Objet : Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes sur la gestion de
la maison de retraite de NOHANT-EN-GOÛT (article L. 241-11, alinéa 5 du code des juridictions
financières).
Madame la Directrice,
En application de l'article L. 211-8 modifié du code des juridictions financières, la chambre
régionale des comptes du Centre a examiné la gestion de la gestion de la maison de retraite
"Armand Cardeux" que vous administrez. L'entretien préalable avec le magistrat rapporteur a eu
lieu le 25 septembre 2002 ainsi qu'avec Mme Annie DURAIN, directrice intérimaire du 1er juillet
au 30 septembre 2002.
Dans sa séance du 12 décembre 2002, la chambre a retenu des observations provisoires
auxquelles vous n'avez pas souhaité apporter réponse et auxquelles Mme Annie DURAIN et M.
Robert BOIX, directeurs intérimaires ont répondu respectivement le 5 juin 2003 et le 17 juillet
2003.
La chambre, dans sa séance du 2 octobre 2003 a arrêté des observations définitives qui vous ont
été adressées le 3 novembre 2003, réceptionnées le 4 novembre 2003 auxquelles vous n'avez
pas souhaité apporter réponse de même que les ordonnateurs intérimaires.
En conséquence, conformément aux nouvelles dispositions de l'article L. 241-11 du code des
juridictions financières, j'ai l'honneur de vous transmettre le rapport d'observations définitives ci-
joint.
Ce rapport devra être communiqué à l'assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il devra
faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à
chacun de ses membres et donner lieu à débat.
Par ailleurs, en application de l'article R. 241-17 du code des juridictions financières, les
observations définitives de la chambre des comptes sont communicables aux tiers dès qu'a eu
lieu la première réunion de l'assemblée délibérante suivant leur réception par la maison de retraite
" Armand Cardeux ".
Afin de permettre à la chambre de répondre aux demandes éventuelles de communication des
observations définitives, je vous prie donc de bien vouloir informer le greffe de la chambre de la
date que vous retiendrez.
Enfin, je vous informe qu'en application des dispositions de l'article R. 241-23 du code précité, les
observations définitives arrêtées par la chambre sont communiquées au représentant de l'Etat et
au trésorier-payeur général.
Veuillez agréer, Madame la directrice, l'expression de ma considération distinguée.
Michel PRAT
Madame Andrée FONTENY Directrice de la maison de retraite " Armand Cardeux " Rue des Lilas
18390 NOHANT-EN-GOÛT
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
(art. L.241-11, alinéa 5 du code des juridictions financières)
arrêtées par la chambre régionale des comptes du Centre
dans sa séance du 2 octobre 2003
sur la gestion de
la maison de retraite Armand CARDEUX NOHANT-EN- GOÛT
Les vérifications de la chambre ont porté sur l'activité de la maison de retraite, son organisation
interne, ainsi que sur le patrimoine, les modalités de gestion et la situation financière de
l'établissement.
1 - Présentation de l'établissement
Aux termes de deux testaments olographes établis en 1865 et 1867 et déposés chez un notaire
de Bourges, le 4 février 1871, M. Armand Cardeux a légué sa propriété et ses meubles à la
commune de Nohant-en-Goût, proche de Bourges, à charge pour elle de fonder un hospice
portant le nom de M. Cardeux. Crée consécutivement en 1886, cet hospice a fait l'objet d'une
opération d'humanisation en 1978.
Par arrêté du secrétaire d'Etat aux personnes âgées du 20 juillet 1983, l'hospice a été transformé
en maison de retraite publique. En 1990, une extension des bâtiments a été réalisée sous la
maîtrise d'ouvrage du syndicat intercommunal à vocation unique Armand Cardeux. Elle a permis
d'augmenter la capacité d'accueil de 60 à 100 lits parmi lesquels 45 sont actuellement
médicalisés.
En 1995, les terres et bois jouxtant la maison de retraite s'étendaient sur une superficie de 457
hectares. Le domaine cultivable fait l'objet de baux ruraux à long terme. A partir de 1990, une
partie des terres constituant la dotation non affectée de l'établissement, située dans le bourg de
Nohant-en-Goût, a été proposée à la vente sous forme de terrains à bâtir. La chambre observe
que si l'état de l'actif établi fin 1995 par le comptable public détaille la nature des terrains selon
leur nature et leur valeur comptable, ce n'est pas le cas, en revanche, de l'état de l'actif de 2000,
alors que des cessions de terrains sont depuis lors intervenues. Le montant des fermages, de 38
820,23 euros (254 644 F) en 2000, n'est pas non plus indiqué sur l'état de l'actif de cet exercice.
