3-5, rue de la Citadelle
◼
57000 METZ
◼
T +33 3 54 22 30 49
◼
grandest@crtc.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
PARC NATUREL RÉGIONAL DE
LORRAINE
(Département de Meurthe-et-Moselle)
Exercices 2018 et suivants
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
6
RAPPELS DU DROIT
....................................................................................................
6
PROCÉDURE
..................................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
LA CHARTE DU PNRL : UN PROJET DE TERRITOIRE
STRUCTURANT AVEC DES MOYENS INÉGALEMENT REPARTIS
...........
11
1.1
La charte 2015-2030 du PNR Lorraine : un projet de territoire structurant
sur quinze ans
...................................................................................................
11
1.1.1
Les missions légales d’un parc naturel régional
......................................
11
1.1.2
La charte 2015-2030 du parc naturel régional de Lorraine
.....................
12
1.2
Des moyens inégaux selon les missions mises en œuvre
.................................
13
1.2.1
Une concentration des moyens du parc sur la préservation et la
promotion de la biodiversité
....................................................................
13
1.2.2
Des actions plus récentes du PNR Lorraine sur l’attractivité du
territoire
...................................................................................................
15
1.2.2.1
Des contributions récentes et prometteuses en matière d’attractivité
touristique
...............................................................................................................
15
1.2.2.2
Un soutien déterminant à des projets innovants pour le développement
économique durable du territoire
............................................................................
17
1.2.3
Une action pédagogique forte du parc en direction des publics
scolaires
...................................................................................................
18
1.3
L’action du PNR Lorraine au sein du dispositif «
inter-parcs »
.......................
19
2
LE PILOTAGE DU PARC : UNE GOUVERNANCE PERFECTIBLE ET
UNE COMMUNICATION À RENFORCER
.......................................................
22
2.1
Une efficacité évolutive des instances
..............................................................
22
2.1.1
Le renforcement de la représentativité du comité syndical du parc
........
22
2.1.2
Des instances de décision peu actives, voire non mises en place
...........
24
2.1.2.1
Le comité syndical : un rouage essentiel qui, en dépit des modifications
statutaires récentes, pâtit d’un faible niveau de participation
.................................
24
2.1.2.2
Le bureau syndical : une instance essentielle mais peu attractive pour ses
membres
.................................................................................................................
24
2.1.2.3
Un exécutif qui se substitue au bureau
...................................................................
25
2.1.3
Des modalités de fonctionnement variables des autres instances
...........
25
2.1.3.1
La conférence annuelle des territoires : un vecteur de communication
insuffisamment exploité jusqu’à présent
................................................................
25
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
2.1.3.2
Un conseil scientifique embryonnaire et un collège des experts inexistant
............
26
2.1.3.3
Des commissions à compétence technique ou thématique non sollicitées
.............
27
2.1.3.4
La conférence du réseau Éducation : une instance de débat active
........................
27
2.2
La nécessaire intensification de la communication du parc sur le
territoire
............................................................................................................
28
2.2.1
Les limites d’ordre structurel
..................................................................
28
2.2.2
Une communication à intensifier
............................................................
29
2.3
Une évaluation à mi-parcours des actions du parc à réaliser pour relancer
la dynamique autour de la charte à échéance 2030
..........................................
30
2.3.1
Le
caractère ambivalent de l’instrument charte : une tension forte
entre objectifs de court et long terme qui complexifie sa mise en
œuvre
.......................................................................................................
30
2.3.2
Des indicateurs de fréquentation à élaborer
............................................
31
2.3.3
La démarche évaluative à mi-parcours de la charte 2015-2030 : un
processus encore inachevé dont la vocation mobilisatrice n’a pas
été pleinement appréhendée
....................................................................
32
2.3.4
En 2024, une démarche évaluative relancée mais à amplifier
................
32
2.3.4.1
Un processus d’évaluation relancé et à l’ambition désormais re
haussée
................
32
2.3.4.2
Une démarche à intensifier par une réflexion approfondie sur le
fonctionnement et les missions du parc
..................................................................
33
3
UNE SITUATION FINANCIÈRE EN VOIE DE FRAGILISATION
..................
34
3.1
Une information budgétaire à renforcer
...........................................................
35
3.2
L’analyse financière
: des recettes provenant avant tout de subventions
.........
36
3.2.1
Le poids croissant des dépenses de personnel dans les charges de
gestion
.....................................................................................................
36
3.2.1.1
Des charges à caractère général maîtrisées, à l’exception du coût de location
du siège social
........................................................................................................
36
3.2.1.2
Un poids croissant du personnel non titulaire dans les charges de personnel
.........
37
3.2.1.3
Des indemnités de fonction conformes
..................................................................
38
3.2.1.4
Des dépenses exceptionnelles en 2019 et 2020
......................................................
38
3.2.2
Des produits dépendant quasi exclusivement de dotations
institutionnelles
.......................................................................................
39
3.3
Un investissement structurellement limité
.......................................................
40
3.3.1
Le financement de l’investissement
........................................................
40
3.3.2
Des opérations d’investissement orientées vers l’accompagnement
de tiers (c/458)
.........................................................................................
41
3.4
Une capacité d’autofinancement (CAF) récemment dégradée
.........................
42
3.5
La trésorerie : une épargne de précaution encore importante
..........................
42
4
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES : UNE FONCTION À
RENFORCER, DES OBLIGATIONS LEGALES À RESPECTER
.....................
44
4.1
Une part croissante d’agents contractuels pour répondre à l’augmentation
des missions techniques du parc
.......................................................................
44
4.2
Un absentéisme marqué
....................................................................................
45
4.3
Un suivi de la durée du temps de travail à développer
.....................................
46
4.4
Des bilans sociaux à conforter
..........................................................................
47
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
4
ANNEXES
......................................................................................................................
49
Annexe n° 1.
Glossaire
..........................................................................................
50
Annexe n° 2. Les données financières
...................................................................
52
Annexe n° 3. L’investissement
...............................................................................
56
Annexe n° 4. État du personnel au 31 décembre (hors emplois non
permanents)
......................................................................................................
59
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La Chambre régionale des comptes Grand Est a contrôlé les comptes et la gestion du
parc
naturel régional de Lorraine (PNRL) à compter de l’exercice 2018.
Les travaux de la Chambre ont porté sur les missions et la gouvernance du parc,
l
’examen de l
a fiabilité des comptes
et de l’
équilibre financier, ainsi que sur les ressources
humaines. Ce contrôle
s’inscrit
plus largement dans
le cadre d’
une enquête régionale réalisée à
l’échelle des
six parcs naturels régionaux du Grand Est.
Le PNR Lorraine, un acteur important pour l
a mise en œuvre
de la transition
écologique
Créé le 17 mai 1974, le PNRL
contribue aujourd’hui
au développement de la
connaissance des écosystèmes et à la sauvegarde de la biodiversité sur son territoire. Agence
technique dotée
d’une
capacité d’ingénierie, il
met son expertise à la disposition des
collectivités engagées
dans la transition écologique et l’adaptation au changement climatique
.
Comme partenaire privilégié de
l’
Éducation nationale, il contribue, depuis 1993, à
l’éducation
au territoire de 35 000 à 40 000 élèves par an. Enfin, à travers ses nombreux chantiers
participatifs, le parc naturel régional est un acteur engagé dans la sensibilisation du grand public
aux enjeux environnementaux.
Le parc naturel régional reste paradoxalement confronté à une forme de confidentialité
voire
d’invisibilisation de son action
en raison de la faiblesse de sa communication
jusqu’en
2024
.
Une démarche d’évaluation
à renforcer
Initiée dans le contexte de la crise sanitaire, la démarche de suivi-évaluation de la charte
2015-2030 du PNR Lorraine est demeurée un processus inachevé
jusqu’
à fin 2023. Début 2024
le processus a été relancé et son ambition rehaussée, mais une réflexion plus large reste à mener
sur le fonctionnement et les missions exercées par le PNRL, en particulier celles renforçant sa
notoriété ou développant ses sources de financement.
Une politique de recrutement pesant sur les charges de gestion
Depuis 2021, le parc naturel régional a souhaité
accélérer la mise en œuvre de sa
charte
2015-2030. À cette fin,
il a mis en œuvre
une politique de recrutement, se traduisant par une
nette augmentation de sa masse salariale. Dans ce contexte, les recettes de fonctionnement du
parc, stables et constituées en majorité de dotations institutionnelles, permettent plus
difficilement de couvrir les charges de gestion directement affectées par cette augmentation
récente des dépenses de personnel. Si la trésorerie encore conséquente permet au parc
d
’équilibrer son fonctionnement courant
, une meilleure maîtrise des charges est nécessaire à
court terme,
accompagnée, le cas échéant, d’une recherche de financements complémentaires.
La Chambre formule cinq recommandations, ainsi que deux rappels du droit.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
Simplifier les instances de gouvernance du parc afin d’améliorer leur
fonctionnement et d’augmenter la participation des membres désignés.
Recommandation n° 2.
Amplifier la stratégie de communication du parc naturel régional, afin
de mieux faire connaître son action auprès du grand public et de ses partenaires.
Recommandation n° 3.
Doter le parc naturel régional d’outils de pilotage interméd
iaires de la
charte 2015-2030, de type « feuilles de route
» stratégiques et opérationnelles, afin d’en décliner
plus aisément les grands objectifs sur des périodes de deux à trois ans.
Recommandation n° 4.
Arrêter à brève
échéance une stratégie permettant au PNRL d’arbitrer
entre la location de locaux assortie d’une renégociation du loyer, et l’éventuelle acquisition
d’un siège social.
Recommandation n° 5.
Mettre en place un dispositif de suivi du temps de travail selon des
modalités à arrêter par le PNR Lorraine.
RAPPELS DU DROIT
Rappel du droit n° 1 :
Conformément aux dispositions de l’article R.
333-3 du code de
l’environnement, déployer l’ensemble du dispositif d’évaluation de la mise en œuvre de la
charte 2015-2030.
Rappel du droit n° 2 :
Conformément à l’article R.
2313-8 du CGCT, mettre à la disposition
du public les documents d’information budgétaire sur le site internet du syndicat mixte.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
PROCÉDURE
En application des articles L. 211-3 et L. 211-4 du code des juridictions financières, la
Chambre régionale des comptes Grand Est a inscrit à son programme 2023 le contrôle des
comptes et de la gestion du parc naturel régional de Lorraine (PNRL). Il porte sur les exercices
2018 à la période la plus récente. Il s’agit du premier contrôle des comptes et de la gestion de
cet organisme.
Des lettres d’ouverture du contrôle ont été adressées par le président de la juridiction le
8 novembre 2023 à M. Jérôme END, ordonnateur en fonctions depuis le 18 novembre 2021, et
à l’ordonnateur précédent,
M. Christian GUIRLINGER.
Les entretiens préalables de fin de contrôle, prévus
à l’article L.
243-1 du code des
juridictions financières, ont été réalisés le 29 février 2024
avec l’ordonnateur en fonctions et le
6 mars
2024 avec l’ancien ordonnateur.
Le rapport d’observations provisoires a été adressé à l’ordonnateur en fonctions le
2 août 2024. Des parties et extraits au précédent ordonnateur et aux tiers mis en cause ont été
envoyés le même jour.
Après analyse des réponses,
le présent rapport d’observations définitives a été délibéré
par la chambre le 5 novembre 2024.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
8
INTRODUCTION
Les parcs naturels régionaux (PNR) sont des acteurs majeurs de la protection et de la
promotion de la biodiversité en France, qui participent au développement raisonné des activités
humaines sur un territoire. À cet égard, leur action bénéficie
aujourd’hui
d’une triple
reconnaissance.
Au niveau international, tout
d’
abord, leur légitimité
s’est vue
pleinement renforcée lors
de la conférence des parties pour la biodiversité réunie à Montréal au mois de décembre 2022
(COP 15), qui a fixé pour objectif de porter à 30
% le ratio d’aires protégées
par pays à horizon
2030. Représentant à eux seuls près de 20 % du territoire national, les parcs naturels régionaux
permettent chaque année à la France de remplir les deux-tiers de
l’
objectif fixé par les Nations
Unies.
Au niveau national, les PNR ont été de véritables précurseurs en matière de limitation
de l’étalement urbain
et de maîtrise du foncier. Le
processus d’artificialisation des sols
y est,
en effet, deux fois moins élevé que dans le reste du territoire
1
.
Au niveau local, enfin, les parcs naturels régionaux sont, de par leur expertise reconnue
en matière de biodiversité, des agences techniques de proximité incontournables pour des
acteurs locaux engagés dans des démarches d’aménagement durable
, mais ne disposant pas
toujours
de l’ingénierie nécessaire
. Inscrivant leur action dans le cad
re d’
une charte mise en
œuvre sur une période de
quinze ans, les PNR sont des partenaires clés des politiques
d’a
daptation au changement climatique dans la durée.
Le parc naturel régional de Lorraine (PNRL), institué par décret n° 74-479 du
17 mai 1974,
s’étend
sur
trois
des
quatre
départements
de
l’ex
-région
Lorraine
(Meurthe-et-Moselle, Meuse, et Moselle).
1
Étude publiée par la fédération des parcs naturels régionaux pour les 50 ans des PNR, en 2017, intitulée
Valeur spécifique de l’action des PNR
(page 18).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
Carte n° 1 :
Le périmètre du PNR Lorraine
Source : PNR Lorraine
Spécificité unique en France, le PNRL se subdivise en deux territoires distincts séparés
pa
r un axe autoroutier, l’A3
1, reliant les agglomérations de Metz au nord, et de Nancy au sud.
Cette subdivision historique ne semble cependant pas soulever de difficultés particulières dans
le fonctionnement de la structure.
Situé à proximité presque immédiate des deux agglomérations précitées, le parc naturel
régional de Lorraine est ainsi au contact direct du « sillon lorrain »,
l’
un des axes majeurs du
développement économique et touristique régional. Inscrit dans une aire géographique plus
vaste qui est celle de la Grande Région
2
, le PNR Lorraine bénéficie, à ce titre,
d’un
véritable
positionnement stratégique transfrontalier qui lui permet de rayonner au-delà de son seul
périmètre.
Le PNRL est organisé sous la forme juridique d’un
syndicat mixte ouvert
3
d’aménagement et de gestion
dont le régime juridique est défini par les articles L. 5721-1 et
suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT)
. D’une superficie de
2
Pour l’Union européenne, le vocable de
Grande Région
représente l’espace de coopération
transfrontalier constitué des cinq régions présentes dans les quatre pays fondateurs de l’UE
: le Grand-Duché du
Luxembourg ; la Wallonie, avec la Fédération Wallonie-
Bruxelles incluant l’Ostbelgien en Belgique
; le territoire
lorrain de la région Grand Est, en France ; la Rhénanie-Palatinat, ainsi que la Sarre, en Allemagne.
3
Un syndicat mixte est dit "ouvert" dès lors qu'il intègre, en plus des communes et des établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI), d'autres personnes morales de droit public. Il peut être
constitué
"en vue d'œuvres ou de services présentant une utilité pour chacune de ces personnes
morales"
(articles L. 5721-1 à L. 5722-11 du CGCT).
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
10
210 000 hectares, dont 74 357 ha (34 %) en Meurthe-et-Moselle, 77 570 ha (35 %) en Meuse
et 67 909 ha (31 %) en Moselle, il compte 183 communes (78 en Meurthe-et-Moselle, 51 en
Meuse et 54 en Moselle) appartenant à 11 communautés de communes et une métropole, et
78 000
habitants en 2020, soit une densité d’environ 38
habitants au km
2
.
Il accueille par ailleurs neuf villes-portes (Pont-à-Mousson, Jarny, Toul, Verdun,
Saint-Mihiel, Commercy, Château-Salins, Dieuze et Sarrebourg) qui en leur qualité de
« communes urbaines de proximité » entretiennent des relations privilégiées avec le parc.
En 2018, le parc naturel régional est composé de 58 % de territoires agricoles et de
seulement 3
% d’espaces artificialisés, moitié moins que dans le reste de l’ex
-région Lorraine
(8 %
4
).
Les milieux naturels du PNRL se singularisent par la présence de nombreuses zones
humides, de pelouses calcaires, de forêts (37 % du territoire), de mares salées, ainsi que par
celle de 340
cours d’eau et étangs (de 0,1
ha à plus de 1 100 ha). Le parc naturel régional
accueille une flore et une faune diversifiées.
C’
est un territoire particulièrement renommé pour
la conservation des oiseaux.
Les espaces naturels d’exception du PNRL sont protégés par 16
sites Natura 2000, dont
12 sont gérés directement par le parc ; 150
zones naturelles d’intérêt écologique,
faunistique et
floristique (ZNIEFF) ; ainsi que par une réserve naturelle régionale sur le site des étangs de
Lachaussée (Meuse). Les zones humides des étangs de la Woëvre (Meuse), et de Lindre
(Moselle),
sont des espaces remarquables reconnus d’intérêt in
ternational et labellisés Ramsar
(cf.
infra
).
Depuis 2021, le syndicat est partenaire de la réserve de biosphère de Moselle Sud,
inscrite dans le cadre du programme de recherche « Man and Biosphere » de l'Organisation des
Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) pour encourager la protection
de l'environnement tout en conciliant les pratiques de développement durable sur les territoires
(cf.
infra)
.
Le contrôle porte sur les missions du PNRL et leur évaluation, la gouvernance et les
dispositifs de pilotage, la fiabilité des comptes, l’analyse financière et les ressources humaines.
