ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
L’ENSEIGNEMENT
PRIMAIRE
Une organisation en décalage
avec les besoins des élèves
Rapport public thématique
Synthèse
Mai 2025
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation
du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Un système éducatif en situation d’échec,
des inégalités qui s’aggravent
7
2
Une organisation en décalage avec les besoins
de l’enfant
9
3
Une dépense mal évaluée qui ne cesse de croître
11
4
Un système éducatif trop centralisé qui n’intègre
pas suffisamment tous les acteurs
13
5
De l’impérieuse nécessité de repenser le modèle actuel
de l’école et d’intégrer les défis du futur
15
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Le renforcement du capital humain est une des principales priorités de
politique structurelle recommandée par l’Organisation de coopération et de
développement économiques (OCDE) . L’expérience montre que l’éducation des
enfants joue un rôle fondamental pour le développement des compétences
futures dans un monde en constante évolution . Un environnement et un
accueil de qualité sont des éléments indispensables pour favoriser la réussite
scolaire de tous, en particulier ceux issus de milieux moins privilégiés . Or,
pour améliorer ses performances, notre système scolaire doit réexaminer son
organisation actuellement en décalage avec les besoins de l’enfant, renforcer
l’attractivité de la fonction d’enseignant et adapter la gouvernance des écoles
pour un management de qualité .
L’enseignement
du premier degré
6,3 millions d’élèves,
dont 5,4 millions
dans le public
et 853 000 dans le privé
47 792 écoles
368 632 enseignants
52 Md€ de dépense annuelle
18 % des écoles comptent
moins de 2 classes
et accueillent 4,4 % des élèves
L’école maternelle
2,3 millions
d’élèves
CM2
CM1
CE2
CE1
L’école élémentaire
4 millions d’élèves
Cycle
de consolidation
Cycle
des apprentissages
fondamentaux
Cycle
des apprentissages
premiers
Scolarisation libre
Toute petite
section
Petite
section
Moyenne
section
Grande
section
Sixième
CP
Source : Cour des comptes sur la base des données du MEN (RERS 2024)
L’organisation de l’école primaire
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Un système éducatif
en situation d’échec,
des inégalités qui s’aggravent
L’échec scolaire constitue une des
principales causes d’inefficacité pour les
systèmes éducatifs . Le risque de quitter
l’école prématurément, de ne pas pouvoir
accéder aux filières qualifiantes ou d’y
accéder dans de mauvaises conditions
constitue un coût élevé, pour l’élève
lui-même en obérant ses perspectives
d’emploi, mais aussi pour la société qui a
besoin d’une population active instruite
pour stimuler l’innovation et la croissance
économique à long terme .
Or, en dépit d’une augmentation
constante ces dix dernières années
de la dépense consacrée à l’école
primaire, le niveau des élèves a suivi
une tendance inverse . Le déclin des
performances scolaires des élèves,
notamment vis-à-vis de nos voisins
européens s’accompagne d’une
incapacité de la politique éducative à
résorber les fortes disparités de niveau,
en particulier la proportion d’élèves
qui sont en difficulté majeure .
Les évaluations internationales
portant sur le niveau des élèves de
CM1 permettent à la fois d’observer
l’évolution du niveau de élèves dans
le temps et de classer la France par
rapport aux autres pays . Ainsi, en
mathématiques, la France est classée
dernière des 21 pays de l’UE ayant
participé à l’enquête . En français, la
situation n’est guère plus satisfaisante :
après une baisse continue depuis
2001, les performances des élèves ont
stagné entre 2016 et 2021, dates des
dernières études, et notre pays reste à
l’antépénultième place des 18 pays de
l’UE ayant participé à ces évaluations .
505
510
515
520
525
530
535
540
545
550
555
2001
2006
2011
2016
2021
France
Allemagne
Italie
Espagne
Moyenne UE
Notes : les résultats français de 2021 ne sont pas significativement différents
de ceux de 2016.
Source : Cour d’après données DEPP
Évolution des résultats en compréhension de l’écrit des élèves français en CM1,
et comparaison avec quelques pays voisins
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Ces classements s’accompagnent, par
ailleurs, d’un étiolement de la part
des très bons élèves, part qui est très
largement en-deçà des moyennes
européennes
1
Par ailleurs, la difficulté scolaire est
fortement liée à la position sociale .
