de la masse salariale et
d’évaluation des conséquences financières de ses
décisions en matière de ressources humaines.
___________________________________________________________________________
44
Glissement vieillesse technicité
EPA GUADELOUPE FORMATION
65
4
UN ACCOMPAGNEMENT DES STAGIAIRES QUI REPOSE
SUR UN ÉQUILIBRE FRAGILE
Acteur central de la formation des jeunes âgés de 16 à 25 ans, comme des adultes, la
région
Guadeloupe
est notamment chargée d’élaborer en li
en
avec l’État et les partenaires
sociaux, le plan régional de développement des formations professionnelles (PRDF), devenu
contrat de plan régional de développement des formations et de l'orientation professionnelles
(CPRFOP)
45
, afin de renforcer la cohérence des politiques de formation dans les bassins
d’emploi
. En
Guadeloupe, l’article L.
4431-1 du CGCT dispose que les
« régions de
Guadeloupe et de la Réunion exercent les compétences que les lois, dans leurs dispositions non
contraires à celles du présent titre, attribuent à l'ensemble des régions et celles que définit le
présent titre pour tenir compte des mesures d'adaptation rendues nécessaires par leur situation
particulière ».
C’est dans ce cadre que la région a pu solliciter la création de l’EPA Guadeloupe
formation, dont il convient d’examiner les activités opérationnelles ci
-après.
4.1
UNE ABSENCE D’ORIENTATIONS POUR L’
ÉTABLISSEMENT
Doté de la personnalité morale et de
l’autonomie financière, l’EPA est chargé des
missions de service public de formation professionnelle qui lui sont déléguées par le conseil
régional de Guadeloupe et notamment de
46
:
-
mettre en œuvre des missions relevant de la politique d’apprentissage et de
formation
professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle
orientation professionnelle définies par le conseil régional de Guadeloupe ;
-
organiser
et gérer le réseau des centres et points d’information et de conseil sur la
validation des acquis de l’expérience et contribuer à assurer l’assistance aux candidats
à la validation des acquis de l’expérience
;
-
organiser des actions destinées à répondre aux besoins de formation en élaborant une
offre de formations en particulier certifiantes au besoin en recourant à d’autres
organismes de formation.
Pour exercer ses missions, l’EPA se déploie physiquement sur plusieurs sites, ainsi qu’il
a été dit en partie 1 : site principal à Petit-Bourg (quartier Roujol), antennes de Jarry, du Moule,
de Saint-Claude, et de Marie-Galante.
La stratégie du conseil régional est déclinée, comme pour les autres régions françaises,
au sein du CPRDFOP, qui a notamment vocation à guider
les activités de l’établissement.
Curieusement, il a été constaté par la chambre, au cours de ses investigations, qu’il n’existe
aucune convention-cadre entre la r
égion Guadeloupe et l’établissement placé sous sa tutelle, ni
de contrat d’objectifs et de gestion, ou même encore une
« feuille de route »
informelle qui
45
Article L. 214-
13 du code de l’éducation, tel que résultant de la loi
n °2023-1196 du 18 décembre 2023.
46
Article 2 de la délibération du 26 février 2010 du conseil régional de la Guadeloupe relevant du domaine
de la loi portant création d’un établissement public de formation professionnelle
.
EPA GUADELOUPE FORMATION
66
aurait été actée par les services régionaux de la formation professionnelle de la collectivité
guadeloupéenne.
Bien qu’il n’y ait aucune obligation légale en la matière, la chambre
relève
qu’une telle convention
-
cadre constitue une bonne pratique constatée dans d’autres régions
ultramarines ou hexagonales.
S’agissant d’un établissement public régional, doté d’un budget
de 17
M€
abondé par la collectivité régionale, et employant près de 200 agents, cette carence
contribue à entretenir un certain flou dans la conduite des activités de l’établissement, et révèle
dans le même temps, selon la chambre, un défaut de pilotage
global de l’établissement.
À cet égard, si le PRDF de Guadeloupe a été signé, au titre de la précédente mandature,
le 20 décembre 2016
, il n’a toutefois
pas été actualisé dans le cadre de la nouvelle mandature
2021
–
2027. Aucun contrat de pla
n régional de formation et d’orientation professionnelle n’a
donc été pour l’heure signé. C’est donc sans surprise que les différents axes de développement
de l’offre de formation ne sont, encore à ce jour, pas ou peu formalisés au sein de l’EPA.
Au
cours
de ses investigations, la chambre a relevé que l’absence de cohérence d’intervention entre
les activités de l’établissement et la politique régionale de formation professionnelle initiale et
continue
a nui au développement de l’offre de services, et ce alors que la région s’interroge
actuellement
sur l’élaboration d’une nouvelle stratégie de formation professionnelle et
d’apprentissage pour les années à venir (carence de l’offre de formation sur l’île, qualité des
actions parfois douteuse, absence de centre
de bilans de compétences, insuffisance de l’offre de
formations tertiaires, difficultés de mobilité du public…).
De l’avis de la chambre, c
ette
cohérence devrait désormais être recherchée par
l’EPA en lien avec
la tutelle régionale, gage
de son renouveau pour les années à venir.
Non seulement la chambre a pu constater l’absence de convention
-
cadre entre l’EPA et
sa tutelle administrative, mais a relevé en outre qu’aucune orientation stratégique n’existe au
sein de
l’établissement lui
-même. Pourtant, un document intitulé
« ensemble pour avancer »,
élaboré au sein de l’EPA, portant orientations stratégiques de l’établissement pour l’année 2019
a été porté à la connaissance de la chambre, au cours de son contrôle. Ce document qui
mentionnait
«
l’ambition stratégique de Guadeloupe Formation (…)
d’être l’organisme de
référence en matière d’orientation, de formation et d’insertion aussi bien en Guadeloupe mais
également dans la Caraïbe »
n’a appelé aucune suite
.
Il n’a d’ailleurs pas été rédigé pour les
années ultérieures de la période sous revue. Il contenait en revanche plusieurs axes de
développement stratégique relatifs à la qualité de la formation que la chambre invite à réinvestir,
eu égard aux moyens conséquents dont dispose l’EPA encore à ce jour.
Au demeurant, la chambre n’a pas été en cap
acité, au cours de ses investigations,
d’analyser le point de savoir si l’EPA s’inscrit dans les orientations du PRDF, désormais devenu
CPRFOP.
4.2
DES RESSOURCES SIGNIFICATIVES POUR UNE ACTIVITÉ DE
FORMATION EN CHUTE LIBRE
L’EPA consacre en 2024
des ressources importantes aux plans financier, humain,
informatique, et bénéficie de moyens logistiques conséquents. Son parc de moyens généraux
est vieillissant, voire obsolète, et le pilotage de ses ressources internes apparaît défaillant, ainsi
qu’il a été dit plus
haut
. Selon la chambre, il doit être impérativement revu à l’aune des
nouvelles orientations stratégiques régionales à venir. Ainsi,
de l’avis de la
chambre, les
EPA GUADELOUPE FORMATION
67
ressources dont dispose l’établissement apparaissent désormais disproportionnées à l’activité
de formation, en berne, de l’établissement
.
À
ce stade, la chambre relève l’insuffisance des données et éléments d’activité annuelle
des différents services de l’EPA, ainsi que leur fréquence. Il n’existe pas de réel rapport
d’activités consolidé au sein de l’établissement, ce qui nuit à l’information citoyenne au
demeurant.
Toutefois, la chambre souligne la qualité des rapports d’activité émanant, chaque
année
de la période sous revue,
de la direction de l’insertion de l’emploi et de l’accompagnement
social (DIEAS), qui comportent des données chiffrées précises, et des éclairages utiles sur le
flux de stagiaires. À
titre d’exemple,
e
n 2023, 305 stagiaires ont été pris en charge par l’
espace
«
ressources emploi
»
de cette direction, pour l’élaboration de CV et de lett
res de motivation,
et plus de quatre stagiaires
sur cinq ont bénéficié d’un accompagnement
«
emploi
».
