ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
ÉVALUATION
DE DEUX PEINES
ALTERNATIVES
À L’INCARCÉRATION
Le travail d’intérêt général
et la détention à domicile
sous surveillance électronique
Rapport public thématique
Évaluation de politique publique
Synthèse
Mars 2025
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Deux mesures qui tardent à s’affirmer
comme des sanctions effectives
7
2
Deux mesures contribuant de manière trop limitée
à l’objectif d’insertion
11
3
Des résultats peu probants sur la récidive pour le TIG
mais plus positifs pour la DDSE
13
4
Deux mesures qui doivent devenir plus efficaces
et être mobilisées pour lutter
contre la surpopulation carcérale
15
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Le travail d’intérêt général (TIG) et la détention à domicile sous surveillance
électronique (DDSE) sont deux mesures emblématiques de la politique engagée
depuis plus de vingt ans pour promouvoir les alternatives à l’incarcération . Très
différentes dans leurs modalités, elles concernaient début avril 2024 un peu plus
de 22 000 personnes suivies pour le TIG et 18 000 pour la DDSE, soit un nombre
de personnes placées sous main de justice équivalent à près de la moitié de la
population carcérale . En volume annuel, la détention à domicile sous surveillance
électronique a concerné ces dernières années 40 000 personnes, soit l’équivalent
d’un tiers des peines d’emprisonnement ferme prononcées (40 000 DDSE pour
116 000 peines de prison prononcées en 2022) .
Évolution des nouveaux suivis de TIG et DDSE (tous types confondus)
par les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP)
45 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023e
Total TIG
Total DDSE
Source : Cour des comptes, d’après les chiffres du SSER (Statistiques annuelles du milieu
ouvert) et de la DAP
6
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Ces deux peines alternatives sont au cœur des réformes engagées à compter de
2019 pour que la détention cesse d’être la réponse centrale du système répressif .
La place du travail d’intérêt général et de la détention à domicile sous surveillance
électronique dans l’échelle des peines a été réhaussée et des moyens spécifiques
ont été alloués pour les promouvoir . Mais en dépit des ambitions affichées et
même si la mise en œuvre de ces changements progresse, cette politique est
restée sans effet sur l’augmentation du nombre de personnes incarcérées, qui a
atteint au 1
er
novembre 2024 le niveau record de 80 130 détenus .
La Cour des comptes a donc décidé de conduire une évaluation de la mise en
œuvre de ces deux mesures . Elle a mobilisé à cette fin une méthodologie reposant
notamment sur des analyses statistiques et économétriques, des enquêtes de
terrain dans neuf territoires et l’exploitation de trois questionnaires remplis de
manière anonyme par des représentants des différentes parties concernées (près
de 1 000 magistrats, 5 000 tuteurs et plus de 900 dossiers suivis par les personnels
de probation) . Cette démarche a permis de répondre à trois questions :
•
le travail d’intérêt général et la détention à domicile sous surveillance
électronique ont-ils un caractère effectivement sanctionnant et sont-ils utilisés
comme tels par les magistrats ?
•
le travail d’intérêt général et la détention à domicile sous surveillance
électronique permettent-ils d’engager une démarche d’insertion ou de
réinsertion ?
•
le travail d’intérêt général et la détention à domicile sous surveillance
électronique permettent-ils de prévenir la récidive des personnes condamnées ?
Introduction
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Deux mesures qui tardent
à s’affirmer comme
des sanctions effectives
L’utilisation du travail d’intérêt général
(TIG) et de la détention à domicile
sous surveillance électronique
(DDSE) comme sanctions effectives
suppose à la fois que les magistrats
les prononcent et que leurs conditions
de mise en œuvre garantissent leur
bonne exécution . Or sur ces deux
plans, l’évaluation réalisée par la Cour
des comptes a révélé des insuffisances .