Ainsi, le groupe rassemblant les
20 % d’élèves les plus en difficulté
aux évaluations nationales de sixième
comprend 40 % des élèves avec
l’indice de positionnement social le
plus bas, contre seulement 6 % des
élèves d’indice le plus élevé .
Enfin, l’écart de performance en
français entre filles et garçons est signi-
ficativement plus élevé en France que
dans le reste de l’Union européenne .
Ces constats sont d’autant plus para-
doxaux que les élèves français passent,
en moyenne, plus d’heures à apprendre
les fondamentaux que dans d’autres
pays européens .
Un système éducatif en situation d’échec,
des inégalités qui s’aggravent
1 En 2023, 2,5
% des élèves français avaient un niveau jugé «
avancé
» en mathématiques par
l’étude Timss, soit moins que la moyenne de l’OCDE de 11,5
%, tandis que 43,7
% avaient un
niveau jugé «
bas
» (contre 27
% en moyenne OCDE) .
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’ensemble des professionnels et
des experts s’accorde à reconnaître
le rôle majeur que l’éducation et
l’accueil des jeunes enfants jouent
dans le développement cognitif et
émotionnel, l’apprentissage et le bien-
être de la petite enfance . Les enfants
qui bénéficient d’un enseignement
structuré et de qualité, dès le plus
jeune âge, sont les plus susceptibles
d’avoir de bons résultats scolaires par
la suite . Ce constat, scientifiquement
établi, devrait par nature être universel .
Il se vérifie moins, cependant, chez
les enfants issus de milieux socio-
économiques défavorisés, qui, trop
souvent, ne bénéficient pas de toutes
les possibilités de développement
de leurs capacités dans le cadre
strictement familial .
Or, en dépit des efforts consentis
ces dernières années, notamment à
travers le dédoublement des classes
pour certains publics dits prioritaires, la
France dépense moins que les autres
pays dans l’enseignement élémentaire .
Par rapport à la moyenne de l’OCDE, on
observe ainsi une contribution moindre
de l’État (1,3 % du PIB contre 1,5 % en
2020) à l’inverse de la ressource affectée
pour l’enseignement secondaire (2,6 %
contre 2,0 %) .
De même, la nécessité de développer
l’attractivité du métier d’enseignant
dans le premier degré est aujourd’hui
reconnue par tous les acteurs . La
qualité de l’enseignement est de loin
le premier levier qui peut influer sur
la réussite et l’épanouissement à long
terme d’un élève .
Or, comme dans de nombreux pays,
la France est confrontée à d’impor-
tantes difficultés pour fidéliser ces
professionnels et pourvoir l’ensem-
ble des postes nécessaires . C’est
notamment le cas dans certaines
zones géographiques, ce qui pose un
problème d’équité vis-à-vis des enfants
scolarisés et devrait amener à la mise
en place d’actions supplémentaires,
aujourd’hui indispensables, pour
réduire les inégalités territoriales .
Enfin, se pose avec acuité l’organisation
du temps scolaire . Elle n’apparaît pas
prioritairement conçue en fonction des
élèves . Les rythmes d’apprentissage sont
hétérogènes et variables au cours de
l’année . Pour reprendre les termes d’un
rapport de janvier 2010
2
de l’Académie
nationale de médecine,
«
l’aménagement
du temps scolaire en France n’est pas en
cohérence avec ces connaissances de la
chronobiologie de l’enfant et cela à tous
Une organisation en décalage
avec les besoins de l’enfant
2
2 Yvan Touitou, Pierre Bégué,
Aménagement du temps scolaire et santé de l’enfant, bulletin
de l’académie nationale de médecine
, 2010, 194, n
o
1, 107-122, séance du 19 janvier 2010 .
