3-5 rue de la Citadelle - 57000 METZ - T. +33 3 54 22 30 49 - grandest@crtc.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COLLECTIVITÉ EUROPÉENNE
D’ALSACE
(Département du Bas-Rhin)
Exercices 2021 et suivants
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATION
..................................................................................................
6
RAPPELS DU DROIT
....................................................................................................
7
PROCÉDURE
..................................................................................................................
8
INTRODUCTION
...........................................................................................................
9
1
UN PROCESSUS DE CONVERGENCE ENCORE EN COURS
........................
10
1.1
Des travaux de rapprochement initiés dès 2018 par les départements du
Bas-Rhin et du Haut-Rhin
................................................................................
10
1.2
Une organisation territoriale privilégiant la proximité, inspirée de celle
du département du Bas-Rhin
............................................................................
11
1.2.1
L’héritage de l’organisation territoriale du Bas
-Rhin
.............................
11
1.2.2
Une volonté de maintenir les lieux d’accueil des citoyens
.....................
13
1.3
Des chantiers de convergence dont l’état d’avancement est encore
hétérogène
........................................................................................................
13
1.3.1
Une fusion des satellites départementaux bien avancée, mais qui
reste à parachever
....................................................................................
14
1.3.1.1
Les fusions antérieures à la création de la CeA
......................................................
14
1.3.1.2
Les fusions engagées dès 2021
...............................................................................
14
1.3.1.3
Des convergences à finaliser
..................................................................................
15
1.3.2
Un alignement par le haut du régime indemnitaire
.................................
16
1.3.3
Des règles de gestion et de financement des collèges partiellement
harmonisées
.............................................................................................
17
1.3.4
Une convergence du système d’information en retard par rapport
aux objectifs initiaux
...............................................................................
18
2
UNE GESTION INTERNE À AMÉLIORER SUR PLUSIEURS POINTS
.............
20
2.1
Des éléments de la gestion des ressources humaines perfectibles
...................
20
2.1.1
Un régime indemnitaire à mettre en conformité
.....................................
20
2.1.1.1
Un complément annuel de rémunération (CAR) irrégulièrement versé
.................
20
2.1.1.2
Un complément indemnitaire annuel (CIA) insuffisamment corrélé à la
manière de servir
....................................................................................................
21
2.1.2
Des intérims d’emplois fonctionnels réalisés par un agent ne
relevant pas du corps des administrateurs territoriaux
............................
22
2.1.3
Système d’information RH
: la mise en œuvre complexe d’un
projet ambitieux
.......................................................................................
23
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
3
2.2
Une gestion du système d’information trop longtemps sans stratégie
.............
24
2.2.1
Une stratégie formalisée très tardivement
..................................................
25
2.2.1.1
Des ressources insuffisantes et une stratégie formalisée seulement en 2024
.........
25
2.2.1.2
Une réorganisation de la DSIN à intégrer aux enjeux stratégiques
........................
25
2.2.1.3
Des plans de réponse aux risques numériques à compléter
....................................
26
2.2.2
Une mise en conformité avec le règlement général sur la protection
des données (RGPD) à mener à son terme
..............................................
27
3
UNE SITUATION FINANCIÈRE SATISFAISANTE DONT
L’ÉVOLUTION INVITE À
LA PRUDENCE
......................................................
28
3.1
Une information budgétaire et comptable conforme à la règlementation
........
29
3.2
Des dépenses en augmentation
.........................................................................
30
3.3
Une situation financière qui reste satisfaisante malgré une diminution
régulière de la capacité d’autofinancement
......................................................
31
3.3.1
Des dépenses de fonctionnement en hausse
............................................
31
3.3.1.1
Une augmentation mesurée des produits de gestion
...............................................
31
3.3.1.2
Des charges de gestion en hausse
...........................................................................
31
3.3.1.3
Une capacité d’autofinancement en baisse
.............................................................
34
3.3.2
Une politique d’investissements dynamique et autofinancée en
totalité sur la période 2021-2023
.............................................................
34
3.3.2.1
Des investissements soutenus à destination principalement des collèges et
des routes
................................................................................................................
34
3.3.2.2
Des investissements totalement autofinancés
.........................................................
36
3.3.2.3
Un endettement en baisse
.......................................................................................
37
3.3.2.4
Des tensions qui pointent à partir de 2023
.............................................................
38
3.4
Une nécessaire prudence pour les années à venir
.............................................
39
ANNEXES
......................................................................................................................
41
Annexe n° 1.
Les effectifs de la Collectivité européenne d’Alsace
au 31 décembre 2023
........................................................................................
42
Annexe n° 2. Les piliers de fonctionnement de la CeA et axes de
convergence
......................................................................................................
43
Annexe n° 3. Les provisions
..................................................................................
44
Annexe n° 4. Les immobilisations
.........................................................................
47
Annexe n° 5. Les restes à réaliser en fonctionnement
...........................................
48
Annexe n° 6. Le rattachement des charges à l’exercice
.........................................
50
Annexe n° 7. Les opérations à classer ou à régulariser
..........................................
52
Annexe n° 8. Les dépenses et les consommations d’énergie
.................................
54
Annexe n° 9. La capacité d’autofinance
ment de la CeA
........................................
56
Annexe n° 10. Les investissements de la CeA et leurs financements
....................
57
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
4
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Grand Est a contrôlé pour la première fois la
Collectivité européenne d’Alsace (CeA) créée le 1
er
janvier 2021 par fusion des départements
du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.
La poursuite
d’un
travail de fusion engagé par les départements du Bas-Rhin et du
Haut-Rhin
En 2015, à la suite de la consultation électorale tenue en 2013, et dans le cadre de la
mise en place de la nouvelle carte des régions, les élus des conseils départementaux alsaciens
ont proposé la création d’une collectivité départementale unique. Des consultations et une
mission d’information gouvernementale ont permis,
à
la fin de l’année
2018, de présenter un
projet de loi qui a conduit à l’adoption de
la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux
compétences de la Collectivité européenne d’Alsace, dite loi «
Alsace ».
Anticipant l’adoption de
cette loi, les conseils départementaux du Bas-Rhin et du
Haut-
Rhin ont mis en œuvre une gouvernance commune po
ur permettre de concrétiser leur
regroupement dans la CeA afin que celle-ci fonctionne dès le 1
er
janvier 2021. Cette
gouvernance a permis de lancer plusieurs chantiers de convergence.
À ce jour, l’avancement des différents chantiers reste hétérogène.
L’or
ganisation territoriale de la CeA a repris la logique de celle qui existait dans le
Bas-Rhin, avec sept territoires. Le chantier de fusion des satellites départementaux est bien
avancé sans pour autant avoir été mené à son terme. Par ailleurs, la convergence des systèmes
d’information a pris du retard, pénalisant le fonctionnement de la collectivité.
Concernant la situation des agents, la CeA a adopté un régime indemnitaire unique,
permettant à la fois de rattraper les disparités constatées entre les départements du Bas-Rhin et
du Haut-Rhin et d
’attribuer des montants
revalorisés, pour coût supplémentaire total de
10,9
M€
.
Une gestion de
s ressources humaines et des systèmes d’information
à améliorer
Le nouveau régime indemnitaire des agents présente des irrégularités.
D’une part, alors
que la prime de fin d’année, appelée complément annuel de rémunération, est perçue par tous
les agents, elle ne devrait être versée
qu’
aux agents précédemment employés par les
départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin selon les modalités qui étaient propres à chacune
de ces collectivités, conformément à la réglementation sur les avantages collectivement acquis.
D’autre part,
le complément indemnitaire annuel de rémunération (CIA) est versé selon des
critères qui ne permettent pas de différencier suffisamment les agents selon leur manière de
servir.
Le nouveau système d’information des ressources humaines (SIRH)
présente des points
de faiblesse
. Il n’est pas suffisamment fiable et les relations entre la CeA et l’éditeur du lo
giciel
sont marquées par de nombreux désaccords sur les attendus, pourtant exprimés lors des phases
de négociation du marché et stipulés dans les pièces contractuelles.
Plus généralement, le système d’information (SI) de la CeA est perfectible, tant en ce
qui concerne le respect de la règlementation relative aux données qu
’
en ce qui concerne les
aspects techniques ou sa gouvernance. La collectivité n’a
établi une feuille de route pour la
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
5
gestion de son SI que tardivement, en octobre 2024, alors que de nombreux chantiers restent à
mener à terme. Les modes de priorisation des projets, les modalités de réorganisation de la
direction des systèmes
d’
information, les
procédures et les moyens de prévenir l’obsolescence
des matériels doivent être revus ou améliorés sans tarder.
U
ne situation financière satisfaisante dont l’évolution invite à la prudence pour les
années à venir
Entre 2021 et 2023, la CeA a connu une augmentation significative de ses dépenses de
fonctionnement et notamment de personnel compte tenu de la création de près de 300 postes
(hors transfert de 124 agents chargés de la gestion des autoroutes non concédées), dont 166
étaient pourvus au 31 décembre 2023.
Même si sa capacité d’autofinancement est en baisse, la CeA
présente sur ses trois
premières années des résultats excédentaires de fonctionnement qui ont permis de financer de
nombreux investissements sans avoir à emprunter.
L
’analyse prospective
établie par la chambre donne toutefois à penser que la capacité
d’aut
ofinancement risque de se détériorer rapidement, ce qui invite à la prudence au regard du
volume des investissements inscrit à la programmation pluriannuelle adoptée en 2023.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
6
RECOMMANDATION
Recommandation n° 1.
(destinataire)
: Chiffrer le coût des lieux d’accueil des citoyens de la
CeA afin de déterminer les moyens d’améliorer le maillage et l’efficience de la présence
territoriale de la CeA et du « service public alsacien ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
7
RAPPELS DU DROIT
Rappel du droit n° 1 :
(ordonnateur) : Procéder au retrait de la délibération instituant
un complément annuel de rémunération, irrégulière au regard de l’article L.
714-11 du code
général de la fonction publique.
Rappel du droit n° 2 :
(ordonnat
eur) : Se conformer aux dispositions de l’article
35 du
RGPD
en réalisant les analyses d’impact relatives à la protection des données obligatoires.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
8
PROCÉDURE
En application des articles L. 211-3 et L. 211-4 du code des juridictions financières, la
chambre régionale des comptes Grand Est a inscrit à son programme 2024 le contrôle des
comptes et de la gestion de la Collectivité européenne d’Alsace pour les exercices
2021 et
suivants.
Le contrôle a été ouvert par courrier du président de la chambre régionale des comptes
du 5 janvier 2024, adressé à M. Frédéric BIERRY, ordonnateur en fonctions et seul ordonnateur
durant la période sous revue.
En application de l’article L.
243-
1 du code des juridictions financières, l’entretien de
fin de contrôle a eu lieu le 18 juin
2024 en présence de l’ordonnateur en fonctions, du directeur
général des services par intérim et de la directrice générale adjointe en charge des ressources.
Le contrôle a porté sur les modalités de fusion des départements du Bas-Rhin et du
Haut-
Rhin, la gestion des ressources humaines et le système d’information. L’analyse
financière de la collectivité a également été réalisée, rétrospectivement et prospectivement.
Les observations provisoires retenues par la chambre lors de son premier délibéré ont
été notifiées le 9 septembre 2024.
Lors de sa séance du 28 novembre 2024, la chambre a examiné la réponse de la CeA et
a arrêté les observations définitives développées dans le présent rapport.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
9
INTRODUCTION
En 2015, à la suite de la consultation tenue en 2013 et de la mise en place de la nouvelle
carte des régions
, les élus des conseils départementaux alsaciens ont proposé la création d’une
collectivité départementale unique.
Le Premier ministre a missionné en 2018 M. Jean-Luc MARX, alors préfet du
Bas-Rhin, préfet de région, pour évaluer la
possibilité d’une
redéfinition institutionnelle
territoriale et, le cas échéant, pour en préciser les modalités. Remis au Premier ministre
le 15 juin 2018, le rapport « Marx » a précédé le dépôt, en février 2019,
d’un projet de loi.
Celui-ci deviendra la loi n° 2019-816 du 2 août 2019, dite loi « Alsace », créant la Collectivité
européenne d’Alsace (CeA).
Issue de la fusion des conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, celle-ci
est devenue, le 1
er
janvier
2021, l’unique collectivité départementale sur le territoire alsacien.
Ne relevant pas de la catégorie des collectivités à statut particulier, la CeA exerce pourtant des
compétences qui la distinguent des autres départements. Ces prérogatives propres sont :
-
la gestion du réseau routier national non concédé, transféré de l’État à la CeA
;
-
l’organisation, avec les collectivités de son territoire, de la coopération transfrontalière
;
-
la proposition, sur son territoire, tout au long de la scolarité, d’un ens
eignement
facultatif de langue et culture régionales ;
-
la coordination, avec les collectivités de son territoire, du développement touristique et
des loisirs.
La loi « Alsace
» a par ailleurs prévu qu’au
31 décembre 2026, les délibérations des
conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-
Rhin cesseront d’être applicables si elles n’ont
pas été remplacées par des délibérations de la nouvelle collectivité. La CeA dispose donc de
moins de deux années pour assurer la convergence des politiques publiques jusqu
’
alors
différenciées.
La nouvelle collectivité doit permettre de trouver un nouvel équilibre sur un territoire
d’une superficie de
8 280 km²,
frontalier de l’Allemagne et de la Suisse, avec trois aires
d’attractivité aux réalités sociales et économiques di
fférentes qui concentrent 75 % de la
population : Colmar, Mulhouse et Strasbourg
1
.
Les travaux de la chambre ont permis de constater que la fusion des anciens conseils
départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, même si elle est bien avancée, est encore en
cours (
partie 1
), que la gestion de la nouvelle collectivité est perfectible sur plusieurs points
relatifs aux ressources humaines et aux
systèmes d’information (
partie 2
) et que la situation
financière de la CeA est, sur la période 2021-2023, satisfaisante (
partie 3
).
1
Pour un détail des statistiques sur ces aires géographiques,
voir
INSEE,
comparateur de territoires
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
10
1
UN PROCESSUS DE CONVERGENCE ENCORE EN COURS
Avant leur regroupement, les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin avaient
organisé la convergence de leurs politiques et de leurs organisations en adoptant une feuille de
route et des principes d’action
dans la perspective de la nouvelle collectivité (1.1). Cette
convergence a permis d’aboutir à
une nouvelle organisation territoriale visant un objectif de
proximité, inspirée de celle en cours au département du Bas-Rhin (1.2). Plusieurs chantiers de
convergence restent néanmoins à mener à leur terme (1.3).
1.1
Des travaux de rapprochement initiés dès 2018 par les départements
du Bas-Rhin et du Haut-Rhin
La loi « Alsace » ne prévoyait pas les modalités précises de fusion des conseils
départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Dès novembre 2018, ces deux collectivités ont
anticipé la future gouvernance en adoptant une résolution commune et une feuille de route en
vue de la fusion. Politiquement, la déclaration commune a défini la future CeA comme une
collectivité qui reposerait sur trois piliers : la proximité, la citoyenneté et
l’efficacité
2
.
Ce projet p
olitique précisé, la fusion s’est structurée autour d’un comité de pilotage
« politique », composé des présidents des conseils départementaux du Bas-Rhin et du
Haut-Rhin et de 18
élus, et d’un comité de coordination rassemblant les deux directeurs
généraux des services des deux collectivités et deux directeurs de projet. Le comité de pilotage
déterminait les mesures de coordination des travaux de la fusion et le comité de coordination
les mettait en œuvre.
Le travail de ce dernier s’est appuyé sur huit axes
3
qui ont permis de structurer
450 « chantiers de convergence
», dont le recensement s’est terminé à l’été
2019. Cette liste de
projets a conduit le comité de coordination à affiner la typologie des projets pour mieux allouer
les ressources disponibles. Ainsi, étaient considérés prioritaires les « chantiers » dont la
convergence était obligatoire au 1
er
janvier 2021 et ceux qui étaient primordiaux en raison de
leur intérêt politique. Les projets qui n’étaient pas prioritaires pour le fonctionnement de la Ce
A
dès 2021 ont été mis en convergence progressivement, soit pour 2021 quand les moyens le
permettaient, soit après le lancement de la CeA.