L’accompagnement personnalisé en termes d’insertion professionnelle
concerne plus de neuf
stagiaires sur dix.
La chambre a pu, au cours de son contrôle, vé
rifier l’existence de documents de suivi et
de prise en charge des stagiaires, en parcours d’insertion, notamment en entreprise
. Elle
encourage
l’établissement à maintenir un tel niveau d’exigence dans l’accompagnement des
stagiaires qui
fréquentent l’établissement régional. Cette qualité de l’accompagnement
socio-
professionnel
ne saurait toutefois masquer l’insuffisance de qualité
en termes de formation
professionnelle initiale, développée ci-après.
4.2.1
Des moyens significatifs pour une activité désormais en berne
Au cours de ses visites sur place, notamment sur les sites de Jarry et du Moule, la
chambre a pu constater une quasi-absence de stagiaires sur site. Ceux-ci sont déserts, à tout le
moins peu utilisés. Interrogés sur ce point, les services de formation de l’EPA ont indiqué que
la présence des stagiaires est requise le matin, par exemple pour
l’E2C
(cf. infra) et que ces
derniers poursuivent leur formation à distance
l’après
-midi
. Il n’en demeure pas moins que
,
selon la chambre,
ni les formateurs ni les stagiaires de la formation professionnelle n’étaient
présents sur site. En outre, les services
de l’ordonnateur n’ont pas été davantage en mesure de
justifier de l’utilisation effective d’une plate
-forme de formation à distance, destinée aux
enseignements dispensés l’après
-midi notamment.
Ce constat renvoie à l’insuffisance de
traçabilité
des actions de formation dispensées au sein de l’établissement, que la chambre a
relevé plus avant (cf. point 4.2.2).
Plus globalement l’activité de formation professionnelle est déclinante ainsi qu’en
témoigne le tableau ci-après.
La chute de l’activité,
correspondant aux entrées en formation,
s’élève à 70
% sur la période de 2019 à 2023.
Cette chute, ainsi qu’il a été dit au point 2, a
notamment conduit,
selon l’ordonnateur, l’établissement régional à assurer des actions de
formation générant le moins de dépenses de fonctionnement possibles.
EPA GUADELOUPE FORMATION
68
Tableau n° 18 :
activités de Guadeloupe formation de 2019 à 2023
–
en nombre
Activités
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2019/2023
Formations
réalisées
1 951
947
987
999
582
-70%
dont formation
professionnelle
724
409
428
423
314
-57%
dont formation
continue
550
278
285
345
147
-73%
dont E2C
319
142
195
161
93
-71%
dont Illettrisme
60
41
42
24
17
-72%
dont CIGAREL
175
14
37
46
11
-94%
Source : CRC de Guadeloupe
, d’après le tableau de bord global «
formation » et les rapports d'activités réalisés par l'établissement public
Guadeloupe formation
Face à ce constat, et ce alors que les effectifs
de l’EPA n’ont connu qu’
une baisse de
5 % au cours de la période sous revue, la chambre a constaté
le maintien d’équipes de formation
inoccupées
au sein de l’
EPA, à tout le moins, et pose la question de leur déploiement éventuel
autour de plusieurs autres missions
de service public d’orientation professionnelle
, telles que la
mise en œuvre d’un centre de bilans de compétences, dont l’activité
sur l’archipel, au
demeurant, a désormais disparu. Cette situation cristallise en outre la perte de confiance des
élus
membres du conseil d’administration
envers
l’établissement. En effet, le président du
conseil d’
administration et certains administrateurs ont émis
, ainsi qu’il résulte de plusieurs
procès-verbaux de ses séances, communiqués à la chambre pour les années 2022 et 2023, des
réserves à plusieurs reprises sur la capacité des salariés
de l’EPA à s’investir
pleinement dans
les activités de la structure, et à
augmenter leur productivité afin d’accroître les actions de
formation professionnelle.
4.2.2
Une activité sur les sites de Jarry et du Moule, très réduite
Au cours de ses investigations sur place, la chambre a effectué deux visites inopinées
sur les deux sites de Jarry (E2C) et du Moule.
En premier lieu, l’E2C
, dispositif que la chambre a analysé, gagne à être valorisé au sein
des différents parcours poursuivis au sein de Guadeloupe formation. Depuis 2018, cette école
est en effet une composante de Guadeloupe formation. Son activité, le personnel et le label
relèvent ainsi de l’établissement
public (cf. point 1.3.1.).
Le dispositif E2C est un acteur incontournable pour l’insertion des jeunes âgés de 16 à
25 a
ns, sans qualification ou bénéficiant d’un niveau pouvant aller jusqu’au bac, qui souhaitent
réaliser leur projet professionnel grâce à un triptyque basé sur l’acquisition de compétences,
EPA GUADELOUPE FORMATION
69
l’expérience en entreprise et l’accompagnement à l’inclusion sociale
. Le label national E2C est
un dispositif destiné à un public particulièrement vulnérable au plan social et professionnel. Les
principes de fonctionnement de l’E2C sont :
-
faire plus
d’efforts d’accompagnement
, pour tenir compte de la situation sociale des jeunes
et faire face à leur exclusion ;
-
associer, dès le départ,
les entreprises à l’effort de formation, en particulier de formation
professionnelle et utiliser des pédagogies actives facilitant la mise en action, plutôt que
l’apprentissage passif.
En in
tégrant cette composante E2C, Guadeloupe formation s’adresse par conséquent à
un public différent de celui qui fréquente les stages de formation professionnelle qualifiante ou
diplômante, habituels.
Les principaux prescripteurs des parcours au sein de l’E2
C sont France
Travail, la mission locale de Guadeloupe, le RSMA (régiment du service militaire adapté), le
cas échéant le département, avec lesquels l’E2C
a conclu des conventions de partenariat
annuelles.
Le label E2C suppose la mise en en place de processus permettant son obtention et son
renouvellement. Au cours de l’instruction, il a été constaté que l’agrément précédemment
délivré aurait dû être renouvelé en 2023 pour Guadeloupe formation, mais les services de l’E2C
ont indiqué à la chambre qu’il
était encore en cours d’obtention.
Si l’E2C a accueilli en début de période sous revue près de 70 jeunes en flux annuel sur
ses sites de Jarry, du Moule et de Saint-Claude, ce chiffre est actuellement en chute libre. Selon
les services ordonnateurs, 9 jeunes étaient en effet en décembre 2024 suivis sur le site de Jarry.
Leur parcours a une durée de six à neuf mois, chacun, en moyenne.
L’E2C poursuit par
conséquent son activité en direction d’un nombre réduit de jeunes, alors que les effectifs
d’accompagnement et de formation n’ont guère évolué depuis l’année 2019.
Des instruments
de suivi des publics existent et la chambre a d’ailleurs constaté un guide des procédures de prise
en charge des jeunes au sein de l’E2C, datant de 2019, témoignant d’un processus
«
qualité
»
de bonne facture.
En outre, si le suivi des stagiaires en entreprise est assuré par le biais de documents et
de fiches-navette dont la chambre a pu prendre connaissance, elle a en revanche relevé que la
présence effective des stagiaires de la formation professionnelle, sur ce site, ne pouvait être
dûment attestée. En effet, interpellés par la chambre sur la nécessité de fournir des feuilles
d’émargement des stagiaires
participants au parcours de l’E2C, les services ordonnateurs se
sont bornés
à produire des feuilles d’émargement des stagiaires datant de l’année 2021.