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une organisation en décalage
avec les besoins de l’enfant
les niveaux de l’organisation, journée,
semaine ou année scolaire
»
, soulignant,
notamment,
«
le rôle néfaste de la
semaine dite de 4 jours sur la vigilance
et les performances des enfants les deux
premiers jours de la semaine liées à une
désynchronisation liée au week-end
prolongé
»
Or, l’organisation basée sur la semaine
de quatre jours est progressivement et
à nouveau devenue la règle largement
majoritaire depuis 2017, annulant de
fait la réforme des rythmes scolaires
de 2014 au bénéfice du bien-être des
enfants .
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La baisse du nombre d’élèves s’ac-
compagne, paradoxalement, d’une
augmentation continue de la dépense,
publique comme privée, consacrée à
l’enseignement du premier degré .
Le premier de ces financeurs est
naturellement l’État, qui a consacré
20,1 Md€ à l’école primaire en
2022
3
, principalement en dépenses
de personnels (notamment pour les
enseignants et les accompagnants
d’élèves en situation de handicap)
auxquels s’ajoutent 8,9 Md€ en
pensions de retraites . L’effort financier
des collectivités territoriales est
comparable à celui de l’État hors
pensions : 19 Md€ en 2022 . La part des
ménages et des acteurs privés s’élève
à environ 3 Md€, notamment à travers
les frais de scolarité et de cantine . Enfin,
d’autres administrations ont contribué
à hauteur de 1 Md€, principalement
par l’octroi d’allocations familiales .
La dépense totale à destination de
l’école primaire est donc estimée à
52 Md€ en 2022, soit 2 % du PIB
français, ce qui représente 29 % de
la dépense nationale d’éducation
évaluée à 180,1 Md€ (comprenant
l’enseignement supérieur et la
formation continue) .
Ce chiffrage reste néanmoins une
estimation . En effet, si la ventilation
minutieuse de la dépense de l’État est
imposée par la loi, isoler et mesurer
exactement celles des collectivités
et des ménages est difficilement
réalisable en l’état . Malgré la rigueur
méthodologique éprouvée de l’outil
statistique, la dépense nationale à
destination de l’école primaire est
ainsi vraisemblablement sous-estimée,
notamment s’agissant des collectivités
territoriales .
Les analyses menées par les juridictions
financières sur les collectivités ont, en
effet, révélé d’importantes disparités
dans la dépense scolaire, difficilement
traçable en l’état des maquettes
budgétaires . En outre, les travaux
de construction et de rénovation
d’écoles sont des investissements
très importants pour les plus petites
communes, impactant leur budget
souvent pour plusieurs années . Ainsi,
en 2022, les collectivités ont investi
8,4 Md€ dans les établissements
scolaires publics, dont 3,6 Md€ pour
les écoles du premier degré, ce qui
représente environ 15 % des dépenses
d’équipement du secteur local .
Une dépense mal évaluée
qui ne cesse de croître
3
3 Les chiffres provisoires de la dépense d’éducation 2023 donnent une dépense totale de
55,1
Md€ (21,9
Md€ pour l’État auxquels s’ajoutent 8,8
Md€ de pensions, 20,6
Md€ pour les
collectivités, 0,8
Md€ pour les autres administrations et 2,9
Md€ pour les ménages) .
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La continuité de l’action éducative, qui
doit comprendre la totalité du temps
de l’enfant, est aujourd’hui un facteur
de réussite scolaire, de réduction des
inégalités et de meilleure intégration
dans la société . Pour être efficace,
cette politique se doit de favoriser
l’intégration de tous les acteurs, État,
collectivités territoriales, familles et
parents d’élèves mais aussi d’autres
entités publiques ou entreprises .
Le rôle déterminant des enseignants
dans l’amélioration des possibilités
d’apprentissage des élèves est mal
encadré . Leur formation initiale fait
régulièrement l’objet de réformes
sans que chacune d’entre elles donne
lieu à une évaluation . Surtout, elle n’a
pas vocation à répondre à toutes les
exigences futures . Il importe donc que
ces personnels, qui sont confrontés
aux évolutions très rapides de la
société et des attentes vis-à-vis du
système éducatif, puissent bénéficier
d’une offre de formation continue
étendue et diversifiée .
De même, en matière de gouvernance
des écoles, les leviers d’actions
portent, à la fois, sur le rôle et le statut
du directeur d’école et les missions
qui pourraient lui être confiées . La
diversité des situations à travers un
système de décharge, aujourd’hui
obsolète, limite fortement, la capacité
d’action du directeur en matière de
pilotage éducatif .