Depuis le 1
er
janvier
2021, les différents projets font l’objet d’un suivi par les services
du secrétariat général de
la CeA et le comité de direction générale arbitre l’avancement de
s
convergences.
2
Voir
annexe n° 2.
3
Voir
annexe n° 2.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
11
1.2
Une organisation territoriale privilégiant la proximité, inspirée de celle
du département du Bas-Rhin
La fusion des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin laisse la CeA seule
collectivité départementale en Alsace, devant répondre au défi de maintenir des relations avec
les collectivités et les citoyens du territoire. La collectivité a repris la logique d’organisation
territoriale du département du Bas-Rhin et défini sept
territoires et les principes d’une
contractualisation avec ces derniers (1.2.1.1). Par ailleurs, pour maintenir le lien avec les
citoyens, la CeA a développé un « service public alsacien » (1.2.1.2).
1.2.1
L’héritage de l’organisation territoriale du Bas
-Rhin
J
usqu’à sa disparition en
2020, le conseil départemental du Bas-Rhin organisait son
intervention entre quatre territoires (territoires d’action nord, sud, ouest et Eurométropole de
Strasbourg). Ces territoires faisaient l’objet d’un diagnostic des enjeux et
des besoins,
permettant ensuite au département de proposer de contractualiser son action avec les
collectivités concernées. Ces contrats étaient dénommés « contrats de développement territorial
et humain ».
Reprenant cette logique d’organisation territori
ale, la CeA a structuré
4
une gouvernance
politique et administrative de proximité en créant sept territoires
5
, chacun représenté par une
commission politique. Composée des conseillers d’Alsace élus sur ce territoire,
cette
commission territoriale constitue un lieu de dialogue permettant de prendre en compte les
enjeux actuels des territoires. Chacune d
’entre elles
est consultée pour les décisions ayant un
effet direct sur le quotidien des citoyens concernés. Chaque territoire reçoit l’appui administratif
de sept délégations territoriales de la CeA. Avec à sa tête un délégué territorial de la direction
générale, ces délégations permettent d’appuyer le travail des élus dans ces territoires, grâce aux
agents qui sont référents locaux pour les principales compétences du département.
4
En prévoyant, notamment, les articulations des travaux des commissions thématiques et des
commissions territoriales.
5
Nord Alsace Haguenau Wissembourg ; Ouest Alsace Saverne Molsheim ; Eurométropole de
Strasbourg ; Centre Alsace ; Région de Colmar ; Agglomération de Mulhouse ; Sud Alsace Saint-Louis Sundgau
Thur-Doller.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
12
Carte n° 1 :
Les territoires de la Collectivité européenne d’Alsace
Source
: Collectivité européenne d’Alsace
Les territoires et les délégations territoriales constituent l’échelon à partir duquel la CeA
a développé sa stratégie de contractualisation territoriale. Pour chacun d’eux et en s’appuyant
sur les collectivités concernées, la CeA a déterminé les enjeux
et les moyens d’y répondre tant
sur le plan de
l’ingénierie
que des moyens financiers.
Ce soutien financier se répartit en deux interventions principales, respectivement de
173
M€ et
167
M€ sur la période 2022
-2025 : une intervention sectorielle (ex : aide aux
personnes âgées dépendantes, le développement du sport, de la culture) et une participation
dans le cadre des quatre fonds alsaciens
: le fonds de solidarité territoriale, le fonds d’attractivité
Alsace, le fonds communal Alsace et le fonds d’innovation territoriale
6
.
Les projets éligibles à ces fonds sont ceux qui ne peuvent être financés par
d’autres
modalités. Les modalités de leur mobilisation sont précisées, par territoire, dans le contrat
territorial. Le fonds d’attractivité Alsace est celui qui renvoie à une intégration territoriale plus
forte puisque le financement est conditionné à une synergie territoriale avérée. Le projet est
d’abord concerté entre les acteurs locaux intéressés, travaillé ensuite avec les conseillers
d’Alsace du territoire pour enfin être arbitré par les commissions territoriales compétentes.
6
Pour une présentation du fonctionnement de ces fonds,
voir
la délibération n° CD-2023-3-1-1
du 19 juin 2023 et ses annexes, disponibles sur
le site Internet
de la Collectivité européenne d’Alsace.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
13
Le soutien financier de la CeA par ce biais ne conduit pas à allonger le délai
d’instruction des demandes, qui varient entre
deux et huit mois
7
(pour le fonds d’attractivité
Alsace).
Cette politique de contractualisation a permis à la CeA de renouveler la logique de
l’intervention
départementale sur l’ensemble du territoire.
1.2.2
Une volonté de maintenir les lieux d’accueil des citoyens
Afin d’éviter que la
fusion des conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin
ne représente un risque d’éloignement pour les citoyens, la CeA a
adopté en 2023 une stratégie
intitulée « service public alsacien » (SPA). Cette politique décline des actions précises sur la
période 2023-2026.
Parallèlement aux 26 maisons
France services
présentes sur le territoire de la CeA, la
CeA poursuit
l’
objectif de proposer
«
un lieu d’accueil à moins de
20 minutes en transport de
chaque Alsacien »
. Aujourd’hui, elle dispose et participe au financement de 157
lieux d’accueil
sociaux, 6
antennes de la bibliothèque d’Alsace, une maison de l’
habitat en territoire, 3 InfoBest
et la maison de services du Rhin supérieur.
La CeA a hérité de ces lieux d’accueil des conseils départementaux alsaciens et travaille
à la rationalisation de leur maillage.
À titre d’illustration
, à Haguenau, la CeA prépare la
reconversion du bâtime
nt d’un collège laissé en friche afin d’y regrouper plusieurs services en
un seul lieu.
La collectivité n’est cependant pas en mesure d’indiquer le coût que représentent ses
lieux d’accueil. Une évaluation permettrait d’identifier les dépenses pouvant être
rationnalisées
et de faciliter la reconversion de certains sites. La chambre recommande donc à la CeA
d’objectiver le caractère efficient de sa politique de «
service public alsacien » en menant une
étude du coût de sa présence territoriale.
Recommandation n° 1.
(destinataire) :
Chiffrer le coût des lieux d’accueil des citoyens
de la CeA afin de déterminer les moyens d’améliorer le maillage et l’efficience de la
présence territoriale de la CeA et du « service public alsacien ».
1.3
Des chantiers de convergence dont l’état d’avance
ment est encore
hétérogène
La convergence des deux anciens conseils départementaux du Bas-Rhin et du
Haut-
Rhin s’articule autour de chantiers qui ne présentent pas le même état d’avancement.
7
Les délais d’instruction constatés se répartissent ainsi
:
-
fonds de solidarité territoriale : 2 mois ;
-
fonds d’innovation territoriale
: 3 mois ;
-
fonds communal alsace : 4 mois ;
-
fonds d’attractivité alsace
: 8 mois.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
14
Ainsi, la fusion des satellites départementaux est aujourd’hui en
voie d’achèvement (1.2.1). De
même, des
travaux d’unification significatifs
ont été engagés en matière de gestion des
ressources humaines
, avec la définition d’un régime indemnitaire commun pour les agents des
catégories B et C (1.2.2). D’autres chantiers, en revanche, sont moins avancés : l’harmonisation
des règles de gestion des collèges laisse subsister des spécificités entre le Bas-Rhin et le
Haut-
Rhin (1.2.3) et les travaux relatifs aux systèmes d’information ont pris un retard important
(1.2.4).
1.3.1
Une fusion des satellites départementaux bien avancée, mais qui reste à
parachever
Dans le contexte du regroupement de deux départements, la problématique de la fusion
des satellites se pose. Comme de nombreux départements, les conseils départementaux du
Bas-Rhin et du Haut-
Rhin s’appuyaient en effet sur ces organismes satellites pour mettre en
œuvre certaines de leurs politiques publiques. Chacune des deux collectivités
disposaient de ses
propres satellites. Certaines fusions ont été anticipées avant même la création de la CeA
(1.3.1.1).
D’autres ont abouti
dès 2021 (1.3.1.2). Certains demeurent encore distincts (1.3.1.3).
1.3.1.1
Les fusions antérieures à la création de la CeA
Dès 2015, les conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin avaient créé une
agence unique de développement touristique : Alsace destination tourisme.
En
2020, ils ont œuvré à la fusion des conseils d’architecture, d’urbanisme et de
l’environnement (CAUE)
8
en un CAUE Alsace. Les délibérations adoptées en 2020 par chacun
des deux conseils départementaux ont permis,
in fine
, de signer les traités de fusion des CAUE
en juin 2021.
1.3.1.2
Les fusions engagées dès 2021
Les conséquences institutionnelles de la disparition des conseils départementaux du
Bas-Rhin et du Haut-Rh
in n’ont pas été traitées par la loi «
Alsace
», mais par l’ordonnance
n° 2020-1304 du 28 octobre 2020 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la
création de la Collectivité européenne d’Alsace. Non encore ratifiée par le Parlement, cette
ordonnance prescrit le remplacement, au 1
er
janvier 2022, des deux anciennes maisons
départementales des personnes handicapées (MDPH) par la «
MDPH d’Alsace
». Après en
avoir délibéré en décembre
2021, l’assemblée
délibérante a autorisé la signature de la
8
Institué par la loi n° 77-2 du 3 janvier
1977 sur l’architecture, les conseils d’architecture, d’urbanisme
et de l’environnement s
ont des associations qui ont «
pour mission de développer l’information, la sensibilité et
l’esprit de participation du public dans le domaine de l’architecture, de l’urbanisme et de l’environnement. [Ainsi],
il[s] contribue[nt], directement ou indirecteme
nt, à la formation et au perfectionnement des maîtres d’ouvrage, des
professionnels et des agents des administrations et des collectivités qui interviennent dans le domaine de la
construction. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
15
co
nvention constitutive du groupement d’intérêt public
9
« maison départementale des
personnes handicapées d’Alsace
».
Par ailleurs, depuis sa création au 1
er
janvier
2021, la CeA dispose d’une unique
bibliothèque départementale et d’un seul service départeme
ntal des archives.
1.3.1.3
Des convergences à finaliser
Logement
En matière d’information au logement, les départements peuvent, avec l’État, créer une
association départementale d’information sur le logement
10
. En Alsace, les deux agences
départementales d’inform
ation sur le logement (Adil) du Bas-Rhin et du Haut-Rhin continuent
de coexister
. Leur convergence est à l’étude. Cependant, les deux agences bas
-rhinoise et
haut-
rhinoise n’ont pas un fonctionnement similaire.
L
’Adil
68 assure notamment une mission
d’observatoire de l’habitat. Dès lors, la convergence des deux agences suppose au préalable un
travail précis sur la manière de poursuivre des missions aujourd’hui exercées de manière
différenciée.
De plus, la CeA se voit rattacher deux offices publics de l’habi
tat (OPH) : Habitats de
Haute-Alsace (HHA) pour le département du Haut-Rhin et Alsace Habitat, pour le département
du Bas-
Rhin. La CeA a indiqué qu’actuellement, compte tenu des spécificités et des histoires
propres à ces deux OPH, un rapprochement n’est p
as prévu. La fusion des OPH étant
facultative, la CeA doit veiller à ce que la présence de deux OPH, agissant sur les anciens
territoires du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, ne conduise pas à une application différenciée de sa
politique du logement.
Enfance
Deux
établissements accueillent les enfants faisant l’objet d’une ordonnance judiciaire
de placement
: le foyer de l’enfance (situé à Strasbourg, Bas
-
Rhin) et la cité de l’enfance (située
à Colmar, Haut-
Rhin). Ces deux structures font l’objet de deux budgets a
nnexes distincts. La
CeA n’a pas évoqué de projet de fusion de ces foyers d’accueil, précisant que l’établissement
du Bas-
Rhin répond à une logique de placement d’urgence, quand celui du Haut
-Rhin répond
à un besoin de placement long. De plus, le foyer de
l’enfance relève d’un statut hospitalier.
Toutefois, ces spécificités ne s’opposent pas à la création d’un établissement unique,
réparti en deux sites. Cela permettrait de prendre acte des conséquences de la fusion et d’assurer
une gestion unifiée sur les deux territoires bas-rhinois et haut-rhinois. Chacune des structures
pourrait conserver une spécificité au regard de ses missions historiques. Cependant, la
particularité du statut du foyer de l’enfance suppose,
a minima
, une réflexion sur le maintien
d’un
statut hospitalier.
9
L’article L.
146-
4 du code de l’action sociale et des famil
les dispose que les maisons départementales
des personnes handicapées sont obligatoirement créées sous la forme d’un groupement d’intérêt public. Il ne s’agit
donc pas d’une spécificité de la CeA.
10
L’article L.
366-
1 du code de la construction et de l’hab
itation dispose les principales missions de ces
associations, lesquelles doivent, principalement, assurer une information gratuite des usagers sur leurs droits et
leurs obligations en matière de logement.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
16
Services d’incendie et de secours
La fusion des conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-
Rhin ne s’est pas
accompagnée de la création d’un unique service départemental d’incendie et de secours (SDIS),
notamment parce que les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, en tant que
circonscription administrative de l’État, n’ont pas disparu.
L’ordonnance n°
2020-1304 du 28 octobre 2020 précitée dispose en effet le maintien et
l’organisation des deux services territoriaux d’incendie et
de secours en Alsace : le service
d’incendie et de secours (SIS) du Bas
-Rhin et le SIS du Haut-Rhin. Ils sont administrés par un
conseil d’administration et présidés tous deux par le président de la CeA.
Le financement de ces SIS fait l’objet d’une délibé
ration chaque année, fixant pour
chacun d’entre eux les montants alloués par la CeA, en fonction des besoins de chacun de ces
services.
1.3.2
Un alignement par le haut du régime indemnitaire
La loi « Alsace » prescrivait la nécessité pour les départements du Bas-Rhin et du
Haut-Rhin de tenir, avec les organisations syndicales représentatives, des négociations portant
à la fois sur les changements consécutifs à la création de la CeA et sur les conditions liées au
regroupement des départements. En ne précisant que le contenu des accords, il revenait aux
conseils départementaux de décider de la manière de conduire ces négociations.
Les deux accords
11
adoptés en 2020 actaient une stratégie en deux temps : répondre aux
convergences les plus urgentes avant le 1
er
janvier 2021 et poursuivre les négociations après le
lancement de la CeA.
La modification de la part fixe et principale du régime indemnitaire, liée aux fonctions
(indemnité dite IFSE) a suivi avant tout
une logique d’alignement des
deux régimes
indemnitaires sur celui des deux
le plus élevé, en l’espèce celui mis en place dans le Haut
-Rhin.
Cette évolution a cependant abouti à une augmentation globale des montants cibles de régime
indemnitaire pour toutes les catégories d’agents.
11
Un pour chaque conseil départemental.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
17
Tableau n° 1 :
Évolution des montants mensuels bruts cibles
perçus par les agents de la CeA au titre
de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise IFSE
(en euros)
Groupes de fonctions
Montants
cibles CD67
Montants
cibles CD68
Montants
cibles CeA
Augmentation
par rapport à
la situation au
CD67
Augmentation
par rapport à
la situation au
CD68
C1
150
235
285
90 %
21 %
C2
110
195
235
114 %
21 %
C3
90
150
180
100 %
20 %
B1
550
550
580
5 %
5 %
B2
300
385
405
35 %
5 %
B3
200
270
300
50 %
11 %
A1
900
1 100
Inchangé
A2
600
900
Inchangé
A3
550
550
580
5 %
5 %
A4
350
385
420
20 %
9 %
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les données
fournies par la CeA
S
’agissant des sujétions particulières, les montants ont été rehaussés pour atteindre les
plus élevés et des indemnités ont été créées dans chacun des départements qui ne versait pas les
indemnités servies par l’autre. Les assistants familiaux ont également
bénéficié d’un
régime
plus favorable.