La
chambre n’a partant, pas pu vérifier la présence physico
-
matérielle des stagiaires de l’E2C le
jour de sa visite inopinée.
À cet égard, la chambre rappelle que la présence de stagiaires de la formation
professionnelle doit êt
re dûment attestée par l’organisme de formation, public ou privé
, par le
biais de feuilles d’émargement, qui ne peuvent, au surplus, être reconstituées
a postériori
.
L’article
L. 6362-6 du code du travail dispose que
« les organismes prestataires d'actions de
formation entrant dans le champ de la formation professionnelle continue au sens de l'article
L. 6313-1 présentent tous documents et pièces établissant la réalité de ces actions. A défaut,
celles-ci sont réputées ne pas avoir été exécutées et donnent lieu à remboursement au
cocontractant des sommes perçues conformément à l'article L. 6354-1 ».
EPA GUADELOUPE FORMATION
70
Sur ce point,
les tribunaux administratifs jugent que l’absence de telles feuilles
d’émargement justifient l’infliction d’amendes administratives
ou celle de retrait de déclaration
d’activité
47
.
En second lieu, la chambre a pu constater au cours d’une visite inopinée que l’activité
de formation sur le site du Moule apparaît très réduite, voire inexistante. Interrogés sur ce point,
les services ordonnateurs ont justifié cette situation par le manque de stagiaires sur ce site. La
chambre, nonobstant le besoin d’implantation territoriale de l’établissement
régional, relève
que
l’utilité de maintenir, en l’état, un tel site de l’EPA, dont le coût en moyens généraux et e
n
personnel
est de l’ordre de 3
00 000
€
par an
, n’est pas démontrée
.
4.2.3
Des missions de formation professionnelle désormais « résiduelle »
Alors que la mission de formation continue des publics adultes s’est peu à peu éteinte
pendant la période sous revue, pour disparaître en 2023, celle de formation professionnelle
initiale, notamment à destination d’un public «
jeunes
» a été maintenue. Elle demeure toutefois
fragile, car uniquement concentrée sur les formations dites
« maritimes »,
sur les actions liées
au numérique et sur celles développées autour de l’environnement. Ainsi, la direction de la
formation professionnelle de l’EPA regroupe 36 collaborateurs dont l’objectif est
d’accompagner le développement de compétences dans des secteurs regardés comme «
à fort
potentiel de création d’emplois
». Dans ce contexte, un programme annuel de formation est
établi au sein de la direction de la formation professionnelle de l’établissement.
Entre 2019 et 2023, une absence de programmation est constatée en 2022. La directrice
de la formation professionnelle a indiqué à la chambre que cette absence résulte d’une décision
de la direction générale de l’EPA de pourvoir à l’exécution des actions de formation de l’année
2021 à cheval sur l’année calendaire 2022, sans démarre
r de nouvelles formations. La chambre
relève qu’aucune orientation écrite sur ces secteurs clefs d’activité
, ni sur la programmation de
formation annuelle,
n’émane de la direction générale, témoignant ainsi qu’il a été énoncé
précédemment, d’une absence de
formalisation d’orientations stratégiques internes.
Pourtant, ce programme de formation annuel est présenté au conseil d’administration de
l’établissement lors du débat d’orientations budgétaires, mais ne repose sur aucun diagnostic
formalisé auprès des m
embres du conseil d’administration. Il traduit simplement
, à la lecture
des procès-verbaux
des conseils d’administration,
la volonté politique de la région Guadeloupe
de déployer telle ou telle action de formation, cantonnant, comme dit précédemment, le conseil
d’administration à un rôle de
«
chambre d’enregistrement
».
4.2.4
Le service public régional de l’orientation est dépourvu d’activité
Le service public régional de l’orientation (S
pro)
a été institué par l’article 22 de la loi
du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle et dont la responsabilité appartient au
47
Par exemple, pour un retrait de déclaration d’activité TA de Lyon, société l’école des formations,
n °2300625 du 9 janvier 2024, ou encore, pour une amende administrative TA de Lyon, société Gec-Afip
formations, n °1104775 du 3 décembre 2013, ou CAA de Paris, société Icoges, n °09PA03109 du 30 décembre
2010.
EPA GUADELOUPE FORMATION
71
conseil régional. Par ailleurs, l
es modalités d’exercice de la compétence de la région sont
définies dans la convention- cadre SPRO État-région en date du 28 novembre 2024.
Le Spro
vise à garantir à toute personne l’
accès à une information gratuite, complète et
objective sur les métiers, les formations, les certifications, les débouchés et les niveaux de
rémunération, ain
si que l’accès à des services de conseil et d’accompagnement en orientation
de qualité et organisés en réseau. Il doit travailler en partenariat avec les autres acteurs de la
formation
et bénéficie d’une coordination avec les services de l’
État. Par délibération
N° CR/16-
186 du 6 mai 2016, la région Guadeloupe a fait le choix de confier l’animation et le
pilotage du Spro à Guadeloupe formation.
Le Spro a été lancé sur le territoire en janvier 2018 sous la dénomination « Guadeloupe
orientation ». En 2021, le
programme d’activités prévisionnelles du S
pro sur les exercices 2021-
2022 précise notamment que :
-
l’offre de service qu’il
propose
doit s’
appuyer sur un partenariat étroit avec le Carif-
Oref
pour l’obtention des res
sources et
l’
accompagnement des réseaux de
professionnels. Or, depuis la mise en sommeil du Carif-Oref en 2018, le Spro
n’a pas
eu accès à ces ressources, ce qui a eu un impact manifeste sur son activité ;
-
la création d’une plateforme téléphonique «
Guadeloupe orientation à votre écoute »
pour tous les publics est indispensable pour une communication marquée du Spro vers
l’ensemble des citoyens
;
-
le
service souhaite se doter d’un bus itinérant pour aller à la rencontre des jeunes et
diffuser les informations sur les métiers et les différentes voies d’accès à l’emploi
;
-
des webinaires d’aide à l’orientation seront organisés pour la participation à de
s
événements et salons virtuels.
Aucune de ces missions n’a
pourtant été réalisée par le Spro
. Il n’existe plus de site
internet (le lien sur le site internet de Guadeloupe formation est inactif) et
aucun guide n’a été
diffusé.
L
’EPA, à travers sa
directrice du Spro, mise à disposition depuis 2016 par le conseil
régional, indique
« une perte de légitimité et de sens avec les partenaires »
, et confirme qu
’il
est dans l’incapacité de réaliser ses missions.
Pourtant,
la mise en œuvre du programme précité fait l’objet d’une convention entre la
région et Guadeloupe formation relative à la mise en place de l’activité du S
pro, qui prévoit le
versement d’une
subvention de 2,2
M€
à cet effet. La chambre relève que ce subventionnement
n’aboutit à aucune action opérationnelle probante.
4.2.5
L’
activité du Carif-Oref est inexistante
Le Carif-Oref
a pour objet l’accompagnement de l’
État, de la région, des organisations
patronales et salariées, et des professionnels du champ
de l’
orientation et de la formation et de
l’emploi
sur le territoire. En 2015, Guadeloupe formation
l’
a absorbé
. En 2020, l’
État a
commandé à
l’A
fpa nationale un audit
de l’organisme
au sein de Guadeloupe formation et
l’
élaboration de préconisations de restructuration.
EPA GUADELOUPE FORMATION
72
Le diagnostic réalisé indique que lorsque le Carif-Oref a intégré Guadeloupe formation,
la structure a fonctionné sans feuille de route précise ni stratégie coordonnée avec les différents
secteurs économiques.
Ce service n’est plus opérationnel et a perdu toute légitimité
.
Le rapport d’audit
de l’Afpa
nationale
précise également qu’il y a urgence à ce que des
décisions soient prises pour restructurer
l’organisme
afin qu’il redevienne un outil efficace au
service de la politique emploi-formation du territoire.