Créer un statut de directeur, ou
à défaut généraliser une décharge
totale, permettrait de clarifier le
positionnement de ce dernier vis-à-
vis de l’équipe pédagogique, de lui
donner les leviers nécessaires pour
piloter le projet pédagogique ou
encore de renforcer son rôle auprès
des partenaires extérieurs .
Pour faire sens, cette évolution doit
s’accompagner d’un projet d’école
qui tienne compte des spécificités
locales et de la diversité des
territoires . Il doit être assorti, dès
le stade de son élaboration, des
modalités d’évaluation permettant
un dialogue structuré avec les
autorités académiques, pouvant aller
jusqu’à prendre la forme d’un contrat
d’objectifs et de moyens négocié avec
les directeurs d’écoles, pour les écoles
les plus importantes . Il convient, en
effet, de rechercher une différenciation
du fonctionnement des écoles au
service de la réussite des élèves . Ce
dialogue, qui pourra s’appuyer sur
la démarche engagée par le conseil
d’évaluation de l’école, donnerait aux
écoles la possibilité de mieux évaluer
leurs forces et leurs faiblesses et, ainsi,
accroître les marges de manœuvre à
l’échelon local .
Enfin, la nécessité de renforcer
les liens entre les services en charge
de l’éducation nationale et les autres
acteurs, dont, au premier chef, les col-
Un système éducatif
trop centralisé qui n’intègre
pas suffisamment tous les acteurs
4
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
lectivités territoriales est aujourd’hui
une évidence partagée . En effet, la
stabilité et la visibilité constituent des
éléments clés pour permettre de mieux
faire face aux enjeux de moyen et de
long termes de l’école primaire, au
premier rang desquels figurent
l’évolution du bâti scolaire (sécurité,
bien-être des élèves, transition éco-
logique, adaptation thermique, etc .),
la gestion des ressources humaines
(recrutement d’accompagnants sur
le temps périscolaire) et le suivi du
budget (organisation de la restauration
scolaire ou du transport scolaire par
exemple) .
Un système éducatif
trop centralisé qui n’intègre
pas suffisamment tous les acteurs
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
5
De l’impérieuse nécessité
de repenser le modèle actuel
de l’école et d’intégrer
les défis du futur
La diminution attendue des effec-
tifs scolarisés doit permettre de
repenser le modèle actuel de l’école .
À bien des égards, cette baisse
démographique constitue un enjeu
tout aussi décisif que l’avait été
le phénomène inverse au cours des
précédentes décennies, au moment
de la massification de l’enseignement
à ses différents échelons de formation .
5 930
6 030
6 130
6 230
6 330
6 430
6 530
6 630
6 730
6 830
Rentrées
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
En milliers
Source : DEPP – mars 2023
Évolution prévisionnelle des effectifs
du premier degré
Toutefois, le reflux de la population
scolaire exige de repenser les objectifs
de l’école afin que la baisse des effectifs
devienne un levier d’amélioration au
service du bien-être des élèves .
Pour ce faire, trois défis majeurs doivent
être relevés .
Le premier enjeu que l’école doit
relever est de mettre le bien-être
des élèves au centre des initiatives
innovantes, en assurant une plus forte
cohérence entre activités scolaires,
périscolaires et extrascolaires et en
prenant davantage en compte les
besoins globaux de l’enfant . Comme le
rappellent les études de l’OCDE, ainsi
que les résultats de la recherche tant
en neurosciences qu’en économie, un
environnement éducatif de qualité
peut donner un meilleur départ à tous
les enfants, et en particulier à ceux
issus de milieux moins privilégiés, en
favorisant leur développement .
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
De l’impérieuse nécessité de repenser
le modèle actuel de l’école et d’intégrer
les défis du futur
Le deuxième enjeu que l’école doit
relever est de tirer parti des opportunités
qu’offrent les outils numériques pour les
mettre au service de la pédagogie et ainsi
améliorer l’efficacité des enseignements .
Cette démarche doit, néanmoins, tenir
compte des capacités des enfants et
définir des limites d’utilisation liées à leur
développement physique et psychique .