Il s’inscrit dans le cadre d’une enquête thématique sur les
parcs naturels régionaux de la région
Grand Est.
4
Source : observatoire du parc et Corine Land Cover 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
Points de repères sur la classification des sites naturels protégés :
Site Natura 2000 :
La labellisation Natura 2000 a pour objet la préservation de la diversité biologique en
Europe, ainsi que la protection d'habitats naturels exceptionnels en tant que tels, ou en ce qu'ils
sont nécessaires à la conservation d'espèces animales et végétales. Les habitats et espèces
concernés sont mentionnés dans les directives européennes « Oiseaux » et « Habitats ».
Site Ramsar :
La convention sur les zones humides, dite de « Ramsar
», du nom de la ville d’Iran où a été
signé un traité intergouvernemental le 2 février
1971, sert de cadre à l’action nationale et à la
coopération internationale en matière de conservation et d’utilisation rationnelle des zones
humides. L'inscription d'un site Ramsar n'impose pas de protection réglementaire particulière,
celui-ci devant être préalablement protégé selon la législation nationale. En 2024, 54 sites Ramsar
sont ainsi recensés en France, dont quatre situés dans la région Grand Est.
Réserve de biosphère :
Une réserve de biosphère est un site, désigné par l’UNESCO, qui permet de tester des
approches interdisciplinaires afin de comprendre et de gérer les changements et les interactions
entre systèmes sociaux et écologiques, y compris la prévention des conflits, et la gestion de la
biodiversité. La France compte 16 réserves de biosphère dont deux transfrontalières.
1
LA CHARTE DU PNRL : UN PROJET DE TERRITOIRE
STRUCTURANT
AVEC
DES
MOYENS
INÉGALEMENT
REPARTIS
1.1
La charte 2015-2030 du PNR Lorraine : un projet de territoire
structurant sur quinze ans
1.1.1
Les missions légales d’un
parc naturel régional
Structures relativement anciennes, les PNR sont organisés sous la forme de syndicats
mixtes dits « ouverts », au sens des articles L. 5721-1 à L. 5721-7 du code général des
collectivités territoriales (CGCT). Contrairement à une collectivité, ces syndicats mixtes ne
tirent pas leurs compétences de leurs membres mais du code de l’environnement qui, aux
articles L. 333-1 à L. 333-4 et R. 333-1 et suivants, leur attribuent cinq missions légales :
-
la protection et la gestion du patrimoine naturel et culturel, notamment par une gestion
adaptée des milieux naturels et des paysages ;
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
12
-
l
’aménagement du territoire, en contribuant à la définition et à l’orient
ation des projets
d’aménagement
;
-
l
e développement économique et social, d’une part en animant et en coordonnant les
actions favorisant la
qualité de vie sur le territoire, d’autre part en soutenant les entreprises
respectueuses de l’environnement
qui valorisent ses ressources naturelles et humaines ;
-
l
’accueil, l’éducation et l’information du public, en favorisant le contact avec la nature
, et
en sensibilisant les habitants aux problèmes environnementaux ;
-
l
’expérimentation et la recherche, en contribuant
à des programmes de recherche, et en
réalisant des actions expérimentales ou exemplaires dans les domaines exposés
précédemment.
1.1.2
La charte 2015-2030 du parc naturel régional de Lorraine
La charte
d’un
PNR est le contrat qui concrétise le projet de protection et de
développement durable élaboré pour un territoire. La charte du PNRL a ainsi été élaborée dans
le cadre d’une
vaste enquête publique initiée dès 2012, et qui a mobilisé pendant trois ans,
collectivités locales, élus, acteurs privés, et habitants du territoire.
Mise en œuvre sur une période de
quinze ans
5
à compter de l’année 2015
, la charte du
PNRL est un véritable « projet de territoire » qui enjambe les différents cycles électoraux.
Structurante pour tous les acteurs, elle fixe des objectifs à atteindre et des orientations en
matière de protection, de mise en valeur, et de développement. Elle permet
d’assurer la
cohérence et la coordination des actions menées sur un territoire par les diverses entités
publiques signataires de la charte, parmi lesquelles la région Grand Est, les départements de
Meurthe-et-Moselle, de Meuse, et de Moselle, 183 communes, ainsi que 11 établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI) et deux Métropoles, celles de Metz et du Grand
Nancy.
L’ambition principale du projet 2015
-2030 porté par le PNRL est de lier étroitement
connaissance, valorisation, et protection de son patrimoine naturel. Pour y parvenir, le parc
naturel régional de Lorraine a souhaité placer les habitants
au cœur d
e son projet.
La charte 2015-2030 du PNRL
s’organise autour de trois
« vocations » :
-
vocation 1 : préserver et valoriser les espaces du parc, ses ressources naturelles, et ses
diversités (sites remarquables, forêts, eau et agriculture), «
cœur de métier
» historique du
PNRL ;
-
vocation 2 : participer
à l’attractivité de l’ex
-région
Lorraine au sein d’un territoire
d’accueil
plus vaste, intégré à celui de la Grande Région, par la valorisation des richesses
naturelles du parc et
la construction d’un
tourisme de qualité ;
-
vocation 3 : participer à la construction économique et sociale du territoire, par le soutien
à des initiatives économiques et culturelles de proximité, mais aussi par
l’accompagnement
des modes de vie et le renforcement du lien social.
5
Initialement prévue sur une période de 12
ans, la durée de vie d’une charte «
PNR » a été portée à 15 ans
par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, dite loi
« Biodiversité ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
Les trois « vocations » précitées ont été déclinées au sein de la charte en dix objectifs
stratégiques et vingt-huit objectifs opérationnels.
Enfin, un
dispositif de suivi et d’évaluation
constitué de vingt-six questions accompagne
l
a mise en œuvre
de la charte
à l’échéance de
2030.
1.2
Des moyens inégaux selon les missions
mises en œuvre
1.2.1
Une concentration des moyens du parc sur la préservation et la promotion de
la biodiversité
Les interventions du PNR de Lorraine représentent deux-tiers de son budget, soit 2,1 M
€
en 2022 sur un total de 3 M
€
, la différence concernant les frais de structure.
Près de 800 000
€
sont consacrés à la préservation et à la promotion de la biodiversité
en 2022, soit 38 % du total des dépenses hors fonction supports. Cette mission constitue le
premier poste de dépense du PNRL
et son cœur de métier historique
. Viennent ensuite les
dépenses relatives à l’urbanisme, au paysage
,
et à l’aménagement
qui, avec 549 666
€ en 2022,
représentaient 26 % du total des dépenses
d’intervention
. Les
dépenses relatives à l’information
et à l’éducation du public
en représentent, avec 499 580
€,
23 %. Enfin, les dépenses relatives
au développement économique durable, avec 278 206
€,
en constituent 13 %.
Les dépenses relatives aux fonctions supports et aux services généraux représentent,
pour leur part, une moyenne annuelle de 0,9
M€. Elles enregistrent sur l
es années 2018 à 2022
une croissance régulière,
à l’exception de la période marquée par la crise sanitaire
.
Tableau n° 1 :
D
épenses par domaines d’intervention
Source : PNRL
DEPENSES PAR DOMAINES
D'INTERVENTION (en €)
2018
2019
2020
2021
2022
Nature - Biodiversité
565 926
523 556
547 853
790 707
799 012
Urbanisme - Paysage - Aménagement
404 311
792 239
402 619
744 863
549 666
Développement - Économie - Services
463 751
368 660
389 059
446 497
278 206
Information - Sensibilisation -
Éducation - Culture -Communication
454 725
502 047
361 038
587 234
499 580
Total dépenses par domaines
(hors services supports)
1 888 714
2 186 501
1 700 569
2 569 301
2 126 463
Total global des dépenses
2 693 376
2 991 905
3 198 436
2 990 759
3 018 015
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
14
Graphique n° 1 :
Évolution des dépenses par domaine d’intervention du PNR Lorraine
Graphique
: CRC Grand Est, d’après base de données PNRL
Agence technique de proximité, le parc naturel régional de Lorraine a pour mode
principal
d’
intervention le soutien
à l’
ingénierie de projets portés par les partenaires publics et
privés de son territoire. De manière complémentaire, il peut se voir confier en propre des
missions relevant notamment de la préservation de la faune et de la flore.
Au titre des missions structurantes confiées à la responsabilité directe du PNR Lorraine
figure la gestion et
l’animation de
12 sites Natura 2000, sur les 16 actuellement présents sur le
territoire du parc
6
. La gestion des 4 sites Natura 2000, dont le périmètre dépasse partiellement
la frontière du parc, relève
aujourd’hui
de structures tierces.
C
œur de métier
du parc naturel régional, la gestion de ces sites Natura 2000 a pour objet
de concilier
l’
activité humaine avec la préservation et le maintien en bon état des espèces et des
milieux naturels à la fois rares et en danger,
à l’échelle
européenne.
Pour mener son action de protection, le parc dispose
d’outils
contractuels : contrats
Natura 2000 sur les espaces tant forestiers que non-forestiers (six contrats conclus de 2021 à
2022) ou contrats agricoles intégrant des mesures agro-environnementales et climatiques
(MAEC) de la politique agricole commune (PAC)
à l’échelle du
parc.
La gestion et
l’
animation des sites Natura 2000 a représenté pour le parc un coût total
de 220 435
€
en 2022 ; montant pour lequel il a bénéficié de cofinancements de la
part de l’
État
via
l
a Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement
et du logement (DREAL) à
hauteur de 27 %
; de l’Agence de l’
Eau Rhin-Meuse (AERM) à hauteur de 46 % ; et enfin de
l’Union européenne sur enveloppe
Fonds européen de développement régional (FEDER) à
hauteur de 27 %.
6
Il
s’agit de
s 12 sites Natura 2000 suivants : les vallons de Gorze ; la grotte de Robert Fey ; la forêt
humide de la Reine
; le complexe de l’étang de Lindre (deux sites)
; l’étang et les forêts de Mittersheim
; le lac de
Madine ; la vallée de la Seille ; la vallée de la Meuse ; la Meuse et ses annexes hydrauliques
; l’étang de
Lachaussée ; le site de Jarny.
0,00 €
100 000,00 €
200 000,00 €
300 000,00 €
400 000,00 €
500 000,00 €
600 000,00 €
700 000,00 €
800 000,00 €
900 000,00 €
2018
2019
2020
2021
2022
Nature - Biodiversité
Urbanisme - Paysage - Aménagement
Développement - Economie - Services
Information - Sensibilisation - Education - Culture -Communication
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
En matière de restauration de la biodiversité, le PNR Lorraine contribue de manière
significative aux objectifs d’
amélioration des Trames verte et bleue
7
(TVB) sur son territoire.
Il participe ainsi depuis 2015 à
l’inscription de
s objectifs TVB dans les documents
d'urbanisme des collectivités du territoire.
Le parc a également contribué à la réalisation de nombreux chantiers de plantation de
haies dans le cadre d’une stratégie d’
agroforesterie portée auprès des exploitants agricoles.
Entre 2018 et 2022, le PNRL a accompagné 24
projets d’agroforesterie représen
tant 46,6 km
de linéaires de haies plantées sur le territoire du parc, dont 18 km sur la seule année 2022.
Cofinancés par l’AERM, la
région Grand Est, et le Plan de relance, leur coût total a représenté
206 126
€ sur cinq ans.
Parallèlement, le parc a participé
à la création d’une vingtaine de mares
, et à la
restauration d’une quinzaine d’autres
, renforçant ainsi la fonctionnalité faunistique et floristique
de ses différentes zones humides. Représentant un coût total de 119 603
€ pour le PNRL en
2022, l
e soutien à la préservation et à l’amélioration des Trames verte
et bleue a ainsi mobilisé
des financements de la région Grand Est (6 %), de la DREAL (19 %
), de l’A
ERM (50 %), et
du FEDER (25 %).
1.2.2
Des actions plus récentes du PNR Lorraine
sur l’
attractivité du territoire
1.2.2.1
Des contributions récentes et prometteuses en matière d
’attractivité
touristique
Fort de la richesse de ses paysages et de sa biodiversité, en 2015, le parc naturel régional
s’est
vu confier
l’
objectif de contribuer au développement et à
l’attractivité de
la Lorraine au
sein de l’espace transfrontalier de la Grande Région
,
d’une part
, par la valorisation de ses
richesses naturelles et patrimoniales,
d’autre part
, par
l’élaboration d’un véritable territoire
d’accueil touristiqu
e.
Parmi les principaux leviers de valorisation, le parc dispose
aujourd’hui
de nombreuses
zones humides dont la densité et la diversité leur confèrent une singularité, mais aussi, un
caractère remarquable,
mis en avant dans le cadre d’un programme INTERREG
, baptisé
« Itinérance aquatique », destiné à la valorisation artistique et touristique des milieux humides
de la Grande Région.
Deux sites Natura 2000 situés en Moselle et en Meuse, et
bénéficiant à ce jour d’une
reconnaissance mondiale, ont ainsi été identifiés par le parc naturel régional aux fins de leur
mise en valeur. Labellisés Ramsar en 1991, puis en 2003, ces derniers
abritent aujourd’hui un
grand nombre d’espèces d’oiseaux classées
« vulnérables », de mammifères et
d’amphibiens,
mais aussi de plantes et
d’
insectes rares :
il s’agit
respectivement, de
l’étang de Lindre
(1991), à
7
La Trame verte et bleue est un réseau formé de continuités écologiques terrestres et aquatiques. Elle
contribue à l'amélioration de l'état de conservation des h
abitats naturels et des espèces, ainsi qu’au bon état
écologique des masses d'eau.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
16
l’
est et des étangs de la petite Woëvre, dont font partie les étangs de Lachaussée (2003), à
l’
ouest du parc.
Fort de cette labellisation, le PNR Lorraine a souhaité porter un ambitieux projet de
valorisation touristique du
site de l’étang de Lindre.
En partenariat avec la commune de
Tarquimpol,
située au cœur d
e ce site Ramsar, le parc
naturel a ainsi contribué à l’écriture d’un
projet de développement du territoire agrégeant valorisation écologique, patrimoniale,
scientifique, et éducative, mais aussi culturelle du site.
Début 2024, la première phase de ce projet a été matérialisée par un nouveau
« tiers-lieu » emblématique
situé au cœur de la presqu’
île de Tarquimpol (Moselle) :
la Maison
du Pays des étangs
.
Constitué d’un centre d’interprétation archéologique, d’un lieu d’éducation
au patrimoine naturel, ainsi que d’un espace muséographique
, ce lieu est également envisagé
comme le possible site
d’implantation d’une
future agence du parc.
Par ailleurs, le PNRL
s’est engagé
à contribuer à
l’élaboration d’un territoire d’accueil
touristique. En la matière, plusieurs initiatives méritent
d’être relevées.
En collaboration avec la fédération nationale des parcs naturels régionaux et 15 autres
parcs, le PNRL a contribué à faire émerger une « destination parcs »
qui s’est traduit
e en 2021,
par
le
lancement
d’une
plateforme
de
commercialisation
en
ligne
(
) proposant des séjours en immersion et des hébergements
engagés dans des démarches de tourisme durable.
À
l’échelle du PNRL, cette stratégie de développement éco
-touristique
s’est appuyé
e
très largement sur le programme européen « Liaison Entre Actions de Développement de
l’Économie Rurale
» (LEADER), dont les cofinancements ont permis au parc de venir en
soutien de nombreuses actions, par exemple la
création d’une filière de guides nature
(2020),
l’élaboration d’
itinéraires de randonnées réservés à la mobilité douce (2020) ou le
développement d’une nouvelle offre d’hébergements insolites
et d’écogites (
2021 et 2022).
L
’installation de résidences d’architect
ure et de paysage
dans le cadre d’opérations de
revitalisation économique et touristique de communes rurales (2021 et 2022) a, pour sa part,
fait l’objet de financements au titre de projets inter
-parcs par convention entre la Région
Grand Est et les six parcs naturels régionaux.
Enfin, dans le cadre d
’
un programme de coopération transfrontalière INTERREG relatif
à la
valorisation et à la sauvegarde d’un patrimoine culturel et écologique
8
présent sur le
territoire de la Grande Région, le parc
naturel régional s’est engagé
depuis 2017 dans la
préservation et la restauration d’ouvrages patrimoniaux
réalisés en pierre sèche (assemblage
sans mortier). Cette technique de construction ancestrale, longtemps oubliée mais retrouvée sur
des murs de soutènement en lisière de parcelles agricoles ou de chemins de randonnées et
servant à freiner l’érosion des sols,
est
aujourd’hui
reconnue
par l’Union européenne
pour ses
nombreuses valeurs écologiques, paysagères, agronomiques, mais aussi économiques.
Entre 2017 et 2022, aux côtés de six partenaires wallons et luxembourgeois, le PNRL a
ainsi piloté de nombreux chantiers de restauration qui ont contribué à la reconnaissance du
savoir-faire de la pierre sèche en tant que patrimoine immatériel
, mais aussi, à l’émergence de
8
Programme de coopération transfrontalière INTERREG VA Grande Région 2016-2022 : objectif
thématique 6 (environnement) & objectif spécifique 4 (renforcer la valorisation culturelle et touristique du
patrimoine). Budget du programme : 233
M€, avec un cofinancement FEDER à 60
%.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
nouveaux projets entrepreneuriaux désormais porteurs de ce savoir-faire
à l’échelle du
territoire
grand-régional.