Des peines qui ne sont pas utilisées
comme telles par les magistrats
Après un pic en 2015, le prononcé
des TIG a diminué au profit des
DDSE, qui augmentent non pas en
tant que peine autonome mais en
tant qu’aménagement des peines
d’incarcération et s’affirment ainsi
comme un outil de gestion de
la surpopulation carcérale . Ces
évolutions divergentes traduisent
deux séries de freins qui ont limité leur
utilisation comme peines autonomes
par les magistrats .
D’une part, la nécessité de répondre
aux autres objectifs de la politique
pénale, notamment la volonté
d’accélérer et d’augmenter la réponse
pénale, a provoqué une attrition du
public de primo-délinquants auquel
s’adressaient historiquement les TIG,
qui bénéficie désormais d’alternatives
aux poursuites . D’autre part, les
magistrats qui, au parquet comme
au siège, doivent décider de plus en
plus fréquemment dans le cadre de
procédures rapides sur un nombre
croissant de dossiers, ne disposent
pas des outils nécessaires pour
appréhender la situation sociale
et pénale des mis en cause . Leur
utilisation des TIG et des DDSE en pâtit .
Pour mieux assurer le prononcé
d e s T I G e t d e s D D S E c o m m e
sanctions, la participation des juges
d’application des peines (JAP) aux
audiences correctionnelles doit
être encouragée, ainsi que celle de
l’ensemble des magistrats concernés
aux commissions d’exécution des
peines . Il est également indispensable
d’améliorer le contenu des enquêtes
sociales et de faciliter la collecte des
informations par les associations qui
en sont chargées .
Des modalités de mise en œuvre
qui nuisent à la crédibilité des TIG
et des DDSE
Le caractère sanctionnant du TIG et
de la DDSE dépend étroitement des
conditions de leur mise en œuvre et
de leur contrôle . Ces deux dimensions
déterminent la crédibilité des mesures
pour l’ensemble des parties prenantes .
Or, si les condamnés sont générale-
ment placés rapidement en DDSE et
pour une durée moyenne de 4,5 mois,
les délais d’exécution des TIG restent
trop élevés . Ils dépassent en moyenne
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
16 mois alors que la durée moyenne
de la sanction est de 100 heures de
travail à effectuer . Le ministère de
la justice doit se saisir de l’ensemble
des leviers pour réduire ces délais .
Les parquets devraient être incités à
prioriser leur mise à exécution . Au sein
des services pénitentiaires d’insertion
et de probation (SPIP), l’affectation
des personnes condamnées aux
conseillers pénitentiaires d’insertion
et de probation (CPIP) chargés de les
suivre doit être plus rapide et pilotée
par leur directeur . Enfin, des pôles TIG
doivent être constitués lorsque la taille
du SPIP le permet .
Efficacité et utilité des peines sur six dimensions
Source : Cour des comptes, questionnaire adressé aux magistrats
Aspect indispensable de la sanction,
le contrôle des conditions d’exécution
n’est pas non plus effectué de manière
satisfaisante . Dans le cas des TIG, le
suivi repose principalement sur les
tuteurs pendant le temps de présence
de la personne dans la structure . Or
cette durée de moins d’un mois en
moyenne ne constitue qu’un court
épisode dans le temps du suivi par les
conseillers CPIP . Ceux-ci n’assurent
auprès des personnes condamnées
à des TIG (tigistes) qu’une présence
inégale et intermittente . Cette distance
affaiblit la réalité de la sanction auprès
des condamnés et ne garantit pas un
traitement approprié des incidents,
même s’ils sont rares .
Deux mesures qui tardent à s’affirmer
comme des sanctions effectives
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Deux mesures qui tardent à s’affirmer
comme des sanctions effectives
La situation n’est pas plus satisfaisante
pour les DDSE, pour lesquelles le
contenu du suivi est très administratif
et procédurier . Tous les acteurs, y
compris les juges d’application des
peines, sont fortement mobilisés sur la
gestion des incidents, et notamment
des retards de retour au domicile
(21 alarmes « retards » par mesure
en moyenne, soit environ une alarme
par semaine pour une DDSE) . Tous
les leviers doivent être mobilisés au
plan local pour rendre cette gestion
plus efficace (délégation systématique
des modifications d’horaire aux SPIP,
gestion automatisée des « petites »
alarmes, révision des protocoles de
gestion des alarmes) .