La chambre recommande à l'établissement de se rapprocher du comptable public, responsable de
l'état de l'actif, de façon à lui permettre la production de ce document correctement renseigné.
L'établissement s'est engagé à veiller à ce que le comptable public, responsable de l'état de l'actif,
dispose des éléments permettant d'établir ce document.
2 - Les effectifs et la direction de l'établissement
Au 1er mars 2002, l'effectif total de la maison de retraite était de 43 postes budgétaires, dont 27
étaient pourvus par des personnels titulaires. S'agissant des personnels administratifs,
l'établissement est doté de 3,5 postes, directeur compris.
La direction de l'établissement a été, à partir du 1er juin 1978, assurée par Mme Andrée Fonteny,
auparavant rédactrice à la ville de Bourges. D'abord en position de détachement, l'intéressée a,
par délibération du conseil municipal de Bourges du 20 mars 1985, été radiée de la fonction
publique territoriale, avec effet rétroactif à compter du 19 octobre 1984. Selon une décision du
président du conseil d'administration de la maison de retraite du 8 janvier 1985, Mme Fonteny a
été nommée adjointe des cadres hospitaliers " au grade de chef de bureau " de 3ème échelon
pour assurer l'" intérim de la direction de l'établissement ".
Néanmoins, un arrêté pris le 27 août 1985 par le ministre des affaires sociales indique que, Mme
Fonteny, " chef de bureau à la maison de retraite de Nohant-en-Goût est, dans une position de
détachement, chargée des fonctions de directrice de cet établissement ". La chambre constate
que la situation de détachement évoquée dans cet acte administratif ne corrobore pas les
décisions de l'administration d'accueil ci-dessus concernant l'intéressée.
La maison de retraite dispose depuis 1992 d'une capacité d'accueil de 100 lits. La chambre relève
que les établissements de cette importance sont habituellement dirigés par un directeur
d'établissement sanitaire et social nommé par le ministre des affaires sociales après avis du
conseil d'administration. Dès lors, la chambre constate que la directrice de la maison de retraite
ne remplit plus les conditions requises pour diriger l'établissement au regard des textes
applicables et qu'il serait de l'intérêt de l'établissement, comme de celui de Mme Fonteny, qu'une
clarification soit apportée à sa situation administrative.
L'établissement disposant d'une dotation non affectée, la directrice de la maison de retraite en
assure la gestion et perçoit à ce titre une indemnité d'exploitation agricole dont les modalités
d'attribution sont définies à l'arrêté du 20 mars 1981 pris en application de l'article 72 du décret n°
831 du 17 avril 1943. Le conseil d'administration de la maison de retraite a, par délibération du 29
mai 1986, fixé le montant de cette indemnité au pourcentage maximum autorisé, soit le dixième du
traitement de début afférent à l'emploi de directeur. La chambre relève que selon l'article 3 de
l'arrêté précité, " les agents admis à bénéficier de l'indemnité d'exploitation agricole sont désignés
annuellement par l'assemblée gestionnaire de l'établissement qui détermine la somme à leur
attribuer ". Le conseil d'administration est donc tenu de désigner annuellement les bénéficiaires de
l'indemnité et de délibérer sur les montants attribués.
3 - Le fonctionnement interne de l'établissement
- Le réglement intérieur, le contrat de séjour et le livret d'accueil
Conformément à l'article 8 ter de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales
et médico-sociales, modifié par l'article 26 de la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997, la maison de
retraite a élaboré un règlement intérieur afin de garantir les droits des résidents. Ce document, en
date du 1er octobre 1997, a été approuvé par le conseil d'administration le 6 novembre 1997, puis
soumis à l'avis du conseil d'établissement le 16 décembre suivant. En vertu du même dispositif
législatif, un contrat de séjour, destiné à être signé par les résidents lors de leur admission, a été
élaboré. Demeuré à l'état de projet, ce document n'a jamais été présenté aux pensionnaires lors
de leur arrivée dans l'établissement.
La chambre relève à cet égard des contradictions entre le contenu du projet de contrat de séjour
et celui du règlement intérieur ; elles concernent notamment les critères d'admission, l'exigence
d'une caution, les dispositions afférentes aux réservations et congés annuels, et les conditions de
transfert d'un résident dans un établissement approprié lorsque son état de santé le nécessite.
Par ailleurs, l'article L. 311-4 du code de l'action sociale et des familles, dans sa nouvelle
rédaction issue de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale,
impose désormais la conclusion d'un contrat de séjour avec la personne accueillie ou son
représentant légal, ainsi que la remise d'un livret d'accueil.