Les revalorisations des montants cibles ont été différentes selon la catégorie concernée :
entre 20 % et 114 % en catégorie C, entre 5 % et 50 % pour la catégorie B et entre 5 % et 20 %
pour la catégorie A.
Cette convergence des régimes indemnitaires, incluant les conditions de versement de
la nouvelle bonification indiciaire (NBI) représente un coût annuel de 10,9
M€, ainsi répartis
:
-
rapprochement du RIFSEEP en 2021 : 3,8
M€
;
-
harmonisation NBI en 2022 : 0,4 M
€
;
-
harmonisation du référentiel métiers et revalorisation du régime indemnitaire en
2022 : 2,5
M€
;
-
harmonisation du référentiel métiers et revalorisation du régime indemnitaire en
2023 : 3
M€
;
-
convergence du complément annuel de rémunération (CAR) : 1,2
M€
.
1.3.3
Des règles de gestion et de financement des collèges partiellement harmonisées
La gestion des collèges relève des départements depuis 1986. La fusion des
départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin a conduit à confier à la CeA la gestion
de 147 collèges, répa
rtis sur l’ensemble du territoire. Néanmoins, les choix
propres de chacun
des anciens conseils départementaux
n’emportaient pas
les mêmes règles de gestion.
C’est ainsi
qu’
une dotation globale de fonctionnement (DGF) et des dotations complémentaires finançaient
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
18
les collèges du Bas-Rhin. Dans le Haut-Rhin, seule une DGF annuelle finançait les
établissements.
En
2022, la CeA a décidé d’un financement unifié des collèges, avec le versement d’une
DGF, calculée selon les mêmes critères
12
. De plus, la collectivité
a fait le choix d’adopter des
« orientations annuelles
» pour la gestion des collèges publics. Ce document reprend l’ensemble
des financements disponibles, la tarification de la restauration scolaire et l’attribution des
logements de fonction. Malgré ces avancées, des règles différentes de gestion des tarifs de
restauration scolaire persistent
, qu’il conviendrait d’harmoniser.
1.3.4
Une convergence du système d’information en retard par rapport aux
objectifs initiaux
La création de la CeA a également conduit à f
usionner les systèmes d’information
(SI)
des départements du Bas-Rhin et du Haut-
Rhin. Cette convergence a été préparée dès l’adoption
de la loi « Alsace », avec un plan à trois ans pour la période 2019-2021 qui détaillait les objectifs
d’un fonctionnement
avec deux SI distincts vers un fonctionnement avec deux SI interfacés.
Ce plan établissait pour chaque direction les projets nécessaires au fonctionnement de
la collectivité au 1
er
janvier
2021, mais il estimait les coûts uniquement pour l’année 2020. Il
n’incluait pas l’étape de fusion des deux SI historiques en un SI commun.
Un des principaux enjeux était d’assurer la convergence de l’infrastructure du SI tout
en permettant le fonctionnement quotidien des services. Un recensement des applications
« critiques » pour chaque service a été réalisé. Pour éviter de devoir faire fonctionner trop
longtemps des applications de manière dégradée, certains aspects de la convergence de
l’infrastructure
ont été reportés. Trois ans après sa création, la CeA y travaille encore.
Ainsi, les active directory
13
(AD) des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin
continuent de fonctionner conjointement avec un AD « CeA
», car les AD historiques n’ont pas
encore été fusionnés. L’existence de trois annuaires induit une multiplicati
on des identités. Leur
fusion après plus de cinq ans générera des doublons de profils et de droits qu’il sera nécessaire
de recertifier. De plus, la CeA ne dispose pas d’outil de gestion des identités et des accès qui
permettrait
d’assurer que les droits détenus par les utilisateurs
soient ceux nécessaires à leur
poste alors que le patrimoine applicatif étendu de la CeA, le grand nombre d’utilisateurs du
système d’information ainsi que la criticité de certaines applications nécess
itent une gestion
rigoureuse à la fois des comptes des utilisateurs et des habilitations attribuées.
12
Pour une
présentation de la politique de gestion des collèges par la Collectivité européenne d’Alsace et
du calcul de la dotation globale de fonctionnement des collèges,
voir
la délibération n° CD-2022-4-5-3
du 20 octobre 2022 et ses annexes, disponibles sur
le site Internet
de la Collectivité européenne d’Alsace. Les
montants 2024 ont été adoptés par la délibération n° CD-2023-3-5-2 du 20 octobre 2023, également disponible sur
le
site Internet
de la Collectivité européenne d’Alsace.
13
L’active
directory est une base de données et un ensemble de services qui permettent de mettre en lien
les utilisateurs avec les ressources réseau dont ils ont besoin pour mener à bien leurs missions.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
19
Les centres de données de la CeA
La convergence de l’infrastructure a progress
é
sur d’autres projets, comme la gestion des centres
de données. La CeA avait pour objectif de mutualiser en 2024 les quatre centres de données
historiques au sein de deux nouveaux centres situés à Strasbourg. L’objectif
consiste à poursuivre
une rationalisation de la gestion des centres de données, mais également de recourir à des structures
moins consommatrices d’énergie et sécurisées.
Le déploiement du centre de données DC7 progresse. C’est un centre qui dispose d’un coefficient
d’utilisation d’énergie
14
performant
15
ainsi que d’un dispositif de sécurité renforcé.
À terme chaque
centre de données suivra un fonctionnement actif-actif
16
, chaque centre de données étant capable
de prendre le relais de l’autre en cas d’incident, sans impact sur l’utilisateur.
Plus généralement, le comité de direction réuni en décembre 2021 a fait le bilan du plan
à trois ans et a mis l’accent sur une volumétrie de projets au
-dessus des capacités de travail de
la direction des systèmes d’information. Plus d’un tiers (35
%) des projets en cours à fin 2021
n’avait pas été prévu en amont et
83 % correspondent à des ajouts dans les six derniers mois.
Par ailleurs, ce bilan a fait état du besoin d’accélérer les travaux de convergence de
l’infrastructure informatique afin de stabiliser les fondations du SI.
La CeA a indiqué que la réalisation des projets essentiels était prévue pour début 2026.
14
La mesure de la consommation énergétique des centres de données permet d’en évaluer l’efficacité
grâce à un coefficient d’utilisation d’énergie, calculé en divisant la quantité totale d’énergie utilisée par un centre
de données par l’énergie utilisée uniquement par les équipements informatiques. Un score de 1,4 indique que pour
chaque unité d’énergie consommée par les équipements informatiques, 0,4 unité d’énergie est consommée par les
autres systèmes du centre de données.
15
Coefficient de 1,4 pour une moyenne européenne de 1,8.
16
Le fonctionnement « actif-actif » de deux centres de données est une architecture où ils sont
opérationnels et traitent simultanément les charges de travail. Ils sont connectés et synchronisés de manière à
prendre en charge les mêmes services et applications.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
20
2
UNE GESTION INTERNE À AMÉLIORER SUR PLUSIEURS
POINTS
L’examen de la gestion de la CeA a permis de relever que la gestion interne était
perfectible sur plusieurs points, tant en matière de ressources humaines (2.1) que de systèmes
d’information (2.2.).
2.1
Des éléments de la gestion des ressources humaines perfectibles
En ce qui concerne la gestion des ressources humaines, la CeA a adopté un régime
indemnitaire dont les conditions de versement doivent être mises en conformité avec la
règlementation (2.1.1). Par ailleurs, les conditions de recrutement sur des emplois fonctionnels
sont apparues problématiques (2.1.2). Enfin, le système d’information des ressources humaines
est défaillant (2.1.3).
2.1.1
Un régime indemnitaire à mettre en conformité
2.1.1.1
Un complément annuel de rémunération (CAR) irrégulièrement versé
Depuis le 1
er
janvier
2023, la CeA verse à l’ensemble de ses agents
un « complément
annuel de rémunération » (CAR) dont les modalités correspondent à celles qui étaient appliquées
dans le Bas-Rhin. Remplaçant les «
primes de fin d’année
» servies par les anciens conseils
départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, cette prime est désormais indifféremment appliquée
aux anciens agents des deux départements et aux collaborateurs recrutés directement par la CeA.
La collectivité justifie cette harmonisation par les dispositions de la loi « Alsace » qui dispose que
« la Collectivité européenne d'Alsace succède aux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin dans
toutes les délibérations et actes pris par ces derniers. Ces actes et délibérations demeurent
applicables, dans le champ d'application qui était le leur avant la fusion, jusqu'à leur
remplacement, pour ceux qui ont un caractère règlementaire, par de nouveaux actes et
délibérations applicables sur le territoire de la Collectivité européenne d'Alsace, et au plus tard
jusqu'au 31 décembre 2026. »
Elle estime ainsi que pour instaurer des règles communes, renforcer le collectif de travail
et demeurer attractive, une harmonisation des critères d’attribution de ce complément de
rémunération était nécessaire et que la loi « Alsace » lui a ainsi donné la possibilité de revenir sur
les avantages acquis remontant à une période antérieure à la décentralisation.
Pourtant, les règles de gestion relatives à ces avantages acquis sont clairement encadrées
par l’article L.
714-11 du code général des collectivités territoriales. Les agents peuvent les
conserver à titre individuel lors de leur transfert dans une nouvelle structure mais la collectivité
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
21
nouvellement créée ne peut pas prévoir la création d’une nouvelle «
prime de fin d’année
»
17
, quel
que soit son nom, car cela contredirait le principe
de parité entre les agents de l’État et ceux des
collectivités locales en matière de régime indemnitaire.
La CeA n’était donc pas fondée à créer un nouveau type de prime, dérogatoire
au droit
commun.
Par ailleurs, les agents recrutés par la CeA depuis le 1
er
janvier 2021, qui
n’ont jamais
été des agents des conseils départementaux regroupés au sein de la CeA, ne peuvent pas
prétendre au versement d’un avantage collectivement acquis
instauré par ces deux collectivités.
La règlementation interdit l
’extension du versement d’une telle prime
aux agents recrutés
directement par la CeA
, puisqu’il ne constitue pas un avantage collectivement acquis accordé
par la CeA
, qui n’existait pas en 1984 et ne peut donc pas prévoir une telle prime.
Une réponse
ministérielle a confirmé cette différence de situation entre les agents de collectivités fusionnées
et ceux recrutés par une collectivité nouvellement créée
18
.
Or, le montant servi par la CeA aux agents directement
recrutés s’est élevé en
2023
à 2,7
M€, sur un total de
12,5
M€ de dépenses liées au
« complément annuel de rémunération »
(CAR).
La chambre invite la CeA à mettre fin à un tel versement. La collectivité CeA doit donc
procéder au retrait de sa délibération instituant un complément annuel de rémunération dans la
mesure où elle est irrégulière au regard de l’article L.
714-11 du code général de la fonction
publique. Si la CeA souhaite éviter les différences de traitement entre agents, elle a la possibilité
d’
intégrer les montants concernés dans une réforme de son régime indemnitaire et notamment
dans le socle de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE)
, comme le permet
la jurisprudence
19
.
Rappel du droit n° 1 :
(ordonnateur) : Procéder au retrait de la délibération instituant
un complément annuel de rémunération, irrégulière au regard de l’article L.
714-11 du
code général de la fonction publique.
2.1.1.2
Un complément indemnitaire annuel (CIA) insuffisamment corrélé à la manière
de servir
Par délibération du 6 décembre 2021
20
, la CeA a instauré le régime indemnitaire tenant
compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP)
pour l’ensemble de ses agents.
Le régime juridique du RIFSEEP est prévu par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014
portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique de l’État. Le RIFSEEP
17
Voir
XVIe
législature,
8 novembre 2022,
question
n° 2 964
(M. Didier Lemaire),
JORF
,
24 janvier 2023, p. 734.
18
Voir
XV
e
législature, 6 mars 2018,
question n° 6 100
(M. Martial Saddier),
JORF
, 28 mai 2018,
pp. 4 882-4 883.
19
Voir
CE, 21 mars 2008, req. n° 287771
20
Disponible sur le
site Internet
de la Collectivité européenne d’Alsace.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
22
est servi en deux parts
: l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) et le
complément indemnitaire annuel (CIA).
Le versement de l’IFSE aux agents de la CeA n’appelle aucune observation.
Cependant, le CIA n’est pas servi selon les conditions prévues par le décret n°
2014-513
du 20 mai 2014 précité.
Plafonné en fonction des groupes de fonctions dans lesquels sont répartis les agents, le
montant de CIA versé aux agents doit en effet être déterminé par la manière de servir, appréciée
lors de l’évaluation annuelle des agents
21
. C’est d’ailleurs ce que pré
voit la délibération de la
CeA
instituant le CIA qui précise que le montant doit refléter les conclusions de l’évaluation
annuelle.
Or, dans les faits, la CeA verse à tous ses agents, au mois d’octobre, un CIA d’un
montant forfaitaire. 14 % des agents ont ainsi perçu 200
€,
montant minimal garanti
22
; 81 %
ont perçu 400
€.
D’une part, la garantie d’un montant minimal de CIA est contradictoire avec sa
détermination en fonction de la manière de servir de l’agent.
D’autre part, l’attribution du même montant
forfaitaire à plus de 80 % des agents
montre que la différenciation entre les agents est faible et que la manière de servir est
insuffisamment prise en compte dans l’attribution de cette prime.
La CeA dispose ainsi
de marges d’amélioration pour utiliser p
leinement le levier que
constitue le CIA.
2.1.2
Des intérims d’emplois fonctionnels réalisés par un agent ne relevant pas du
corps des administrateurs territoriaux
En application des décrets n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions
statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités
territoriales et n° 87-1097 du 30 décembre
1987 portant statut particulier du cadre d’emplois
des administrateurs territoriaux, seuls ces derniers peuvent occuper des postes de directeur
général adjoint (DGA) et directeur général des services (DGS) de communes de plus de 40 000
habitants, départements et régions.
Des exceptions sont toutefois prévues et permettent à un agent relevant du corps des
attachés territoriaux d’occuper un emploi de DGS d’une commune comptant entre 40
000 et
80 000
habitants. L’emploi de DGA est également ouvert pour les collectivités suivantes
:
communes entre 150 000 et 400 000 habitants ; départements de 900 000 habitants maximum
et régions de 2 millions
d’hab
itants maximum.
La jurisprudence a apporté d’autres exceptions en cas d’intérim sur des emplois de DGS
et de DGA.
21
Décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, article 4.
22
La CeA a précisé que seuls les agents « non adaptés » à leur poste ne percevaient aucun CIA.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
23
Ainsi, le Conseil d’État a reconnu la légalité du recours à l’intérim par un agent ne
remplissant pas les conditions d’occupation de l’emploi
(CE, 4 février 2000)
23
pour des raisons
de continuité du service public (CE, 27 mai 1987)
24
, dans le respect des quatre
conditions suivantes :
-
l’agent ne peut prétendre bénéficier des avantages, notamment de rémunération, primes
et indemnités attachées à des
fonctions qu’il n’exerce que temporairement
(CE, 14 juin 2000
25
; CAA Marseille, 20 juin 2017
26
) ;
-
l’intérim doit se faire sur une durée «
normale ». Cette durée est déterminée selon le
type d’emploi occupé
27
;
-
nécessité de démontrer une recherche active permettant de recruter une personne sur le
poste occupé temporairement, selon les conditions prévues pour ce poste
(CE, 4 février 2000) ;
-
si l’intérim se prolonge
, nécessité de prouver que cette prolongation est due à une
circonstance particulière (CE, 4 février 2000).