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les caractéristiques du TIG et de la
DDSE devraient en faire des outils
permettant d’initier un parcours
d’insertion ou de réinsertion pour
des condamnés qui cumulent les
difficultés et n’accèdent pas facilement
aux mécanismes de prise en charge
auxquels ils pourraient prétendre . Or
les deux mesures ne le permettent que
rarement .
Des condamnés cumulant
les difficultés sociales
Le travail d’intérêt général et la
détention à domicile sous surveillance
électronique s’adressent à un public
présentant de nombreuses difficultés
sociales, tant en matière de logement,
de santé que d’emploi . Ces difficultés
sont mal documentées mais l’enquête
conduite par la Cour a confirmé leur
importance, plus marquées pour les
personnes exécutant un TIG que pour
celles soumises à une DDSE .
Des analyses plus précises et le
déploiement de nouveaux outils
sont indispensables pour mieux les
caractériser et évaluer les besoins des
condamnés .
Un accès difficile aux dispositifs
de santé et de logement
Contrairement à de nombreux pays,
la France a fait le choix d’organiser
l’accès des personnes sous main
de justice aux dispositifs d’aide à
l’insertion dans des conditions de
droit commun . L’enquête de la Cour
a révélé qu’un cumul de facteurs
rend leur prise en charge difficile
en matière de logement, d’emploi
comme de santé . Ils traduisent à la fois
la saturation des dispositifs de droit
commun, confrontés à de nombreuses
autres demandes, et des modalités
de financement mal définies sur des
enveloppes non identifiées .
Les solutions trouvées au cas par
cas par les acteurs locaux ne sont ni
recensées ni évaluées et leur coût n’est
pas consolidé .
S’inspirant de ces initiatives, des
dispositifs ciblés pour faciliter l’accès
au droit commun des personnes
condamnées devraient être mis en
place pour engager leur parcours
d’insertion . Ils pourraient se traduire
par une contribution financière accrue
de l’État à la prise en charge d’un
plus grand nombre de personnes
condamnées, identifiées comme
les plus fragiles soit du fait de leur
situation de grande précarité, soit
du fait de leur environnement peu
favorable à une prise de distance par
rapport aux faits qu’ils ont commis .
2
Deux mesures contribuant
de manière trop limitée
à l’objectif d’insertion
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Un accompagnement trop réduit
pour contribuer efficacement
à l’objectif de réinsertion
Malgré les efforts entrepris par
le ministère de la justice en termes
de créations d’emplois notamment,
l’accompagnement des personnes
condamnées à un TIG ou une DDSE
reste insuffisant .
Chaque personne est reçue environ
2,2 fois en rendez-vous pendant un
TIG, soit un rendez-vous tous les six
mois environ, et deux fois pendant une
DDSE, soit un rendez-vous tous les
deux à trois mois . Cette prise en charge
limitée conduit mécaniquement à de
faibles effets en termes d’insertion .
L’analyse de la Cour montre que, pour
l’ensemble des dossiers qu’elle a
examinés, seuls 33 % des tigistes et
27 % des personnes en DDSE ont été
orientés vers des acteurs de l’insertion,
partenaires du SPIP, pendant leur suivi
judiciaire .
Ce faible investissement en termes
d’accompagnement est l’un des
facteurs explicatifs de la contribution
trop réduite des TIG et des DDSE à la
préparation d’un parcours d’insertion
ou de réinsertion . L’évaluation conduite
par la Cour montre que la situation
des personnes au regard de l’emploi
a changé au cours de la mesure pour
seulement 26 % des TIG et 32 % des
DDSE au sein de l’échantillon examiné .
