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PRÉSENTATION À LA PRESSE DU RAPPORT PUBLIC THÉMATIQUE
RELATIF À LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES
Jeudi 13 février 2025 – 9h30
Grand’chambre
Allocution de Pierre Moscovici,
Premier président de la Cour des comptes
Mesdames et messieurs,
Bonjour et merci de votre présence.
J’ai grand plaisir à vous accueillir aujourd’hui pour vous présenter le rapport de la Cour des comptes,
portant sur la situation des finances publiques début 2025.
Je remercie très sincèrement pour leur travail remarquable – et, il faut bien le dire, un travail mis à
jour à de nombreuses reprises au gré de l’actualité –, Carine Camby
, présidente de la 1
ère
chambre,
Emmanuel Giannesini
, président de section et contre-rapporteur,
Emmanuel Jessua,
rapporteur
général, ainsi que
Jérôme Brouillet, Axelle Lacan
,
Amélie Morzadec et Renan Mégy,
rapporteurs.
Le rapport que je vous présente aujourd’hui est inédit, à plusieurs titres.
Inédit, d’abord, car c’est la première fois que nous publions un rapport sur les finances publiques
aussi tôt dans l’année, mi-février
. Le rapport que je m’apprête à vous présenter est en effet le
nouveau format de notre traditionnel chapitre relatif aux finances publiques, qui figure
historiquement en tête de proue de notre rapport public annuel. À partir de 2025, ce chapitre est
avancé d’un mois, et nous le distinguerons désormais du rapport public annuel publié généralement
autour de mi-mars.
Pourquoi cette décorrélation ?
Parce que les finances publiques constituent un sujet de
préoccupation majeur pour nos concitoyens et il est important que la Cour puisse délivrer, assez tôt
dans l’année, une première analyse de l’exercice écoulé. Je rappelle qu’en 2023, la dégradation
inattendue du déficit n’a été officialisée que mi-mars, alors qu’elle était connue des initiés depuis la
mi-décembre. Notre rapport entend en effet traiter à la fois de l’exercice clos, sur la base de données
en partie provisoires mais que nous avons confrontées à diverses sources ; mais aussi le démarrage
de l’année en cours, pour identifier les risques qui pourraient peser sur la trajectoire de finances
publiques. Nous publierons donc désormais un premier état des finances publiques chaque année en
février, plus de quatre mois avant la parution de notre rapport annuel sur la situation et les
perspectives des finances publiques, en espérant qu’il sera d’autant plus utile à l’opinion publique, au
Parlement et aux décideurs publics.
Inédit, ce rapport l’est aussi de par le contexte dans lequel il s’inscrit.
La situation politique a retardé
l’adoption des textes financiers pour 2025 et, par conséquent, elle a retardé aussi les efforts
d’ajustement indispensables pour tenir notre nouvelle cible de déficit de 5,4 points de PIB – qui est,
je le rappelle, la cible communiquée à nos partenaires européens. J’évoquais le démarrage de l’année
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2025, mais nous pourrions dire qu’elle a en réalité débuté, en termes budgétaires, le 6 février dernier,
soit le jour de l’adoption d’un budget avec plus d’un mois de retard. L’on pourrait même considérer
qu’elle n’a pas débuté, tant que la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale pour
2025 n’ont pas été promulguées. Une telle situation ne s’est jamais produite auparavant au cours de
la Vème République à part une fois, en 1979. C’est dire son caractère exceptionnel.
Inédit, ce rapport l’est enfin, et surtout, eu égard à son contenu particulièrement préoccupant.
Dans
notre rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques publié en juillet dernier, nous
soulignions que 2023 avait été une très mauvaise année, avec un déficit à 5,5 points de PIB, et nous
alertions sur plusieurs risques : l’accélération des dépenses des collectivités locales, ou encore la
possibilité que les 15 Md€ d’économies annoncées depuis février 2024 et certaines hausses d’impôts,
comme le projet de taxation des rentes à hauteur de 3 Md€, ne se concrétisent pas totalement. Ces
risques se sont tous matérialisés, mais ils ont de surcroît été aggravés par une situation politique et
institutionnelle catastrophique pour nos finances publiques.
Or, il était absolument indispensable de réduire notre déficit en 2023 et en 2024 – pour notre
souveraineté, pour notre crédibilité, pour notre capacité à agir et à investir.