1.2.2.2
Un soutien déterminant à des projets innovants pour le développement
économique durable du territoire
Partenaire privilégié de la région Grand Est pour la sauvegarde de la biodiversité, le
PNR Lorraine est associé aux politiques régionales en matière de développement de filières
économiques, agricoles, forestières, artisanales, et énergétiques.
Des conventions d’objectifs
et
de moyens triennales déclinent cette contribution du parc aux grands objectifs régionaux. La
convention en vigueur couvre la période 2023-2025.
Entre 2017 et 2020, le parc naturel régional de Lorraine a ainsi été associé à un projet
innovant
mené dans le cadre d’un programme de
coopération transfrontalière INTERREG. Ce
programme, baptisé DÉFI-Laine
9
, vise
aujourd’hui
à promouvoir la compétitivité et le
développement économique durable de la Grande Région,
par la création d’une filière de
valorisation de laines produites localement.
Le projet DÉFI-Laine part du constat suivant
: au sein de l’espace grand
-régional, la
quasi-totalité de la production lainière est
aujourd’hui
exportée en Asie pour y être transformée,
avant d’être réimportée sous la forme de biens de consommation cour
ante. Cette chaîne de
valorisation s’avère aujourd’hui non vertueuse
, tant sur le plan économique, que sur le plan
environnemental.
Le projet DÉFI-Laine repose sur une triple ambition :
-
s
outenir la profession d’éleveur ovin par la revalorisation
économique de la production
lainière locale dans un secteur
d’activité
qui demeure fragile ;
-
s
’inscrire dans la transition écologique et énergétique en proposant de
nouveaux débouchés
commerciaux à la production lainière ;
-
allier efficacité économique et innovation sociale en créant de la valeur et des emplois
pérennes non délocalisables.
La production lainière lorraine représentant la part la plus importante de la production
grand-régionale
10
, le PNR Lorraine a souhaité, aux côtés de partenaires belges et
luxembourgeois, être associé aux réflexions menées afin
d’
aboutir à la création
d’
une filière
industrielle de valorisation de la laine produite localement.
Le parc naturel régional a ainsi piloté et coordonné pendant trois ans la réalisation de
toutes les études et expérimentations menées au titre de la partie française du programme
« DÉFI-Laine ».
9
Le projet de l’Union européenne DÉFI
-
Laine s’inscrit dans le cadre de l’axe 4 du programme
INTERREG «
Renforcer la compétitivité et l’attractivité d
e la Grande Région » - objectif stratégique 9 « Favoriser
les capacités d’innovation des acteurs économiques au service de la compétitivité de la Grande Région
»
’. Son
budget global sur la période 2017-2020, estimé à 2 400 300
€, a été financé à 60
% par le FEDER.
10
Si, avec 365 tonnes par an, la production lainière lorraine ne représente que 2,6 % de la production
nationale (estimée à 14 000
tonnes), elle en représente à l’échelle de la Grande Région 87
%.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
18
Au terme de cette séquence de maturation, un projet
d’implantation d’une usine de
transformation située
sur le site de l’ancienne friche industrielle de
Bataville
, en Moselle, a
émergé, assorti de nouveaux débouchés commerciaux portant sur des matériaux d'isolation
biosourcés
pour
de
l’éco
-construction.
Parallèlement,
le
parc
a
piloté
plusieurs
expérimentat
ions d’isolation thermique et phonique à base de produits issus de laine locale sur
des bâtiments témoins : salle des fêtes de Mandres-aux-Quatre-Tours ; mairie de
Réchicourt-le-Château ; siège de la Chambre
d’agriculture de la Moselle.
Encore
à l’étude s
ur le plan architectural au premier trimestre 2024, cette nouvelle
structure industrielle dont le coût est estimé à 3,4
M€
devrait être exploitée sous la forme
d’une
société coopérative d’intérêt collectif (
SCIC) baptisée « MOS-Laine ». Créée en 2021, cette
SCIC est constituée d
’
actionnaires publics et privés. Le PNR Lorraine, avec 10 000
€ de
prise
de participation au capital de la société, en est
l’un
des actionnaires fondateurs. La SCIC a pu
bénéficier d’un soutien de la part de l’
État au titre du Plan de relance.
En 2023, fort de son savoir-faire et de son expertise acquise sur le programme
DÉFI-Laine, le PNRL a été sollicité par la région Grand Est afin
d’
apporter une contribution
scientifique et organisationnelle à la valorisation
d’un
e autre filière agroéconomique
d’importance
pour le Grand Est : la filière brassicole.
En tant que pilote du programme de recherche régional
LIFE Biodiv’Est
(cf.
infra
)
portant sur l’adaptation d’espèces prairiales au changement climatique, le PNRL
, qui réalisera
les premières études de faisabilité devant accompagner la structuration d’une filière brassicole
biologique régionale à partir de 2024-2025, sera aussi
chargé d’
apporter une contribution
scientifique déterminante pour la sauvegarde de la filière.
1.2.3
Une action pédagogique forte du parc en direction des publics scolaires
En étroite collaboration avec l’
Éducation nationale, le parc naturel régional de Lorraine
a mis en place, depuis 1993, une politique active
d’éducation au territoire
ayant abouti à la
création
d’u
n réseau dense de 46 partenaires
11
publics et privés représentatifs des activités
déployées sur le parc,
à l’échelle des
départements de la Moselle, de la Meuse, et de la
Meurthe-et-Moselle.
Au cours de ses 30
années d’expérience, le
parc naturel régional a progressivement
étoffé et structuré son offre éducativ
e. Aujourd’hui,
cette politique
s’appuie
sur trois « piliers »
constitués du réseau éducation précité,
d’un programme de sensibilisation baptisé
« Connais
ton parc », et enfin,
d’
un
partenariat avec l’
Éducation nationale autour
d’animations labellisées
Charte Qualité et de chantiers écoles, jeunes, et participatifs.
Outil pédagogique
de formation et d’information
, le réseau éducation permet ainsi
aujourd’hui
aux élèves du Grand Est, soit entre 35 000 et 40 000 par an,
d’aller à la rencontre
d’acteurs du territoire du
parc
afin d’
en découvrir les richesses faunistiques et floristiques, les
écosystèmes, et de comprendre les enjeux environnementaux liés au changement climatique.
11
Partenaires éducatifs (établissements d’ensei
gnement primaires et secondaires, dont un lycée agricole),
culturels, et collectivités territoriales, pour le secteur public ; exploitants agricoles, et associations pour le secteur
privé.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
Outil de sensibilisation et de communication, le programme « Connais ton parc » vise
par ailleurs à développer la connaissance des grands enjeux environnementaux
auprès d’un plus
large public, sur la base de
journées d’animation thématisées
, que ce soit sur la faune (actions
de type « Pas de printemps sans hirondelles » ; Butor étoilé
; Loche d’étang
, etc
.
), la flore
(connaissance de la Trame verte et bleue), ou encore le patrimoine.
Enfin, le PNRL propose à différents publics scolaires de participer à des chantiers sur
le territoire du parc, tels que le creusement et la restauration de mares dans les zones humides,
la plantation de haies
dans le cadre d’opérations d’agroforesterie
, ou encore la restauration de
murs en pierres sèches
dans le cadre d’actions
patrimoniales. Ces chantiers écoles permettent
également
aux lycées agricoles régionaux ainsi qu’aux Maisons familiales rurales
(MFR) de
dispenser les enseignements relevant de leur formation initiale.
Des chantiers participatifs, mobilisant le réseau « Les amis du Parc », habitants,
bénévoles, agriculteurs, mais aussi techniciens du parc,
complètent les dispositifs d’actions
de
sensibilisation et de formation en faveur des paysages du parc et de sa biodiversité.
Le partenariat avec l’
Éducation nationale se traduit enfin par la mise à disposition
12
du
parc de deux enseignants à titre permanent : un enseignant du 1
er
degré exerçant à temps
complet et une enseignante du second degré exerçant à temps partiel (six heures par semaine).
1.3
L
’action du
PNR Lorraine au sein du dispositif « inter-parcs »
En 2019, la région Grand Est a réinterrogé sa politique en direction des six parcs naturels
régionaux et a élaboré dans ce cadre une stratégie lui permettant d
e contribuer, d’une part, à la
montée en compétences des six PNR du G
rand Est, d’autre part, d’
assurer une meilleure
lisibilité de sa politique.
Articulée autour de
six plans d’actions thématiques, c
ette stratégie « inter-parcs » vise
à encourager les mutualisations et les collaborations entre les parcs du Grand Est sur la base
d
’
un soutien aux priorités suivantes : biodiversité ; aménagement durable des villes et des
villages ; politiques de filières ;
formation et éducation à l’environnement
; tourisme durable ;
et enfin, culture et ruralité.
Depuis 2019, deux conventions inter-parcs triennales (2020-2022 et 2023-2025) ont
ainsi décliné ces priorités, et confié la responsabilité à chaque PNR
de piloter l’un des
six plans
d’action thématiques
.
Au cours de la période 2020-2022, le PNR Lorraine a été désigné territoire
d’expérimentation du tourisme durable, en charge de promouvoir un produit écotouristiqu
e
commun avec les cinq autres parcs régionaux. Le budget prévu par la convention inter-parcs
2020-2022 sur cette action est de 150 000
€ pour le PNRL.
12
La rémunération de ces deux enseignants est assurée par l’Éducation nationale.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
20
À
l’issue de cette première expérimentation, une offre d’hébergement écologique
, de
type « aire de bivouacs », a ainsi été proposée. Toutefois, celle-c
i n’a rencontré qu’un faible
écho auprès des parcs partenaires
13
.
La Chambre régionale invite le PNRL à faire un bilan de cette expérimentation, en
particulier sur les concertations préalables ayant conduit à la fixation des objectifs de cette
première convention inter-parcs 2020-2022.
Sur la période 2023-2025, le parc
naturel régional de Lorraine s’est
vu confier le pilotage
de trois nouveaux plans
d’actions
dans le cadre de la convention inter-parcs 2023-2025 :
-
un plan relatif à la diffusion de connai
ssances en matière d’agroforesterie
doté de
50 000
€
;
-
un plan co-piloté avec le PNR des Ardennes, destiné au développement d'un tourisme sans
barrière facilitant l'accessibilité des sites et la formation des professionnels du tourisme à
l'accueil de personnes en situation de handicap doté de 25 000
€
;
-
enfin, un plan relatif à un projet de création artistique en collaboration avec le pôle national
des arts du cirque de Châlons-en-Champagne doté de 40 000
€
.
À
l’occasion de cette seconde convention inter
-parcs, la Chambre constate une
amélioration des objectifs dévolus au PNRL, plus en phase avec ses spécificités, mais aussi
avec son expertise. Toutefois, elle invite le PNRL à être plus vigilant sur les modalités de cette
coopération, au risque de ne pouvo
ir satisfaire l’un des objets principaux de «
l’inter
-parcs » :
la mutualisation des pratiques.
13
Le PNR des Vosges du Nord dispose de ses propres aires de bivouacs ; le PNR des Ardennes trouve la
proposition peu adaptée à son territoire ; enfin, les trois autres parcs (
PNR de la Forêt d’Orient
; des Ballons des
Vosges
; et de la Montagne de Reims) n’expriment pas de besoins particuliers en la matière.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le parc naturel régional de Lorraine est chargé de mettre
en œuvre un projet de
territoire structurant inscrit dans sa charte 2015-2030.
Cœur de métier historique du
parc naturel régional, la préservation et la promotion de
la biodiversité concentre
aujourd’hui l’essentiel de ses moyens
(38 % du total des dépenses).
Fort d’une
connaissance des différents milieux naturels acquise sur une longue période, et
d’une capacité d’ingénierie
propre, le PNRL est
aujourd’hui
un acteur important pour
l’accompagnement des collectivités engagées dans la transition écologique.
Si les autres missions légales assumées par le parc naturel régional bénéficient de
moyens encore inégaux, des contributions significatives du PNRL ont toutefois été apportées à
quelques grands projets structurants et prometteurs : en matière d
’é
co-tourisme, mais aussi de
développement de filières économiques durables.
Parallèlement, le parc naturel régional mène depuis trente ans une politique active
d’éducation
au territoire dans le cadre
d’un partenariat privilégié avec l’
Éducation nationale
au sein d’un réseau de 46
partenaires. Chaque année, plus de 35 000 élèves issus du premier
degré, des lycées agricoles, et des Maisons familiales et rurales, sont ainsi accompagnés dans
le cadre
d’animations labellisées Charte Qualité
et de chantiers participatifs menés
à l’échell
e
du parc.
Enfin,
l’action du
PNRL
s’
inscrit dans le cadre de conventions partenariales avec les
cinq autres parcs du Grand Est, dites conventions « inter-parcs ». Destinées à assurer un
partage des innovations et une mutualisation des bonnes pratiques, ces conventions inter-parcs
n’ont
, toutefois, pas encore pleinement satisfait leurs objectifs.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
22
2
LE
PILOTAGE
DU
PARC :
UNE
GOUVERNANCE
PERFECTIBLE ET UNE COMMUNICATION À RENFORCER
2.1
Une efficacité évolutive des instances
2.1.1
Le renforcement de la représentativité du comité syndical du parc
Les statuts du syndicat mixte du parc, entrés en vigueur en 2015, ont été élaborés dans
le respect des dispositions des articles L. 5721-1 à L. 5721-8 et L. 5722-1 à L. 5722-6 du CGCT
et L. 333-1 à L. 333-4, ainsi que des articles R. 333-
1 et suivants du code de l’environnement.
L’objet du
syndicat
mixte est de mettre en œuvre la
charte du parc, de la faire respecter
et de conduire la révision de celle-ci.
Les statuts prévoient également la dénomination et la composition du syndicat mixte, le
périmètre de ses interventions, la localisation de son siège dans la commune de
Pont-à-Mousson, sa durée illimitée, les modalités de fonctionnement de ses instances, ainsi que
celles relatives à l’adhésion et au retrait d’une collectivité ou d’un EPCI
. Enfin, ils prévoient
les modalités portant sur les ressources du syndicat.
Les statuts ont été modifiés par deux fois au cours de la période 2018-2023 : lors des
séances des comités syndicaux en date du 12 mai 2021 et du 13 avril 2023.
Par délibération du 12 mai 2021, le comité syndical du parc a souhaité,
d’une part
,
entériner
la recomposition du paysage de l’intercommunalité issu
e de la loi portant nouvelle
organisation territoriale de la République (loi NOTRé)
nᵒ
2015-991 du 7 août 2015 ; d
’
autre
part, augmenter le nombre des représentants au sein de ce dernier, rééquilibrer la
représentativité des communes et des communautés de communes à la suite des différents
scrutins électoraux survenus entre 2020 et 2021 et accroître
l’implication des élus
.
La révision des statuts de 2021 a ainsi porté sa composition de 26 à 45 délégués avec ou
sans voix délibérative (article 7 des statuts).
Par la délibération du 12 mai
2021, la région Grand Est a bénéficié d’un délégué
supplémentaire (de six à sept délégués), ce qui a eu pour effet de porter à 42,4 % le total possible
de ses suffrages. La région constitue le premier financeur institutionnel du syndicat (60 %).
Les trois conseils départementaux dont la représentation n’a pas évolué, constituent
moins de 10 % des voix du comité syndical, avec une participation financière annuelle de
20 000
€ par département, correspondant à 2,2
% des dotations financières institutionnelles.
Le nombre de délégués des communes et EPCI s’accroît (portés à 18 et 11)
afin de
répondre à un rééquilibrage de leur représentativité. Toutefois, leur participation financière
statutaire demeure faible (6,6
%) alors qu’elles
disposent globalement de 44 % des voix au sein
du comité syndical (29/66). La contribution annuelle des EPCI en appui à leurs communes
adhérentes, fixé par les statuts à 500
€ ou
1 000
€
, représente hors contribution de la métropole
du Grand Nancy (24 000
€) un montant annuel moyen de 20
000
€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
L
’article 13 d
es statuts du syndicat mixte prévoit que «
Le comité syndical pourra
modifier par délibération le montant ou les modalités de calcul de ces participations
». En
2023, l’exécutif du
parc
n’avait pas enco
re usé de sa faculté de modifier la participation des
autres acteurs institutionnels.
Tableau n° 2 :
L’évolution de la composition du
comité syndical
Statuts de 2015
Statuts 2021
Membres
Nb
délégué
s
Voix par
délégué
Total
suffrages
%
suffrages
Nb
délégués
Voix par
délégué
Total
suffrages
%
suffrages
% Part
financière
2023**
Région
6
3
18
43,9
7
4
28
42,4
57,5
Départements
3
2
6
14,6
3
2
6
9,1
2,2
Communes
12
1
12
31,7
17
1
17
27,3
4,7
Villes-portes
1
1
1
1
1
1
EPCI
3
1
3
9,8
12
1
9*
16,7
1,9
Métropole (ex
CU) Grand
Nancy
1
1
1
1
1
1
Métropole Metz
1
1
1
CESER
1
1
1
1,5
-
Agence rég.
tourisme
1
1
1
1,5
-
Conseil
scientifique
1
1
1
1,5
-
Total
26
-
41
100
45
-
66
100
-
Source : Statuts et comptes de gestion
*Trois communautés de communes ayant moins de cinq communes classées ne disposent pas de voix délibérative.
**L’ensemble ne fait pas 100
% car d’autres financements (État, agences, fonds européens, etc.) viennent abonder les ressources
institutionnelles du syndicat.