Pour renforcer la contribution des
TIG et des DDSE à la préparation
d’un parcours d’insertion ou de
r é i n s e r t i o n , c o n fo r m é m e n t à
l’objectif qui leur est assigné, des
initiatives ont été développées en
vue d’accroître l’accompagnement
via
des partenariats avec des acteurs
spécialisés et la promotion de parcours
de TIG . Ces démarches, qui permettent
de concilier le temps long de l’insertion
et la brièveté du suivi judiciaire, doivent
être mieux structurées, déployées et
évaluées .
Deux mesures contribuant de manière
trop limitée à l’objectif d’insertion
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La politique de développement des
alternatives à l’incarcération et des
aménagements de peine a souvent été
justifiée par leur impact présumé sur
la prévention de la récidive . Mais les
quelques travaux disponibles en France
sont pour l’essentiel basés sur une
méthodologie fragile et sur des données
anciennes . En cela, il ne s’agit bien
souvent pas de véritables évaluations
utiles à la décision publique, d’autant
que la gravité ou la fréquence des
récidives n’est presque jamais mesurée .
Les enjeux sont pourtant majeurs .
Taux de récidive dans les cinq ans selon la peine prononcée en 2010
0
20
40
60
2010
2012
2014
2010
2012
2014
2010
2012
2014
2010
2012
2014
2010
2012
2014
2010
2012
2014
2010
2012
2014
2010
2012
2014
sursis total simple
stage citoyen
travail non rémunéré
sursis total probatoire
jour amende
travail d’intérêt général
sursis-TIG
EF <= 2 ans
35.9
35.8
34.9
35.2
39.6
40.8
39.0
47.5
46.2
46.2
53.9
52.6
50.7
58.5
58.2
57.6
60.7
61.9
62.6
63.6
62.3
61.4
35.0
34.7
Source : Cour des comptes à partir du casier judiciaire national
Des résultats peu probants
sur la récidive pour le TIG
mais plus positifs pour la DDSE
3
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les travaux menés par la Cour révèlent
en effet que le taux de récidive dans
les cinq ans après une condamnation
à un TIG atteint près de 60 %, soit
un niveau proche de celui observé
pour les condamnés à des peines
d’emprisonnement ferme . Les tigistes
présentent en moyenne des profils
structurellement à risque de récidive
compte tenu de leur jeune âge, de leur
faible insertion socio-professionnelle
et de leur passé pénal déjà marqué par
la récidive . Une fois les caractéristiques
socio-économiques des condamnés
prises en compte et corrigées éco-
nométriquement, le travail d’intérêt
général demeure une peine qui
ne semble pas plus efficace que
l’emprisonnement ferme pour prévenir
la récidive à cinq ou dix ans, même
si les résultats sont cependant plus
favorables au TIG sur des indicateurs
de fréquence ou de gravité .
Les résultats sont nettement plus
favo ra b le s à l a D D S E d a n s s a
composante aménagement de peine .
Pour elle, les taux de récidive après trois
ans mesurés par la Cour sont inférieurs
de neuf à 19 points de pourcentage
par rapport aux sorties « sèches »
de détention, sans aménagement
de peine . Mais ces résultats peuvent
s’expliquer au moins en partie par le
profil spécifique des condamnés ayant
bénéficié de cet aménagement avant
ou pendant la détention . L’analyse
économétrique menée par la Cour
permet de limiter ce biais de sélection
lié aux profils des condamnés . Elle
suggère une meilleure efficacité des
aménagements sous DDSE par rapport
à la détention sans aménagement .
C e s r é s u lt at s e n c o u r a g e a n t s
doivent cependant être interprétés
avec précaution compte tenu des
limites des données disponibles et
surtout, du fait que l’analyse a porté
exclusivement sur la cohorte 2016-
2017, soit avant la massification
récente des DDSE, qui pourrait
entraîner un moins bon « profilage »
des condamnés qui en bénéficient,
et un suivi insuffisant par les services
pénitentiaires d’insertion et de
probation . En outre, l’efficacité de la
DDSE-peine n’a pu être mesurée faute
de données disponibles .