Nous constatons pourtant tout le contraire
. Alors que la France n’a pas été en récession, alors que sa
croissance n’a pas connu d’accident majeur, alors que les cicatrices des années 2020-2022 se sont
résorbées et que le reflux des dépenses de crise augurait d’un repli mécanique de sa dépense
publique, alors que nous étions à l’aube d’une trajectoire pluriannuelle ayant valeur d’engagement
national, alors que tous nos grands partenaires européens parvenaient à réduire leurs déficits et à
résorber la dette héritée des années Covid, la France – la seule en Europe ! – a encore dégradé ses
finances publiques. En somme, depuis l’automne 2022, toutes les projections pluriannuelles qui
visaient à ramener le déficit sous les 3 % de PIB, de la loi de programmation des finances publiques au
programme structurel et budgétaire de moyen-terme, en passant par le programme de stabilité, se
sont révélées caduques au bout de quelques mois, voire, pire, dès les premiers jours de leur mise en
œuvre. Cette obsolescence accélérée de nos trajectoires financières affaiblit la position de la France
et mine sa crédibilité.
Dans ce contexte, que dit la Cour de l’année 2024 et des perspectives pour l’année 2025 ?
Notre
rapport s’articule autour de deux parties.
La première partie analyse la dérive inédite des finances publiques en 2024, qui prolonge et aggrave
celle de 2023. La seconde partie est centrée sur l’année 2025, une année déterminante pour le
redressement des finances publiques.
Permettez-moi d’en venir plus précisément à la première partie de notre rapport : l’année 2024 est
caractérisée par une dérive inédite des finances publiques, qui prolonge et aggrave celle qui était
déjà observée en 2023.
En 2023, au terme d’une année noire pour les finances publiques, le déficit public avait atteint 5,5
points de PIB ;
il s’était donc creusé de 0,7 points par rapport à 2022, alors que la loi de fin de gestion
pour 2023, adoptée quelques semaines avant la fin de l’exercice, prévoyait encore une quasi-stabilité
par rapport à l’année précédente.
Dans un contexte de normalisation macroéconomique, avec
l’amorce d’une baisse de l’inflation, et alors que le
quoi qu’il en coûte
n’était plus nécessaire, cette
situation aurait dû mener à un véritable sursaut, un électrochoc même, pour 2024.
Mais la dérive des finances publiques, loin de s’être inversée ni même simplement interrompue,
s’est au contraire accentuée en 2024.
Pour la deuxième année consécutive, le déficit public s’est nettement dégradé en 2024, d’environ
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20 Md€, pour atteindre 6,0 points de PIB, soit près de 175 Md€ et 1,6 point au-delà de la cible inscrite
dans le projet de loi de finances pour 2024.
N’oublions pas que le projet de loi de finances 2024 a été
voté avec un déficit de 4,4 points de PIB, soit 128 milliards d'euros, et qu’il avait déjà été revu à la
hausse de 4,4 à 5,1 points de PIB dans le programme de stabilité publié en avril 2024 – notamment
pour tenir compte de la très mauvaise année 2023. Des incertitudes subsistent sur le chiffre précis du
déficit, les comptes pour 2024 des administrations sociales et des collectivités locales n’étant pas
encore arrêtés, mais soyons clairs :
le déficit pour 2024 va s'élever autour du double de la limite prévue par le de Pacte stabilité, soit 3%
du PIB.
Ce dérapage par rapport à la prévision initiale est complètement inédit hors période de crise
. La
Cour a tenté d’en expliquer les différentes causes,
à la fois par rapport aux prévisions de la loi de
finances initiale et par rapport à l’année 2023 : la croissance, les prélèvements obligatoires, la dépense
des différentes catégories d’administrations.
Tout d’abord, une partie du dérapage peut être expliquée par l’ombre négative de la très mauvaise
année 2023.
Celle-ci a contribué à creuser le déficit 2024 de 0,7 point de PIB par ce que l’on appelle
un « effet de base », essentiellement lié aux moindres recettes de prélèvements obligatoires.
Mais ne nous leurrons pas ; même si l’année 2023 a eu des effets négatifs sur 2024, l’essentiel de la
dérive est imputable à l’année 2024 elle-même.
Le dérapage de 2024 tient, pour une part, à la révision à la baisse de la croissance.
Le projet de loi
de finances pour 2024, présenté à l’automne 2023, prévoyait une croissance du PIB de 1,4 % en 2024.