Depuis la création de la CeA, un agent de la collectivité a occupé successivement les
emplois de DGA « attractivité » pendant trois ans (du 1
er
janvier 2021 au 31 décembre 2023) et
de DGS depuis le 1
er
janvier
2024 alors qu’il ne remplissait pas
les conditions statutaires, de
grade en l’espèce
, pour occuper de tels postes.
Aucune procédure active de recrutement n’a pu
être constatée sur un poste comme sur l’autre
, ce qui aurait permis de justifier des intérims
prolongés.
Dans ces conditions, l’agent ne pouvait être considéré comme intérimaire et n’aurait
pas dû exercer ces fonctions. La CeA a d’ailleurs mis fin aux
fonctions de DGS de cet agent à
compter du 1
er
septembre 2024.
2.1.3
Système d’information RH
: la
mise en œuvre complexe d’un projet ambiti
eux
Au lancement de la CeA, les deux SIRH du Bas-Rhin et du Haut-Rhin coexistaient.
Une des priorités était d’assurer une convergence rapide de ces deux systèmes d’information,
puisque la gestion des ressources humaines était compliquée par le renseignement de deux
systèmes d’information avec leurs propres logiques de fonctionnement. De plus
, le SIRH du
Haut-Rhin ne pouvait plus être
maintenu par l’éditeur
.
Dès juin 2021, la CeA a organisé des rencontres avec plusieurs éditeurs afin de
présenter son projet dont
l’objectif était d’établir
un nouveau SIRH pour le 1
er
janvier 2024. La
collectivité a pu préciser que les entreprises rencontrées, dont certaines présentent une
expérience certaine dans le milieu de l’offre de progiciels au secteur public, ont souligné le
caractère ambitieux du projet. A
ucun des éditeurs n’a exprimé des difficultés à rép
ondre à ce
projet.
Toutefois, en mars 2022, la CeA négociait encore avec le seul éditeur qui avait répondu
pour préciser les fonctionnalités attendues, le candidat ayant au cours de ces échanges confirmé
qu’il pourrait satisfaire
aux exigences et à
l’ambit
ion de la CeA.
23
Conseil d’État, 4 février 2000, n°
193247.
24
Conseil d’État, 27 mai 1987, n°
39232.
25
Conseil d’État, 14 juin 2000, n°
203680.
26
Cour administrative d’appel de Marseille, 20 juin 2017, n°
15M03451.
27
Cour administr
ative d’appel de Lyon, 18 avril 2017, n°
16LY00073.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
24
L’analyse du cadre des réponses montre que, en plus des fonctionnalités essentielles
d’un SIRH (gestion de
s paies, des carrières, des congés, de la situation des agents, etc.), la CeA
demandait un logiciel supportant l’ensemble des processus
permettant la mise à disposition des
documents liés à la situation d’un agent, de la candidature (
curriculum vitae (CV), lettre de
motivation) à sa titularisation et la gestion de sa carrière (arrêtés, mobilités, bulletins de paie,
etc.). Pour renforcer l
e contrôle interne, la CeA demandait à ce qu’un contrôle de la cohérence
des données soit également présent. Avec l’utilisation d’une centaine d’applications RH, la
collectivité exigeait que le système d’information puisse faire le lien entre ces différent
es
applications, évitant un renseignement fastidieux pour chacune d’elles.
Les premiers développements de l’outil ont eu lieu à partir de juin
2022, soit 18 mois
avant l’échéance de janvier
2024. Au regard de l’ampleur du projet, la question qui se pos
ait
était celle du caractère adapté du calendrier pour répondre aux exigences techniques et
d’échéance. Sur ce point, la CeA a précisé
qu’
«
à la lecture de l’offre […], rien ne laissait
penser que le soutien d’un intégrateur était nécessaire
».
Au cours du dév
eloppement de l’outil
, l
es relations avec l’éditeur
ont été difficiles, les
deux parties s’opposant
tantôt la trop grande
précision, tantôt l’insuffisante précision des
attentes de la collectivité. La CeA a ajourné à plusieurs reprises la vérification d’ap
titude sur
des fondements différents et l’éditeur a confirmé sa capacité à atteindre les principales attentes
sans finalement y parvenir de manière satisfaisante.
Le constat de ces difficultés interroge sur la gestion du déploiement du nouveau SIRH.
Une solution aurait pu être de procéder par étape, en assurant des fonctionnalités de base avant
de faire progresser l’outil par la suite. Compte tenu des contraintes techniques et calendaires,
une autre possibilité aurait été de recourir une prestation extérieure (Assitant à maîtrise
d’ouvrage
(AMO), intégrateur
, notamment) pour limiter l’impact de la gestion du projet sur les
équipes de la direction des ressources humaines qui ont dû partager leurs ressources entre la
gestion des ressources humaines au quotidien et le déploiement du SIRH. La CeA a pu préciser
que les difficultés rencontrées ont tenu à la méthodologie de gestion du projet.
Par ailleurs, toutes les équipes de la direction du système d’information et du numérique
n’ont pas été sollicitées pour la préparation du projet, rendant l’exécution compliquée en raison
d’impératifs non anticipés. Par exemple, les équipes de sécurité de la direction des systèmes
d’information et du numérique (DSIN) ont été sollicitées seulement quelques semaines avant
le déploiement en janvier 2024. Des tests de sécurité ont dû être réalisés en urgence, révélant
des vulnérabilités.
La CeA a indiqué qu’elle avait décidé de poursuivre le projet, trop avancé pour être
interrompu. Elle a reconnu que les exigences avaient été réduites pour permettre le
fonctionnement de l’outil et faciliter le quotidien des agents. Au dernier trimestre
2024, la CeA
a précisé vouloir renforcer ses équipes dans la gestion de ce projet par le recrutement de deux
agents et par le recours à un cabinet de
conseil pour l’exercice de missions d’assistance à
maîtrise d’ouvrage.
2.2
Une
gestion du système d’information
trop longtemps sans stratégie
Concernant la gestion de son système d’information, la CeA n’a actualisé
son cadre
stratégique que très récemment pour répondre aux enjeux essentiels du numérique et limiter les
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
25
risques pour la collectivité (2.2.1). Ce travail doit s’accompagner d’une mise en conformité
avec les principales obligations règlementaires en matière de protection des données (2.2.2).
2.2.1
Une stratégie formalisée très tardivement
En matière de gestion du système d’information
, la CeA a présenté une stratégie en
octobre 2024 afin de
permettre de répondre aux ressources insuffisantes et à l’obsolescence de
certains matériels (2.2.1.1). Il reste nécessaire
d’
y intégrer les besoins de réorganisation de la
direction informatique (2.2.1.2) et d
’inclure dans certain
es procédures leur périodicité
d’actualisation
(2.2.1.3).
2.2.1.1
Des ressources insuffisantes et une stratégie formalisée seulement en 2024
Alors q
u’elle avait établi en 2018 un plan à trois ans pour lancer les travaux de
convergence, la CeA n’a
vait plus formalisé, depuis, de stratégie numérique. Cela conduisait la
direction des systèmes d’information et du numérique (
DSIN) à piloter plus de 140 projets en
cours sans établir de jalon d’avancement ni d’ordre de priorité.
Par ailleurs, elle prévoyait pour 2024 une charge de travail supérieure à la capacité de
ses équipes. Cette situation déséquilibrée devrait demeurer en 2025 avec 40 équivalents temps
plein (ETP) disponibles pour un besoin de 60
ETP. À ces projets, s’ajoutent les besoins
quotidiens de maintien en condition opérationnelle (MCO) du SI.
Seule l
’élaboration d’une feuille de route stratégique pluriannuelle dotée d’un plan de
financement
devait permettre d’arbitrer entre les différents projets pour gagner en efficacité et
d’ajuster les ressources aux ambitions en la matière.
La CeA a indiqué avoir finalement adopté
une feuille de route pour la gestion des projets SI en octobre 2024. La chambre prend note de
cette avancée et insiste sur la nécessité pour cette feuille de route de couvrir les vulnérabilités
liées à l’obsolescence de certains matériels essentiels.
2.2.1.2
Une réorganisation de la DSIN à intégrer aux enjeux stratégiques
Rattachée à la direction générale adjointe « ressources », la DSIN a pour objectif de
mettre en œuvre le nouveau SI unique pour l’ensemble des services de la collectivité.
L
a DSIN s’organise en six services,
et compte 108 ETP et 27 personnels techniques
dédiés à
l’infogérance. Elle gère 350
applications « métiers », 1 000 bases de données et un
parc de 6
100 postes de travail, auquel s’ajoutent 250
postes informatiques utilisés par les agents
des collèges. Pour assurer le fonctionnement de ces applications et bases de données, la
collectivité s’appuie sur
1 000 serveurs répartis depuis mai 2024 entre deux datacenters
(cf. encadré
supra
).
L’organisation et les moyens de la DSIN ne permettent pas de répondre aisément aux
remontées d’incidents techniques par les services. La DSIN n’a pas nommé d’interlocuteur qui
puisse arbitrer les prises en charge des incidents rencontrés par les équipes métiers. Dès lors,
les équipes techniques réparties au sein des services infrastructures numériques (SIN) et centre
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
26
de services aux
utilisateurs (SCSU) peinent à déterminer l’équipe responsable du traitement de
l’incident, selon qu’il dépend du «
métier » ou de «
l’infrastructure
».
Enfin, le processus de validation
28
des projets apparaît insuffisamment agile. Tous les
projets sont actuellement validés par la direction générale. La CeA pourrait
n’
exiger ce
processus que pour les projets les plus lourds et les plus coûteux. Les arbitrages
dont l’impact
financier et sur les utilisateurs est moindre devraient pouvoir être rendus à des niveaux divers
(chef d’unité, chef de service,
directeur).
La CeA a indiqué avoir recours à un cabinet spécialisé pour travailler sur l’organisation
de la DSIN afin de mieux répondre aux enjeux du numérique et de la gestion du SI. Ce travail
pourrait s’appuyer sur
les
objectifs de contrôle de l’information et des technologies associées
29
.
2.2.1.3
Des plans de réponse aux risques numériques à compléter
La sécurisation du SI d’une colle
ctivité territoriale est primordiale compte tenu des
données personnelles sensibles qu’elle traite. Pour répondre à cet enjeu majeur,
la collectivité
s’est dotée pour la période 2021
-
2023 d’une feuille de route pour la sécurité des SI qui détaille
sur 3 ans les actions à mener
: audit des SI, campagnes de sensibilisations, rédaction d’une
politique de sécurité du SI. Cette feuille de route a été rééditée fin 2023 et couvre la période
2024-2026.
En cohérence avec cette feuille de route, la CeA a mis en place des campagnes de tests
d’intrusion (phishing) trimestrielles en plus d’un quiz de sensibilisation aux risques de
cybersécurité dont elle suit l’évolution de la participation ainsi que les scores grâce à un tableau
de bord.
La CeA a également mis en place
des procédures d’authentification à multiples facteurs.
Enfin, elle éprouve régulièrement la sécurité de son SI via des campagnes Red team
30
. Le
résultat de celles-
ci est analysé et est suivi d’actions. Le résultat de la dernière campagne, en
octobre 2023, permet de qualifier le niveau de sécurité du SI de moyen avec un risque
d’intrusion qualifié de faible.
De plus, la CeA a procédé à un audit de son annuaire (active directory) en 2024 via
l’outil de collecte de l’agence nationale de sécurité des systèmes d’information (ANSSI),
ORADAD, dans le but d’identifier les vulnérabilités. Cet audit a mis en avant un annuaire
globalement robuste et maitrisé. Cependant, un durcissement de la sécurité apparaît nécessaire
s’agissant des algorithmes de chiffrement et sur l’historique de certains comptes.
Le positionnement du responsable de la sécurité des systèmes d’information (RSSI) au
sein de la direction de l’innovation et de la transformation publique lui permet d’être
28
Afin que son projet soit validé, le service doit réaliser une expression du besoin, une étude
d’opportunité, une note de cadrage puis doit passer en comité technique.
29
En anglais
Control Objectives for Information and Related Technologies
, il s’agit d’un cadre de
gouvernance et de gestion de l’information, publié par l’ISACA (Information Systems Audit and Control
Association). Il fournit des principes, des pratiques, des outils et des modèles pour aider à la gestion efficace des
informations et des technologies associées.
30
La Red Team est composée d’experts en sécurité informatique qui se comportent en attaquant afin
d’identifier les failles dans le SI, les réseaux ou les politiques de sécurité de l’org
anisation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
27
indépendant vis-à-vis de la DSIN et de promouvoir auprès du comité de direction les enjeux de
sécurité lors des comités de sécurité.
La CeA dispose depuis 2021 d’une politique de sécurité du système d’information, puis
s’est dotée en 2023 d’une politique des mots de passe qui respecte les recommandations
de la
Commission nationale de l’informatique et des libertés
CNIL
et d’un plan de continuité
d’activité (PCA) et de reprise d’activité (PRA) en
2024. Aucune de ces procédures n’a
cependant fait l’objet de revue. Alors que des tests de restauration ont eu
lieux lors du
déplacement des centres de données en 2024, les procédures n’indiquent pas la périodicité de
ces tests pour les années à venir, en s’appuyant sur les normes
ISO, notamment. Or, il est de
bonne pratique
31
que figurent dans le PCA la périodicité des tests de restauration, le temps
maximal acceptable pour restaurer un système après une interruption et la quantité de données
que l’organisation peut se permettre de perdre entre deux sauvegardes.
2.2.2
Une mise en conformité avec le règlement général sur la protection des données
(RGPD) à mener à son terme
Le règlement européen n° 2016/679 du Parlement européen et du Conseil
du 27 avril 2016, dit règlement général sur la protection des données (RGPD), est entré en
vigueur le 25 mai 2018. Il apporte de nouvelles garanties aux citoyens européens pour la
protection de leur vie privée et de leurs données à caractère personnel en prévoyant notamment
la désignation par tout organisme public d’un délégué à la protection des données (DPD) auprès
de la Commission nat
ionale de l’informatique et des libertés (CNIL). Tout manquement au
règlement peut entraîner des sanctions pécuniaires pouvant s’élever jusqu’à 20
millions
d’euros.
La CeA a commencé sa mise en conformité en nommant une déléguée à la protection
des données (DPD) et en recensant dans un registre une centaine de traitements de données
cibles pour lesquels une analyse d’impact relative à la protection des données (AIPD) est
nécessaire (article 35 du RGPD).
Les AIPD ne sont obligatoires que lorsque les traitements concernés présentent un
risque élevé pour la protection de la vie privée. Par exemple, les traitements permettant la
gestion des alertes et des signalements en matière sociale sont des traitements pour lesquels une
AIPD est requise
32
.
La réalisation de
ces analyses d’impact assure l’intégrité et la disponibilité des données
traitées ainsi que l’efficacité des contrôles en place (article
5 du RGPD). La Commission
nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) précise que les AIPD permettent d’assurer
un contrôle de la proportionnalité et de la nécessité de mettre en œuvre un traitement de données
à caractère personnel. De plus, techniquement, elles permettent de déterminer les risques pour
la sécurité des données et leurs impacts sur la vie privée. Ainsi, en réalisant une AIPD, le
31
La norme ISO 27001, qui spécifie les exigences pour un système de management de la sécurité de
l’information, exige que les tests de restauration soient effectués périodiquement. La norme
ISO 22301 pour la
gestion de la continuité des activités exige que le temps maximal acceptable d’interruption et la quantité de données
acceptable de perdre soient définis, documentés et testés.
32
La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) rec
ense les traitements pour lesquels
une AIPD est requise. Cette liste est disponible sur le
site Internet
de la CNIL.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
28
gestionnaire du traitement de données à caractère personnel peut être en mesure d’adopter les
mesures techniques et organisationnelles nécessaires à la protection des données.