Par délibération du 13 avril 2023, le comité syndical a, par ailleurs, souhaité créer un
statut de « commune associée » permettant à des communes limitrophes du périmètre du parc
de collaborer avec ce dernier
ou d’avoir vocation à l’
intégrer lors de la prochaine révision de la
charte, et a fixé à 1,50
€ par habitant le montant de la dotation annuelle de ces «
communes
associées ».
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
24
2.1.2
Des instances de décision peu actives, voire non mises en place
2.1.2.1
Le comité syndical : un rouage essentiel qui, en dépit des modifications
statutaires récentes
, pâtit d’un faible niveau de participation
Le comité syndical
est l’organe délibérant du
syndicat
mixte. En vertu de l’article
7 des
statuts, il délibère sur l’ensemble des affaires intéressant le
syndicat mixte (budget, programmes
d’action
s annuelles, partenariat, règlement intérieur, adhésion, etc.). Un règlement intérieur en
précise les modalités de fonctionnement.
Par délibération n° 21-16 du 18 novembre 2021, le comité syndical a donné délégation
au bureau syndical et au président du syndicat
mixte pour, dans l’intervalle de ses réunions,
gérer et prendre les décisions définies dans ladite délibération, notamment en matière
financière, de marchés publics, de ressources humaines ou d’urbanisme.
La Chambre constate toutefois
que l’évolution de la composition du
comité syndical en
2021, et la nouvelle pondération des voix qui en découle, n’ont pas
encore permis de constater
une progression plus importante du taux de participation de ses membres. En effet, si le taux de
participation enregistré ne bloque généralement pas les règles de quorum, en revanche, le
niveau de participation demeure, avec une moyenne de 16 à 20 votants seulement (présents ou
représentés) par instance, à un niveau particulièrement faible. De plus, il est observé que les
membres votants se renouvellent assez peu d’une instance syndicale à l’autre.
2.1.2.2
Le bureau syndical : une instance essentielle mais peu attractive pour ses
membres
Les statuts du parc prévoient dans leur article 8 un bureau syndical composé de
20 délégués élus en son sein par le comité syndical, ayant voix délibérative, et représentant les
différentes strates de collectivités. Le président du syndicat mixte et les vice-présidents figurent
ainsi parmi les délégués présents au bureau syndical.
Par délégation du comité syndical, l
’article 8
-2 des statuts confère au bureau syndical
des attributions importantes en matière
d’exécution du budget, de passation des marchés
publics, ou encore de gestion des ressources humaines.
Le règlement intérieur précise que le bureau «
se réunit dans la mesure du possible au
moins une fois tous les deux mois
». Dans les faits, la Chambre observe que cette périodicité
n’a été
respectée qu’en 2020 et 2021 (trois et cinq réunions annuelles
).
En conséquence, la Chambre invite
l’ordonnateur à étudier
les possibilités de renforcer
l’attractivité du bureau dont les attributions demeurent importantes au regard des statuts
; non
seulement pour respecter ses obligations statutaires, mais plus largement, pour donner
davantage
de visibilité à l’a
ction du parc auprès d
’un nombre croissant de
membres du bureau
autres que le seul exécutif.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
2.1.2.3
Un exécutif qui se substitue au bureau
L’article 7 du règlement intérieur dispose que «
Le Président du comité syndical est
l'organe exécutif du syndicat mixte. Il prépare et exécute les délibérations du comité syndical
».
Le comité syndical a validé par délibération n° 20-35 du 23 septembre 2020, le
renforcement de
l’exécutif en portant de quatre à six le nombre de vice
-présidents à compter de
novembre 2020, soit le nombre maximum de vice-présidents fixé dans les statuts. Cette décision
est actée par une volonté d’assurer une meilleure représentation territoriale de
s élus sur le
territoire.
Outre le président chargé des finances, des marchés publics, et des ressources humaines,
chaque vice-président dispose d
’une
délégation sur des périmètres consacrés
14
.
Le comité exécutif se compose du président, et des vice-présidents. Le directeur du parc
assiste au comité et ce dernier peut associer des chefs de pôle sur des sujets inscrits à
l’ordre du
jour et
concernant leur domaine d’action.
Il se réunit mensuellement et assure le lien avec les équipes administratives et
techniques. Bien que non décisionnaire,
l’exécutif
est une instance centrale dans la gouvernance
du parc, qui se substitue régulièrement au bureau. Sur la base de ce constat, la Chambre invite
le PNR Lorraine à formaliser
a minima
des comptes rendus des réunions du comité exécutif.
2.1.3
Des modalités de fonctionnement variables des autres instances
2.1.3.1
La conférence annuelle des territoires : un vecteur de communication
insuffisamment exploité
jusqu’à présent
Instance de gouvernance à part entière, une conférence annuelle des territoires, prévue
à l’
article 11-1 des statuts du parc, doit se réunir au moins une fois par an en formation plénière.
Celle-ci a pour objet de dé
battre des grandes orientations que doit mettre en œuvre le
syndicat mixte, de veiller à la cohérence et à la convergence des actions portée par ce dernier,
et enfin de participer aux dispositifs de suivi et d’évaluation de la charte du P
NRL.
La conférence annuelle des territoires permet
de réunir l’ensemble des membres du
parc,
partenaires institutionnels et représentants de la société civile
. Elle offre ainsi l’oppo
rtunité de
porter la voix du parc auprès des acteurs locaux, de rendre compte de son action par la
présentation du
rapport d’activité
, mais aussi de débattre des futurs programme
s d’actions.
Cette conférence ne s’était plus réunie entre 2019 et 2021. Depuis 2022, elle se tient
annuellement. La chambre souligne l’importance de cette instance élargie pour valoriser
l’implication des acteurs du territoire et permettre au parc de comm
uniquer sur ses missions et
actions.
14
Culture, tourisme, et programmation Leader ; Biodiversité, citoyenneté, et relations avec les
communes ; Forêt et viticulture ; Aménagement Durable ; Eau et agriculture durable ; Éducation et
sensibilisation environnementale.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
26
2.1.3.2
Un conseil scientifique embryonnaire et un collège des experts inexistant
La charte du parc 2015-2030 prévoit la création
en qualité d’instance consultative et
préparatoire
d’un
conseil scientifique et de prospective dont la composition et les missions ont
été élargies, notamment dans le domaine des sciences humaines, par rapport à la structure
opérationnelle
jusqu’en 2015
. Les statuts modifiés du parc précisent en leur article 11-2 que ce
conseil est tenu de se réunir au moins une fois par an.
L
’article 7 des
mêmes statuts précise, par ailleurs,
qu’un représentant dudit conseil est
membre avec voix délibérative du comité syndical.
Or, l
’absence d
e portage stratégique et
l’insuffisante
animation des instances de
gouvernance du parc identifiées sur la période sous revue
n’ont pas permis de mettre en place
ce conseil scientifique. Ce retard constitue
aujourd’hui
un handicap pour le parc en matière de
connaissance scientifique du territoire. Pour compenser cette absence, l
’ordonnateur indique
recourir de manière récurrente à des experts et scientifiques extérieurs pour la conduite de ses
missions.
Si aucune disposition réglementaire ne le rend obligatoire, sa mise en place est toutefois
recommandée par
l’État
15
ainsi que la fédération des PNR.
Conscient de cette difficulté, le PNRL a souhaité
bénéficier de l’opportunité
offerte par
la création en septembre 2021 de la « réserve de biosphère » de Moselle Sud portée par le pôle
d’équilibre territorial et rural (
PETR) du Pays de Sarrebourg pour développer un conseil
scientifique commun.
Selon l’ordonnateur, p
lusieurs réunions de travail se sont tenues en 2024
afin de préfigurer ledit conseil et définir des objectifs partagés ; celui-ci devrait être mis en
place fin 2024 ou début 2025
.
Sur le plan financier, le parc a apporté à compter de 2023 une contribution de 12 236
€
aux dépenses d’action et de personnel de la réserve de biosphère de Moselle Sud, établie sur la
base d’une
convention cadre de partenariat signée en 2021 et fixant à 25,41 % la contribution
annuelle du parc aux charges.
Le parc exprime néanmoins sa volonté
de pouvoir s’appuyer
dès que possible sur un
conseil scientifique opérationnel
à l’échelle du
parc afin de pouvoir être accompagné dans ses
travaux d’évaluation
,
et tout particulièrement l’évaluation finale de l’actuelle
charte 2015-2030,
mais aussi, dans la préparation de la génération suivante.
Cette première initiative commune permettrait au parc de se
doter d’un conseil
scientifique embryonnaire lui faisant
aujourd’hui
d
éfaut en matière d’expertise.
Cette
mutualisation ne devrait toutefois pas constituer un frein à un autre
projet d’instance
scientifique commune, à la fois cercle de réflexion, de partage d
’
expériences, et de bonnes
pratiques, qui pourrait être constituée
à l’
échelle plus large de la région Grand Est.
Dans cette perspective, la Chambre invite le PNRL ainsi que la région Grand Est à
profiter de la dynamique inter-parcs évoquée précédemment
pour étudier la mise en place d’un
conseil scientifique
mutualisé à l’échelle des six PNR du Grand Est.
Outre le fait de contribuer
pleinement à l'objectif de mutualisation des pratiques revendiqué par les conventions
15
Cette préconisation figure dans une note technique du ministère de la Transition écologique et solidaire
du 7 novembre 2018 (annexe 1) relative au classement et au renouvellement de classement des parcs naturels
ré
gionaux et à la mise en œuvre de leurs chartes (NOR : TREL1826915N).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
inter - parcs, cette instance scientifique commune permettrait
d’assurer un meilleur partage
des
connaissances scientifiques nécessaires à la conduite de la transition écologique et énergétique
des territoires du Grand Est.
Enfin, l
’article 7
-1 des statuts du parc prévoit
la constitution d’un collège
permanent des
experts devant en principe siéger, au côté du collège des membres du parc, au sein du comité
syndical. Ce second collège, composé de membres consultatifs invités à participer au comité
syndical et à
œuvr
er sur des thématiques relatives aux missions du parc
, n’a pas
été constitué.
Son absence prive ainsi le parc, et singulièrement son comité syndical, de personnes qualifiées
pouvant apporter une expertise de nature à éclairer pleinement ses prises de décision.
La Chambre invite le syndicat mixte à mettre place ce second collège des experts au
sein du comité syndical du PNRL.
2.1.3.3
Des commissions à compétence technique ou thématique non sollicitées
Le comité syndical peut constituer des commissions thématiques ou spéciales chargées
d’examiner et de formuler un avis sur des projets ou q
uestions relevant de la charte du PNRL.
La Chambre
observe qu’aucune commission de ce type n’a été mise en œuvre
sur la
période étudiée et invite le syndicat
mixte à engager une réflexion sur l’intérêt de
mettre en
place de telles commissions permettant d
’éclairer
, par ses avis ou ses propositions, les instances
décisionnaires du parc.
2.1.3.4
La conférence du réseau Éducation : une instance de débat active
Les statuts du syndicat mixte prévoient en leur article 11 une conférence annuelle du
réseau Éducation permettant de présenter les actions menées
sur l’année écoulée, ainsi que
les
futurs projets éducatifs à programmer
l’année suivante
(cf.
supra
).
Cette conférence est
aujourd’hui
régulièrement convoquée par le réseau Éducation qui
organise chaque année
deux temps d’échanges et de restitution.
En pratique, la conférence
annuelle des territoires (cf.
infra
) sert
d’instance
de débat des travaux du réseau Éducation.
Aussi,
à l’occasion des 30
ans du réseau, la conférence du 30 novembre 2023 avait pour thème
central
l’éducation au territoire et la mobilisation citoyenne.
Recommandation n° 1.
S
implifier les instances de gouvernance du parc afin d’améliorer
leur fonctionnement et d’augmenter la participation des membres désignés.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
28
2.2
La nécessaire intensification de la communication du parc sur le
territoire
2.2.1
L
es limites d’ordre structurel
Un parc naturel régional est
une structure d’ingénierie légère qui produit essentiellement
des « avis ».
D’abord reconnu pour son expertise, un PNR endosse ainsi un rôle de
facilitateur et
d’appui à l’amorçage de projets portés par des partenaires publics (intercommunalités,
communes), et privés (entreprises, associations). De fait, il n’assume qu’à titre exceptionnel la
maîtrise d’ouvrage de ces derniers, en l’occurrence lorsqu’aucun autre porteur n’a pu être
identifié sur le territoire
16
.
À la faveur des nombreuses collaborations du PNR Lorraine portées à la connaissance
de la Chambre, celle-
ci a pu constater que ce rôle d’appui et d’assistance à maîtrise d’ouvrage
joué par le parc, pourtant essentiel, pouvait être de nature à « invisibiliser » son action derrière
les collectivités maîtresses d’ouvrage. Cette invisibilisation relative est dommageable pour le
PNRL, car elle ne permet pas au grand public ni à l’ensemble des élus
et partenaires du parc de
connaître et d’apprécier suffisamment l’étendue et la diversité de ses missions.
Parallèlement, si l’ingénierie proposée par les
parcs
naturels régionaux est aujourd’hui
essentielle et à certains égards pionnière dans la sauvega
rde de la biodiversité et l’aménagement
du territoire, l’existence juridique des
parcs précède néanmoins assez largement la
décentralisation, et singulièrement, la montée en puissance du fait intercommunal. De fait, le
paysage territorial est aujourd’hui c
omposé de nombreux EPCI qui, de par leurs propres
capacités d’ingénierie, sont perçus comme une concurrence objective par les
parcs naturels
régionaux en matière de capacité de réponse aux appels à projets nationaux et européens.
Face à ces difficultés d’ordre structurel, le PNRL dispose néanmoins d’atouts objectifs
qui peuvent lui permettre de conforter sa légitimité et de mieux faire connaître son action et la
valeur ajoutée de celle-
ci dans l’écosystème d’acteurs territoriaux
:
-
d
’une part, le périmètre
géographique du PNRL, qui recouvre actuellement celui de
11 EPCI, excède très largement le périmètre de ces derniers. Cette position surplombante
à l’échelle de trois départements (Meurthe
-et-Moselle, Meuse, et Moselle) confère ainsi au
parc une vision stratégique et une capacité à mettre de la cohérence et de la
complémentarité dans les projets d’aménagement locaux ;
-
d
’autre part, la connaissance approfondie du territoire ajoutée aux compétences techniques
acquises depuis 1974 par le PNRL, font de ce dern
ier le détenteur d’une connaissance
scientifique et d’un savoir
-
faire indispensable à la mise en œuvre de la transition
écologique et énergétique à l’échelle de trois départements de l’ex
-région Lorraine.
16
Convention d’objectifs et de moyens 2023
-2025 entre la région Grand Est et le PNR Lorraine (p. 24)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
2.2.2
Une communication à intensifier
La Chambre a pu constater la très grande diversité des actions du PNR Lorraine en
direction du territoire, Elle observe, en revanche, une trop faible mobilisation des ressources de
communication qui lui serviraient à mieux faire connaître son action.
Si le PNRL a effectivement développé une stratégie de communication sur la période
2016-2018, celle-ci ne semble pas avoir été réellement portée en interne et
n’a fait l’objet
d’aucune actualisation jusqu’à
la fin 2023.
Parmi les outils mobilisés, outre le site Internet du PNRL, le principal vecteur de
communication externe « grand public »
se matérialise chaque semestre par l’édition d’un
magazine intitulé « Côté parc », diffusé localement, et mis à disposition des lieux touristiques.
Conscient
de l’insuf
fisante visibilité de son action sur le territoire et désireux de relancer
la dynamique initiée en 2018, le PNRL a proposé au mois de novembre 2023 un nouveau plan
de communication à son exécutif. Celui-ci, repose sur plusieurs « cibles » : le grand public , les
institutionnels
et l’équipe du
parc. Il se propose de réaliser un diagnostic des outils existants,
de fixer de nouveaux objectifs, et à cette fin formule des propositions de rééquilibrage des
actions antérieures. La stratégie d’ensemble de ce nouvea
u plan vise ainsi à renforcer
doublement «
l’identité du territoire
», et «
le sentiment d’appartenance chez l’habitant du
parc ».
La Chambre observe que les rééquilibrages proposés en matière de communication le
sont essentiellement sous forme numérique. En termes de moyens, le parc ambitionne ainsi
d’enrichir son site internet refondu fin 2021, par des modules statistiques, des sondages
d’opinion en ligne, des pages spécifiques trilingues français –
allemand
–
anglais avec une
narration adaptée, et de nouveaux contenus multimédias. Une présence accrue sur les réseaux
sociaux est également envisagée afin de toucher des publics plus jeunes.
C
e nouveau plan de communication n’est pas assorti d’indicateurs correspondant aux
différents objectifs poursuivis. Elle invite le parc naturel régional à étudier la mise en place de
tels indicateurs.
Enfin, le PNRL envisage d’alimenter et d’enrichir l’
observatoire du territoire du parc
créé en 2021. Véritable dispositif de suivi-évaluation de la charte 2015-2030, son
enrichissement reste
un enjeu essentiel pour la réussite de l’évaluation à mi
-parcours que
s’
apprête à réaliser le PNR Lorraine (cf.
infra
).
Fort de ces différents constats, la Chambre invite le PNR Lorraine à poursuivre et
amplifier fortement cette stratégie de communication destinée à mieux faire connaître son
action,
en mobilisant l’ensemble des leviers à sa disposition.
En outre, la chambre prend acte de la réorganisation du service communication du parc
initiée à la fin du premier semestre 2024
et de l’exploitation du 50
ème
anniversaire du Parc
comme vecteur de communication.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
30
Exemples d’actions de communication grand public
:
Le rayonnement du PNR Lorraine se mesure également à travers le développement de
la marque « Valeurs parc naturel régional
», commune à l’ensemble des
parcs nationaux.