La création de cette nouvelle structure n’a p
ourtant pas
été réalisée à ce jour. Il n’existe
pas de site internet ni de lien avec le Spro. Là encore,
la mise en œuvre du programme précité
fait l’objet d’une convention entre la région et Guadeloupe formation relative à la mise en place
de l’activité du S
pro par Guadeloupe,
qui prévoit le versement d’une subvention de 2,2
M
€
. Si,
en réponse aux observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur a fait état de l’outil
internet, au demeurant non mis à jour,
de gestion du catalogue de formation de l’EPA par la
plateforme «
formanoo
»,
le lien avec le site internet de l’établissement
apparaît obsolète. Par
ailleurs, l’ordonnateur invoque la
réalisation de webinaires et de réunions avec les acteurs
guadeloupéens de la formation professionnelle
sans l’établir
de manière probante devant la
chambre,
qui n’
a pas été en mesure de vérifier, en tout état de cause, les effets des actions
mentionnées
par l’ordonnate
ur.
Face à ces constats, la région a indiqué à la chambre sa volonté de
reprise en l’état de la
structure Carif-Oref au sein de ses services.
4.2.6
Des missions qui reposent sur un parc informatique et téléphonique obsolète
Depuis décembre 2019, le service informatique est composé de quatre agents. À la suite
du départ du responsable de service, non remplacé, ce service a été rattaché au secrétariat
général, puis à la direction générale sans
qu’aucune
information
n’ait été donnée aux
agents
concernés, ni même aux instances de consultation paritaires.
L’organigramme structurel
présenté par le service des ressources humaines positionne ce service au secrétariat général dont
le poste de chef de service est actuellement vacant.
Un parc vieillissant
en l’absence de plan d’investissement
Le service informatique
a pour mission d’entretenir le parc informatique des
sites de
Petit-Bourg, Saint-Claude, Jarry
« école de la deuxième chance »,
du Moule et de Marie-
Galante.
Cette mission
souffre d’un
manque de moyens important. La note relative à la politique
de renouvellement du parc informatique proposée en avril 2024 au sein du conseil
d’administration
indique elle-même que «
le parc informatique de l’établissement est composé
de matériels non homogènes et obsolètes, ne disposant pas de logiciels à jour »
. Sur
223 matériels répartis sur les cinq sites, seuls une centaine sont considérés comme
opérationnels, mais dans un état critique. Toute panne les rendrait par conséquent inutilisables,
faute de garanties et de moyens de réparation.
Pour pallier certaines situations, les agents du service informatique réparent en interne
les outils défectueux en récupérant des éléments sur
d’
anciens matériels.
EPA GUADELOUPE FORMATION
73
Photo n° 3 :
matériels utilisés pour des réparations internes
Source : photo CRC de Guadeloupe, bureau 17 bâtiment administratif, site de Roujol
Le dernier achat de matériels date de 2020. La première livraison a été réalisée le 26 mai
2021. La seconde n’a jamais eu lieu
, faute de paiement dans les délais de la première facture.
À la réception du matériel en période de covid, un plan de répartition des 108 ordinateurs
portables a été mis en place
avec en priorité l’attribution
du matériel au personnel des services
administratifs pour leur permettre de télétravailler.
Le service informatique indique que les derniers déplacements de ce service sur les
différents sites de l’EPA sont anciens, par exemple à Marie
-Galante en 2019. Les sites de Saint
Claude, Jarry E2C et du Moule sont en outre dotés de matériels obsolètes qui ne sont pas
remplacés. Les équipes sont également privées de manière récurrente de connexion internet et
téléphoniques.
Des risques de sécurité
Le serveur informatique a été positionné sous la cage d’escalier du bâtiment
de
formation.
Ce local n’est pas un local technique répondant aux normes de sécurité.
En effet,
l
ors des épisodes de pluie, la cage d’escalier prend l’eau. Des risques d’incendie liés à la
surchauffe du matériel ont été signalés auprès de la direction gén
érale, qui n’a toutefois procédé
à aucune mesure de déplacement des matériels concernés.
Lors de sa venue, la chambre a
d’ailleurs
constaté cet état de surchauffe, le matériel de
climatisation étant à l’arrêt.
Le service informatique indique que des locaux sont prévus dans le
bâtiment administratif en cours de travaux
, dont la livraison n’a pas été spécifié à la chambre
au cours de son contrôle. Pour pallier ces risques, le service informatique a installé un serveur
de sauvegarde dans le bureau 17 du bâtiment administratif et a mis en place un tour de visite
hebdomadaire du local.
EPA GUADELOUPE FORMATION
74
Photo n° 4 :
serveur sous l’escalier
Source : photo CRC de Guadeloupe, bâtiment de formation technique, site de Roujol
Photo n° 5 :
serveur de sauvegarde
Source : photo CRC de Guadeloupe, bureau 17 bâtiment administratif, site de Roujol
Des logiciels aux fonctionnalités réduites, ou non renouvelés
Depuis 2019, les licences informatiques ne sont pas renouvelées ou à tout le moins, de
manière parcellaire. Ainsi, le fichier de suivi des licences du service informatique indique que
EPA GUADELOUPE FORMATION
75
celles-ci ont expiré en 2022. La licence du logiciel GESCOF, qui est un logiciel de gestion des
formations et des stagiaires, n’a pas été renouvelé depuis 2019
, ce qui peut surprendre lorsque
l’activité principale et exclusive de l’établissement consiste à gérer des actions et plans de
formation professionnelle et continue.
Certains se
rvices utilisent des logiciels gratuits. Par exemple, l’infographiste du service
de communication
utilise une version gratuite d’adobe
TM.
Si des mesures d’économies au sein
des services sont louables, elles privent en l’espèce les équipes de réaliser correctement leurs
missions.
Au sein de l’établissement, le service ressources humaines et le service
financier ont
accès respectivement à divers logiciels. Les fonctionnalités du logiciel de gestion du temps de
travail ont été par exemple réduites, faute de paiement
par l’établissement,
de l’ensemble des
prestations informatiques nécessaires.
Pour le
citoyen ou l’usager, un
accès difficile
à l’information
Alors que l’une des missions principales de l’établissement est l’accès à
l’information
/ orientation auprès du
grand
public guadeloupéen,
la communication
institutionnelle est
basée sur l’utilisation de l’outil internet, notamment sur
les sites internet de
l’établissement
. Or, le site internet de Guadeloupe formation est défaillant et ne fonctionne pas
dans son intégralité, les données présentées ne sont pas à jour et les numéros de téléphone
indiqués ne fonctionnent pas.
Une stratégie de contournement a toutefois été développée, en créant un courriel
générique
48
géré par le service de communication, qui redirige les courriels auprès des services
concernés.
Cette solution n’est, selon la chambre, pas à
la hauteur des enjeux d’information et
de communication qui incombent à l’établissement public, et doit être réexaminée.
Elle
compromet également le principe général du droit d’accessibilité du service public, rendu à tout
le moins difficile pour les usag
ers, notamment les jeunes en parcours d’insertion sociale et
professionnelle.
Bien plus, les sites relatifs à la
validation d’acquis des expériences (
VAE Guadeloupe
formation), et du Spro sont fermés depuis 2021
, ce qui nuit à l’information du public
et à
l’accessibilité du service public de formation et d’orientation professionnelles
.
Le site «
maformation.com
» qui recensait, quant à lui, toutes les offres de formation est
devenu obsolète et l
e nom du domaine n’a pas été renouvelé.
Une absence de mutualisation réelle des moyens
L’absence de mutualisation réelle des services nuit à l’efficience et la clarification des
missions réalisées au sein de l’établissement
public. En effet, les différentes directions de
Guadeloupe formation fonctionnent de manière autonome et cloisonnée, sans synergie, ainsi
qu’il a été dit auparavant, et
conservent, par suite, des pratiques et des référentiels de travail
distincts, sans réelle transversalité.