Plusieurs défis sont, à ce titre, identifiés :
renforcer la coopération des acteurs
de l’éducation autour de projets péda-
gogiques mobilisant le numérique là
où il est pertinent, assurer l’acquisition
des compétences numériques tout au
long du parcours scolaire, permettre aux
élèves de devenir des citoyens éclairés,
mettre le numérique au service de l’école
inclusive, accompagner les enseignants
dans le numérique éducatif, mieux for-
mer les équipes éducatives, développer
la robustesse, la sécurité, l’accessibilité,
la qualité et l’écoresponsabilité des outils
informatiques .
Enfin, le troisième enjeu de l’école
de demain est la transition écologique
qui, au regard des besoins massifs
en termes d’adaptation des locaux
scolaires, pose des questions de
coordination des responsabilités, de
quantification des besoins et des
financements, mais qui surtout constitue
une perspective pour reconsidérer l’école
comme un lieu de vie favorable au
bien-être des élèves .
Repenser l’école dans un contexte
de baisse des effectifs, c’est, en effet,
permettre aux enfants de mieux s’épa-
nouir dans leur environnement en
veillant à faire de ces bâtiments des
lieux d’éveil (qualité des espaces de vie,
école inclusive, accessibilité, sanitaires,
etc .) où chacun doit prendre conscience
des
enjeux
environnementaux
qui
peuvent servir de pédagogie (sobriété
énergétique, origine des matériaux,
gestion des déchets, cantines comme
lieu d’apprentissage, etc .) .
Le but est également d’assurer une
plus grande polyvalence des usages
des espaces scolaires, compte tenu
des investissements très importants
à venir, tout en veillant à ce que les es-
paces ludiques, comme la cour d’école,
puissent devenir pour l’enfant des lieux
d’épanouissement, d’apprentissage et
d’ouverture à l’autre .
À travers ces défis, il s’agit bien pour
notre pays de placer l’élève au centre
des ambitions collectives . L’urgence
commande que les recommandations
des juridictions financières puissent être
mises en œuvre rapidement .
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Au terme de leur enquête, les
juridictions financières formulent
les six recommandations suivantes
qui s’articulent autour de trois axes
complémentaires :
Du recrutement et de la formation
des enseignants et des usages
pédagogiques :
1.
Proposer dans une des académies
présentant de fortes difficultés
de recrutement de professeurs, la
possibilité de prévoir une affectation,
à l’issue du concours, par département
et instaurer des règles facilitant, in
fine, la mobilité géographique
(ministère de l’éducation nationale,
de l’enseignement supérieur et de la
recherche)
5.
Renforcer la formation initiale et
continue des enseignants, notamment
pour favoriser, notamment, une
meilleure intégration du numérique
comme outil au service de la
pédagogie
(ministère de l’éducation
nationale, de l’enseignement supérieur
et de la recherche)
6.
Assurer une progressivité de
l’usage du numérique éducatif afin
de prendre en compte les facteurs
de développement et de bien-être
de l’enfant
(ministère de l’éducation
nationale, de l’enseignement
supérieur et de la recherche)
De la gouvernance interne des
écoles et du statut des directrices et
directeurs d’écoles :
2.
En liaison avec une refonte de la
gouvernance des écoles, engager la
réforme du statut de directeur d’école
en généralisant progressivement la
fonction de directeur à temps complet
en commençant par les écoles
regroupées
(ministère de l’éducation
nationale, de l’enseignement supérieur
et de la recherche, associations d’élus
municipaux).
De la nécessité de mieux associer
les collectivités territoriales à la
politique éducative :
4.
Établir des conventions triennales
entre les élus concernés et les
services de l’éducation nationale
permettant d’objectiver la politique
éducative du territoire
(ministère
de l’éducation nationale, de
l’enseignement supérieur et de la
recherche, ministère de l’intérieur,
associations d’élus municipaux)
3.
Systématiser les regroupements
pédagogiques ou les regroupements
d’écoles dans les territoires
confrontés à une baisse des effectifs
(ministère de l’éducation nationale,
de l’enseignement supérieur et
de la recherche, associations d’élus
municipaux).
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