Davantage orientée grand public, celle-
ci permet aujourd’hui au PNRL de cibler une population
d’usagers autant urbaine que rurale, et auprès de laquelle il valorise
les partenaires, patrimoines,
et productions du territoire. Outre une page web consacrée à la marque « Valeurs parc naturel
régional », un annuaire du réseau des entreprises engagées autour de ces valeurs « parc » est
édité et communiqué auprès des services de l’
agence régionale du tourisme (ART).
Ainsi, le syndicat mixte est régulièrement mobilisé dans des actions de promotion de
filières locales (laine, viande, blé-farine-pain bio, foin des prairies naturelles, etc.), ainsi que
dans la valorisation de produits locaux présentés à l’occasion d’évènements nationaux, tels que
la « Semaine du goût », bénéficiant du parrainage du m
inistère de l’
agriculture et de la
souveraineté alimentaire.
Dans le cadre de la préservation des prairies remarquables, le parc est engagé auprès du
zoo d’Amnéville (Moselle) dans des actions de sensibilisation
du grand public visant à susciter,
au moyen de panneaux pédagogiques, l’intérêt et la compréhension du ch
eminement opéré par
le foin, de la prairie, jusqu’à l’alimentation des animaux du zoo partenaire. Si ces actions de
sensibilisation restent difficilement mesurables en termes de fréquentation, celles-ci contribuent
néanmoins à une meilleure connaissance du parc et de ses atouts, et représentent une incitation
pertinente à venir le découvrir.
Recommandation n° 2.
Amplifier la stratégie de communication du parc naturel
régional, afin de mieux faire connaître son action auprès du grand public et de ses
partenaires.
2.3
Une évaluation à mi-parcours des actions du parc à réaliser pour
relancer la dynamique autour de la charte à échéance 2030
2.3.1
Le caractère ambivalent de l’instrument
charte : une tension forte entre
objectifs de court et long terme qui
complexifie sa mise en œuvre
À la fois document stratégique et opérationnel, la charte
d’un
parc naturel régional fixe
un cap politique ambitieux, et prévoit de très nombreux objectifs déclinés dans un large champ
d’activités : préservation de la biodiversité
; aménagement du territoire ; développement
économique durable ; éducation et cohésion sociale ; enfin, innovation et expérimentation.
Prévue pour être accomplie sur une période de quinze années au lieu de douze auparavant en
raison de ces nombreux objectifs, la charte
d’un
PNR
s’i
nscrit résolument dans le temps long.
À cet égard, la Chambre a pu constater que la charte
en tant qu’instrument cadre
, et outil
de pilotage de l’activité
, suscitait, de par sa complexité mais surtout de par sa durée, des
perceptions ambivalentes de la pa
rt des acteurs chargés de sa mise en œuvre.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Pour certains, considérée comme un véritable « projet de territoire » à long terme, la
charte PNR enjamberait les différents cycles électoraux pour
mieux s’affranchir de leurs
contraintes court-termistes. Dans cette perspective, elle permettrait de mettre pleinement en
œuvre des objectifs
inscrits dans la durée tels que le « zéro artificialisation nette (ZAN) », ou
encore la préservation des ressources rares.
Pour d’autres en revanche, la durée de vie extrêmement
longue de la charte susciterait
une inéluctable démobilisation des acteurs politiques et des partenaires, voire de la gouvernance
du parc elle-
même, à l’horizon des quinze années
prévues pour sa
mise en œuvre.
Enfin, le
processus d’évaluation de la charte
serait également complexe à réaliser, en raison de la même
difficulté à porter et piloter cet objectif sur une aussi longue durée.
Sur la base de ces différents constats, la Chambre recommande au parc naturel régional
de
se doter d’outils de pilotage inte
rmédiaires, tels que des « feuilles de route » stratégiques et
opérationnelles déclinant les grands objectifs charte en sous-objectifs réalisables, et surtout
mesurables, à horizon de deux ou trois ans seulement. Outils de pilotage stratégique tout autant
que leviers de (re)mobilisation managériale, ces feuilles de route devraient, dans un objectif
d’efficacité, être fortement soutenues par la gouvernance politique et administrative du
parc.
Enfin, la Chambre invite le PNR à utiliser la logique des appels à projets davantage
comme levier de mobilisation (ou de remobilisation) de ses partenaires, que comme un simple
levier financier par ailleurs tout à fait
nécessaire à l’exercice de ses missions.
Recommandation n° 3.
Doter le parc
naturel régional d’outils de pilotage intermédia
ires de
la charte 2015-2030, de type « feuilles de route
» stratégiques et opérationnelles, afin d’en
décliner plus aisément les grands objectifs sur des périodes de deux à trois ans.
2.3.2
Des indicateurs de fréquentation à élaborer
Il n’existe pas à ce jour, formellement, d’outil spécifique et surtout unique permettant
de mesurer la fréquentation du parc naturel régional de Lorraine. Le territoire du parc est par
définition fait d’espaces ouverts à la libre circulation du public, qui recoupent par ailleurs le
p
érimètre de plusieurs collectivités et EPCI différents. Les données de fréquentation s’avèrent
par conséquent incomplètes ou à tout le moins disséminées entre les différents acteurs précités.
Quelques indicateurs permettent néanmoins de donner un aperçu de
l’attractivité et du
rayonnement du PNR Lorraine, à défaut de pouvoir en donner une image complète.
Ainsi, dans le cadre de son partenariat privilégié avec l’Éducation nationale, le PNRL
accueille chaque année, depuis 1993, entre 35 000 et 40 000 élèves q
ui bénéficient d’une
politique active d’éducation au territoire. Celle
-
ci permet aux jeunes générations d’élèves de
découvrir les richesses faunistiques et floristiques du territoire du parc
, mais aussi, d’en
comprendre les écosystèmes, tout comme les enjeux environnementaux attachés au changement
climatique.
La Chambre invite le PNRL
à profiter de la démarche d’évaluation qu’il s’apprête à
engager, pour élaborer des indicateurs de fréquentation pertinents au moyen notamment du
logiciel EVA (voir
infra
).
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
32
2.3.3
La démarche évaluative à mi-parcours de la charte 2015-2030 : un processus
encore inachevé dont la vocation mobilisatrice n’a pas été pleinement
appréhendée
En application de
l’article R.
333-3 du c
ode de l’environnement, la mise en œuvre du
projet de territoire porté par le parc
naturel régional s’appuie sur un dispositif de
suivi -
évaluation constitué, d’une part, d’un dispositif de suivi de l’évolution du territoire,
d’autre part, d’un dispositif d’évaluation de la charte.
Créé en 2021,
l’
observatoire du territoire du parc naturel régional a répondu au premier
objectif de création d’un dispositif de suivi de l’évolution du territoire. Toutefois, son ambition
est à ce jour restée limitée. Destiné à acquérir de l’information sur le territoire
et à constituer
une base de données scientifiques devant alimenter le processus d’évaluation, cet outil a, dans
les faits, pâti d’une animation
inégale. De fait, les premières données exploitables et accessibles
via
internet s’avèrent malheureusement insuf
fisantes.
Préalablement à la création de l’
o
bservatoire, le PNRL s’était doté dès 2009 auprès de
la fédération des parc
s naturels régionaux d’un logiciel de pilotage de l’activité, dénommé
EVA. Intégré dans le but de servir de matrice informatique à la dém
arche d’évaluation en
construction, ce dernier a rencontré des difficultés de déploiement et n’a plus été utilisé depuis
2017, pénalisant, de fait, la dynamique d’évaluation.
Enfin, le PNR Lorraine a été confronté dans la préparation de sa démarche d’évalu
ation,
à ce qu’il qualifie d’inadéquation relative du référentiel d’évaluation élaboré conjointement
avec la charte en 2015. Ce référentiel, constitué aujourd’hui de
81 indicateurs et de 26 questions
évaluatives, ne correspondrait plus exactement aux priorités stratégiques du territoire et
proposerait des critères jugés trop nombreux, inadaptés, voire tout simplement obsolètes. Un
travail d’actualisation de ce référentiel d’évaluation a été engagé en 2024 pour préparer les
évaluations à mi-parcours et finale de la charte 2015-2030.
2.3.4
En 2024, une démarche évaluative relancée mais à amplifier
2.3.4.1
Un processus
d’évaluation relancé et à l’ambition
désormais rehaussée
Au
début de l’année 2024, le
parc naturel régional a souhaité relancer la démarche
d’évaluation de sa
charte 2015-2030 initiée en
2021 avec la création de l’
observatoire du
territoire, démarche toutefois restée sans suites.
Inscrit dans le cadre d’une refonte de l’organigramme du parc,
le
processus d’évaluation
de la charte, désormais planifié sur les années 2024 et 2025, a été placé sous la responsabilité
d’un chef de projet
intégré au comité de direction du parc. Celui-ci
s’appuie
ra, pour son
fonctionnement, sur des moyens internes (direction et chargés de mission) constitués autour
d’une équipe
-projet.
Pleinement adossée au logiciel EVA
et à l’
observatoire du territoire, cette démarche
d’évaluation bénéficiera d’une ambition rehaussée
et d’un emprunt méthodologique à
l’évaluation des
politiques publiques. Entre 2024 et 2025, le processus est séquencé de la façon
suivante :
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
-
une première phase préparatoire
d’acculturation et de formation des agents du
parc au
processus d’évaluation continue
et
à l’u
tilisation du logiciel EVA, est mise
en œuvre
sous
la responsabilité du chef de projet ;
-
une seconde phase porte
sur la délimitation du champ de l’évaluation (objectifs et moyens),
suivie d’une actualisation du référentiel et des questions évaluatives sur la base des actions
les plus significatives réalisées par le parc entre 2015 et 2023 ;
-
p
arallèlement, une réorganisation de la gouvernance politique du processus d’évaluation
a
été décidée : le comité syndical a ainsi été désigné organe décisionnel de suivi de
l’évaluation à mi
-parcours. Il e
st assisté dans cette mission par l’
exécutif du PNRL, chargé
plus spécifiquement du suivi en continu des travaux d’évaluation
;
-
une
troisième phase de recueil des données issue du logiciel EVA, puis d’analyse de ces
dernières aux fins d’identification de
s points forts et des difficultés rencontrées par le parc,
alimente, ensuite, le travail de bilan mené sur la charte PNRL ;
-
enfin, courant 2025, une vaste séquence de restitution auprès des acteurs du territoire
clôturera cette
démarche d’évaluation de la
charte engagée par le PNRL en 2024. Elle sera
accompagnée d’une présentation des priorités d’actions couvrant la fin de la Charte sur la
période 2025-2030.
2.3.4.2
Une démarche à intensifier par une réflexion approfondie sur le
fonctionnement et les missions du parc
Prenant acte
de l’ambition affichée
par
la relance du processus d’évaluation de la
charte,
la Chambre invite le parc naturel régional
à profiter de l’important travail méthodologique qu’il
s’apprête à engager
pour initier une réflexion plus vaste sur le fonctionnement du parc, ainsi
que sur les
missions qu’il remplit.
Sur le plan des missions exercées, la Chambre incite le PNRL à utiliser cette séquence
d’évaluation pour explorer un possib
le repositionnement de son offre de services vis-à-vis du
territoire. Confronté à une certaine « sédimentation » de ses missions avec le temps, le parc
pourrait ainsi réinterroger ces dernières afin de pouvoir mieux concentrer ses moyens sur les
missions pour lesquelles il estime apporter la plus grande valeur ajoutée.
Dans cette perspective, l’identification de thématiques
« charte » insuffisamment
traitées jusqu’ici pourraient être soumises à arbitrage politique
dans le but d’envisager,
après
large concertation des adhérents du parc, leur réorientation, voire leur suppression. À cet égard,
la Chambre
prend note de l’engagement du PNRL lors de son comité syndical du 4
juillet 2024
d’accompagner la démarche d’évaluation
d’une
recherche de priorisation concertée des actions
à mener sur la période 2025-2030.
Parallèlement, de nouvelles stratégies de coopération territoriale du PNR Lorraine avec
les EPCI dotés, comme lui,
de capacité d’ingénierie
, pourraient être explorées, afin
d’envisager
une offre de service coordonnée apte à susciter effets multiplicateur et
économies d’échelle
,
notamment dans des réponses communes aux appels à projets.
Sur le plan du fonctionnement du parc, parallèlement à une
refonte de l’organigramm
e
plus en phase avec les nouvelles missions issues de cette séquence de concertation, un état des
lieux des moyens humains et financiers mobilisés par le parc naturel régional pour
l’accomplissement de ses missions
pourrait être effectué.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
34
Enfin,
une démarche de contrôle interne de l’activité du
parc pourrait être également
impulsée, à terme,
sur la base de l’outil de pilotage EVA
.
Rappel du droit n° 1 :
Conformément aux dispositions
de l’article R.
333-3 du code de
l’environnement,
déployer l
’ensemble du
dispositif d’évaluation de
la
mise en œuvre de la
charte 2015-2030.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le PNR Lorraine est aujourd’hui confronté à un faible niveau de participation des
acteurs du territoire à ses différentes instances.
La gouvernance du parc
est, à cet égard, constituée d’instances
peu actives. La
conférence annuelle des territoires, en particulier, ne mobilise pas suffisamment les partenaires
du parc autour de ses missions
alors qu’elle représente un réel vecteur de communication.
Parallèlement, des instances telles que le conseil scientifique ou encore le collège des experts
n’ont pas été mises en œuvre, alors qu’elles permettraient, par leurs avis respectifs, d’étayer
sur le plan scientifique et stratégique les décisions prises par le parc naturel régional.
Plus largement, le PNRL reste confronté à une trop faible visibilité de ses actions sur le
territoire. Un positionnement comme « agence technique », ou encore une communication par
trop insuffisante, pourraient expliquer ce manque de visibilité.
Face à ce constat, l’intensification de la communication du
parc, et surtout le
renforcement de son pilotage stratégique et politique, constituent aujourd’hui de véritables
enjeux existentiels pour ce dernier. Conscient de cette situation, le PNR Lorraine a engagé en
2024 une réorganisation de sa communication.
Initiée dans un contexte de crise sanitaire, la démarche de suivi-évaluation de la charte
2015-
2030 du PNRL est demeurée un processus inachevé jusqu’en 2023. À partir de 2024, ce
processus a été relancé et son ambition rehaussée. Toutefois, le caractère (re)mobilisateur de
la démarche doit être davantage perçu. En particulier, le processus d’évaluation pourrait être
amplifié par une réflexion plus vaste à mener sur le fonctionnement et les missions du parc.
3
UNE SITUATION FINANCIÈRE EN VOIE DE FRAGILISATION
Le syndicat mixte du parc naturel régional de Lorraine ne comporte
qu’un
seul budget
principal.
Le référentiel budgétaire et comptable M
14 s’applique
au budget principal
jusqu’au
31 décembre 2023. Par délibération CS-23-34 du 22 juin 2023, le comité syndical a approuvé
l’application, à compter du 1
er
janvier
2024, de l’instruction budgétaire et comptable M57 par
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
nature, conformément aux termes de
l’article 106 III de la loi n°
2015-991 du 7 août 2015
portant nouvelle organisation territoriale de la République.
En application des dispositions du paragraphe I de l’article L.
5722-1 du CGCT, le
syndicat est soumis aux dispositions applicables aux communes de 3 500 à 10 000 habitants.
3.1
Une information budgétaire à renforcer
Conformément à
l’article L.
2312-1 du CGCT, le syndicat mixte présente chaque année
un rapport d’orientation budgétaire
. Celui-ci pourrait toutefois être amélioré en intégrant des
perspectives pluriannuelles
en matière de fonctionnement, celles d’investissement présentant
un intérêt moindre au regard du peu de volume financier
qu’elle recouvre
pour le parc.
Les données sur le personnel sont peu développées
alors qu’elles
constituent un poste
significatif
de l’
accroissement des dépenses de gestion. La Chambre constate en outre des écarts
importa
nts d’information sur la masse salariale
, le
rapport d’orientation budgétaire (
ROB) se
limitant en effet à une prévision des charges de personnel sur le seul budget de fonctionnement
hors programme d’actions
, au final éloignée du montant global inscrit sur le budget primitif
(BP). À
titre d’exemple,
le ROB 2023 présente des dépenses de personnel prévisionnelles de
1,5
M€ pour
des montants inscrits sur le BP puis exécutés
à la fin de l’exercice de plus de 2
M€.
La Chambre invite le PNRL à adapter la présentation de son ROB pour que les informations
présentées lors de ce point d’étape de la préparation budgétaire so
ient davantage en cohérence
avec celles qui seront inscrites deux mois plus tard au BP.
L’article R.
2313-8 du CGCT impose par ailleurs une information des citoyens par une
mise à disposition sur le site internet des documents d’information budgétaire. Le
syndicat
mixte ne remplit pas cette obligation, aucun espace du site internet étant consacré aux
informations
financières de la structure. L’
accès aux délibérations du syndicat mixte sur le site
internet est quant à lui inactif. La Chambre
prend note de l’engagement de l’ordonnateur
de
publier ces documents d’information budgétaire d’ici la fin de l’année 2024
.
Rappel du droit n° 2 :
C
onformément à l’article R.
2313-8 du CGCT, mettre à la
disposition du public les documents d’information budgétaire sur le site internet du syndicat
mixte.