Or, la CeA a réalisé moins de 15 % des analyses
d’impacts qu’elle aurait dû mener
. Ce
faible volume d’analyse expose la CeA et ne permet pas de garantir la totale maîtrise de la
sécurité de ces données
qui transitent dans le système d’information. Par exemple, en cas
d’attaque informatique et en l’absence des AIPD pour l’ensemble des traitements pour lesquels
elles sont obligatoires, la CeA serait limitée dans son analyse du type, de l’ampleur et de
l’impact des données compromises.
Rappel du droit n° 2 :
(ordonnateur) :
Se conformer aux dispositions de l’article
35 du
RGPD e
n réalisant les analyses d’impact relatives à la protection des données
obligatoires.
3
UNE
SITUATION
FINANCIÈRE
SATISFAISANTE
DONT
L’ÉVOLUTION INVITE À
LA PRUDENCE
Au 31 décembre 2023, le budget de la CeA est composé de son budget principal et de
sept budge
ts annexes. Les dépenses qui s’élèvent à
1 688
M€ en 2023 sont portées à
98 % par
le budget principal, qui fait donc seul l’objet d’une analyse ci
-dessous.
Tableau n° 2 :
Budget principal et budgets annexes de la CeA
–
2023
Libellé du budget
Nomenclature
Charges de gestion
en €
% BP BA
BP
M57
1 648 346 228
97,7
BA régie électrique
M41
66 866
0
BA parc véhicules
M57
8 591 475
0,5
BA parc Erstein
M4
4 658 412
0,3
BA Le vaisseau
M4
422 896
0,03
BA Labo vétérinaire
M57
2 389 250
0,1
BA Foyer de
l’enfance
M22
18 743 847
1,1
BA Cité de l’enfance
M22
4 574 784
0,3
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après le compte financier unique 2023
, la synthèse des budgets
annexes et ANAFI
La CeA présente des comptes fiables et une information budgétaire conforme à la
règlementation (3.1). Même si la fusion des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin a
conduit à une augmentation des dépenses (3.2), la CeA présente des résultats excédentaires et
un endettement limité (3.3). Toutefois, dès 2024, la CeA devra faire preuve de prudence et
adapter sa gestion financière pour conserver des marges de manœuvre (3.4).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
29
Présentation du logiciel ANAFI
Depuis le 1
er
janvier 2014, les chambres régionales des comptes ont recours à un logiciel qui leur
est propre, appelé ANAFI, alimenté automatiquement par les données des comptes de gestion.
Certains retraitements sont effectués dans une perspective économique (analyse du cycle
d’exploitation ou de gestion) qui
donne un éclairage complémentaire à celui des présentations
comptables issues des maquettes des comptes administratifs. Ainsi, ANAFI analyse les produits
ou charges « de gestion » plutôt que les recettes ou dépenses « réelles de fonctionnement ». Cela
ne modifie pas
pour autant le montant de la capacité d’autofinancement brute.
L’équilibre du financement des investissements est par la suite apprécié en fonction des niveaux
de la capacité d’autofinancement nette, des emprunts, des subventions perçues et des
recettes de
cessions de patrimoine.
3.1
Une information budgétaire et comptable conforme à la règlementation
Dès 2021, la CeA a adopté un règlement budgétaire et financier, respectant les
principales obligations de la collectivité dans ces domaines. De plus, la direction des finances
a édité des fiches de procédures nombreuses et précises, permettant aux agents d’être guidés
dans les principales étapes des opérations comptables et budgétaires, comme le mandatement
d’une facture ou la création et le suivi des fiches d’inventaire.
Les débats d’orientation budgétaire ont été menés dans le délai de
10 semaines
préalables au vote du budget prévu par la nomenclature comptable M 57 et ont abordé les
orientations budgétaires, l’état de la dette, les effectifs et les
dépenses de personnel.
La CeA satisfait à ses obligations de publicité des informations budgétaires générales
33
.
Les budgets et les comptes sont mis à disposition du public en application des dispositions du
code général des collectivités territoriales. Ils sont en ligne sur le site internet de la collectivité.
La collectivité publie annuellement les rapports sur la situation en matière de développement
durable et en matière d’égalité femmes
-hommes. Les données essentielles relatives aux marchés
publics sont en ligne sur le portail « Alsace marchés publics ».
33
Code général des collectivités territoriales, articles
L. 2313-1
,
L. 2313-1-1
et
L. 3313-1
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
30
La qualité de l’information budgétaire rejoint celle des comptes de la collectivité.
L’examen de la fiabilité des comptes relève que les principales normes comptables sont
respectées
34
par la CeA et n’appelle à aucune remarque que la collectivité n’aurait pas déjà
anticipée.
3.2
Des dépenses en augmentation
Le tableau ci-
dessous retrace l’évolution des produits et des charges de gestion de 2018
à 2023.
Tableau n° 3 :
Produits et charges de gestion 2018
–
2023
Départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin
–
CeA
En M€
Département du Bas-Rhin et du
Haut-Rhin
Collectivité européenne d’Alsace
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Produits de gestion
1 641,7
1 626,8
1 611,5
1 838,7
1 850,4
1 873,6
Charges de gestion, dont
1 325,7
1 362,7
1 466,5
1 444,7
1 510,7
1 648,4
Charges à caractère général
86,1
89,7
111,9
99,9
107,8
120,7
Charges de personnel
241,9
247,1
252,7
260,7
278,3
301,4
Aides directes à la personne
453,5
464,7
498,5
498
494,8
519,5
Aides indirectes à la personne
360,5
373,1
390,1
385,3
416,1
445,3
Subventions de fonctionnement
56,8
58,2
79,5
62
67,6
65,8
Autres charges de gestion
127
129,9
133,7
138,7
146
195,6
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les données ANAFI
En prenant comme référence les dépenses des deux anciens départements en 2018 et la
situation de la CeA en 2023, les recettes ont augmenté de 14 %.
Dans le même temps, l'ensemble des charges de gestion a augmenté de 24 %, dont 40 %
pour les charges à caractère général et 25 % pour les dépenses de personnel. Les « autres
charges de gestion » ont aussi fortement
augmenté en raison de l’accroissement de la dotation
de fonctionnement des collèges de 30
M€, en lien avec le renchérissement des coûts de
l’éne
rgie.
Ces augmentations doivent être relativisées au regard de l’évolution de l’indice des prix
entre 2021 et 2023. Elles
rendent difficile l’analyse du
coût de la fusion des anciens conseils
départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. La chambre invite cependant la CeA à réaliser
ce chiffrage à l’issue des six années de convergence et à le présenter à l’assemblée délibérante.
34
Le contrôle de la fiabilité des comptes a porté sur les constitutions des provisions (annexe n° 3), la
gestion des immobilisations (annexe n° 4), les restes à réaliser de la section de fonctionnement (annexe n° 5), le
rattachement des charges à l’exercice (annexe n°
6) et le classement des opérations inscrites sur les comptes
d’attente (annexe n°
7).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
31
3.3
Une situation financière qui reste satisfaisante malgré une diminution
régulière de la capacité d’autofinancement
La CeA a vu ses dépenses de fonctionnement augmenter plus vite que les recettes
correspondantes entre 2021 et 2023, conduisant à une baisse significative de la capacité
d’autofinancement (3.3.1). Malgré la réduction de ses excédents de fonctionnement, la CeA a
encore pu fi
nancer ses investissements sans s’endetter (3.3.2).
3.3.1
Des dépenses de fonctionnement en hausse
3.3.1.1
Une augmentation mesurée des produits de gestion
En 2023, les produits de gestion sont, globalement, en légère hausse par rapport à 2021
(+ 2 %, soit + 34,9
M€)
pour atteindre 1 874
M€.
Les ressources fiscales propres stagnent. La perte pour les départements du produit de
la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) fin 2021 puis de la cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises (CVAE) fin 2022 est comp
ensée par le versement d’une fraction de taxe
sur la valeur ajoutée (TVA) qui progresse nettement entre 2021 et 2023. Dans un contexte de
dynamisme de la TVA, le dispositif absorbe en grande partie la chute de 26 % des droits de
mutation à titre onéreux (DMTO) (342,8
M€ en
2021 pour 271
M€ en 2023). Dans le même
temps, la fiscalité reversée dont les départements ne maitrisent ni taux ni assiette progresse
sensiblement de 3 %.
Les
ressources d’exploitation
sont par contre dynamiques (+ 16 % : revenus des
immeubles et des domaines principalement, liés entre autres à la politique tarifaire et aux
recettes perçues auprès d’EDF au titre de l’exploitation de l’usine hydroélectrique de Kembs
:
+ 8
M€
), de même que les ressources institutionnelles en hausse de 8 %, portées par une
augmentation de 18
% des participations de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie
.
3.3.1.2
Des charges de gestion en hausse
Sur la période 2021-2023, les charges de gestion ont progressé fortement (+ 14 %) pour
atteindre 1,6 Md
€ soit
0,2 Md
€ supplémentaires.
La CeA s’est trouvée soumise à une forte pression liée au dynamisme de ses dépenses
sociales. Les aides directes à la personne ont augmenté de 4 % soit 21,5
M€. En revanche, les
aides indirectes à la personne ont évolué de 13 %, soit près de 60
M€ supplémentaires à
financer. Or, les allocations individuelles de solidarité, qui relèvent pour l’essentiel de règles
nationales, représentent à elles seules en 2023 près de 60
% de l’ensemble des charges réelles
de fonctionnement.
Des mécani
smes de financement venant de l’État ont été progressivement déployés
mais n’ont pas permis de rattraper la dynamique des dépenses sociales
: en 2023, le taux de
couverture des dépenses sociales par l’État n’est que de 45
%.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
32
Tableau n° 4 :
Évolution de la charge nette des dépenses sociales pour la CeA
En euros
2021
2022
2023
Allocation
personnalisée
d’autonomie
(APA)
Dépenses APA
149 130 708
155 477 449
165 318 004
Recettes CNSA
62 400 264
68 524 164
76 403 653
Coût à la charge CeA
86 730 444
86 953 285
88 914 351
Taux de couverture des dépenses par
l’État
42 %
44 %
46 %
Prestation de
compensation
du handicap
(PCH)
Dépenses PCH (hors ACTP
35
)
61 120 464
68 155 779
78 694 923
Recettes CNSA
17 312 020
25 177 871
27 021 614
Coût à la charge CeA
43 808 444
42 977 908
51 673 309
Taux de couverture des dépenses par
l’État
28 %
37 %
34 %
Revenu de
solidarité active
(RSA)
Dépenses RSA
266 726 273
250 316 432
254 757 107
Recettes RSA
(hors TIPP
36
complémentaire)
119 294 203
122 514 527
119 196 971
Coût à la charge CeA
147 432 070
127 801 905
135 560 136
Taux de couverture des dépenses par
l’État
45 %
49 %
47 %
Dépenses totales
476 977 445
473 949 660
498 770 034
Recettes totales
199 006 487
216 216 561
222 622 238
Coût total à la charge CeA
277 970 958
257 733 099
276 147 797
Taux de couverture des dépenses par l’
État
42 %
46 %
45 %
Source
: Collectivité européenne d’Alsace et données ANAFI
En parallèle de l’augmentation des dépenses d’aide sociale, les dépenses de personnel
ont progressé de 16 %, soit 40,7
M€ supplémentaires sur la période
2021-2023. Si cette hausse
est liée, pour 23
M€, soit 56
%, à des mesures nationales (revalorisation du
point d’indice, du
salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), etc.), près de la moitié tient aux
politiques décidées par la CeA, notamment la revalorisation du régime indemnitaire pour
10,9
M€ (cf. partie 1.3.2)
et autres mesures liées à la convergence des politiques de gestion des
ressources humaines des deux anciens départements :
soutien à l’apprentissage
, politique
d’avancement et de promotion interne, titres restaurant, adhésion au central national d’action
sociale (CNAS) et à l’assuranc
e chômage, participations aux contrats de prévoyance et de santé
des agents.
Au surplus, la collectivité a créé 416 postes entre 2021 et mars 2024, dont 124 au titre
du transfert de compétences des autoroutes non concédées, dont la masse salariale fait l’
objet
d’une compensation par l’État. Les 292 autres postes créés sont justifiés par la CeA par trois
raisons principales :
35
Allocation compensatrice pour tierce personne.
36
Taxe intérieure sur la consommation de produits pétroliers.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
33
-
«
l’engagement volontaire
»
dans le soutien aux dispositifs nationaux tels que les
stratégies nationales de lutte contre la pauvreté et la prévention et la protection de
l’enfance, le service public de l’insertion et de l’emploi, le développement sur le
territoire alsacien des conseillers numériques ;
-
la
«
mise en œuvre de nouvelles politiques liées à sa création ou décidées pour
amélio
rer le service public rendu à l’usager
»
comme le bilinguisme, la reprise en régie
des aides à la pierre ainsi que du personnel du château du Hohlandsbourg, la
territorialisation du service public alsacien ;
-
le
« renforcement en personnel »
de certains services
« sous-dotés en effectifs eu égard
aux enjeux d’harmonisation des pratiques et au volume des missions à exercer
»
comme
dans le secteur social (instructeurs d’aide sociale) et l’action sociale de proximité
(travailleurs sociaux et secrétaires médico-sociales).
Sur ces 292 postes créés, seulement 166 étaient pourvus au 31 décembre 2023, dont 25
en 2021, 56 en 2022 et 85 en 2023
37
. L
e coût de l’ensemble des créations de postes
en année
pleine, une fois qu’ils auront tous été pourvus, av
oisinera 14
M€
38
.
Pour
maîtriser ses dépenses, la CeA met en œuvre des politiques de réduction des coûts,
notamment en matière énergétique (cf. annexe n° 8). La collectivité cherche à améliorer le suivi
de ses consommations
d’énergie
afin de répondre aux exigences du décret n° 2019-771 du
23
juillet 2019. La collectivité s’est dotée en juillet 2021 d’un logiciel qui permet d’obtenir un
suivi des données de consommation de toutes les énergies pour les 203 sites recensés, dont les
147 collèges qu’elle gère. En
mars 2024, 80 % des sites étaient dotés de compteurs permettant
un relevé automatique. Les autres font encore l’objet d’un relevé manuel. Dans ce cas, les
informations de consommations ne sont connues qu’à transmission des factures.
Les marchés de fournit
ure d’énergie seront renouvelés au
1
er
janvier 2027. Ils sont
gérés dans le cadre d’un groupement d’achat pour l’ensemble des sites de la CeA
39
. Concernant
les bâtiments publics hors collèges, les montants alloués aux achats d’énergie ont augmenté de
près de 140 % sur la période 2021-2023 pour atteindre 8,5
M€.
Toutefois, cette augmentation des dépenses, liée à l’effet prix, ne reflète pas la baisse
notable des consommations d’électricité et de chauffage dans les bâtiments hors collèges entre
2021 et 2023, respectivement de 11 % et 30 % en lien avec une politique volontariste
d’économie d’énergie. La même dynamique se retrouve dans les consommations relevées pour
les collèges qui connaissent une baisse de 13
% pour l’électricité et de 32
% pour le chauffage.
La CeA procède en parallèle au déploiement d’installations photovoltaïques, en toiture
des collèges et l’électricité produite est consommée sur site et pour le surplus, injecté
e dans le
réseau, générant ainsi une recette. En mars 2024, 35 sites sont achevés ou en cours
d’achèvement
. Un deuxième plan photovoltaïque est programmé, la Collectivité européenne
d’Alsace s’engage afin d’équiper 80
installations d’ici 2030 dans le cadre de sa stratégie
énergétique et écologique « 30 engagements pour 2030 ».
En complément, la CeA cherche à
37
Représentant un coût total de 4,3
M€ compte tenu du fait qu’ils ont été pourvus au cours de chacune de
ces années.
38
Compte tenu d’un coût moyen par ETP évalué à 46
500
€, donnée calculée à partir du rapport social
unique 2022.
39
Le groupement de
commande intègre également la CeA, des communes, les deux services d’incendie
et de secours du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, ainsi que les collèges qui y ont adhéré.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
34
diversifier la production électrique en Alsace à travers la production hydroélectrique sur le
Canal du Rhône au Rhin déclassé qui présente un
véritable potentiel de génération d’énergie.