La Cour estime qu’il est urgent
d’améliorer l’appareillage statistique
du ministère de la justice pour
assurer un bon suivi de la récidive des
personnes ayant été soumises à une
détention à domicile sous surveillance
électronique ou condamnées à des
travaux d’intérêt général .
Des résultats peu probants
sur la récidive pour le TIG
mais plus positifs pour la DDSE
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’évaluation menée par la Cour des
comptes sur le déploiement du
TIG et de la DDSE montre que les
résultats de cette politique publique
sont insuffisants . Mais, dans un
contexte de suroccupation chronique,
l’incarcération ne remplit pas mieux les
objectifs assignés à toute peine .
Une surpopulation carcérale qui
fragilise le système pénitentiaire
L a c r o i s s a n c e c o n t i n u e d e l a
population incarcérée conduit à
une surpopulation qui a atteint des
niveaux inégalés au 1
er
novembre
2024, avec un taux de 128,5 % . Les
conditions de fonctionnement des
établissements pénitentiaires sont
dégradées : promiscuité, inactivité des
détenus et risques de violence sont
accrus . La sécurité même des détenus
et du personnel est fragilisée par une
situation qui, désormais, dépasse la
saturation . La prison ne remplit pas
non plus son rôle d’aide à la réinsertion
ou de prévention de la récidive . La
situation est telle que les procédures
de libération sous contrainte sont
mobilisées comme un mécanisme de
gestion des flux pour faire sortir des
détenus et permettre de nouvelles
incarcérations .
Or, à court terme, cette situation ne
peut être réglée par la construction
de nouveaux établissements, les
programmes en cours nécessitant
des délais importants et engageant
lourdement les finances publiques .
L’administration pénitentiaire se
heurte de surcroît à des difficultés pour
faire fonctionner les établissements en
raison, notamment, des tensions qui
perdurent pour le recrutement de son
personnel de surveillance . Ce contexte,
difficile, renouvelle les conditions de
l’arbitrage à réaliser entre TIG et DDSE
d’une part et incarcération de l’autre,
et ce d’autant plus que le coût de ces
deux mesures est très inférieur à celui
de la détention : celui d’un TIG s’élevait
en moyenne à 1 862 € et celui d’une
DDSE à 2 788 € en 2022 .
Si ces mesures deviennent plus
exigeantes dans leur mise en œuvre,
et, ainsi, plus crédibles aux yeux des
magistrats, elles peuvent contribuer,
en limitant la récidive, à freiner le
mouvement continu d’incarcérations,
à desserrer les contraintes trop fortes
qui pèsent sur le parc pénitentiaire et
à réduire l’investissement nécessaire
p o u r c o n s t r u i r e d e n o u v e a u x
établissements . L’enjeu est également
essentiel pour le système judiciaire
dans son ensemble, l’accroissement de
l’activité pénale liée à une forte récidive
mobilisant des ressources importantes
sans que les conditions d’exécution des
peines soient satisfaisantes . Il est enfin
et surtout crucial pour les victimes
comme pour les condamnés .
4
Deux mesures qui doivent
devenir plus efficaces
et être mobilisées pour lutter
contre la surpopulation carcérale
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des mesures dont l’efficacité
doit être renforcée à travers
un suivi plus étroit
Pour y parvenir, l’interaction entre
les services pénitentiaires d’insertion
et de probation et les magistrats
d’audience doit devenir plus efficace et
une présence de ces services dans les
juridictions lors des audiences devrait
être expérimentée .
À l’image d’autres pays européens,
la France doit également mieux
contrôler l’exécution des mesures
alternatives à l’incarcération à
travers un suivi intégrant des visites à
domicile et une vérification effective
de l’implication des condamnés . Ce
renforcement du contrôle doit avoir
pour corollaire une intensification
de l’accompagnement pendant
l’exécution des peines prononcées .
Malgré les efforts du ministère de la
justice, cet accompagnement reste trop
limité alors que le profil des condamnés
présente des difficultés sociales
plus marquées et des parcours de
réitération aggravés . Une réorientation
du profil des agents en charge de cette
mission est aujourd’hui nécessaire .