Les autres points de contrôles relatifs à la fiabilité des comptes
n’appelle
nt pas
d’observation
particulière.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
36
3.2
L
’analyse financière
: des recettes provenant avant tout de subventions
3.2.1
Le poids croissant des dépenses de personnel dans les charges de gestion
Sur la période 2018-2023, les charges de gestion (cf. Annexe n° 2 Tableau n° 1 :)
enregistrent une augmentation substantielle de 17,2 %, liée principalement
à l’accroissement
des charges de personnel (+ 23 %). S
’élevant à
plus de 2
M€
en 2023, ces dernières constituent
le premier poste de dépenses du PNR Lorraine et représentent 66,8 % des charges de gestion
en 2023, contre 63,6 % en 2018.
Tableau n° 3 :
Charges de gestion
En
€
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2018-2023
Charges de gestion
2 544 825
2 525 671
2 452 959
2 635 188
2 732 872
2 981 999
17,2 %
Dont charges de personnel
1 619 270
1 676 654
1 639 286
1 739 496
1 841 795
1 991 272
23,0 %
Dont charges à caractère
général
883 686
807 031
769 034
731 878
814 671
870 161
- 1,5 %
Source : Comptes de gestion
3.2.1.1
Des charges à caractère général maîtrisées,
à l’exception du coût de location
du siège social
Tout en intégrant les conséquences d
’une
diminution de l’activité et des charges de
fonctionnement induites par la crise sanitaire, les charges à caractère général du parc naturel
régional sont maîtrisées sur la période 2018-2023 (- 1,5 %).
En 2022 et 2023, le poste de dépense ayant connu la plus forte augmentation est le poste
« honoraires, études et recherches »
. Cette hausse s’expl
ique par la réalisa
ti
on d'un inventaire
des zones humides - niveau 2 (255 324
€)
, et
d’une étude sur les
ressources en eau des bassins
versants du Rupt de Mad, de l'Esch, et du Trey (190 000
€
).
La charge financière importante de location d
’
un siège social
Le siège social du parc naturel régional est actuellement installé dans des locaux loués
à
l’association
du
centre
culturel
de
l’ancienne
Abbaye
des
Prémontrés,
à
Pont-à-Mousson. Le PNR Lorraine est le seul parc de la région Grand Est à ne pas être
propriétaire de son siège social. Sur la période 2018-2024, la Chambre observe que le montant
du loyer a enregistré une augmentation de 25,9 %, passant de 157 267
€
TTC en 2018 à
173 661
€ en 2022
puis 185 671
€ en 202
3 et 197 966
€ en 2024
.
Le bail initialement conclu en 2001 a été consenti pour une durée initiale de 12 ans,
durée tacitement reconduite depuis par période de trois ans. La dernière échéance court ainsi
jusqu’
au 20 décembre 2025,
et n’a fait à date l’objet d’aucune
renégociation.
Le loyer intègre les charges locatives, dont les dépenses de fluides, qui ont été
directement affecté
es par l’inflation à partir de
la fin 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Jusqu’en 2024, le loyer a été
révisé annuellement sur la b
ase de l’évolution de l’indice
national du coût de la construction (ICC)
publié par l’
Institut national de la statistique et des
études économiques (INSEE)
. L’indice de référence retenu
était celui du 1
er
trimestre. Ce
dernier a connu des progressions modé
rées mais continues entre 2018 et 2022 de l’ordre de
2,5
% par an. L’évolution plus marqué
e
de l’indice
en 2023 et 2024 avec des taux de
progression annuelle de près de 7 %, a accéléré
l’accroissement constaté
, soit une hausse de
28 404
€
TTC en cinq ans, voire de plus de 40 000
€
TTC à échéance de la fin 2024. À compter
de 2025, un avenant au contrat de bail conclu entre l’association gestionnaire et le PNR Lorraine
précise
que la révision se fera désormais sur la base de l’indice relatif aux
loyers des activités
tertiaires (ILAT).
Le poids de plus en plus conséquent du loyer versé par le PNRL dans le total de ses
charges à caractère général, grève le budget de ce dernier. Dans ce cadre, la Chambre
recommande au syndicat mixte
d’arrêter
à brève échéance une stratégie
lui permettant d’arbitrer
entre la poursuite d
’une
location des locaux assortie
dans ce cas d’une
renégociation du loyer
et
l’
éventuelle acquisition
d’un siège social par le PNRL
de manière concertée avec la région
Grand Est.
S’agissant de cette dernière hypothèse
, la région Grand Est,
par l’intermédiaire de
sa
convention d’objectifs et de moyens 2023
-2025 conclue avec le parc naturel régional,
s’est
engagée à examiner
l’octroi d’une aide en investissement d’un montant maximal
de 1
M€
pour
«
la création, l’extension ou la rénovation de la maison du
parc ». Celle-ci serait accordée sous
réserve
que le projet d’acquisition
intègre les règles et objectifs du schéma régional
d'aménagement, de développement durable et d’égalité des
territoires (SRADDET).
Recommandation n° 4.
Arrêter à brève échéance une stratégie permettant au PNRL
d’arbitrer
entre la location de locaux
assortie d’une renégociation du loyer,
et
l’éventuelle
acquisition d’un siège social.
3.2.1.2
Un poids croissant du personnel non titulaire dans les charges de personnel
Un accroissement de 23 % des charges globales de personnel du parc a été constaté sur
la période 2018-2023 (cf. Annexe n° 2 - Tableau n° 2 :).
Dans le détail, cet accroissement est lié à une accélération du recrutement du personnel
non
titulaire
depuis
2021
permettant
de
répondre
aux
objectifs
de
la
charte
2015-2030 du PNRL et, plus particulièrement,
d’engager de nouvelles actions s’inscrivant dans
des programmes européens. Les charges de rémunération du personnel non titulaire enregistrent
ainsi une progression de 79,4 % entre 2018 et 2023, cette dernière année étant marquée par une
poursuite de cette hausse avec un montant annuel de 650 117
€
, soit une charge supplémentaire
en un an de 135 293
€ (+ 26,3
% - cf.
infra
).
Pour leur part, les charges de rémunération du personnel titulaire restent stables sur la
période, et ne progressant que de 1,3 % sur six ans. Elles
s’élèvent à
772 187
€ en 2023
.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
38
3.2.1.3
Des indemnités de fonction conformes
Conformément aux dispositions des articles L. 333-3 et D. 333-15-1 du code de
l’environnement,
le
comité
syndical
a
approuvé
par
délibération
n° 20-40
du
23 septembre 2020
le versement d’une
indemnité mensuelle de fonction au président et aux
vice-présidents du parc, avec un taux respectif de 33 % et de 8,5 % applicable à
l’indice brut
terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique territoriale. Les six vice-présidents du
PNRL étant régulièrement
titulaires d’une délégation,
ces derniers peuvent, conformément à
l’article
7 du règlement intérieur, bénéficier d’une indemnité de fonction.
L’accroissement du nombre de vice
-présidents consécutif à la délibération du comité
syndical prise en 2021 (cf.
supra
) a eu comme conséquence une augmentation du montant
global des indemnités versées passant de 28 127
€ en 2018
, à 39 891
€ en 2022
et 40 882
€ en
2023.
3.2.1.4
Des dépenses exceptionnelles en 2019 et 2020
Les dépenses exceptionnelles élevées en 2019 et 2020 s’inscrivent dans le cadre du
programme de certifications
d’économies d’énergie (CEE) d
élivrées dans les territoires à
énergie positive pour la croissance verte (TEPCV). Lauréat de ce dispositif, le parc
s’est vu
confier la responsabilité de regrouper les CEE des collectivités du territoire engagées dans une
démarche de réduction des besoins énergétiques de leurs bâtiments et de leur éclairage public,
se traduisant par la réalisation de travaux ciblés (installation de luminaires LED, de variateur
d’intensité
, etc.).
Les CEE ainsi obtenus
17
ont, ensuite,
été vendus auprès d’un
énergéticien « obligé »,
expliquant ainsi le montant conséquent des produits exceptionnels perçus par le syndicat mixte
en 2019 et 2020. En contrepartie de cette valorisation, le parc a reversé aux 34 collectivités
concernées
le taux d’aide leur revenant,
soit 342 154
€ en 2019 et 633
982
€ en 2020,
fixé à
hauteur de 80 % des dépenses éligibles aux CEE, avec un plafond de 100 000
€ de dépenses
subventionnables.
Par ailleurs, les CEE ayant été valorisées à un taux bonifié de 120
% par l’énergéticien
« obligé » du dispositif, le syndicat mixte a souhaité constituer par délibération du 22 mai 2017
un fonds commun d’ini
tiatives pour la transition énergétique (FCITE), doté de 520 000
€
, et
destiné à financer de nouveaux projets renforçant l’efficacité énergétique
des collectivités du
territoire.
Un comité de pilotage a été constitué à cette fin pour sélectionner, sur la base d
’
appels
à projet,
et d’un règlement d’attribution des aides financières du FCITE
, des projets à dimension
communale, intercommunale ou interterritoriale, répondant à des enjeux énergétiques,
environnementaux,
ou de développement de l’économie locale.
17
Au titre des c
ertificats d’économies d’énergie, les investissements ont porté sur 1,
2M
€ et les aides pour
un montant de près de 1
M€
; 739 MWh ont été économisés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
Par son rôle actif de centralisateur du volume de CEE à valoriser, puis de pilote du
dispositif FCITE, le PNR Lorraine a contribué au soutien de 27 initiatives pour la transition
énergétique sur son territoire pour un montant total de 350 000
€.
La mission de centralisation des demandes a conduit le parc à percevoir en 2019 et 2020
des produits exceptionnels (936 511
€ et 526
121
€) dans le cadre de ce programme d’aide à la
rénovation énergétique de l’éclairage et des bâtiments publics. Ces produits except
ionnels
relatifs à la certification d’économies d’énergie (CEE) ont fait l’objet d’un reversement aux
collectivités bénéficiaires au titre des travaux réalisés.
3.2.2
Des produits dépendant quasi exclusivement de dotations institutionnelles
Les produits de gestion du parc naturel régional (cf. Annexe n° 2 - Tableau n° 3 :)
enregistrent une forte évolution selon les années, de 2,1
M€ en 2019 à plus de 3,2
M€ en 2021
.
Sur les deux derniers exercices 2022 et 2023, les produits restent stables à 2,7
M€
, proches du
montant perçu en 2018.
Tableau n° 4 :
Produits de gestion
En
€
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2018-2023
Produits de gestion
2 727 683
2 120 998
2 846 722
3 237 403
2 715 485
2 739 439
0,4 %
Dont dotations et participations
2 727 415
2 120 747
2 846 720
3 237 387
2 715 482
2 716 995
- 0,4 %
Source : Comptes de gestion
La quasi-totalité des ressources du parc est constituée de dotations et participations
(cf. Annexe n° 2 - Tableau n° 3 :). Le syndicat mixte ne perçoit aucune
recette d’exploitation,
à l’exception de
quelques produits qui étaient générés par une unique régie de recettes clôturée
le 31 décembre 2020.
Les ressources institutionnelles se composent à près de 60 % de participations de la
région Grand Est (cf. Annexe n° 2 - Tableau n° 4 :). Sa contribution statutaire au
fonctionnement du parc était ainsi de 1 420 856
€
jusqu’en
2022. À
l’occasion de la
nouvelle
convention d’objectifs et de moyens 2023
-2025, la région Grand Est a opéré un rééquilibrage
progressif des dotations statutaires entre les parcs naturels régionaux en vertu du principe
d'équité territoriale sur la base d'une valeur cible proche de 5 000
€ par commune pour chacun
des parcs.
De fait, la dotation statutaire régionale du PNRL baissera de 300 000
€
, passant ainsi de
1 320 000
€ en 2023,
à 1 220 000
€ en 2024
, puis à 1 120 000
€ en 2025
; soit une diminution
de 21,2 % de cette ressource institutionnelle.
La Chambre
observe toutefois que la Région Grand Est s’est engagée en septembre 2024
à soutenir la dynamique de réorganisation interne entreprise
par le PNRL, au moyen d’un
soutien financier exceptionnel de 110 000
€
.
La région Grand Est apporte, par ailleurs, au titre de sa politique « parcs », un concours
financier pour la mise en œuvre du programme d’actions
porté par le PNRL, dans la limite
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
40
d’une enveloppe triennale maximale de 390
000
€ en fonctionnement et de 450
000
€ en
investissement.
En 2020 et 2021, la région a ainsi attribué au syndicat mixte des subventions de 25 000
€
(fonctionnement) et de 12 500
€
(investissement) pour la réalisation, en sa qualité de maître
d’ouvrage, du plan d’actions 2020
inter-parcs «
développement de l’écotourisme
», visant à
promouvoir une offre d’hébergement écologique innovante.
La participation 2022 de la région Grand Est allouée au PNRL - fonctionnement et
programme d’actions
- est de 1 618 768
€
, proche du montant moyen de de la période
2018-2022 (1,6
M€). La participation 2023 enregistre
une diminution de 3,6 %
pour s’établir à
1 561 182
€
.
Le PNRL bénéficie par ailleurs de crédits européens au travers des programmes FEDER
et «
liaison entre actions de développement de l’économie rurale
» (LEADER) / « fonds
européen agricole pour le développement rural » (FEADER) pour le développement touristique
en milieu rural
et le soutien au fonctionnement des groupes d’action locale (GAL)
, ainsi que de
fonds INTERREG pour des projets de coopération transfrontalière.
Sur la période 2018-2023, l
’ensemble des fonds
européens mobilisés représente ainsi un
montant global de 1,6
M€
, dont 224 947
€ en 2023
.
Parallèlement, l
a convention d’objectifs 2023
-2025 avec la région Grand Est prévoit
d’appuyer par des financements européens
de type FEDER les projets inter-parcs pilotés ou
co-pilotés par le PNR Lorraine (50 000
€ pour l'action agroforesterie
, 190 000
€ pour l'action
« tourisme sans barrière » et 40 000
€ pour la création artistique inte
r-parcs).
Les subventions des autres organismes,
d’un montant global de 2
M€
sur la période, se
sont par ailleurs accrues ces trois dernières années
. S’élevant en
moyenne annuelle à hauteur
de 512 600
€
, ils proviennent majoritairement de
l’
a
gence de l’
Eau Rhin-Meuse (AERM) et
visent principalement le soutien à des projets Natura 2000, ou encore
à l’
inventaire de zones
humides.
La participation des communes et de leurs groupements (EPCI)
s’élève en moyenne à
187 000
€. L’accroissement relevé en 2023 pour le
s EPCI
s’explique par la prise en compte de
la cotisation de la métropole du Grand Nancy (24 000
€),
précédemment imputée à tort sur le
poste « communes ».
La Chambre constate que les modalités de financement du PNRL par des réponses à
appels à projets entraînent des décalages de perception de recettes
à l’origine
de difficultés
financières pour ce dernier. Face à cette situation, elle invite le parc naturel régional à instaurer
un suivi précis du versement de ses recettes.
3.3
Un investissement structurellement limité
3.3.1
Le financement de l’investissement
Le PNRL n’a contracté ni remboursé aucun emprunt
au cours de la période de contrôle.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
Les dépenses d’investissement du
parc
naturel régional sont restreintes, d’un montant
cumulé de 1 070 554
€ sur la période
2018-2023, soit une moyenne annuelle de 178 426
€. Le
faible niveau d’investissement observé est cohérent au regard d’un patrimoine immobilier
limité (ce dernier possède
la Maison du Clément
en Moselle
18
, ainsi qu’une carrière dans la
Meuse), conforme à la fonction «
d’agence technique
» du parc
dont le cœur de métier reste
l’accompagnement en ingénierie.
Les dépenses d’équipement représentent, pour leur part, un montant global de 650
435
€
sur la période 2018-2023, soit une moyenne annuelle de 108 406
€.
L
e PNRL dispose, au regard de son niveau de dépenses d’investissement relativement
faible, d’une capacité de financement variant de 144
783
€ en 2018 à 460
064
€ en 2021. En
revanche, cette capacité de financement se dégrade et devient même négative à compter de 2022
(soit - 125 338
€, puis
- 250 437
€ en 2023). Celle
-ci ne permettant plus de couvrir les dépenses
d’investissement, depuis 2022 le
syndicat mixte est ainsi conduit à prélever sur son fonds de
roulement
le
besoin
de
financement
nécessaire
aux
dépenses
d’investissements
(cf. Annexe n° 3 - Tableau n° 1 :).
Le syndicat
mixte n’envisage pas d’élaborer un plan pluriannuel d’investissement,
considérant qu’il ne porte pas d’investissement
suffisamment important ; le seul de dimension
potentiellement structurante serait la construction ou l’acquisition d’un nouveau siège évoquée
supra
.
3.3.2
Des opérations d’investissement orientées vers l’accompagnement de tiers
(c/458)
Depuis 2020, le PNRL a nettement accru son implication dans la
réalisation d’opérations
sous mandat ou pour compte de tiers au bénéf
ice de communes, d’exploitants agricoles, ou
d’autres propriétaires privés. Ainsi, sur un total de 21
opérations ayant fait l’objet de
mouvements budgétaires entre 2018 et 2023 (cf. Annexe n° 3 - Tableau n° 2 :), 14 opérations
ont été effectivement lancées de 2020 à 2023, pour un montant total de dépenses de 408 521
€
.
Celles-ci portent sur la plantation de haies, la création/restauration de mares, des projets
agro-
forestiers, ou encore de préservation et restauration d’ouvrages en pierre sèche.