Cette prévision apparaissait déjà optimiste à l’époque : le Haut Conseil des finances publiques,
souvenez-vous, l’avait jugée « élevée » et en décalage avec le consensus des économistes et des
organisations internationales. Le Gouvernement a finalement révisé sa prévision de croissance
à 1,0 %, en février 2024, et la croissance atteindrait finalement 1,1 % selon l’Insee. Mais une prévision
macroéconomique trop optimiste engendre mécaniquement des des prévisions de solde public elles
aussi optimistes. La surestimation de la croissance, et sa composition très différente de ce qui avait
été initialement prévu par le Gouvernement, ont donc eu un impact négatif sur les recettes en 2024 –
impact qui a contribué à dégrader le déficit de 0,3 point par rapport à l’objectif initial.
La dérive des finances publiques résulte également de recettes atones en 2024
. D’après les dernières
informations disponibles, qui sont encore provisoires, le montant des prélèvements obligatoires en
2024 reste très en deçà de celui prévu par la loi de finances initiale, pour la deuxième année
consécutive, avec une moins-value totale qui atteint à ce stade de 40,3 Md€.
Ces recettes atones,
notamment pour l’impôt sur les sociétés et pour la TVA, minorent les recettes de 0,5 point de PIB par
rapport aux prévisions initiales.
Ces effets négatifs sur les prélèvements obligatoires n’ont été que très partiellement compensés
par des hausses de prélèvements obligatoires en 2024.
En rupture avec la politique de baisses
d’impôts menée depuis 2018, le Gouvernement a en effet procédé à des hausses de prélèvements
représentant 0,2 point de PIB, incluant notamment le retour progressif de la taxe intérieure de
consommation finale d’électricité, la TICFE, à son niveau d’avant-crise. Mais, ces hausses de
prélèvements obligatoires étant inférieures au « manque à gagner» constaté, le ratio de prélèvements
obligatoires reculerait de 0,3 point en 2024 et atteindrait 42,9 points de PIB, après 43,2 points en
2023. Il n’en demeure pas moins que la France se caractérise toujours par le taux de prélèvements
obligatoires le plus élevé de la zone euro ; il est de 39,6 points en moyenne dans l’ensemble de la
zone.
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Mais la principale cause de la dégradation du déficit en 2024, c’est la dynamique de la dépense
publique.
Les dépenses ont été très dynamiques en 2024, malgré l’attrition tant attendue des mesures
exceptionnelles et de soutien post-crise sanitaire et énergétique.
Les dépenses publiques sont à la fois bien plus élevées qu’en 2023, mais aussi bien plus élevées que
prévu en loi de finances initiale.
Revenons tout d’abord sur l’écart entre les dépenses prévues en loi de finances initiale pour 2024,
et les dépenses finalement réalisées.
Le niveau des dépenses en 2024 a dépassé de près de 9 Md€ les
objectifs du PLF pour 2024 – c’est absolument considérable. Ce dépassement est composé de
10,7 Md€ de surplus de dépenses des collectivités locales et de 3,9 Md€ de surplus de dépenses sur
la sphère sociale.
Les dépenses des administrations locales, en particulier leurs dépenses de
fonctionnement, se sont emballées, en l’absence de tout mécanisme contraignant visant à faire
contribuer les collectivités au redressement des finances publiques. L’impact du dépassement des
dépenses locales sur la dégradation du déficit est estimé à 0,2 point de PIB. Les dépenses des
administrations sociales ont elles-aussi été supérieures aux attentes, avec un dépassement de
l’objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) et une dégradation des comptes de
l’Unédic, due à la détérioration du marché du travail. Cette dégradation des dépenses sociales a
contribué à hauteur de 0,1 point à la dégradation du déficit public pour 2024.
Un pilotage serré des crédits budgétaires de l’Etat, et quelques bonnes surprises, compensent
partiellement la dérive de ces dépenses.
En effet, les annulations et gels de crédits décidés en cours
d’année sur le budget de l’État, notamment l’annulation de 10 Md€ de crédits dès le 21 février 2024,
ainsi qu’une hausse moindre que prévue de la charge de la dette publique (+ 6 Md€ au lieu de + 9
Md€), ont freiné la dégradation du solde public, à hauteur de 0,2 point. Au total, les dépenses de l’État
s’établiraient à 485 Md€, soit 7 Md€ en deçà du plafond inscrit en loi de finances initiale pour 2024.
Mais, parallèlement à l’explication de l’écart entre les dépenses prévues initialement et les
dépenses finalement constatées, la Cour a analysé la dégradation du déficit en 2024 par rapport à
2023, qui montre une chose : une dérive considérable de la dépense publique au cours du temps.
Le ratio de dépenses publiques a en effet augmenté par rapport à 2023, et il excède largement son
niveau d’avant-crise sanitaire.