48
contact@guadeloupeformation
EPA GUADELOUPE FORMATION
76
4.3
UNE CERTIFICATION « QUALITÉ » OBSOLÈTE
L’article L.
6313-14 du code
du travail définit explicitement l’action de formation
professionnelle comme celle concourant au développement des compétences : actions de
formation, bilans de compétences, actions permettant de faire valider les acquis de l'expérience,
ou encore actions
de formation par apprentissage. L’article L.
6313-2 du même code dispose
que «
l’action de formation mentionnée se définit comme un parcours pédagogique permettant
d'atteindre un objectif professionnel. Elle peut être réalisée en tout ou partie à distance. Elle
peut également être réalisée en situation de travail ».
Ainsi, en tant qu’opérateur de formation
professionnelle, l’EPA est assujetti aux dispositions relatives à la qualité de la formation
professionnelle, édictées aux articles L. 6316-1 à L. 6316-5 du code du travail.
La
« qualité de la formation »
s’entend comme l’ensemble des paramètres favorisant,
au sein de chaque action de formation, des objectifs clairs, un contenu pertinent et actualisé,
des méthodes pédagogiques adaptées, des formateurs compétents, une évaluation rigoureuse,
un suivi
post-formation
efficace et un environnement d
’
apprentissage favorable. Sans rappeler
de manière exhaustive ces exigences de qualité, il convient de mentionner que la certification
Qualiopi
constitue, sous réserve de dysfonctionnements en matière de sécurité des locaux, une
certification régulière, et légitime, de la qualité de la formation.
La chambre a pu constater que
cette certification avait été obtenue par l’établissement
Guadeloupe formation en 2021. Elle était v
alable jusqu’au 19 décembre 2024.
Toutefois, cette
certification n’a pas été renouvelée à la date
du contrôle de la chambre.
, l’ordonnateur
lui ayant
indiqué qu’elle était encore en cours de renouvellement.
Des incertitudes pèsent, dès lors, sur
le renouvellement de cette exigence pourtant nécessaire à la qualité du service rendu. Si, en
réponse aux observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur a
indiqué qu’un nouveau
processus de certification de l’établissement avec l’AFNOR était à l’œuvre en mars
2025, il
s’est
toutefois borné à produire des pièces justificatives relatives à la précédente certification.
En outre, elle
a pu constater que si les actions de formation font l’objet d’une évaluatio
n
globale de la part des stagiaires, en fin de formation
, il n’existe en revanche pas de référentiel
« qualité »
réalisé en interne par la structure, pour définir les objectifs de formation et les
objectifs pédagogiques, cités plus haut. À
cet égard, l’on ne trouve, en dehors de la certification
Qualiopi
susmentionnée, pas de document de référence relatif à la qualité des formations
(évaluation des objectifs de formation à atteindre, contenus des séquences pédagogiques,
support qualitatif
d’e
-learning
…). La chambre invite fermement à développer la fonctionné
« qualité »
au sein de l’établissement, ce d’autant plus que l’EPA se prévaut de moyens humains
pour ce faire. Elle relève également que si la certification
Qualiopi
a été certes obtenue par le
passé, la réalité des missions désormais exercées par Guadeloupe formation ne correspond plus
aux exigences qualitatives censées être attestées par cette certification.
4.4
UN CIRCUIT DE RÉMUNÉRATION DES STAGIAIRES COMPLEXE
La rémunération issue du statut de
« stagiaire de la formation professionnelle »
permet
de percevoir un revenu pendant une formation suivie dans le cadre de stages agréés, notamment
par la région Guadeloupe. Elle concerne avant tout
les stagiaires qui n’ont pas droit aux
allocations d’assurance chômage
, et trouve sa base légale dans les dispositions des articles L.
EPA GUADELOUPE FORMATION
77
6341-1 et suivants du code du travail.
Les stagiaires peuvent percevoir une indemnisation s’ils
suivent une formation de plus de 350 heures, et un défraiement pour une formation dont le
volume horaire est égal ou inférieur à 350 heures. Dans les deux cas, les dossiers sont gérés par
le service «
rémunération des stagiaires
» de Guadeloupe formation, pour le compte de la
région.
En effet, la délibération n° CR/16-188 du 6 mai 2016 du conseil régional de
Guadeloupe, confie la gestion des rémunérations, indemnités et charges sociales de
l’ensemble
des
stagiaires de la formation professionnelle à l’EPA Guadeloupe formation
,
qui dispose d’un
service de rémunération des stagiaires au sein du pôle de la dir
ection de l’insertion, de l’emploi
et de l’ac
compagnement social (DIEAS). Ce service est composé de six agents, dont un chargé
d’accueil et
cinq
agents d’
exécution.
Au travers de conventions bilatérales de versement des rémunérations, Guadeloupe
formation assure ainsi la prise en charge, pour le compte de la région, des rémunérations des
stagiaires en formation professionnelle. L
’article 3 des conventions précise que
« Guadeloupe
formation s’engage à mettre à disposition de la région Guadeloupe et des centr
es de formation,
l’outil Extranet Remunformpro pour la gestion des dossiers de rémunération des stagiaires
;
assister, conseiller et informations les organismes de formation et les bénéficiaires de la
rémunération (…)
; instruire et gérer les rémunérations
des stagiaires (…)
».
La plateforme
Remunformpro
est un logiciel proposé par la société A. et hébergé par la
région. Ce logiciel est paramétré par la société sur la base de la réglementation nationale pour
la prise en charge financière des formations professionnelles, et des délibérations du conseil
régional de Guadeloupe. Depuis le premier semestre 2024, la chambre relève que le service de
rémunération ne bénéficie plus d’a
ucun échange direct avec la société A.
4.4.1
L’activité constante et soutenue du service de
rémunération des stagiaires
Le service rémunération des stagiaires gère les dossiers de rémunération des stagiaires
provenant à la fois de Guadeloupe formation,
et de l’ensemble des
autres organismes de
formation dont l’agrément dépend de la
région.
Ainsi, au cours de la période sous revue, 1 828 stagiaires sont rémunérés en moyenne
chaque année pour 313 actions de formation. Les centres de formation partenaires sont d’un
niveau stable - en moyenne 59 par an -, avec une tendance conjoncturelle à la progression depuis
2021 de
l’ordre de 4
%,
suite à la reconfiguration de l’offre de formation professionnelle par le
conseil régional. Le développement du pacte régional
pour l’insertion
et les compétences
(PRIC) a en effet
suscité l’essor des
«
chèques qualifications
» et des prestataires de formation
y afférents.
Les rapports annuels de la DIEAS - dont dépend le service de rémunération - mettent en
exergue plusieurs indicateurs
de l’activité réalisée
:
EPA GUADELOUPE FORMATION
78
Tableau n° 19 :
données de l'activités du service de rémunération des stagiaires
* : le nombre de formation et de stagiaires ne concerne pas une seule année car des stagiaires en formation en N-
2 ou N-1 peuvent être rémunérés en année N
** : les données de 2020 concernent la période de janvier à août 2020 uniquement
Source : CRC de Guadeloupe à partir des rapports annuels de la DIEAS et des tableaux de bord du service
statistique
4.4.2
Un circuit de traitement des dossiers de rémunérations des stagiaires complexe
et partiellement maîtrisé
L’engagement de Guadeloupe formation est
«
d’assurer un processus transparent,
efficace et équitable en ce qui concerne la rémunération des stagiaires ».
Ce processus se
décline en phases réalisées successivement par six acteurs (la région,
l’organisme de formation,
le stagiaire, le service de rémunération des stagiaires, le service financier et l’agence comptable
de Guadeloupe formation). Il co
nvient d’en exposer brièvement les paramètres.