3.3.1.3
Une capacité d’autofinancement
en baisse
Compte tenu de l’évolution de
s
es produits et charges, la capacité d’autofinancement
de la CeA a baissé et ne représente plus, en 2023, que 213
M€ en 2023, soit 11
% des produits
de gestion, alors qu’elle s’élevait à 383
M€ en 2021, soit 21
% des produits de gestion.
Tableau n° 5 :
É
volution de la CAF entre 2021 et 2023 (en M€)
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les données ANAFI
3.3.2
Une politique d’investissements dynamique et autofinancée en totalité sur la
période 2021-2023
Dès sa création, la CeA a décidé d
’adopter une politique d’investissement soutenue,
orientée vers les collèges et les routes (3.2.2.1). Ces investissements ont, entre 2021 et 2023,
été entièrement autofinancés, permettant de diminuer la dette (3.2.2.2).
3.3.2.1
Des investissements soutenus à destination principalement des collèges et des
routes
Depuis le 1
er
janvier
2021, les dépenses d’investissement de la CeA ont augmenté
progressivement pour atteindre 280,5
M€ en 2023.
383
329
213
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
2021
2022
2023
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
35
Tableau n° 6 :
Dépenses
d’investissements 20
18
–
2023
Départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin
–
CeA
En euros
Département du Bas-Rhin et du
Haut-Rhin
Collectivité européenne d’Alsace
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses d’équipement
94,4
138,3
152,3
196
211,9
280,5
Subventions
d’équipement versées
115,4
72,3
71,9
66,3
61,3
36,5
Total
211,8
210,6
224,2
262,3
273,2
317
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les données ANAFI
Le total des investissements sur la période 2021-2023 atteint 870
M€, soit plus
de 200
M€ de plus que
les départements des Bas-Rhin et Haut-Rhin cumulés sur les trois années
précédant la fusion. À eux seuls, les crédits destinés aux collèges et aux routes du département
représentent 1 287
M€
40
, soit 59 % de la programmation pluriannuelle des investissements
(PPI).
Sur la période 2021-2023, 13 % des dépenses ont été consacrées aux collèges, soit
117
M€. Dès 2021, le passage au très haut débit de l’ensemble des collèges alsaciens est
également programmé. En 2022, la CeA approuve
en lien avec l’Éducation nationale un
« plan de transformation des collèges publics alsaciens » par une stratégie immobilière et un
projet éducatif partagés. Sont engagées la restructuration globale du collège Villon à Mulhouse,
la restructuration des collèges de Rouffach, de Reichshoffen, de Wintzenheim, de Vendenheim,
la poursuite des restructurations des collèges de Mulhouse Kennedy et de Saint-Amarin. En
2023, la réhabilitation, la modernisation et la rénovation thermique des collèges se poursuivent :
Bischheim, Bischwiller, Vendenheim, Saint-Exupéry à Mulhouse, Kléber à Haguenau et Lezay
à Strasbourg. Le budget primitif 2024 affiche 74
M€ au titre des travaux
prévisionnels dans les
collèges.
L’entretien des routes suit une logique d’anticipation des besoins. La CeA dispose d’un
inventaire détaillé de son patrimoine « chaussées » qui représente 6 420 km de routes et
d’autoroutes.
La périodicité de renouvellement de la couche de roulement est connue et s’appuie
sur une étude réalisée par le conseil départemental du Haut-Rhin qui permet de définir
précisément le budget nécessaire sur une période de 30 ans afin de la ramener à un coût annuel.
Le besoin pour l’intégralité du réseau s’établit à 1
162
M€ pour un cycle de 30
ans soit 39
M€
par an. La PPI 2023
–
2028 « Routes » prévoit un budget total de 278
M€ soit 46
M€ en
moyenne par an.
L
es dépenses relevant de l’investissement s’élèvent pour
2023 à 47
M€ (contre 39 M€
en 2021).
Afin de connaître avec précision l’état actuel des chaussées,
une consultation est en
c
ours afin de mettre en place un système d’évaluation de ce patrimoine dès septembre
2024
pour un montant d’environ 0,2
M€. Ce diagnostic sera renouvelé ensuite tous les trois ans. De
plus, une expérimentation de mesure des déformations de la chaussée
via
l
’accéléromètre des
40
Incluant les dépenses de maintenance et les dépenses pour les projets.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
36
smartphones installés dans les véhicules de patrouille va être mise en place afin de mesurer les
mouvements du véhicule et en déduire les déformations de la route.
3.3.2.2
Des investissements totalement autofinancés
Malgré sa diminution sur la période,
la capacité d’autofinancement (CAF) brute
a été
largement suffisante pour financer l’annuité en capital de la dette.
Tableau n° 7 :
Formation et évolution de la CAF brute de la CeA
2021
–
2023
En M€
2021
2022
2023
Évolution
2021-2023 (en %)
CAF brute
383,3
328,6
212,9
- 45
- Annuité en capital de la dette
97,6
89,1
81,5
- 20
CAF nette ou disponible
285,7
239,5
131,4
- 117
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les données ANAFI
Cumulée aux autres ressources propres d’investissement (notamment le fonds de
compensation pour la TVA (FCTVA) et les subventions reçues), la CAF nette ainsi obtenue a
permis d’autofinancer la quasi
-
totalité des investissements réalisés sur l’ensemble des
trois
années.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
37
Tableau n° 8 :
Financement des investissements entre 2021 et 2023
En M€
2021
2022
2023
Cumul
= CAF nette ou disponible
285,7
239,5
131,4
656,6
+ FCTVA
21,9
24,1
22.2
68,2
+ Subventions
d’investissement reçues
26,7
31,8
37,3
95,8
+ Fonds affectés à
l’équipement
14,4
13,1
14,4
41,9
+ Produits de cession
0
6,5
1,8
8,3
= Recettes inv. hors emprunt
63
75,5
75,7
214,2
= Financement propre
disponible
348,7
315
207,1
870,8
Financement propre dispo /
Dépenses d’équipement
178 %
149 %
74 %
126 %
-
Dépenses d’équipement
196
211,9
280,5
688,4
-
Subventions d’équipement
(y compris subventions en
nature) hors attributions de
compensation
66,3
61,3
36,5
164,1
- Participations et inv.
financiers nets
- 0,7
- 0,7
- 2
- 3,4
+/- Variation autres dettes et
cautionnements
- 1,7
27,7
0
26
= Besoin (-) ou capacité (+)
de financement propre
88,8
13,5
- 107,9
- 5,7
Solde des opérations pour
compte de tiers
- 2,5
- 0,3
- 1,3
- 4,1
= Besoin (-) ou capacité (+)
de financement
86,3
13,2
- 109,2
- 9,8
Source :
Chambre régionale des comptes, d’après les données ANAFI
3.3.2.3
Un endettement en baisse
Au 31 décembre
2023, l’encours de dette de la CeA, hérité des deux anciens
départements, s’élevait à 520
M€ contre 718
M€ en 2021 (
- 28 %).
Aucun nouvel emprunt n’a été contr
acté durant la période sous revue puisque la
collectivité a réussi à autofinancer l’ensemble de ses investissements
. La capacité de
désendettement, même si elle augmente légèrement en
2023 en raison d’une baisse plus rapide
de la CAF brute que de l’encours
de la dette, s’établit à un niveau très satisfaisant de 2,4 années.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
38
Tableau n° 9 :
Évolution de la capacité de désendettement
2021
–
2023
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les données ANAFI
L’encours est réparti sur 90 contrats et la dette à taux fixe représente 75
% de l’encours
et la dette à taux variable 24 %. Depuis le 1
er
janvier
2024, la totalité de l’encours est classé en
risque 1-A selon la charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les
collectivités territoriales. Les prêteurs sont variés, la CeA fait appel aux principaux acteurs du
financement public local.
3.3.2.4
Des tensions qui pointent à partir de 2023
La collectivité a pu jusqu’à présent financer ses investissements sur ses fonds propres
mais elle a dû mobiliser massivement son fonds de roulement en 2023 pour 109
M€. La
trésorerie s’en trouve affectée et ne couvre désormais plus que 57
jours de charges courantes
contre 79 jours en 2022.
Tableau n° 10 :
Évolution de la trésorerie nette
2021
–
2023
En M€
2021
2022
2023
Fonds de roulement net global
262,9
276,1
182,8
- Besoin en fonds de roulement global
- 28,9
- 55,1
- 75,9
Trésorerie nette
291,8
331,1
258,7
En jours de charges courantes
73
79
57
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les données ANAFI
Par ailleurs, en 2024, des remboursements in fine de capital sont programmés pour
117
M€ d’emprunts obligataires et 40
M€ de
Schuldschein
41
.
41
Les
Schuldschein
(initialement de droit allemand et introduit en droit français depuis 2021, sous la
formulation « euro private placement » (Euro PP, placement privé en euro) sont des instruments de dette qui
combinent les caractéristiques des obligations et des prêts bancaires classiques. Tout comme les obligations, ils
ont un coupon (fixe ou variable) et une maturité fixe. Pour la CeA, les
Schuldschein
contractés sont soumis au
droit allemand.
En euros
2021
2022
2023
Encours de la dette du BP (au 31/12)
718 247 162
601 421 511
519 948 995
CAF brute
383 320 774
328 583 557
212 864 175
Capacité de désendettement du BP
(en années, dette/CAF brute)
1,9
1,8
2,4
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
39
Compte tenu de la tendance de la CAF à la baisse
et d’une
programmation pluriannuelle
des investissements (PPI) ambitieuse, à hauteur de 2,2
Md€ prévus
entre 2021 et 2028, la
situation risque de se tendre dès 2024.
3.4
Une nécessaire prudence pour les années à venir
Dans une perspective pluriannuelle, une première analyse consiste à projeter la situation
constatée depuis la création de la CeA (2021
–
2023)
42
soit :
-
une fiscalité stable, des ressources d’exploitation en hausse de 9
% par an, des
ressources institutionnelles en hausse de 4,5 % par an ;
-
des charges à caractère général en hausse de 8 % par an, des charges de personnel en
hausse de 7 % par an, des contributions obligatoires en hausse de 14 % par an, les
participations en hausse de 3 %, les indemnités des élus, les autres charges de gestion et
les subventions de fonctionnement restant stables ;
Pour les aides directes à la personne : revenu de solidarité active (RSA) en baisse de 2 %
par an,
allocation personnalisée d’autonomie (APA)
en hausse de 5 % par an, prestation
de compensation du handicap (PCH) en hausse de 9,5 % par an et stabilité des autres
aides directes à la personne.
Pour les aides indirectes à la personne
: accueil familial et frais de séjours à l’enfance
en hausse de 7,5 % par an, frais de séjours adultes handicapés en hausse de 4,5 % par
an, frais de séjours personnes âgées en hausse de 9,5 % par an, et stabilité des autres
frais ;
-
pour les recettes d’investissements hors emprunts, des subventions reçues qui
continuent de progresser de 10 % par an, le FCTVA projeté à hauteur de 10 % des
investissements réalisés en année N-2, les fo
nds affectés à l’équipement stables, la
moyenne des produits de cession 2021-2023 est retenue.
Si les recettes et les dépenses de la CeA évoluaient conformément à ces hypothèses,
l’épargne brute déclinerait rapidement pour devenir négative à partir de
2027
. L’épargne nette,
sans même intégrer de nouveaux emprunts deviendrait négative dès 2026. Le besoin de
financement rencontré dès 2023 à hauteur de 109
M€ (et comblé par un prélèvement dans le
fonds de roulement du même montant) augmenterait sensiblement pour atteindre 442
M€
en 2028. En intégrant de nouveaux emprunts permettant de faire face aux besoins de
financement (et sans recours à la trésorerie), la CAF nette deviendrait négative dès 2025.
Même si elles sont théoriques, ces projections invitent à la prudence concernant la
politique d’investissement dans les années à venir.
Une autre approche pour déterminer la prospective financière consiste à borner les
variables de charges permettant de maintenir les investissements prévus au PPI à partir
d’éléments
de recettes et de dépenses d’aide
à la personne prédéfinies de la manière suivante :
-
des ressources fiscales stables
; une maîtrise des ressources d’exploitation permettant
de profiter d’une hausse constante de 4
% par an entre 2024 et 2028 (contre 9 % sur la
42
Sauf contributions obligatoires qui contient l’effort de dotation des collèg
es à partir de 2023 et qui
porterait artificiellement la progression annuelle à 14 %.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
40
période sous revue), des ressources institutionnelles connaissant une progression lente
de 1 % par an ;
-
une évolution intermédiaire des aides directes et indirectes à la personne basée sur les
postulats suivants : stabilité du RSA, APA en hausse de 3 % par an (contre 5 % entre
2021 et 2023), PCH en hausse de 5 % par an (contre 9,5 entre 2021 et 2023), aide sociale
à l’enfance en hausse de 4
% (contre 7,5 % entre 2021 et 2023), frais de séjours adultes
handicapés en hausse de 3 % (contre 4,5 % entre 2021 et 2023), frais de séjours
personnes âgées en hausse de 5 % (contre 9,5 % entre 2021 et 2023).
À partir de ces hypothèses, pour conserver une épargne nette positive, il devient
nécessaire de contenir l’augmentation des charges à caractère général, des dé
penses de
personnel, des contributions obligatoires (effort sur les collèges déjà programmé), ainsi que des
participations de la CeA en deçà d’une limite de
+ 1,5 % par an.
Seul le respect de ces conditions permettrait alors de maintenir le niveau des
investissements prévus dans le PPI de 2023 tout en maintenant une capacité de désendettement
en deçà du seuil d’alerte.
Néanmoins, cette seconde hypothèse ne tient pas compte de la tendance défavorable
suivie par les recettes tirées des droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Sur la
période 2021-2023, la CeA a connu une baisse de cette ressource de 21 %. Si cette tendance se
prolongeait, les ressources fiscales de la CeA atteindraient un niveau tel qu’il faudrait que les
charges à caractère général et les ch
arges de personnel n’augmentent que de 1
%, et que les
aides directes et indirectes à la personne connaissent une évolution comprise entre 0 et 3 %.
Ces deux analyses prospectives montrent que, si la CeA a bénéficié entre 2021 et 2023
de trois années favor
ables qui lui ont permis de financer sans recours à l’emprunt des dépenses
d’investissement en hausse, la situation pourrait devenir moins favorable dans les prochaines
années, incitant à une certaine prudence.
Face à ces incertitudes, la collectivité a déjà précisé que la révision de son PPI a été
engagée à l’été
2024 et que des priorités nouvelles allaient être identifiées pour se préparer aux
incertitudes tenant à ses recettes fiscales et à ses dépenses, en particulier sociales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
41
ANNEXES
Annexe n° 1.
Les effectifs de la Collectivité européenne d’Alsace
au 31 décembre 2023
..................................................................................
42
Annexe n° 2. Les piliers de fonctionnement de la CeA et axes de convergence
............
43
Annexe n° 3. Les provisions
...........................................................................................
44
Annexe n° 4. Les immobilisations
..................................................................................
47
Annexe n° 5. Les restes à réaliser en fonctionnement
.....................................................
48
Annexe n° 6. Le rattachement des charges à l’exercice
..................................................
50
Annexe n° 7. Les opérations à classer ou à régulariser
...................................................
52
Annexe n° 8. Les dépenses et les consommations d’énergie
..........................................
54
Annexe n° 9. La capacité d’autofinancement
de la CeA
.................................................
56
Annexe n° 10. Les investissements de la CeA et leurs financements
.............................
57
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
42
Annexe n° 1.