Évolution du nombre moyen de personnes condamnées suivies par des personnels
d’insertion et de probation
75
70
71
68
66
60
62
64
66
68
70
72
74
76
2016
2020
2021
2022
2023
Source : direction de l’administration pénitentiaire
Deux mesures qui doivent devenir
plus efficaces et être mobilisées pour lutter
contre la surpopulation carcérale
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Dans ce contexte, l’arbitrage à réaliser
par les pouvoirs publics est celui de
l’allocation des moyens dans une
équation budgétaire complexe . Les
retards constatés dans le déploiement
des programmes de construction de
nouveaux établissements invitent à
mobiliser dès aujourd’hui les moyens
nécessaires à une exécution des TIG
et des DDSE dans des conditions
assurant leur plus grande efficacité
à travers un suivi plus affirmé et
rapproché des condamnés . Une part
des 10 000 emplois créés dans le
cadre de la loi du 20 novembre 2023
d’orientation et de programmation
du ministère de la justice 2023 – 2027
pourrait être mobilisée à cette fin .
Cette réorientation de l’allocation des
moyens est la condition indispensable
d’une mobilisation plus efficace et
effective des TIG et des DDSE,
en vue de laquelle la Cour formule
9 recommandations .
Deux mesures qui doivent devenir
plus efficaces et être mobilisées pour lutter
contre la surpopulation carcérale
18
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Faire mieux travailler ensemble
les acteurs de la chaine pénale
1.
S’assurer de la présence régulière de
l’ensemble des magistrats concernés
à la commission d’exécution des
peines et des juges d’application des
peines aux audiences correctionnelles
(
ministère de la justice
) .
2.
Réduire significativement les délais
d’exécution des travaux d’intérêt
général en utilisant tous les leviers
disponibles et traiter sans retard les
dossiers en souffrance (
ministère de
la justice
) .
3.
Mettre en place une gestion
plus efficace des alarmes lors
des détentions à domicile sous
surveillance électronique en laissant
plus de souplesse de gestion au
niveau local (
ministère de la justice
) .
5.
Promouvoir les partenariats
avec les acteurs spécialisés dans
l’accompagnement global des
personnes en grande difficulté, en
recensant les démarches engagées, en
y allouant des budgets identifiés et en
évaluant leur contribution à l’objectif
de réinsertion (
ministère de la justice
) .
Mieux allouer les moyens
7.
Mettre en place une expérimenta-
tion de présence des services
pénitentiaires d’insertion et de
probation au sein des tribunaux
judiciaires au moment des audiences
correctionnelles (
ministère de la
justice
) .
8.
Renforcer le contrôle des services
pénitentiaires d’insertion et de
probation sur l’exécution des travaux
d’intérêt général et des détentions
à domicile sous sur veillance
électronique en y intégrant des
visites au lieu de résidence des
probationnaires (
ministère de la
justice
) .
9.
Privilégier le recrutement de
travailleurs sociaux, d’éducateurs
et de coordonnateurs d’activités
au sein des équipes des services
pénitentiaires d’insertion et de
probation (
ministère de la justice
) .
Améliorer les connaissances
4.
Conduire, en lien avec des
organismes de recherche, des études
en vue de caractériser le profil social
des personnes suivies en travaux
d’intérêt général et en détention
à domicile sous sur veillance
électronique (
ministère de la justice
) .
6 .
P r o d u i r e d e s i n d i c a t e u r s
prospectifs de la récidive des
p e r s o n n e s s a n c t i o n n é e s p a r
u n t rava i l d ’ i nté rêt g é n é ral ,
une détention à domicile sous
surveillance électronique ou un
a m é n ag e m e nt d e p e i n e s o u s
forme de détention à domicile
sous surveillance électronique et
poursuivre les efforts entrepris en
matière d’évaluation de l’efficacité
de ces mesures et de leur prise en
charge par les services pénitentiaires
d’insertion et de probation (
ministère
de la justice
) .
Recommandations