La première phase
est l’attribution d’un agrément de rémunération par l
a région,
destinatric
e d’un dossier de demande de prise en charge et du certificat de démarrage émis par
l’organisme de formation (OF). En
l’absence de cet agrément, aucun dossier ne peut être créé
sur la plateforme
Remunformpro
et, partant, aucune rémunération ne peut être versée.
Cet agrément est transféré sous format
pdf
par courriel au service de rémunération de
Guadeloupe formation qui, dès réception, doit enregistrer les actions de formation sur la
plateforme. Une fois cette deuxième étape réalisée, un courriel est
envoyé à l’OF concerné
pour
lui permettre de compléter le dossier du stagiaire et de lui retourner le dossier de demande
d’avance.
Cette étape nécessite deux opérations distinctes par l’OF
: l’une sous format numérique
avec le dépôt de pièces sur la plateforme, l’autre sous format papier
pour le
relevé d’identité
bancaire (RIB), le fichier RS1
49
et la notice explicative complété par le stagiaire. Celle-ci
49
Le fichier RS
1 est le dossier de demande d’admission au bénéfice des rémunérations des stagiaires de
la formation professionnelle
Activités
2019
2020
2021
2022
2023
Moyenne
2019/2023
Nombres de centres de
formation partenaires
55
51
53
75
63
59
Nombres de stagiaires
rémunérés
1 981*
1 132*
1 547*
2 438*
2 044*
1 828
Nombres de formation
534*
310*
474*
783*
nc
313
Admission des RS1
1 407
793
1 057
1 808
1 287
1 270
Dossiers incomplets
nc
nc
61
177
105
68
Dossiers non traités
nc
nc
85
nc
60
29
Dossiers autres (abandon
ou proposition
d'abandon)
nc
nc
12
nc
45
11
EPA GUADELOUPE FORMATION
79
implique que les OF se déplacent sur le site de Roujol à Petit-Bourg. Depuis octobre 2024, les
OF déposent les pièces à l’accueil du bâtiment administratif dans une bannette dédiée au service
de rémunération. Aucune réc
eption physique n’est
en effet possible entre le service de
rémunération et les OF.
Le service rémunération contrôle et intègre
l’ensemble de ces données sur la plateforme.
Entre 2019 et 2024, 590 dossiers ont été rejetés ou reconnus comme incomplets.
L’apposition du motif
« incomplet »
ou
« non conforme »
sur un dossier de
rémunération entraine
de facto
un retard dans le circuit de traitement et de versement de la
rémunération aux stagiaires. Ces motifs sont transmis par courriel à l’OF en précisant les pièces
manquantes à transmettre.
Lorsque le dossier est réputé complet, la validation sur la plateforme
Remunformpro
déclenche alors
l’envoi des identifiants et mots de passe sur l’adresse
courriel du stagiaire, qui
pourra alors accéder à son dossier, et être informé en temps réel des étapes réalisées et/ou en
cours et à venir, sur son dossier.
En parallèle, les OF doivent transmettre les états de fréquentation dénommées
« RS9 » qui seront saisis par le service rémunération. La validation de ces éléments permet
d’établ
ir le fichier de de paiement des rémunérations des stagiaires (RMS)
par lequel l’ensemble
des données de rémunérations sont transmises au service financier
de l’EPA, puis à l’agence
comptable,
pour mettre en œuvre le mandatement et le paiement des rémunéra
tions après
validation des pièces comptables transmises.
Le logiciel
Remunformpro
permet de suivre les étapes de gestion jusqu’à l’édition du
fichier de paiement RMS envoyé au service financier.
Le suivi des paiements est quant à lui réalisé sur un fichier de contrôle de gestion interne
déployé par la responsable du service. Cet outil -
indispensable à l’équipe du service
rémunération pour
disposer de l’ensemble des éléments de gestion du dossier
de rémunération
des stagiaires
–
se révèle, au demeurant,
au cours de l’instruction
, être le seul outil de contrôle
de gestion dont dispose Guadeloupe formation. Les indicateurs de gestion intégrés dans ce
fichier manuellement sont transmis
par courriel de l’agence comptable
au service de
rémunération
. Jusqu’
en octobre 2024, seule la directrice du pôle insertion était destinataire de
ces courriels.
En son absence, le service rémunération se retrouvait dans l’incapacité de savoir
si les fichiers RMS transmis avaient ou non été traités.
La chambre note que les enjeux du service de rémunération des stagiaires qui reposent
sur la création et le suivi de procédures
mises en œuvre par l’ensemble des intervenants
, dans
les domaines qui relèvent de leur responsabilité, sont correctement identifiés. Toutefois, en
l’abse
nce de pilotage de projet, et eu égard à la lourdeur du circuit institué, la réponse
opérationnelle à cette mission de rémunération est défaillante, ce qui entraine les
mécontentements répétés -et légitimes- de nombreux stagiaires de la formation professionnelle.
Pendant la période sous revue
, les rapports annuels d’activité indiquent une
augmentation constante des incivilités et des agressions verbales jusqu’à une situation de
séquestration des agents du service rémunération en 2022. Des mesures de protection des agents
ont été mises en place telles que l’installation d’une porte d’entrée avec système d’
ouverture
interne du service,
l’arrêt de l’accueil des OF,
le contrôle des accès par le gardien du site, ou la
création d’un
vademecum
des rémunérations à destination des OF, qui prévoit que les stagiaires
seront reçus lors de rendez-
vous fixés avec l’OF. Néanmoins, les difficultés demeurent et ont
amené les agents de ce même service à exercer leur droit de retrait en août et septembre 2024.
EPA GUADELOUPE FORMATION
80
Depuis octobre 2024,
aucun accueil physique n’est
par suite réalisé par le service de
rémunération des stagiaires
de l’EPA, ce qui peut nuire à l’accessibilité du service public,
notamment pour un public en insertion sociale et professionnelle.
Ce mécontentement se traduit également dans
l’image dévalorisée
de l’établissement
lui-même, relayée par les médias, par le refus de
certains stagiaires de s’inscrire à des
formations au regard des difficultés de paiement sus-décrites, et dans les bilans de fin de
formation complétés par les stagiaires, qui indiquent une insatisfaction dans la prise en charge
du dossier de rémunération, pour plus de 80 %
d’entre eux.
Pour limiter l
es abandons, un dispositif d’avance sur rémunération a été
certes mis en
place depuis 2019. Les stagiaires perçoivent 200
€
dès la validation de leur dossier sur la
plateforme
Remunformpro
. De même, le service rémunération a également augmenté le nombre
de train de paie mensuel
–
de 2 à 4, puis 6. Cependant, la chambre relève dans le rapport annuel
d’activité 2023 du service
«
qu’à la demande de l’agent comptable, les montants des trains de
paie ne doivent pas excéder 50 000 euros ».
Cette donnée limite la performance du service, de
sorte q
ue l’ensemble de
ces mesures ne permettent pas de pallier aux difficultés de délais de
traitement anormalement long,
entre l’attribution de l’agrément et l’indemnisation du stagiaire
concerné. Ainsi, sur la période de contrôle, la durée moyenne de traitement entre la réception
d’un agrément et la validation
administrative du dossier sur la plateforme est de 37 jours pour
les formations collectives, et de 194 jours pour les « chèques-qualification » (formations avec
entrée individuelle), tandis que la durée
moyenne de traitement d’un dossier entre la validation
du fichier RS1 et le versement de la rémunération est de 51 jours.