Les e
ffectifs de la Collectivité européenne d’Alsace
au 31 décembre 2023
Répartition des agents par catégorie
Répartition des agents
par sexe
En %
Catégorie A
2 030
Femmes
68,1
Catégorie B
994
Hommes
31,9
Catégorie C
2 685
Répartition des emplois permanents par
département et par catégorie
43
Non déterminé
855
Bas-Rhin
Part des filières dans la
composition des effectifs
En %
Catégorie A
1 097
Administrative
33,67
Catégorie B
539
Animation
0,3
Catégorie C
1 555
Culturelle
2,75
Haut-Rhin
Médico-sociale
5,48
Catégorie A
843
Sociale
13,23
Catégorie B
345
Technique
44,57
Catégorie C
1 082
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les informations transmises par la
Collectivité
européenne d’Alsace
43
La Collectivité européenne d’Alsace a fourni un recensement au
13 décembre 2023 comprenant
5 709 agents. Le département du Bas-Rhin compte 176
agents n’appartenant à au
cune catégorie, le Haut-Rhin en
compte 72.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
43
Annexe n° 2. Les piliers de fonctionnement de la CeA et axes de convergence
La résolution commune aux conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin
de
2018 a détaillé les piliers sur lesquels la Collectivité européenne d’Alsace fonctionne
:
« La proximité
: la Collectivité européenne d’Alsace se construira dans le respect,
l’équilibre et l’intérêt de l’ensemble des territoires d’Alsace. Son action se déploiera en
proximité et en co-
construction avec l’ensemble des autres collectivités
.
L’eff
icacité
: la Collectivité européenne d’Alsace se construira dans la sobriété
budgétaire en s’assignant un pacte de performance : baisse des coûts de fonctionnement, hausse
de l’investissement, baisse de la dette, stabilité de la fiscalité.
La citoyenneté :
la Collectivité européenne d’Alsace se construira globalement et dans
chacune de ses politiques en associant les citoyens, les associations, les acteurs
socio-
professionnels, économiques, culturels et sportifs afin d’être l’accélérateur et le levier des
t
alents et projets de l’ensemble des territoires et acteurs de l’Alsace.
»
Ces piliers ont été accompagnés de précisions sur les axes de gouvernance des deux
départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin :
-
négocier les modalités d’intégration des compétences et
des moyens supplémentaires
dévolus à la Collectivité européenne d’Alsace
;
-
construire le cadre transfrontalier de la Collectivité européenne d’Alsace
;
-
élaborer les politiques et services aux publics de demain ;
-
construire le cadre institutionnel ;
-
concevoir la stratégie partenariale et territoriale ;
-
définir la stratégie financière et des ressources ;
-
construire le cadre RH et organisationnel ;
-
associer la société civile et construire avec les alsaciens le projet de territoire.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
44
Annexe n° 3. Les provisions
Le provisio
nnement constitue l’une des applications du principe de prudence prévu par
l’instruction M57
44
. Il permet de constater une dépréciation ou un risque (dès son apparition)
ou bien encore d’étaler une charge.
Les dotations aux provisions sont des dépenses obli
gatoires en application de l’article
L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT)
. L’article R.
2321-2 précise
qu’une provision doit être constituée, par délibération de l’organe délibérant, dans les cas
suivants :
-
dès
l’ouverture
d’un
contentieux
en
première
instance
contre
la
commune
(provisionnement constitué à hauteur du risque financier encouru) ;
-
dès l’ouverture d’une procédure collective, pour les garanties d’emprunts ou les prêts
accordés à l’organisme faisant l’objet de ladite p
rocédure (provisionnement constitué à
hauteur du risque d’irrécouvrabilité ou de dépréciation de la créance ou de la
participation) ;
-
lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis malgré
les diligences faites par le comptable public (provisionnement constitué à hauteur du risque
d’irrécouvrabilité).
En dehors de ces cas obligatoires, il peut être décidé de constituer une provision dès
l’apparition d’un risque avéré.
Les provisions pour litiges et contentieux
Selon
l’instruction M57, «
le compte 1511 enregistre les provisions destinées à couvrir
la sortie de ressources probable résultant des litiges (dommages et intérêts, indemnités, frais de
procès). Cette provision est constituée dès l’ouverture d’un contentieux en
première instance
contre l’entité, à hauteur du montant estimé de la charge qui pourrait en résulter, en fonction du
risque financier encouru. Elle est maintenue, et ajustée si nécessaire, jusqu’à ce que le jugement
soit devenu définitif ».
Les provisions
pour litiges s’établissent à début 2023 à plus de 2,8
M€ venant couvrir
différents contentieux. Le plus important est engagé par six commerçants voisins de la Maison
de l’Alsace à Paris (MAP) pour un montant de 2
140 565
€. À cette provision s’ajoute une
provision globale pour un ensemble de contentieux actifs en cours de traitement par la direction
des affaires juridiques (DAJ) pour un montant de 485 383
€ venant couvrir une cinquantaine de
contentieux administratifs et judiciaires. La chambre constate que certains de ces contentieux
portant sur des montants conséquents auraient pu faire l’objet d’une provision individualisée.
Pour exemple, le litige avec Haut Rhin Télécom porte sur 376 000
€. Enfin, une provision
constituant l’assurance aide sociale à l’e
nfance (ASE) des jeunes majeurs est constituée pour
un montant de 180 000
€. L’ensemble de ces litiges fait l’objet d’un suivi par la direction des
finances de la collectivité en lien avec la DAJ et les montants sont ajustés régulièrement.
Les provisions p
our garanties d’emprunt atteignent 7,6
M€ à début 2023 couvrant pour
7,42
M€ les emprunts contractés par l’association Marie Pire désormais placée en redressement
judiciaire et pour 150 000
€ une déclaration de créance hypothécaire de l’association
44
Instruction M57, Tome 1, titre 2, § 3.1.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
45
Liebfrauenberg, dont l’emprunt est
également garanti par la CeA. Sa liquidation judiciaire
prononcée en novembre 2022 présente un doute quant à la possibilité du liquidateur à vendre
les bâtiments hypothéqués. Il convient ici de signaler l’encours conséque
nt de garanties
d’emprunt de la collectivité qui s’élève à 1,3
Md€, l’octroi de telles garanties constituant un
risque pour la collectivité même si celles-ci ont été octroyées dans le respect des conditions
règlementaires. Les trois quarts des sommes garanties (en capital restant dû au
31 décembre 2022) concernent toutefois de solides structures du logement social. Les
demandes de garantie d’emprunt font désormais l’objet d’une vérification systématique par les
directions concernées de l’autofinancement et
de la viabilité financière de la structure. Certaines
contreparties sont aussi exigées concernant notamment le secteur sensible du médico-social, les
organismes privés devront désormais conclure une convention d’objectifs avec la C
eA pour
obtenir une garan
tie d’emprunt à 100
% et une inscription hypothécaire est exigée pour les
emprunts supérieurs à 2
M€. De plus, un échange en amont avec le service tarification doit
permettre de vérifier l’état du projet bien avant sa réalisation.
Les provisions pour la mi
se en œuvre du compte épargne temps (CET)
L’instruction M57
prévoit la possibilité de constituer des provisions au titre de la charge
liée au CET, dans un compte dédié (c/154). L’instruction comptable précise que
« ces provisions sont ajustées à chaque clô
ture, notamment pour couvrir le coût que l’entité
supporte du fait des conditions de consommation des droits ouverts aux personnels concernés
(indemnisation, congés, prise en compte par le régime de retraite additionnelle de la fonction
publique…)
45
»
.
Aucu
ne provision n’est constituée au titre de la charge liée au CET même si, au
31 décembre 2022, plus de 57 0000 jours étaient répartis sur les comptes épargne temps des
agents de la Ce
A. La direction des finances précise qu’il n’y a pas de volonté de constit
uer cette
provision car l’indemnisation moyenne des jours de CET avoisine les 500
000
€ par an soit
autour de 4 000 jours indemnisés.
Les provisions pour dépréciation
L’instruction M57 précise
que «
Les dépréciations procèdent de la constatation d’un
amoin
drissement de la valeur d’un élément de l’actif résultant de causes dont les effets ne sont
pas irréversibles. Elles sont réajustées au fur et à mesure de la variation de la perte de valeur
46
».
Une provision pour dépréciation au titre des versements de RSA (trop versé par la
collectivité au bénéfice d’un tiers) est constituée pour près de 7
M€ en 2023 abondé de 2,6
M€
au budget primitif 2024. Le service financier de la CEA précise que l’extraction Hélios
(application informatique de gestion comptable et financière des collectivités locales) valide
pour 2023 un montant de 3,7
M€ et explique le montant de la provision au budget primitif par
un provisionnement sécuritaire.
Une provision pour dépréciation des titres de participation dans la SEM CITIVIA est
également constituée depuis 2016 suite à une dépréciation du titre de 5
€ à 0,83
€ soit 2,6
M€.
Cette provision ‘‘en réaction‘‘ n’a pas lieu d’être et sera reprise dans la prochaine décision
modificative.
45
Instruction M57, Tome 1, titre 2, chapitre 2, § 5.
46
Instruction M57, Annexe 1, titre 7, compte 68.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
46
Il est enfin constaté qu’aucune provision pour créances douteuses n’est constituée alors
même que les créances admises en non-
valeur avoisinent le million d’euros chaque année sous
revue (hors contentieux filière bangladaise en 2022). Ces créances douteuses se trouvent diluées
à la fois dans la provision globale pour litiges (voir plus haut) mais aussi dans la provision pour
dépréciation au titre des indus de RSA.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
47
Annexe n° 4. Les immobilisations
L’article L.3321
-
1 du CGCT impose l’amortissement des biens du patrimoine
départemental. L’article L.
2321-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT)
impose de procéder à l’amortissement des immobilisations et des subventions d’équipement
versées. Les durées d’amortissement sont fixées par le règlement budgétaire et financier
modifié
en date
du 20 juin 2022.
S’agissant de l’examen des comptes d’immobilisation, l’instruction M57 prévoit que le
compte 23 « enregistre à son débit, les dépenses afférentes aux immobilisations non terminées
à la fin de chaque exercice » et que «
lorsque l’immobilisation est achevée, les dép
enses portées
aux comptes 231 et 232 sont transférées au compte
21 par opération d’ordre non budgétaire ».
L’instruction M57 ajoute que ce compte d’attente «
doit être en correspondance avec le
compte
21 définitif, lors de la mise en service de l’actif
47
».
Le défaut ou le retard d’apurement
du compte 23 a pour conséquence de présenter une situation patrimoniale erronée de la
commune et de reporter indûment à des exercices ultérieurs des charges d’amortissements des
biens amortissables.
Tableau n° 1 :
Évolution des immobilisations en cours
En
M€
2021
2022
2023
Immobilisations corporelles en cours - Solde du c/231 (A)
378,9
545,7
704,1
Immobilisations corporelles en cours - Flux du c/231 (B)
156
166,9
200
Dépenses d’équipement (C)
196
211,9
280,5
Ratio du solde des
immobilisations en cours / Dépenses d’équipement
de l’année (A/C)
1,9
2,6
2,5
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les données ANAFI
Entre les exercice 2021 et 2023, le solde du compte 23 au budget principal a subi une
augmentation de 86 %. Le
solde des opérations en cours à la clôture de l’exercice 2023
représente plus de deux fois et demi le montant des dépenses d’équipement réalisées au cours
de cet exercice. Pour exemple, le compte 2315 « Installations matériels et outillages
techniques » a progressé à lui seul de plus de 180
M€ sur la période, le compte 2313 de près de
107
M€. Un travail d’apurement du compte
23 au profit des comptes d’immobilisations
corporelles devrait être effectué afin de présenter une situation patrimoniale de la commune
plus conforme et imputer la charge d’amortissement dès la mise en service de l’équipement.
Les services de la collectivité indiquent que l’amélioration de la prise en compte des
immobilisations reste une priorité. Une feuille de route « Patrimoine 2024 » est mise en place
afin de suivre de manière resserrée les immobilisations et d’éviter des écarts significatifs entre
inventaire et état de l’actif.
47
Instruction M57, Tome 1, Titre 3, chapitre 2, §4.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
48
Annexe n° 5. Les restes à réaliser en fonctionnement
Il est constaté pour les années 2021 et 2022 des restes à réaliser conséquents en dépenses
de fonctionnement. Cette situation peu fréquente est toutefois prévue par la législation.
L’article L.
3321-1 du CGCT précise que « les restes à réaliser de la section de
fonctionnement arrêtés à la clôture de l’exercice co
rrespondent aux dépenses engagées non
mandatées et non rattachées ainsi qu’aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission
d’un titre et non rattachées
».
Tableau n° 1 :
Les restes à réaliser en dépenses de fonctionnement pour 2021 et 2022
En euros
Chapitre
RAR dépenses de fonctionnement
2022
709 760,85
Autres charges de gestion courante
65
609 992,25
RSA
17
99 768,60
2021
4 372 536,88
Charges à caractère général
11
1 606 631,25
APA
16
30 943,09
RSA
17
300 727,69
Autres charges de gestion courante
65
2 346 703,27
Charges financières
66
87 531,58
Source
:
Chambre régionale des comptes, d’après les données ANAFI
Le volume important des RAR en 2021 soit 4,4
M€ pose question mais se trouve lié au
calendrier de la fusion des deux collectivités
préexistantes. Durant l’instruction, la direction des
finances admet que les règles fixées en interne et qui prévoyaient que seules les subventions et
participations devaient faire l’objet de reports de fonctionnement n’ont pu être respectées. En
effet, d’autres types de dépenses apparaissent dans les reports effectués. Il s’agit d’engagements
qui auraient dû être soldés par les directions, ou à défaut, par la direction des finances et qui,
faute d’avoir été supprimés, ont été «
embarqués » dans les reports.
Certaines actions préventives sont mises en place depuis : une foire à questions annexée
à la note de clôture précise les principales notions comptables et modalités d’exécution du
calendrier de clôture, un point spécifique est fait dans de l’animation d
u réseau des comptables,
la montée en compétences de l’équipe finances dans le traitement des écritures de fin d’année
est engagée en lien avec l’éditeur du logiciel.
Les restes à réaliser 2022 sont eux constitués de diverses subventions de fonctionnement
et participations (nature comptable 656 et 657), politique de développement territorial, actions
éducatives et jeunesse, cadre de vie, insertion…) ne pouvant faire l’objet de rattachements mais
aussi de quelques remises gracieuses (RSA, Aide sociale à l’hé
bergement pour les personnes
handicapées
, protocole transactionnel Maison de l’Alsace à Paris).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
49
La note du 25 septembre 2023 fixant calendrier et instructions pour les opérations
budgétaires et comptables de l’exercice 2023 rappelle que «
seuls les engagements liés à des
subventions de fonctionnement et participations et les crédits engagés pour des prestations
urgentes seront acceptés par le service expertise et qualité comptable dans le cadre de la
validation des traitements de fin d’exercice
».
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
50
Annexe n° 6.
Le rattachement des charges à l’exercice
L’instruction M57 consacre le principe du rattachement à l’exercice. Ce principe
commande que les comptes assurent la cohérence des informations fournies au cours des
exercices successifs. Il est donc nécessaire de
rattacher les opérations à l’exercice auquel elles
se rapportent.
La Collectivité européenne d’Alsace procède au rattachement de ses charges à chaque
exercice dans des proportions significatives. Le seuil de rattachement fixé à 500
€ pourrait poser
question pour une collectivité de cette ampleur mais les services financiers de la CeA précisent
que la journée complémentaire est appliquée depuis 2023 seulement et que le nombre de
rattachements devrait baisser sur les prochains exercices. Que par ailleurs, si le seuil peut
sembler bas, le nombre de factures entre 500 et 1 000
€ reçues en fin d’exercice reste important
et que, pour respecter le principe de sincérité comptable, il est nécessaire d’en rendre compte.