La maison de retraite ne disposant pas encore d'un livret d'accueil officiel, la chambre prend acte
de la volonté de l'établissement d'en élaborer un avant la fin de l'année 2003, dès que sera
achevée l'étude en cours afférente au programme de restructuration. La chambre prend
également acte de l'engagement de la maison de retraite d'élaborer un contrat de séjour conforme
à l'article L. 311-4 du code de l'action sociale et des familles.
En conclusion, la chambre recommande à l'établissement de revoir le contenu de l'ensemble des
documents concernant son organisation interne. Selon les dispositions de l'article L. 313-12 du
code de l'action sociale et des familles, une convention tripartite devra être signée avant la fin de
l'année 2005 avec le président du conseil général du Cher et l'autorité compétente de l'Etat.
Comme l'ont indiqué les deux derniers directeurs intérimaires, cette perspective nécessite la mise
en place d'une démarche qualité et la présence permanente d'un directeur chargé de coordonner
les personnels, les résidents et les familles dans le cadre d'un projet d'ensemble cohérent.
- Les valeurs et objets précieux des résidents
Le règlement intérieur actuellement en vigueur précise que : " dans les chambres, la direction
n'est pas responsable des valeurs et objets précieux détenus par les résidents. Une assurance
spéciale doit être prise en cas de détention d'objets précieux ". Cette disposition, qui permet à
l'établissement de dégager sa responsabilité, est contraire à l'article 1 du décret n° 93-550 du 27
mars 1993 selon lequel " toute personne admise ou hébergée dans un établissement médico-
social est invitée, lors de son entrée, à effectuer le dépôt des choses mobilières dont la nature
justifie la détention durant son séjour dans l'établissement. A cette occasion, une information
écrite et orale est donnée à la personne admise ou hébergée, ou à son représentant légal... Cette
information précise les principes gouvernant la responsabilité de l'établissement en cas de vol,
perte ou détérioration ".
L'établissement déclare ne pas pouvoir assurer la gestion des valeurs et objets précieux
appartenant aux résidents, faute de personnel suffisant et en raison de l'éloignement de 15 kms
de la maison de retraite par rapport à la trésorerie de Baugy. Selon l'ordonnateur, cette situation
ne peut permettre d'effectuer le dépôt à intervalles réguliers auprès du comptable des valeurs et
objets précieux des pensionnaires.
La chambre, tout en tenant compte des contraintes exposées par l'établissement, rappelle qu'il lui
incombe, pour être en conformité avec les dispositions du décret n°93-550 du 27 mars 1993,
d'informer les pensionnaires de la possibilité qui leur est offerte de déposer leurs valeurs et objets
précieux auprès du comptable public.
4 - L'activité de la maison de retraite
Au cours de l'année 2001, 36 369 journées ont été comptabilisées au titre de l'hébergement, des
congés ou hospitalisations des pensionnaires. Ce chiffre, en moyenne proche de 36 000 journées
depuis l'année 1997, reflète une occupation quasi-totale des 100 lits constituant la capacité
d'accueil de la maison de retraite. Les résidents, dont l'âge moyen a tendance à diminuer depuis
1996 du fait de l'accueil de personnes handicapées, sont pratiquement tous originaires du
département du Cher. Le nombre de demandeurs sur liste d'attente, en augmentation constante,
révèle une bonne attractivité de l'établissement. Le pourcentage de pensionnaires bénéficiaires de
l'aide sociale varie entre 6 % et 10 % selon les années. Fin 2001, les actes de gestion de 19
pensionnaires sur un total de 98 étaient soumis à un gérant de tutelle.
5 - La gestion financière de l'établissement
5-1 Les procédures budgétaires
Le budget primitif de l'établissement pour les exercices 1996 et 2000, a été voté entre le 7 mai et
le 26 juillet de l'exercice en cause, c'est à dire avec un retard compris entre 5 et 9 mois suivant la
date limite réglementaire fixée au 15 octobre de l'année précédente. Cette situation est contraire
aux dispositions de l'article L. 6145-1 du code de la santé publique, reprenant les instructions
comptables M 21 et M 22 respectivement applicables avant le 31 décembre 2000 et depuis le 1er
janvier 2001.