Ces projets sous mandat relèvent pleinement de la vocation du parc consistant à
renforcer les zones emblématiques du territoire, et plus particulièrement la préservation et la
gestion de la Trame verte et bleue (TVB).
Avec un total de recettes perçu s’élevant à 424
700
€, le compte d’opérations sous
mandat est équilibré et présente un solde positif global sur la période 2018-2023 de 16 179
€.
Selon les exercices, ce dernier peut être amené à enregistrer des fluctuations. Toutefois, celles-ci
demeurent principalement liées à des décalages de recettes ; les versements étant en effet
réalisés par application du service fait, c’est
-à-dire après constatation des travaux effectués.
Il n’en demeure pas moins que les taux d’exécution de ces opérations pour compte de
tiers restent faibles, principalement en dépenses, avec une moyenne globale de 42,8 % sur les
18
Maison
de 1750 située à Belles-
Forêts (57), restaurée dans un souci d’exemplarité, qui témoigne de
l'histoire locale des Hommes et de l'architecture paysanne Lorraine.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
42
quatre derniers exercices. Les taux d’exécution en rec
ettes sont, pour leur part,
plus
satisfaisants,
et
ont
même
tendance
à
s’améliorer
(86,5
%
en
2023)
(cf. Annexe n° 3 - Tableau n° 3 :).
Pour garan
tir la qualité de l’information budgétaire, la
Chambre invite le syndicat mixte
à mieux évaluer le montant prévisionnel annuel de ses opérations sous mandat pour accroître
leur sincérité budgétaire.
3.4
Une capacité d’autofinancement
(CAF) récemment dégradée
La situation financière du PNRL ne présente pas de difficultés particulières entre 2018
et 2021, avec un excédent brut de fonctionnement (EBF) positif et
une CAF brute en croissance
régulière (de 181 641
€ en 2018 à 619
430
€ en 2021),
exception faite de
l’année 2019
, qui
présente un déficit brut de fonctionnement de 404 673
€,
lié notamment à des opérations de
rattachement de fonds européens à l’exercice 2018 (240
120
€). Ce déficit
a été toutefois corrigé
par un solde positif des produits et charges exceptionnelles à hauteur de 626 447
€.
En l’absence d’encours de dette sur la période
sous revue, la CAF brute est égale à la
CAF nette. Elle représente 10,4 % des produits de gestion en 2019, 12 % en 2020, et 19,1 % en
2021. Sur cette période, elle bénéficie ainsi de la stabilité des charges de gestion et de
l’accroissement des ressources institutionnelles
.
En revanche, la situation financière du syndicat mixte se dégrade nettement à partir de
2022 avec une CAF brute négative de 23 193
€
en 2022 (- 0,9 % des produits de gestion), puis
de 251 850
€ en 2023
(- 9,2 % des produits de gestion). Cette dégradation de la trajectoire
financière
s’explique par
un accroissement de 9,1 % des charges de gestion entre 2022 et 2023
tandis que, dans le même temps, une stagnation des produits de gestion (+ 0,9 %) est observée.
En conséquence, la Chambre invite le syndicat mixte à
s’assurer que les opérations
nouvelles portées par ce dernier disposent du financement nécessaire à leur réalisation.
3.5
La trésorerie : une épargne de précaution encore importante
Le fonds de roulement net global du parc demeure élevé sur la période sous revue, tout
en enregistrant une dégradation relative passant de 2
M€
en 2021 à 1,8 M
€
en 2022, puis 1,6
M€
en 2023 (cf. Annexe n° 2 - Tableau n° 5 :).
Le niveau du fonds de roulement couplé à un besoin en fonds de roulement
19
négatif sur
les années 2019 à 2021 permet au syndicat de présenter une trésorerie nette en amélioration de
0,4
M€ en 2018 à 1,8
M€ fin 2022
(soit 242 jours de charges courantes). À partir de 2023
cependant, la dégradation relative du fonds de roulement net global conduit à un affaiblissement
de la trésorerie (1,3
M€
à fin 2023, soit encore 159 jours de charges courantes pour le PNRL).
19
Le
besoin en fonds de roulement, correspond au décalage temporel entre l’encaissement des recettes et
le décaissement des dépenses.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
Le niveau de trésorerie, qui reste élevé, permet au parc
d’assu
mer les avances de
financement nécessaires à la réalisation de projets bénéficiant de fonds européens dont les délais
de versement peuvent être effectivement longs.
Toutefois, il peut apparaître
discordant au regard du faible volume d’investissement
réalisé en propre par le parc naturel régional
et d’
un patrimoine immobilier limité.
Seul le projet évoqué de « Maison du parc » destiné à accueillir le siège social du PNRL
à terme,
pourrait, en l’absence de tout autre projet d’investissement structurant, venir justifier
un tel niveau de trésorerie,
dans l’hypothèse où un financement total
ou partiel sur fonds propres
pourrait
s’avére
r nécessaire.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Fort d
’une situation financière satisfaisante sur la période 2018
-2021, le parc naturel
régional enregistre, depuis 2022, une dégradation relative de son autofinancement. Ses recettes
de fonctionnement, stables et constituées en majorité de dotations institutionnelles, permettent
plus difficilement
de couvrir ses charges de gestion directement affectées par l’augmentation
récente des dépenses de personnel.
Toutefois, la trésorerie encore conséquente du parc (1,3
M€
en 2023) peut être
mobilisée par ce dernier pour faire face à de possibles retards de perception des dotations
européennes ou de la part d
’autres organismes
.
D
e par sa vocation d’animateur de réseau et d’appui
aux acteurs locaux, le PNRL ne
porte pas directement d’investissements significatif
s
et n’a souscrit aucun emprunt
.
Le poids de plus en plus conséquent du loyer versé par le PNRL pour la location de son
siège social nécessite
d’arrêter à brève échéance
une stratégie : soit poursuivre la location de
ses locaux, mais à assortir dans ce cas
d’une r
enégociation du loyer ; soit envisager
l’acquisition d’un siège social
de manière concertée avec la région Grand Est.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
44
4
LA
GESTION
DES
RESSOURCES
HUMAINES
:
UNE
FONCTION À RENFORCER, DES OBLIGATIONS LEGALES À
RESPECTER
La gestion des ressources humaines est assurée par un seul agent, placé sous la
responsabilité du directeur du parc, en lien avec la responsable des finances pour les éléments
nécessaires à la paye.
Cette organisation est
aujourd’hui
source de risque et peut
être à l’origine d’un
fonctionnement dégradé du parc
en cas d’absence
prolongée de la titulaire du poste. La
Chambre invite donc le PNRL à organiser la fonction ressources humaines afin d
’assurer une
suppléance.
Aux termes de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, chaque
administration doit édicter ses propres lignes directrices de gestion (LDG), qui déterminent la
stratégie pluriannuelle des ressources humaines et fixent les orientations générales en matière
de promotion. Celles du PNRL ont été adoptées le 13 juin 2024 pour une durée de six ans.
Le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP)
instauré par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014
modifié est
applicable à l’ensemble des agents titulaires, contractuels, et stagi
aires. Le parc a
mis en application ces nouvelles dispositions tardivement le 1
er
juillet
2024, à l’exception de
celles relatives au complément indemnitaire annuel qui sera déployé lors de la prochaine
campagne annuelle d’évaluation.
4.1
Une
part
croissante
d’
agents
contractuels
pour
répondre
à
l’augmentation des
missions techniques du parc
Le parc emploie 46 agents fin 2023 dont 42 titulaires et contractuels permanents, ainsi
que quatre agents contractuels non permanents. Les postes de contractuels permanents
enregistrent une progression de 38 % entre 2018 et 2023 et ont porté sur le recrutement de
chargés de mission (Forêt/bois, LIFE Biodiv’Est, communication et valorisation du territoire)
et de deux animateurs territoriaux « Éducation au territoire ». Les postes occupés par des
titulaires demeurent stables avec une moyenne de 23 agents.
Les agents titulaires et contractuels permanents représentent 39,7 « équivalent temps
plein travaillé » (ETPT) fin 2023, répartis entre 22,3 titulaires et 17,4 contractuels (cf. Annexe
n° 4). Les quatre emplois non permanents sont pour leur part recrutés pour des missions ou
contrats spécifiques (animation du programme « Plantons des haies » et second chargé de
mission LIFE Biodiv’Est), voire un accroissement temporaire d’activité
.
Les effectifs du parc se composent principalement de catégorie A (16 attachés et
12 ingénieurs) et de quatre techniciens. Les attachés se répartissent entre huit titulaires et huit
contractuels (cinq en contrat à durée indéterminée
–
CDI, et trois en contrat à durée
indéterminée
–
CDD). Les ingénieurs se répartissent entre cinq titulaires, et sept contractuels
en CDD.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
Ces agents exercent principalement
des fonctions d’expertise. Ils sont missionnés pour
le montage et le suivi de projets sur une période pouvant être longue et apportent l’ingénierie
qui, selon les opérations, peut faire défaut aux collectivités partenaires.
Le syndicat mixte justifie ce recours à des emplois non titulaires par
le besoin d’
une
plus grande flexibilité liée aux nombreux appels à projets dont les financements restent alloués
sur la durée de réalisation du programme concerné (Natura 2000, LEADER, LIFE Biodiv’Est)
,
et dont les missions n’ont par conséquent pas voca
ti
on à être pérennisées dans le temps.
Tableau n° 5 :
Évolution des effectifs du PNRL
Nombre d’agents
2020
2021
2022
2023
Fonctionnaires
23
22
23
24
Contractuels permanents
13
14
15
18
dont CDI
5
7
6
6
Contractuels non permanents
1
3
6
4
Total
37
39
44
46
Source : Synthèses RSU annuels pour 2020 à 2022 et état PNRL pour 2023
4.2
Un absentéisme marqué
Le syndicat mixte a enregistré
un accroissement de l’absent
éisme des agents permanents
sur la période sous revue. Le taux
d’absentéisme médical (tous motifs d’
absences) est ainsi
passé de 6,2 % en 2020, à 9,5 % en 2022.
Cet absentéisme est principalement marqué chez les personnels titulaires, lesquels
présentent ainsi en 2022 des
taux d’
arrêts maladie compressibles (maladies ordinaires et
accidents du travail) de 8,9 %, là où le
même type d’
arrêts n
’est
que de 1,6 % pour les agents
contractuels permanents.
Symétriquement, l’
absentéisme pour tous motifs médicaux (incluant
les arrêts maladie longue durée) reste également plus marqué chez les personnels titulaires
(14,7 %), que chez les agents contractuels permanents (1,6 %).
En 2022, le syndicat enregistre ainsi 59,6
jours d’absence pour tout motif médical, dont
53,7 jours pour le seul personnel fonctionnaire dont le parc naturel régional précise que la
moyenne
d’âge
reste plus élevée que le personnel contractuel permanent (soit 49,24 ans contre
36,17 ans).
En raison
d’un
effectif restreint, il convient toutefois de préciser que la variation du taux
d’absentéisme reste
particulièrement sensible et dépendante de situations particulières, telles
que des arrêts maladies longue durée.
Conscient de cette problématique, le syndicat mixte recourt aux services de la médecine
préventive (aménagement de postes de travail, visites sur site, etc.),
et dispose à cet effet d’une
convention de partenariat avec le centre de gestion (CDG) de Meurthe-et-Moselle.
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
46
Le parc naturel régional
s’appuie
, enfin, sur le document unique
d’é
valuation des risques
professionnels (DUERP) qui lui permet de renforcer la sécurité des agents de terrain
fréquemment confrontés, de par leurs missions, à divers risques corporels. Dans ce cadre, des
procédures adaptées et des équipements de protection individuelle (EPI) sont notamment
proposés.
Tableau n° 6 :
Évolution de l’absentéisme
2020
2021
2022
Fonctionnaire
Absentéisme compressible (maladies
ordinaires et accidents du travail)
5,3 %
7,6 %
8,9 %
Absentéisme médical (toute absence pour
motif médical)
9,6 %
13,2 %
14,7 %
Jours d’absence pour tout motif médical
par fonctionnaire
35,1
48,2
53,7
Contractuel permanent
Absentéisme compressible (maladies
ordinaires et accidents du travail)
0,3 %
1,7 %
1,6 %
Absentéisme médical (toute absence pour
motif médical)
0,3 %
1,7 %
1,6 %
Jours d’absence pour tout motif médical
par agent contractuel permanent
1
6,1
5,9
Ensemble agents permanents
Absentéisme compressible (maladies
ordinaires et accidents du travail)
3,5 %
5,3 %
6,0 %
Absentéisme médical (toute absence pour
motif médical)
6,2 %
8,7 %
9,5 %
Source : Synthèse rapport social unique (RSU)
4.3
Un suivi de la durée du temps de travail à développer
L’article L.
611-2 du code général de la fonction publique détermine les règles relatives
à la définition, à la durée, et à l'aménagement du temps de travail des agents territoriaux fixées
par la collectivité ou l'établissement dans les limites applicables aux agents de l'État.
La durée du travail effectif est fixée à 35 heures par semaine, soit une durée annuelle de
travail effectif de 1 607 heures, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être
effectuées.
Le parc a formalisé les modalités de temps de travail dans le document précité intitulé
« Le parc m
ode d’emploi
», actualisant les dispositions en la matière contenues dans les statuts
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
du personnel de 2003, notamment celles relatives à l’application de la loi relative aux 35
heures
et à la réduction du temps de travail (RTT).
Ce document ancien, qui ne constitue pas un véritable règlement intérieur, contient dans
un chapitre « Personnel
» une partie spécifique à l’organisation du temps de travail (respect de
l’horaire, présence au poste de travail, heures supplémentaires, obligati
on du personnel en cas
d’absence, etc.).
Initialement fixée à 39 heures, la durée hebdomadaire de travail a été ramenée à
35 heures pour libérer 19 jours de RTT. À
cela s’ajoutent 25
jours de congés annuels. Les deux
journées « Président » précédemment accordées chaque année ont été supprimées.
En référence au décret n° 2000-815 du 25 août 2000 et au regard notamment du nombre
important de chargés de mission appelés à se déplacer, les statuts précisent que l’amplitude
maximale d’une journée de travail est
de 12
heures et qu’un repos minimum quotidien de
11 heures doit être respecté. La durée hebdomadaire maximale de travail effectif est de
48 heures, heures supplémentaires comprises, sachant que ces dernières ne sont pas rémunérées
et doivent obligatoirement faire l’objet de récupération. Le repos hebdomadaire (comprenant
en principe le dimanche) ne peut être inférieur à 35 heures.
À
défaut de mise en place d’un dispositif de contrôle
des horaires de travail et sur la
base des consignes d’ordre général définies dans le document précité, les temps de présence
attendus se fondent ainsi sur la confiance, avec des plages horaires journalières fixes de
six heures et des plages horaires mobi
les pendant lesquelles l’agent choisit quotidiennement
et
librement ses heures d'arrivée et de départ, sous réserve des nécessités du service. Les modalités
opérationnelles de temps de travail des agents se fondent sur une amplitude journalière de
huit heures du lundi au jeudi et de sept heures le vendredi. Le non recours à un système de
contrôle n’autorise pas le report d’heures d’une semaine sur l’autre.
La Chambre invite le syndicat mixte à renforcer les modalités de contrôle et de suivi des
horaires de travail effectifs de s
es agents, par l’intermédiaire de l’
applicatif métier de son choix
pour les postes le permettant, et ainsi, garantir la durée hebdomadaire de travail tout comme la
justification des jours de RTT.
Recommandation n° 5.
Mettre en place un dispositif de suivi du temps de travail selon
des modalités à arrêter par le PNR Lorraine.
4.4
Des bilans sociaux à conforter
Jusqu’en
2020, le bilan social établi par le parc était relativement succinct et ne
répondait que très partiellement aux dispositions
fixées par l’article
33 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale, et à celles du décret n° 97-443 du 25 avril 1997 modifié, fixant une présentation au
comité technique
20
p
ar l'autorité territoriale au moins tous les deux ans d’un rapport indiquant
,
notamment, les moyens budgétaires et en personnel dont dispose la structure, le bilan des
20
Désormais comité social territorial
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
48
recrutements et avancements, les actions de formation, ou les conditions dans lesquelles sont
respectées les obligations
de l’employeur
en matière de droit syndical.
Depuis 2020, l
’établissement d’un rapport social unique (RSU)
établi sur la base des
informations communiquées
via
l'application www.bs.donnees-sociales du centre de gestion
permet
aujourd’hui
au syndicat mixte de mieux répondre à ses obligations par la présentation
d’u
n document de dialogue social conforme aux dispositions précitées. La Chambre observe,
toutefois, que ce bilan social ne fait
l’objet d’
aucune présentation devant le comité syndical.
La formation des agents fait l’objet d’une présentation synthétique dans le RSU.
La
Chambre observe que le parc a souhaité renforcer la structuration de ses actions de formation
par l’élaboration d’un
plan triennal de formation couvrant la période 2023-2025. Dans ce cadre,
elle relève également
l’intérêt de la constitution d’un groupe de travail «
Ressources-humaines
inter parcs du Grand Est » qui permet de proposer, en lien avec le CNFPT, des formations
spécifiques aux métiers des six parcs naturels régionaux.
Par ailleurs, le parc est engagé dans une démarche de prévention des risques
professionnels transcrite dans le DUERP présenté chaque année en comité syndical et
accompagné d’un programme annuel de prévention.
L’importance
de ce document est ici
relevée s’agissant d’une structure dans laquelle d
e nombreux agents travaillent en extérieur, et
effectuent de longs déplacements.