Tableau n° 20 :
délai moyen de traitement des agréments des formations groupées - en jours
2019
2020
2021
2022
2023
Moyenne des 3
dernières années
Délai entre le début de la formation
et la réception des agréments
nc
nc
19
19
12
17
Délai entre le début de la formation
et l'inscription sur la plateforme
Remunformpro
nc
nc
23
21
17
20
Total
nc
nc
42
40
29
37
Source : CRC de Guadeloupe à partir des rapports annuels d'activité du service et des tableaux de bords annuels
du service statistique
EPA GUADELOUPE FORMATION
81
Tableau n° 21 :
délai moyen de traitement des agréments des chèques qualification - en jours
2019
2020
2021
2022
2023
Moyenne
2021/2022
Délai entre le début de la
formation et la réception des
agréments
nc
nc
93
72
NC
83
Délai entre le début de la
formation et l'inscription sur la
plateforme Remunformpro
nc
nc
135
88
NC
112
Total
nc
nc
228
160
NC
194
Source : CRC de Guadeloupe à partir des rapports annuels d'activité du service et des tableaux de bords annuels
du service statistique
Tableau n° 22 :
durée moyenne de traitement des dossiers à réception du RS1 - en jours
2019
2020
2021
2022
2023
Moyenne des
3 dernières
années
Fichiers RS1
nc
nc
30
25
41
32
Fichiers RS9
nc
nc
5
4,5
6
5
Fichiers RMS
nc
nc
7
17
18
14
Total
nc
nc
42
46,5
65
51
Source : CRC de Guadeloupe à partir des rapports annuels de la DIEAS et des tableaux de bord du service
statistique
4.4.3
Des mesures correctrices insuffisantes
malgré l’identification de zones de
risques majeurs
Le parcours d’indemnisation des stagiaires soulève
ainsi plusieurs difficultés de
traitement, que ce soit avant la création des dossiers sur la plateforme de rémunération, ou au
cours du circuit de traitement du dossier, ou encore, après la réception des fichiers de paiement
RMS à la comptabilité.
Pour autant, l
a chambre n’a pas identifié
la mise en œuvre d’action
s concrètes fortes et
pérennes permettant de répondre à ces problèmes.
D’une part,
le n
ombre multiple d’acteurs et
de partenaires nécessite de disposer de procédures claires et déterminées, de guides
méthodologiques et d’action
s
de formation à l’attention de chacun
, pour que la fluidité de la
prise en charge du dossier des stagiaires soit garantie. Or, la communication auprès des
stagiaires et des OF est encore limitée. Sur la période de contrôle, seul un compte rendu de
réunion de présentation avec les OF d
atant de l’année
2021 a été transmis à la chambre, alors
même que
le rapport d’activit
é annuel 2023 fait état de la formation de 30 centres de formation
partenaires.
De plus, le
s outils d’accompagnement à l’attention des stagiaires et des OF ne sont pas
diffusés. Ainsi, le
vadémécum
de la rémunération à destination des OF et le guide pratique de
EPA GUADELOUPE FORMATION
82
l’indemnisation des stagiaires de la formation professionnelle sont toujours à l’état de projet
interne, et
n’ont fait l’objet d’aucune validation
officielle. Ces guides sont pourtant des outils
de communication indispensables qui pourraient être accessibles sur le site internet de
Guadeloupe formation, ou diffusés lors de rencontres inter- professionnelles.
Ce déficit de communication est exacerbé par l’absence
de canaux de communication à
disposition des OF et du service de rémunération.
Ainsi qu’i
l a été dit, depuis le dernier trimestre
2024, aucune réception physique du public
n’est possible
, et le seul moyen mis à disposition
des six agents du service est un téléphone portable. Au surplus, ces contraintes ont été relevées
dans le diagnostic établi par la DIEAS elle-même sur la période 2019-2022. En 2024, le plan
d’action
s du service rémunération des stagiaires établit le même constat, sans qu
’aucune action
concrète ne soit pourtant mise
en œuvre.
D’autre part, les fonctionnalités de la platef
orme
Rémunformpro
doivent être mises à
jour afin de moderniser le processus de traitement des dossiers. Cette orientation vers un
processus dématérialisé à 100 % est plébiscité par les partenaires
, mais n’est pas encore mise
en œuvre au sein de l’EPA.
Par ailleurs, la chambre relève des périodes de blocage de la
plateforme au cours de la période sous revue. La responsable du service rémunération a indiqué
à la chambre que ceux-ci
peuvent intervenir vers la fin de l’année. En 2019, la plateforme a été
inaccessible en juillet et en août. De même, en 2024, des blocages ont été relevés en juin lors
d’une sauvegarde à la région et en novembre. Ces blocages ont pour effet l’arrêt total du circuit
de traitement des dossiers. Ils ont également empêché concrètement le service de rémunération
d’extraire et de transmettre les données sollicitées
en temps voulu, par la chambre.
En outre, la formation des agents du service est un prérequis à la prise en main de l’outil
de gestion des rémunérations, et leur capacité à form
er les partenaires dans l’instruction des
dossiers. La dernière formation des agents date de 2020 sur des mises à jour de la plateforme
Remunformpro
qui n’ont pas été
dans leur ensemble activées à la date du contrôle. La dernière
demande des agents, en 2024,
de pouvoir bénéficier d’une immersion au conseil régional de
Normandie qui utilise cette même plateforme,
n’a été suivi
e
d’aucun effet.
Enfin, il résulte
de l’instruction que
plusieurs dossiers sont toujours incomplets, ou en
cours de traitement. Ainsi, la chambre constate que des dossiers de 2020 à 2023 doivent être
régularisés et que les fichiers de paiement RMS transmis depuis juillet 2024 ne sont pas encore
régularisés en paie en novembre.
Ces délais d’instruction sont augmentés par le manque
d’exploitation des outils mis à disposition dans le logiciel
de la société A. Il résulte en effet du
contrôle que l’agent comptable a besoin de fichiers
« PAIN » pour la mise en paiement des
rémunérations qu’il construit
directement à partir de tableaux Excel transmis par le service
rémunération. Or, en 2022, la société A. a pourtant
proposé à l’agent comptable de vérifier la
compatibilité de ses besoins avec les extractions possibles réalisées depuis la plateforme. À ce
jour, aucune réponse n’a été émise par l’agent comptable.
Au final, en dépit des efforts déployés par la cheffe du service de la rémunération pour
assurer une mission de qualité auprès des stagiaires,
l’absence de gestion
globale du dispositif
de rémunération des stagiaires,
d’information
s claires et précises des missions et des
responsabilités de chaque intervenant, ne permet pas
, encore aujourd’hui,
d’atteindre un niveau
de maîtrise suffisant pour cette mission pourtant essentielle. Face à ces constats de
mécontentement et de dysfonctionnement, la région Guadeloupe a indiqué à la chambre sa
volonté ferme de réinternaliser au sein de ses propres services (direction de la formation
professionnelle) la fonction de rémunération des stagiaires de la formation professionnelle, dès
l’année
2025
, pour l’ensemble du
territoire guadeloupéen.
EPA GUADELOUPE FORMATION
83
____________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE________________________
Si l’accompagnement des stagiaires de la formation professionnelle est de bonne facture
au sein de l’établissement public régional, notamment en matière d’insert
ion sociale et
professionnelle, la qualité de la formation pilotée par Guadeloupe formation doit être
améliorée. L’inexistence de feuilles d’émargement à jour, l’absence de référentiel qualité, tout
comme le caractère obsolète de la certification « qualité » obtenue en 2021 constituent autant
d’éléments qui discréditent l’EPA dans le paysage institutionnel guadeloupéen de la formation
professionnelle.
La baisse drastique de l’activité de formation professionnelle initiale, corroboré
e par
l’arrêt de la forma
tion continue en 2023
au sein de l’EPA
, entraîne un sous-emploi très net des
compétences et des savoir-faire au cours de la période sous revue.