L'établissement a fait valoir " qu'un projet de budget était élaboré avant le début de chaque
exercice, mais qu'il ne pouvait l'être de façon définitive, les montants du prix de journée, des
forfaits soins et dépendance, n'étant communiqués à l'établissement qu'au cours du 1er semestre
de l'année suivante ". La chambre, tout en prenant acte de ces contraintes, recommande à
l'établissement, compte tenu des conséquences financières induites par cette pratique, de prendre
toutes dispositions permettant d'intégrer au budget la totalité des données disponibles de façon à
faire rapprocher la décision de vote du budget primitif de la date limite fixée réglementairement. La
chambre constate, au demeurant, que le conseil d'administration ne s'est pas prononcé sur
l'affectation des résultats des années 1996 et 1997 et a délibéré tardivement à ce sujet s'agissant
des exercices 1998 à 2001.
5-2 L'exécution des dépenses et des recettes
5-2-1 La section de fonctionnement
- Les recettes de fonctionnement
Les recettes de fonctionnement, qui se sont accrues en moyenne annuelle de 4,7 % depuis 1996,
atteignaient la somme de 1,77 Meuros (11,62 MF) en 2001. Elles comprennent pour l'essentiel le
prix de journée versé par les résidents représentant 1,19 Meuros (7,79 MF) en 2001, soit 67,1 %
de la totalité des produits. Parmi les autres recettes, le forfait soins acquitté par la caisse
d'assurance maladie pour les résidents placés en section de cure médicale s'est élevé à 0,50
Meuros (3,31 MF) en 2001, soit 28,5 % de l'ensemble des produits. Les recettes relatives au prix
de journée et au forfait soins ont respectivement augmenté de 3,8 % et de 8,1 % en moyenne
annuelle de 1996 à 2001.
- Les dépenses de fonctionnement
S'élevant à 1,75 Meuros (11,45 MF) en 2001, les dépenses de fonctionnement se sont accrues de
4,4 % en moyenne annuelle depuis 1996, ce qui représente une augmentation inférieure sur la
période de 0,3 point à celle des produits de fonctionnement. Les frais de personnel ont augmenté
en moyenne de 5,5 % par an depuis 1996, soit à un rythme supérieur de 1 % à l'ensemble des
dépenses. Ces frais atteignaient un montant de 1,09 Meuros (7,16 MF) en 2001, soit 62,4 % de la
totalité des charges.
D'une manière générale, l'établissement n'utilise pas de carnets de bons de commande pour ses
procédures d'achats de denrées alimentaires ou de fournitures courantes. La chambre
recommande à l'avenir l'utilisation plus systématique de cette procédure ou de tout autre moyen
permettant d'assurer un suivi effectif des dépenses engagées et un meilleur contrôle des
facturations et du service fait. La maison de retraite s'est engagée à mettre en place un meilleur
suivi des dépenses engagées par la mise en place de carnets de bons de commande.
Pour les achats de denrées alimentaires d'un montant annuel proche de 121 959,21 euros (800
000 F), il a été observé sur la période contrôlée que les stocks de denrées ont été mis à jour
mensuellement. Cette pratique n'a pas permis à l'établissement de déterminer le prix de revient
journalier des repas confectionnés. Il a été relevé, en outre, que le montant des stocks arrêté en
fin d'exercice ne figurait pas dans les bilans des comptes de gestion du comptable public. La
chambre prend acte de la volonté de l'établissement d'améliorer la tenue de sa comptabilité
matière et de la décision prise d'informer à l'avenir le comptable public de l'état des stocks de la
maison de retraite, de façon à faire coïncider les montants réels des stocks et les chiffres des
comptes de gestion.
Les opérations de rattachement des charges à l'exercice ne sont pas mises en ouvre par
l'établissement qui ne respecte donc pas les règles budgétaires et comptables. La maison de
retraite a ainsi versé au début des années 1998 à 2000 au syndicat intercommunal à vocation
unique " Armand Cardeux " des loyers au titre des exercices précédents 23 018,38 euros (150
990,70 F) en 1998, 33 193,18 euros (217 733 F) en 1999 et 17 325,57 euros (113 648,30 F) en
2000 sans que ces loyers aient été rattachés auxdits exercices. De même, le reliquat de la prime
de service de l'année 2000 a été versé aux agents de l'établissement en 2001 sans que ce
reliquat ait été rattaché à l'exercice 2000. La chambre rappelle le principe obligatoire de
rattachement des charges à l'exercice et précise que les mécanismes comptables des opérations
sont décrits dans l'instruction comptable M 22 applicable aux maisons de retraite depuis le 1er
janvier 2001.
5-2-2 La section d'investissement
- Les recettes d'investissement
Les recettes d'investissement soit 62 930,04 euros (412 794 F) en 2001, sont depuis 1996, en
l'absence de perception de dotations d'Etat, exclusivement constituées par les amortissements et
provisions sur immobilisations.