Ce travail important réalisé par les services tend à être compensé par une anticipation de la
direction des finances (DIF) et du réseau des comptables, notamment avec des relances des
services au printemps et à l’automne. À l’approche de la clôture, le réseau des comptables est
systématiquement sollicité en amont des actions de clôture. Il convient de souligner que la part
des rattachements liée à des factures non parvenues de fournisseurs a baissé fortement (- 32 %)
sur la période sous revue au bénéfice de prises de contacts systématiques. Un travail de
contrepassations est enfin réalisé afin de régulariser, non pas chaque compte indiqué par le
comptable, mais chaque engagement, permettant une exécution budgétaire exempte de toute
réserve des services pour des engagements finalement non rattachés.
Tableau n° 1 :
Ration charges rattachées/charges de gestion
En M€
2021
2022
2023
Total des charges rattachées (A)
45,2
51,8
35,02
dont fournisseurs
–
factures non parvenues (compte 408)
45,2
46,6
30,9
Charges de gestion (B)
1 444,7
1 510,7
1 648,4
Taux de rattachement (A/B) (en %)
3
3,4
2,1
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les données ANAF
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
51
Tableau n° 2 :
Les rattachements en 2022
Rattachements 2022/ Charges de gestion BP en m€
Chapitre
Libellé
Réalisations
Rattachements
Part en %
11
Charges à caractère général
98,4
9,3
9,43
12
Charges de personnel
284,8
1,3
0,45
16
APA
151
4,7
3,12
17
RAS
276,7
0,3
0,11
65
Autres charges de gestion courantes
656
36,2
5,51
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les données ANAFI
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
52
Annexe n° 7. Les opérations à classer ou à régulariser
Les opérations qui ne peuvent être imputées de façon certaine ou définitive à un compte
déterminé au moment où elles doivent être enregistrées, ou qui exigent une information
complémentaire ou des formalités particulières, sont inscrites provisoirement au compte 47. Ce
compte doit être apuré dès que possible, par imputation au compte définitif
48
.
À fin 2022, sur un montant de 6,3
M€ présents au compte 471
« Recettes à classer ou à
régulariser », près de 5
M€ concernaient des subventions (47134)
. Sur ce compte transitoire ou
d’attente,
24 des 37
encaissements présents l’étaient depuis plus de deux mois et pour certains
au-
delà de l’exercice 2021.
Tableau n° 1 :
Les encaissements avant émission antérieurs au 1
er
novembre 2022
47134
–
Encaissements avant émission - Subventions
Date
Libellé
Montant (en euros)
24/03/2021
AGENCE DE L’EAU RHIN MEUSE
- Aide A-19-00880 - 1
er
acpte -
Dossier R-19-00552
17 200
31/03/2021
CAF
DU
BAS
RHIN
-
XXXREFERENCE
021333301
SPCCOLLECTIVITE EUROPEENNE
16 200
02/06/2021
GROUPE SOS SENIORS - BISCHWILLER REMB SUB
15 442,35
15/07/2021
DRFIP GRAND EST ET BAS RHIN - TRANSFERT 4718 A P503
ARRF 531-2020 SUBV
8 000
15/09/2021
AGENCE DE L’EAU RHIN MEUSE
- DOSSIER : 17O68013 -
DECIS 17144 03/08/17
4 400
15/09/2021
AGENCE DE L’EAU RHIN
MEUSE - DOSSIER : 17O68013 -
DECIS 17144 03/08/17
1 257
17/09/2021
AGENCE DE SERVICE ET DE PAIEMENT - SUBV BAS RHIN
113 420
30/09/2021
AGENCE DE L’EAU RHIN MEUSE
- SOLDE SUB DECISION
18166F DU 06/09/2018
20 268,08
11/10/2021
DRFIP ILE DE FRANCE ET DE PARIS - REI 202119191 CONSEIL
DEPARTEMENTAL DU BAS RHIN AS
60 000
09/12/2021
AGENCE DE L’EAU RHIN MEUSE
- PASSE À POISSONS ET
ABAISSEMENT SEUIL WILLER/THUR
36 271
13/12/2021
DDFIP DU HAUT RHIN - SUBVENTION
203 817
13/12/2021
DDFIP DU HAUT RHIN - SUBVENTION
139 482
20/12/2021
PRUD.HOMME VALERIE - SUCC BANZET Didier - ASO 000816
82 803,56
48
Instruction M57, Tome 1, Titre 5, chapitre 2, §8.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
53
47134
–
Encaissements avant émission - Subventions
21/12/2021
RÉGION GRAND EST - Délibération/Décision/Conventi CP/2018
/419REGION G
13 095,17
21/12/2021
RÉGION GRAND EST - HAUTE BRUCHE TVX MAINTENANCE
2020 CONVENTION F
2 279,68
21/12/2021
RÉGION GRAND EST - HAUTE BRUCHE TVX MAINTENANCE
2020 CONVENTION FI
12 262,47
21/12/2021
RÉGION GRAND EST - Délibération/Décision/Conventi CP/2018
/419REGION
7 599,83
24/12/2021
HAGUENAU - REMBOURSEMENT CeA SUBVENTION WARM
FRONTHAGUENAU
1 423
27/05/2022
DDFIP DU HAUT RHIN - AIDES PUBLIQUES AU LOGEMENT
122 979,63
31/05/2022
CAF DU BAS RHIN - SUB 2021 -
PROJET PLATEFORME FAC’IL
2 500
04/07/2022
DDFIP DU HAUT RHIN - FNADT 2021
25 000
12/09/2022
COMMUNE DE SCHIRMECK - SUBVENTION DSIL UTCD
SCHIRMECK
91 978
17/10/2022
AGENCE DE L’EAU RHIN MEUSE
- Aide A-21-02627 - 1
er
acpte -
Dossier R-21-01670 -
41 559,50
17/10/2022
AGENCE DE L’EAU RHIN MEUSE
- Aide A-21-02629 - 1
er
acpte -
Dossier R-21-01670 -
7 062,50
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après des données ANAFI et des grands livres
La DIF partage le constat de la chambre mais précise que certains libellés peuvent être
incomplets ou inconnus, bien qu’ils puissent présenter des numéros de dossier. L’
agence de
l’eau Rhin Meuse par exemple ne titrait pas les mouvements réalisés en fonction de données
partagées avec la CeA. Sur ce point précis, la DIF a désormais mis en place une communication
auprès d’une personne ressource au sein de l’agence. Pour fac
iliter et accélérer le process, la
DIF propose maintenant aux services d’émettre directement les mandats de titrage.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
54
Annexe n° 8.
Les dépenses et les consommations d’énergie
Dès sa création, la CeA cherche à mettre en œuvre une convergence du suivi des
consommations énergétiques afin de répondre aux exigences du décret n° 2019-771 du
23 juillet
2019 dit décret tertiaire. Ce texte s’adresse aux propriétaires et locataires de bâtiments
tertiaires (tous les bâtiments ou locaux d’activité à usage tertiaire et dont la surfa
ce
d’exploitation est supérieure ou égale à 1
000 m
2
) et exige une réduction de la consommation
d’énergie finale en appliquant une des deux méthodes présentées à l’article L.
111-10-3 du code
de la construction et de l’habitation
: réduire de 40
% d’ici 20
30, 50
% d’ici 2040, et 60
% d’ici
2050 la consommation énergétique finale du bâtiment, par rapport à une année de référence qui
ne peut être antérieure à l’année 2010 ou, atteindre un niveau de consommation énergétique
fixé en valeur absolue pour chaque t
ype d’activité. Le texte précise également les modalités de
recueil et suivi des consommations d’énergie via la plateforme informatique OPERAT
(ADEME), et fixe les sanctions administratives en cas de non-respect des obligations.
La collectivité s’est dotée
en juillet 2021 du logiciel ENERGISME qui permet d’obtenir
un suivi automatisé des data de consommation de toutes les énergies pour les 203 sites recensés
dont 147 collèges et permet de faire remonter les données vers OPERAT. À mars 2024, 80 %
de ces sites étaient automatisés car dotés de compteurs communiquant (grands fournisseurs
d’énergie), les autres font encore l’objet d’un relevé manuel (petites régies locales). Dans ce
cas, les informations de consommations ne sont connues qu’à transmission des
factures.
Les marchés de fourniture d’énergie seront renouvelés au 1
er
janvier 2027. Ils sont gérés
dans le cadre d’un groupement d’achat pour l’ensemble des sites de la Collectivité mais à la
différence des autres bâtiments dont les factures sont traitées directement par la CeA, pour les
collèges le paiement est délégué à chacun des 147 établissements publics. Concernant les
bâtiments publics hors collèges, les montants alloués aux achats (compte 60 du BP) ont
augmenté de près de 60 % sur la période 2021
–
2023 pour passer de 9,1
M€ à 14,5
M€. La part
des énergies y progresse sensiblement (de 39 à 59 %) en lien avec
l’augmentation des tarifs.
Les dépenses d’électricité ont ainsi augmenté de 135
%, les dépenses de chauffage de 217 %,
les dépenses de carburants de 67 %.
Tableau n° 1 :
Les dépenses d’énergies entre 2021 et 2023
En €
2021
2022
2023
Évolution
2021-2023
Total Achats
9 091 961
10 306 303
14 463 940
59,1 %
Électricité
2 029 095,31
2 479 502,66
4 769 230,90
135 %
Combustibles
215 903,74
241 728,78
161 149,19
- 25,4 %
Chauffage urbain
893 629,95
1 723 317,11
2 832 492,43
217 %
Carburants
420 684,54
673 125,53
704 586,93
67,5 %
Total Énergies
3 559 313,54
5 117 674,08
8 467 459,45
137,9 %
Part Energie/Achats
39 %
50 %
59 %
Source : Chambre régionale des
comptes, d’après les données ANAFI et des grands livres
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
55
Tableau n° 2 :
Les consommations d’énergie entre 2021 et 2023
Consommations
2021
2022
2023
Évolution
2021-2023
Électricité en kWh
Collèges
24 529 917
23 501 544
21 280 796
- 13,2 %
Chauffage en kWh PCI
Collèges
90 686 574
72 579 645
61 514 808
- 32,2 %
Électricité en kWh
Autres bâtiments
12 072 805
11 587 680
10 772 080
- 10,8 %
Chauffage en kWh PCI
Autres bâtiments
16 899 247
14 561 690
11 867 349
- 29,8 %
Source
: Collectivité européenne d’Alsace
Toutefois, les seuls éléments financiers ne reflètent pas la baisse notable des
consommations d’électricité et de chauffage dans les bâtiments hors collèges entre
2021 et 2023
respectivement de 11 % et 30
% en lien avec une politique volontariste d’économie d’énergies.
La même dynamique se retrouve dans les consommations relevées pour les collèges qui
connaissent une baisse de 13
% pour l’électricité et de 32
% pour le chauffage. La CeA procède
en parallèle au déploiement d’installations photovoltaïques, en
toiture des collèges et
l’électricité produite est consommée sur site et pour le surplus, injecté dans le réseau, générant
ainsi une recette. À mars 2024, 35 sites sont achevés ou en cours d’achèvement. À
l’occasion
de la rénovation des toitures de collèg
es (isolation et reprise de l’étanchéité), il est
systématiquement étudié l’installation de panneaux photovoltaïques pour développer
l’autoconsommation électrique. Une comparaison des consommations de chauffage et
d’électricité dans
sept des collèges ayant
connu des travaux de rénovation et d’isolation
(Brumath, Geispolsheim, Guebwiller, Hoerdt, Saint Amarin, Wintzenheim, Woerth) avec ou
sans installation de panneaux photovoltaïques montrent des baisses de consommation de
chauffage comprises entre 37,6 % et 67,9
% et d’électricité comprises entre 8,6
% et 48,7 %.
Un
2
ème
plan photovoltaïque est programmé
: la Collectivité européenne d’Alsace
s’engage afin d’équiper 80 installations d’ici 2030 dans le cadre de sa stratégie énergétique et
écologique « 30 engagements pour 2030 ».
En complément, la CeA cherche à diversifier la
production électrique en Alsace à travers la production hydroélectrique sur le Canal du Rhône
au Rhin déclassé qui présente un
véritable potentiel de génération d’énergie.
COLLECTIVITÉ EUROPÉE
NNE D’ALSACE
56
Annexe n° 9.La capacité
d’autofinancement de la CeA
Tableau n° 1 :
La formation de la CAF entre 2021 et 2023
En €
2021
2022
2023
Ressources fiscales propres
1 285 205 101
1 287 824 082
1 270 870 536
+ Fiscalité reversée
120 938 611
121 324 077
125 135 764
= Fiscalité totale nette
1 406 143 712
1 409 148 159
1 396 006 300
+
Ressources d’exploitation
67 369 405
62 906 169
79 774 740
+ Ressources institutionnelles
365 143 568
378 311 731
397 793 480
= Produits de gestion (A)
1 838 656 685
1 850 366 060
1 873 574 520
Charges à caractère général
99 910 664
107 785 647
120 699 805
+ Charges de personnel
260 734 967
278 273 658
301 397 044
+ Aides directes à la personne
498 029 307
494 819 401
519 525 282
+ Aides indirectes à la personne
385 309 613
416 146 458
445 302 853
+ Autres charges de gestion
138 723 483
145 977 373
195 590 920
+ Subventions de fonctionnement
61 976 428
67 595 740
65 830 325
= Charges de gestion (B)
1 444 684 462
1 510 598 276
1 648 346 229
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
393 972 223
339 767 784
225 228 291
en % des produits de gestion
21 %
18 %
12 %
+/- Résultat financier
- 10 571 341
- 10 061 484
- 12 571 269
+Autres produits et charges except.
- 80 108
- 1 064 143
207 153
= CAF brute
383 320 774
328 642 157
212 864 175
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les données ANAFI
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
Annexe n° 10. Les investissements de la CeA et leurs financements
Tableau n° 1 :
Le financement des investissements entre 2021 et 2023
En €
2021
2022
2023
CAF brute
383 320 774
328 642 157
212 864 175
- Annuité en capital de la dette
97 609 367
89 097 377
81 472 018
= CAF nette ou disponible
285 711 406
239 544 781
131 392 157
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
21 914 276
24 140 801
22 200 958
+ Subventions d’investissement reçues
26 658 087
31 811 526
37 329 629
+ Fonds affectés à l’équipement (amendes de police en
particulier)
14 363 552
13 078 466
14 412 740
+ Produits de cession
0
6 510 457
1 846 300
=Recettes d’investissement hors emprunt
62 935 915
75 541 250
75 789 627
=Financement propre disponible
348 647 321
315 086 031
207 181 784
-
Dépenses d’équipement
196 036 144
211 940 527
280 466 753
-
Subventions d’équipement versées hors
attributions de
compensation
66 275 245
61 275 165
36 540 882
+/- Dons, subventions et prises de participation
- 8 870
- 18 828
89 249
- Participations et inv. financiers nets
- 706 052
736 230
- 1 974 419
+/-Variations dettes et cautionnements (P)
- 1 697 424
27 728 274
499
Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre
88 748 278
13 424 664
- 107 941 179
Solde des opérations pour compte de tiers
- 2 440 502
- 242 466
- 1 281 384
=Besoin (-) ou capacité (+) de financement
86 307 776
13 182 198
- 109 222 563
Nouveaux emprunts de l’année (Q)
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement net global
86 307 776
13 182 198
- 109 222 563
Encours de dettes du BP au 31 décembre
718 247 162
601 421 511
519 948 995
Fonds de roulement net global
262 949 299
276 072 897
182 777 408
En nbre de jours de charges courantes
66
67
40
- Besoin en fonds de roulement global
- 28 899 289
- 55 110 061
- 75 917 250
Trésorerie nette
291 848 588
331 182 958
258 694 658
En jours de charges courantes
73
79
57
Capacité de désendettement en années
1,87
1,83
2,44
Source
: Chambre régionale des comptes, d’après les données ANAFI
Chambre régionale des comptes Grand Est
3-5, rue de la Citadelle
57000 METZ
Tél. : 03 54 22 30 49
grandest@crtc.ccomptes.fr
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est
«
La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration
»
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du
Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes Grand Est :
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est