Enfin, la complexité et la lourdeur du système de gestion de la rémunération des
stagiaires nuisent à
l’identité
de l’établissement
,
et l’entachent d’une image largement
défavorable auprès de son public potentiel, jeune ou adulte.
___________________________________________________________________________
EPA GUADELOUPE FORMATION
84
CONCLUSION
Malgré les efforts déployés en matière de suivi e
t d’insertion des stagiaires de la
formation professionnelle, l’
EPA régional Guadeloupe formation
n’a pas atteint son double
objectif de diversification et de densification de son offre de formation professionnelle
, qu’il
s’était assigné en 2019
. Entre 2019 et 2023, son activité de formation professionnelle initiale a
chuté de plus de 60 %
, l’activité de formation continue a
également connu un arrêt brutal en
2023, de sorte que son personnel
(de l’ordre de 200 emplois équivalent temps plein)
est
aujourd’hui
largement sous-employé.
Plusieurs défaillances en matière de gestion des ressources humaines ont été relevées
par la chambre au cours de ses investigations, notamment liées à l
’absence de
transformation
des contrats de travail de droit privé en contrats de droit public
, faisant peser sur l’établissement
public d’importants risques budgétaires, sociaux, ou même contentieux. L’emploi du personnel
administratif et de formation n’est pas justifié de manière probante, dans un contexte de non
comptabilisation du temps de travail, de surcroît.
De plus, l’insincérité des comptes, induite
notamment par la coexistence, jusqu’en 2021, de comptes bancaires privés avec celui du Trésor,
place l’établissement dans une situation d’irrégularité manifeste.
En outre, la cer
tification de l’établissement en matière d’ingénierie de formation
apparaît désormais inadaptée
. Plusieurs irrégularités, tenant notamment à l’absence de feuilles
d’émargement des stagiaires, subsistent à ce jour.
Outre les huit recommandations qu’a formu
lées la chambre dans le présent rapport, de
nature à mettre fin à de nombreuses lacunes observées pendant la période sous revue, c’est
surtout le positionnement même de l’EPA
Guadeloupe formation
qui est aujourd’hui
questionné, dans la mesure où l’
organisme régional a perdu du crédit aux yeux des acteurs
institutionnels de la formation professionnelle, au sein de l’archipel.
Dès lors, la situation
de l’établissement public administratif,
décrite par le rapport de la
chambre, conduit à
l’
alternative suivante : soit se réformer profondément soit envisager, avec
sa tutelle, la région, sa dissolution, si la première option est impossible.
D’ailleurs, dans sa
réponse aux observations provisoires, le président de la région de Guadeloupe valide la position
de la chambre, concluant
«
qu’
après un dialogue avec les parties prenantes, il conviendra
d’étudier les poss
ibilités de réformes profondes de cet établissement,
ou à l’extrême
, une
dissolution dans le respect de la procédure ayant présidé à sa création ».
EPA GUADELOUPE FORMATION
85
ANNEXES
Annexe n° 1. Processus de dépenses ELOP
....................................................................
86
Annexe n° 2. Processus de la dépense paie au sein de l’établissement
...........................
87
Annexe n° 3. Organigrammes de l’établissement public
................................................
88
Annexe n° 4.
Structure des métiers de Guadeloupe formation 2019/2023
....................
89
Annexe n° 5. Glossaire des sigles
...................................................................................
90
EPA GUADELOUPE FORMATION
86
Annexe n° 1. Processus de dépenses ELOP
PROCESSUS DE LA DEPENSE réglementaire
Engagement
Liquidation
Ordonnancement
Responsabilité de l’ordonnateur
Responsabilité de
l’agent
comptable
Paiement
EPA GUADELOUPE FORMATION
87
Annexe n° 2.Processus de la dépense paie au
sein de l’établissement
Responsabilité de l’ordonnateur
Responsabilité de l’agent
comptable
Demande à
la DAF de
suspendre
l’ordonnanc
ement
en
cours
Edition des
bordereaux
de
salaire
puis envoie
à la DAF
Intégration
des
bordereaux
progema
dans esedit et
ordonnance
ment
Validation des
salaires dans le
logiciel par le
serviceRH
dans
PROGEMA et
information de
la DAF et de
l’agent
comptable
Mise
en
paiement
Intervention de l’agent
comptable dans le processus
ELOP côté ordonnateur
PROCESSUS DE LA DEPENSE PAIE DE GUADELOPUPE FORMATION
EPA GUADELOUPE FORMATION
88
Á compter de janvier 2019
Á compter d
’avril 2022
Annexe n° 3.Organigrammes de
l’établissement public
EPA GUADELOUPE FORMATION
89
Annexe n° 4.
Structure des métiers de Guadeloupe formation 2019/2023
Source : tableau masse salariale 2019/2023 créé en 2024 par Guadeloupe formation
2019
2020
2021
2022
2023
Total général
ADMINISTRATIF
57
62
62
60
55
296
CDD
2
4
5
4
15
CDI
50
53
51
50
50
254
DETACHE
2
2
2
2
2
10
MAD
3
3
4
4
3
17
FORMATEUR(TRICE)
80
76
77
66
51
350
CDD
35
30
23
12
100
CDI
45
46
54
54
51
250
MIXTE
99
95
96
91
91
472
CDD
8
8
7
23
CDI
90
86
88
90
90
444
MAD
1
1
1
1
1
5
Total général
236
233
235
217
197
1 118
% effectif
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2023/2019
ADMINISTRATIF
24,15
26,61
26,38
27,65
27,92
16 %
FORMATEUR
33,90
32,62
32,77
30,41
25,89
-24 %
MIXTE
41,95
40,77
40,85
41,94
46,19
10 %
EPA GUADELOUPE FORMATION
90
Annexe n° 5. Glossaire des sigles
AIF
aide individuelle de formation
AFPA association nationale pour la formation professionnelle des adultes
ANT
agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre
-mer
ASP
agence de services et de paiement (ex-CNASEA)
ATSE assistant territorial socio-
éducatif (cadre d’emplois)
CA
conseil d’administration
CARIF centre
d’
animation ressources d'information sur la formation
CE
conseil d’Etat
CAA
cour administrative d’appel
CCI
chambre de commerce et d’industrie
CDD
contrat à durée déterminée
CDG
centre de gestion de la fonction publique territoriale
CGCT code général des collectivités territoriales
CGFP code général de la fonction publique
CGI
code général des impôts
CHSCT comité d’hygiène de sécurité et des conditions de travail
CJF
code des juridictions financières
CPRDFOP contrat de plan régional de développement de la formation et de
l’orientation professionnelles
CRFP centre régional de formation professionnelle
CST
comité social territorial
CT
comité technique
DEETS direction départ
ementale de l’économie, de l’emploi, du travail et des
solidarités
DGA directeur général adjoint
DGFiP / DRFiP direction générale / régionale des finances publiques
DRH
direction des ressources humaines
E2C (ou ER2C) école (régionale) de la deuxième chance
EPA
établissement public administratif
EPIC
établissement public industriel et commercial
ETP
équivalent temps plein
FPT
fonction publique territoriale
FSE
fonds social européen
EPA GUADELOUPE FORMATION
91
GBCP (décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique)
GVT
glissement vieillesse technicité
LDG
lignes directrices de gestion
OF
organisme de formation
OREF observatoire régional emploi-formation
PRDF plan régional de développement des formations
RSMA régiment du Service Militaire Adapté
SIRH
système d’information ressources humaines
TA
tribunal administratif
VNF
voies navigables de France
Chambre régionale des comptes de Guadeloupe
Parc d’activités La Providence –
Kann’Opé –
Bâtiment D BP 157
97181 LES ABYMES CEDEX
Adresse mél. : antillesguyane@crtc.ccomptes.fr
www.ccomptes.fr/antilles-guyane