Les recettes d'investissement comprennent, notamment, sur la période les excédents de la
dotation non affectée des exercices 1995, 1996, 2000 et 2001 consacrés aux mesures
d'investissement. La chambre observe qu'une telle affectation n'est plus autorisée depuis
l'abrogation, par l'article 22 du décret n° 89-998 du 22 décembre 1989, des dispositions de l'article
42 du décret n°58-1202 du 11 décembre 1958. Seules, les dispositions de l'article 33 du décret
précité de 1958 demeurent applicables. L'excédent de la dotation non affectée doit dans ces
conditions être consacré à la réduction des charges d'exploitation.
- Les dépenses d'investissement
Les dépenses d'investissement, soit 42 836,34 euros (280 988 F) en 2001, ont diminué de 4,7 %
en moyenne annuelle depuis 1996. L'annuité de la dette en capital est en diminution constante
depuis 1998. Les dépenses liées aux immobilisations, d'un montant modeste, enregistrent des
fluctuations selon les années considérées. La chambre constate à cet égard que l'extension de la
maison de retraite a été réalisée en 1990 par le syndicat intercommunal à vocation unique de la
maison de retraite "Armand Cardeux". Elle note que pour financer cette extension, le syndicat a
souscrit des emprunts dont les annuités sont prises en charge par la maison de retraite sous
forme de loyers imputés à la section de fonctionnement.
Le conseil d'administration de l'établissement a adopté le 13 mars 2002 un programme de
restructuration de l'établissement devant permettre la mise aux normes de 52 chambres équipées
d'une douche et dont la superficie passera de 15 m² à 20 m². Le coût estimatif du projet s'élève à
597 447,70 euros (3 919 000 F) HT, hors frais d'études et assurance dommage-ouvrage.
Parallèlement à ce programme, un projet de vie a été réalisé avec l'ensemble du personnel.
La direction de l'établissement a indiqué que ces travaux de restructuration, dont une partie sera
autofinancée par les produits de cessions de biens de la dotation non affectée, ne pourront être
envisagés qu'après la signature de la convention tripartite avec le conseil général du Cher et
l'autorité compétente de l'Etat.
6 - La vente de terrains de la dotation non affectée
Par délibération du 19 février 1990, le conseil d'administration de la maison de retraite a confié à
un notaire le soin de vendre une partie de la dotation non affectée de l'établissement, en
l'occurrence les terrains du lotissement " Les petits prés " situés dans le bourg de Nohant-en-
Goût. L'assemblée délibérante a décidé que le prix des parcelles devrait se situer entre 10 671,43
euros (70 000 F) et 12 195,92 euros (80 000 F) selon les opportunités. Par délibération du 2 avril
1996, le conseil d'administration a maintenu les prix de vente fixés en 1990. Trois terrains d'une
superficie d'environ 1 500 m² ont ainsi été vendus à un prix proche de 8,08 euros (53 F) le m²,
dont deux en 1996 et un en 1998.
La chambre relève que la délibération du 19 février 1990 était imprécise quant aux conditions de
vente des terrains. Elle constate que la fourchette des prix fixée six ans avant la vente entre 10
671,43 euros (70 000 F) et 12 195,92 euros (80 000 F) a été maintenue par la délibération du 2
avril 1996 sans qu'aucune explication ne soit apportée. Pour l'avenir, la maison de retraite s'est
engagée à actualiser les prix des terrains et à les faire valider par les services des domaines. La
chambre observe en outre que le produit des deux ventes effectuées en 1996 n'a été versé dans
la caisse du comptable public qu'en janvier 1998, soit respectivement 20 mois et 15 mois après la
signature des actes notariés intervenus les 30 avril 1996 et 26 septembre 1996. Toutefois, aucun
retard n'a été constaté s'agissant des ventes réalisées au cours des années 2000 et 2001.
Les ventes de terrains réalisées entre 1996 et 2001 ont été comptabilisées conformément aux
dispositions prévues par l'instruction comptable M 21 alors applicable, mais les régularisations
patrimoniales dans les comptes de l'établissement n'ont pas été effectuées au cours de l'année
concernée. C'est ainsi que le conseil d'administration de la maison de retraite n'a adopté que le 12
juillet 2002 la délibération régularisant les cessions d'immobilisations réalisées durant l'année
2000. La chambre rappelle les termes de l'instruction comptable M 21 applicable, " les opérations
liées aux cessions d'éléments d'actif sont enregistrées au cours de l'exercice dans le cadre d'une
décision modificative au budget, votée en conseil d'administration et approuvée par l'autorité de
tutelle ". L'exigence d'une délibération modificative a été reconduite dans la nouvelle instruction
M22.