Enfin, e
n l’absence de comité technique interne
et
conformément à l’article
L. 231-4 du code général de la fonction publique, la Chambre invite le syndicat mixte à
présenter les bilans sociaux au comité syndical pour porter à la connaissance de ce dernier les
informations relatives à l'emploi, aux rémunérations, et aux conditions de travail des agents.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Depuis 2021, le syndicat mixte enregistre un accroissement de ses effectifs se traduisant
par un recours plus important à des agents contractuels recrutés sur des missions spécifiques
(chargés de mission, gestionnaires LEADER, etc.).
Un absentéisme marqué est par ailleurs relevé, principalement chez les personnels
titulaires (15 % en 2022).
L
’absence de mise en place d’un dispositif de contrôle
du temps de travail ne permet
pas de s’assurer aujourd’hui
de la réalisation effective des 1 607 heures annuelles par les
agents du parc. La mise en
œuvre d’un dispositi
f de suivi du temps de travail dont les modalités
sont laissées à l’appréciation du syndicat mixte s’avère
par conséquent nécessaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
ANNEXES
Annexe n° 1.
Glossaire
...................................................................................................
50
Annexe n° 2. Les données financières
............................................................................
52
Annexe n° 3. L’investissement
........................................................................................
56
Annexe n° 4. État du personnel au 31 décembre (hors emplois non permanents)
..........
59
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
50
Annexe n° 1. Glossaire
AERM
: agence de l’
eau Rhin-Meuse
ART : agence régionale du tourisme
BP : budget primitif
CAF
: capacité d’autofinancement
CAUE : conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement
CDD : contrat à durée déterminée
CDI : contrat à durée indéterminée
CEE ou C2E : certificat d'économie d'énergie
CESER : conseil économique, social et environnemental régional
CGCT : code général des collectivités territoriales
CGFP : code général de la fonction publique
CIA : complément indemnitaire annuel
CNFPT : centre national de la fonction publique territoriale
CST : comité social territorial
DETR : dotation d'équipement des territoires ruraux
DREAL : direction région
ale de l’environnement, de l’aménagement et du logement
DSIL : dotation de soutien à l'investissement local
DUERP
: document unique d’évaluation des risques professionnels
EBF : excédent brut de fonctionnement
EPCI : établissement public de coopération intercommunale
EPI : équipement de protection individuelle
ETPT : équivalent temps plein travaillé
FCITE
: fonds commun d’ini
tiatives pour la transition énergétique
FEADER : fonds européen agricole pour le développement rural
FEDER : fonds européen de développement régional
GAL
: groupe d’action locale
CDG : centre de gestion
GPEEC : gestion prévisionnelle de l'emploi, des effectifs et des compétences
ICC : indice national du coût de la construction
IEMP : indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires
IFTS
: indemnité d’exercice des missions des préfectures
ILAT : indice relatif aux loyers des activités tertiaires
ISS : indemnité de sujétions spéciales
LDG : lignes directrices de gestion
LEADER : liaison entre actions de développement de
l’économie rurale
MAEC : mesures agro-environnementales et climatiques
MFR : maison familiale rurale
PAC : politique agricole commune
PETR
: pôle d’équilibre territorial et rural
PNR : parc naturel régional
PNRL : parc naturel régional de Lorraine
PSR : prime de service et de rendement
RAR : restes à réaliser
RIFSEEP : régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l’expertise et de l’engagement professionnel
ROB
: rapport d’orientation budgétaire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
RSU : rapport social unique
RTT : réduction du temps de travail
SCIC
: société coopérative d’intérêt collectif
SRADDET
: schéma régional d'aménagement, de développement durable et d’égalité
des territoires
TEPCV : territoire à énergie positive pour la croissance verte
TVB : trame verte et bleue
UNESCO : organisation des nations unies pour l'éducation, la science et la culture
ZAN : zéro artificialisation nette
ZNIEFF
: zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
52
Annexe n° 2. Les données financières
Tableau n° 1 :
Les charges
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2018-2023
Charges à caractère général
883 686
807 031
769 034
731 878
814 671
870 161
- 1,5 %
dont achats (y.c variat. stocks)
255 516
316 417
159 826
39 386
37 816
43 874
- 82,8 %
dont locations/charges copro.
177 884
168 828
169 966
171 879
177 065
173 094
- 2,7 %
dont entretien et réparations
39 236
69 102
68 868
78 698
65 524
55 227
40,8 %
dont autres services ext.
45 749
62 859
117 462
165 157
140 673
175 146
282,8 %
dont honoraires/études/rech.
187 412
53 437
120 923
112 393
239 750
275 195
46,8 %
²dont pub/relations publiques
60 679
53 325
71 126
88 631
59 740
46 048
- 24,1 %
dont déplacements/missions
53 876
38 602
20 010
23 562
28 538
40 546
- 24,7 %
Dont frais postaux et télécom
50 036
29 758
28 812
32 504
45 828
41 950
- 16,2 %
Charges de personnel*
1 619 270
1 676 654
1 639 286
1 739 496
1 841 795
2 013 714
24,4 %
dont rémunération titulaire
762 252
751 726
774 803
761 997
790 978
772 187
1,3 %
dont rém. non titulaire
362 378
373 568
336 017
456 443
514 824
650 117
79,4 %
dont charges sociales
498 579
505 417
498 716
482 529
508 522
554 174
11,2 %
Subventions fonctionnement
-
-
-
53 969
16 030
17 913
-
Autres charges de gestion
41 868
41 986
44 640
109 845
60 376
80 211
91,6 %
Total charges de gestion*
2 544 825
2 525 671
2 452 959
2 635 188
2 732 872
2 981 999
17,2 %
Charges financières
750
750
750
1 215
1 691
1 594
112,5 %
Charges exceptionnelles
1 742
365 090
636 085
22 335
5 121
7 806
348,1 %
dont autres charges except
-
363 145
633 982
20 000
244
7 030
-
Total charges
2 547 317
2 891 511
3 089 794
2 658 738
2 739 684
2 991 399
17,4 %
Opérations transfert entre sect.
85 943
74 837
79 310
77 871
107 001
97 749
13,7 %
dont dot. Amort. immo
85 543
74 837
79 310
77 871
98 481
97 749
14,3 %
Source : Comptes de gestion
* après prise en compte atténuation de charges (cf. chapitre 013)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
Tableau n° 2 :
Les charges de personnel
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2018-2023
Titulaire
762 252
751 726
774 803
761 997
790 978
772 187
1,3 %
Non titulaire
362 378
373 568
336 017
456 443
514 824
650 117
79,4 %
Autres rémunérations
2 503
2 335
2 688
2 703
1 291
1 345
- 46,3 %
Atténuation charges
53 921
5 226
638
1 675
2 638
1 477
- 97,3 %
Charges sociales
498 579
505 417
498 716
482 529
508 522
554 174
11,2 %
Impôts et taxes
23 894
16 678
14 450
17 543
19 168
24 426
2,2 %
Autres
-
-
1 312
-
-
-
-
Personnel externe
23 585
32 156
11 938
19 956
9 650
12 942
- 45,1 %
Total
1 619 270
1 676 654
1 639 286
1 739 496
1 841 795
2 013 714
24,4 %
Remboursement de
personnel MAD*
-
-
-
-
-
22 442
-
Total net des
remboursements MAD
1 619 270
1 676 654
1 639 286
1 739 496
1 841 795
1 991 272
23 %
Source : Comptes de gestion
* mis à disposition
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
54
Tableau n° 3 :
Les produits
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2018-2023
FCTVA
-
107
-
-
-
3 765
-
État
347 508
290 685
366 969
314 813
275 254
70 804
- 79,6 %
Région
1 622 151
1 419 154
1 709 261
1 647 176
1 618 768
1 561 182
- 3,8 %
Départements
63 003
81 450
60 000
60 000
60 000
60 000
- 4,8 %
Communes membres
161 712
168 544
162 925
174 228
152 521
128 876
- 20,3 %
Autres communes
-
-
-
2 149
15 381
-
-
GFP de rattachement
-
10 518
6 474
6 469
-
-
-
Autres regroupements
18 416
3 160
12 586
15 882
27 569
50 828
176 %
Fonds européens
298 478
7 805
433 721
463 866
197 692
224 947
- 24,6 %
Autres organismes
216 147
139 324
94 784
552 803
368 297
616 593
185,3 %
Total Dot. et participations
2 727 415
2 120 747
2 846 720
3 237 387
2 715 482
2 716 995
- 0,4 %
Produits des services
31
-
-
14
-
22 442
-
Autres produits gestion
237
251
2
2
3
2
-
Total produits de gestion
2 727 683
2 120 998
2 846 722
3 237 403
2 715 485
2 739 439
0,4 %
Produits exceptionnels*
1 676
991 537
584 951
40 766
9 526
110
- 93,4 %
dont produits except.divers
1 276
990 047
584 951
40 743
1 006
110
- 91,4 %
Reprise sur provisions
-
-
-
-
-
58 400
-
Atténuation de charges ch.013
56 040
5 226
637
1 675
6 838
1 477
- 97,4 %
Total produits*
2 785 399
3 117 761
3 432 310
3 279 844
2 731 849
2 799 426
0,5 %
Quote-part sub inv transférée
12 706
8 870
9 227
8 279
20 624
21 945
72,7 %
Source : Comptes de gestion
* hors quote-
part des subventions d’investissement transférées au compte de résultat
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
Tableau n° 4 :
Dotations et participations annuelles prévisionnelles région Grand Est
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2018-2023
Dotation statutaire
1 420 856
1 420 856
1 420 856
1 420 856
1 420 856
1 320 000
- 7,1 %
Programmes actions
Fonctionnement
249 820
215 162
158 890
130 073
101 037
131 340
- 47,4 %
Nb de projets
34
27
19
15
11
18
- 47,1 %
Investissement
30 000
64 800
100 000
105 050
80 000
134 990
350 %
Nb de projets
3
6
9
9
7
7
133,3 %
Total programme d’actions
279 820
279 962
258 890
235 123
181 037
266 330
- 4,8 %
Actions inter parcs
-
-
25 000
12 500
-
-
Total prévisionnel
1 700 676
1 700 818
1 679 746
1 655 979
1 601 893
1 586 330
- 6,7 %
Source : conventions de financement RGE
Tableau n° 5 :
Les soldes intermédiaires de gestion
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2018-2023
Produits de gestion (a)
2 727 683
2 120 998
2 846 722
3 237 403
2 715 485
2 739 439
0,4 %
Charges de gestion (b)
2 544 825
2 525 671
2 452 959
2 635 188
2 732 872
2 981 999
17,2 %
Excédent brut de fonctionnement (b-a)
182 858
- 404 673
393 763
602 215
- 17 387
- 242 560
- 232,6 %
en % des produits de gestion
6,7 %
- 19,1 %
13,8 %
18,6 %
- 0,6 %
- 8,9 %
-
+/- Résultat financier
- 750
- 750
- 750
- 1 215
- 1 691
- 1 594
-
- Autres charges excep. réelles
2 143
365 089
636 085
22 336
13 641
7 806
-
+
Autres produits excep
.
r
éels
*
1 676
991 537
584 951
40 766
9 526
110
-
= CAF brute
181 641
221 025
341 879
619 430
- 23 193
- 251 850
- 238,7 %
en % des produits de gestion
6,7 %
10,4 %
12 %
19,1 %
- 0,9 %
- 9,2 %
-
Fonds de roulement net global
1 003 699
1 163 035
1 506 139
1 966 203
1 840 865
1 590 428
58,5 %
- Besoin en fonds de roulement global
627 215
- 62 236
- 37 741
- 146 961
28 841
287 244
- 54,2 %
Trésorerie nette
376 484
1 225 271
1 543 880
2 113 164
1 812 024
1 303 184
246,1 %
En nombre de jours de
charges courantes
54,0
177
229,7
292,6
241,9
159,4
-
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
* hors c/777 quote-
part des subventions d’investissement transférée au compte de résultat
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
56
Annexe n° 3.
L’investissement
Tableau n° 1 :
Le financement des investissements
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
2018-2023
CAF brute
181 641
221 025
341 879
619 430
- 23 193
- 251 850
- 238,7 %
- Annuité en capital de la
dette
-
-
-
-
-
-
-
+ FCTVA
11 647
9 486
7 857
5 766
8 722
11 951
2,6 %
+ Subventions
d'équipement reçus
16 924
23 994
55 666
54 667
35 221
37 615
122,3 %
+ Produits de cession
400
-
-
-
8 520
-
-
Financement propre
disponible
210 612
254 505
405 402
679 863
29 270
- 202 284
- 196 %
-
Dépenses d’équipement
88 418
95 000
75 643
165 448
132 398
93 528
5,8 %
- Participations / inv.
financiers nets
1 600
-
-
10 000
-
-
-
+/- Solde opé. pour
compte de tiers
24 189
- 169
13 345
- 44 351
- 22 210
45 375
87,6 %
Besoin (-) ou capacité
(+) de financement
144 783
159 336
343 104
460 064
- 125 338
- 250 437
- 273 %
Source : CRC d’après les comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
Tableau n° 2 :
Liste des opérations sous mandat 2018-2023 (c/458)
En €
Dépenses
Recettes
Solde
15-06 Création de mares
169
-
Opération soldée
16-05 Création de mares
24 189
Opération soldée
17-25 Pierres sèches
123 974
127 209
3 234
17-53 Itinérance Aquatique
15 000
0*
Opération soldée
18-032 Mares
4 246
4 246
Opération soldée
18-20 Agroforesterie
4 828
4 828
Opération soldée
19-05 Restauration de mares
0
10 000
10 000
20 -04 Programme de plantation de haies
20 093
23 750
3 657
20 -06 Programme de reconquête des mares prairiales
10 000
2 507
- 7 493
20-22 Réalisation de 6 projets agroforestiers (diagnostics et
travaux)
35 816
35 594
- 222
20-27 Organiser la découverte du massif forestier de la
Reine par les circulations douces
0
3 900
3 900
21-04 Programme de plantation de haies
30 223
38 608
8 385
21-05 Programme de reconquête des mares prairiales 2021
33 493
27 493
- 6 000
21-19 Accompagnement de projets d'agroforesterie
9 733
9 733
Opération soldée
22-04 Programme de reconquête des mares prairiales 2022
34 942
34 942
Opération soldée
22-09 Chantiers de gestion écologique zones Natura 2000
5 461
0
- 5 461
22-19 Chantiers de restauration de murs en pierres sèches
30 000
0
- 30 000
23-
03 Mise en œuvre de chantiers en faveur de la TVB
8 608
29 100
20 492
23-04 Programme de reconquête des mares prairiales-2023
29 516
33 600
4 084
23-17 Sensibilisation à l'agroforesterie et réalisation de
diagnostics agro-forestiers
0
0
0
23-23 Consolidation et développement de la filière pierre
sèche
12 418
15 000
2 582
Total
408 521
424 700
16 179
Source : Comptes de gestion et données PNRL
*Recettes de 15 000 €
perçues en 2017
PARC NATUREL RÉGIONAL DE LORRAINE
58
Tableau n° 3 :
Les
taux d’exécution des
opérations sous mandat de 2018 à 2023
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses c/4581
Inscription BP + DM (a)
57 168
169
149 767
291 910
242 985
208 175
Dépenses nettes (b)
-
169
32 362
154 898
139 096
81 995
Taux d’exécution (b/a)
0 %
100 %
21,6 %
53,1 %
57,2 %
39,4 %
Recettes c/4582
BP + DM (a)
67 248
-
140 783
146 518
218 071
147 186
Recettes nettes (b)
24 189
-
45 707
110 547
116 887
127 370
Taux d’exécution (b/a)
36,0 %
-
32,5 %
75,4 %
53,6 %
86,5 %
Source
: CRC GE d’après les comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
Annexe n° 4. État du personnel au 31 décembre (hors emplois non permanents)
En ETPT
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Filière adm.
Tit.
N.tit.
Tit
N.tit
Tit
N.tit
Tit
N.tit
Tit
N.tit
Tit
N.tit
Cat. A
9
8
8,7
8,4
9,9
7,6
8,9
8,6
10
7,6
8,42
7,7
Cat. B
3
-
1,8
-
1,8
-
2
-
2
-
2
-
Cat. C
5
-
4,8
-
4,6
-
4,6
-
2,8
-
4,8
-
s/total filière adm
17
8
15,3
8,4
16,3
7,6
15,5
8,6
16,8
7,6
15,2
7,7
25
23,7
23,9
24,1
24,4
22,9
Filière technique
Ingénieur
5
2
3,5
2
2,7
4
2,7
4
3,7
6
4,06
6,7
Technicien
1
1
2
1
2
1
2
1
2
1
3
1
Adj. tech. territorial
-
-
1
-
1
-
1
-
-
-
-
-
s/total filière tech
6
3
6,5
3
5,7
5
5,7
5
5,7
7
7,06
7,7
9
9,5
10,7
10,7
12,7
14,81
Animation
-
2
Total ETPT
23
11
21,8
11,4
22
12,6
21,2
13,6
22,5
14,6
22,3
17,4
34
33,2
34,6
34,8
37,1
39,7
Total emplois
budgétaires
25
10
25
10
25
11
25
11
25
13
24
18
35
35
36
36
38
42
Source : comptes administratifs et état PNRL au 31 décembre 2023 pour 2023
Chambre régionale des comptes Grand Est
3-5, rue de la Citadelle
57000 METZ
Tél. : 03 54 22 30 49
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est
«
La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration
»
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes Grand Est :
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est