C’est ce qu’on appelle l’effet cliquet : une fois que de nouvelles
dépenses sont débloquées en temps de crise, de manière légitime et à juste titre, il est impossible de
revenir dessus alors qu’elles ne sont plus justifiées. En 2024, les dépenses publiques atteindraient 1
652 Md€. Elles sont en hausse en valeur de 3,8 %, soit une progression identique à celle enregistrée
en 2023. Mais en volume, c’est-à-dire une fois prise en compte l’évolution des prix, la dépense
publique totale a progressé de 1,7 % en 2024, alors qu’elle avait
baissé
de 1,4 % en 2023, avec le repli
des mesures exceptionnelles.
Encore ce chiffre de 1,7 % ne dit-il pas tout de la dynamique de la dépense.
Hors les dépenses
exceptionnelles héritées de crises sanitaire et énergétique et hors charge de la dette, ce que nous
appelons ici « le cœur de la dépense », a progressé de 2,7 % en volume contre 0,5 % en 2023 : c’est la
progression la plus importante des 15 dernières années alors que nous sommes supposés être engagés
dans une trajectoire de réduction du déficit ! En conséquence, pour la première fois depuis 2020, le
ratio de dépenses publiques rapporté au PIB augmente : il passe de 56,4 à 56,7 points, soit plus de 7
points supérieur à la moyenne de la zone euro.
Cette progression en volume entre 2023 et 2024 est très différente selon les trois niveaux
d’administration publique.
La dépense de l’Etat a baissé de 2,3 % en volume, et l’on peut dire qu’elle
est globalement stable, si l’on ne prend pas en compte le repli longtemps attendu des mesures
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exceptionnelles de soutien et la hausse de la charge de la dette, qui atteint 59 Md€. Cette stabilité
démontre toutefois clairement l’absence d’économies structurelles dans les dépenses de l’Etat en
2024.
Les dépenses locales contribueraient quant à elles de manière significative au creusement du déficit
public.
Les dépenses des collectivités locales ont augmenté de 3,6% en volume entre 2023 et 2024 ;
et les dépenses de fonctionnement en particulier ont progressé de 2,6%, un record depuis au moins
dix ans. Elles ont même dépassé la forte augmentation enregistrée en 2021, en contrecoup de la crise
sanitaire ! Les dépenses d’investissement ont également progressé de 5,7 Md€ par rapport à 2023, ce
qui s’explique largement par le cycle électoral municipal.
Les dépenses sociales ont également été très dynamiques en 2024 : elles ont progressé de 3,1% en
volume, pour atteindre 756 Md€, et nous considérons qu’elles ont aussi contribué significativement
au creusement du déficit en 2024.
Ces dépenses ont principalement été tirées par la revalorisation
des prestations, notamment de retraites, sous l’effet de la forte inflation passée.
En 2024, hors mesures exceptionnelles de soutien, la dépense publique a donc progressé nettement
plus rapidement que la croissance, contribuant à dégrader le solde public de 0,9 point de PIB par
rapport à 2023
. La réalité d’une dépense publique « en roue libre » est toutefois en partie masquée
par l’extinction des mesures exceptionnelles héritées de la crise énergétique, à hauteur de 0,7 point
de PIB.
En résumé, en 2024 bien plus encore qu’en 2023, la dépense publique est apparue hors de contrôle.
Ce n’est pas très surprenant : comme la Cour et le HCFP l’avaient déjà signalé, les objectifs de maîtrise
de la dépense n’étaient pas documentés, et ne faisaient l’objet d’aucun mécanisme de régulation
contraignant et concerté s’agissant des collectivités locales. La dégradation de notre déficit révèle
aussi les effets négatifs de baisses de prélèvements obligatoires non financées, qui avait été en partie
masqués en 2021 et 2022 par des recettes très dynamiques, et de l’absence d’économies structurelles,
durables et intelligentes sur notre dépense publique.
Je ne le répèterai jamais assez : le dérapage du déficit depuis deux ans constitue un défi considérable
pour notre pays
. Il ramène la France à un niveau de déficit proche de celui enregistré en 2021, en
sortie de crise sanitaire.
Surtout, il retarde encore la perspective d’un retour sous le seuil de 3 % du
PIB. Pourtant, ce préalable est indispensable pour amorcer une stabilisation puis une diminution de
notre endettement. En 2024, notre ratio de dette publique a augmenté pour la première fois depuis
le déclenchement de la crise sanitaire. Il a augmenté de 185 Md€, pour atteindre près de 3 300 Md€
et 112,8 points de PIB. C’est 70 Md€ de dette de plus que prévu en PLF pour 2024. Si nous avions voulu
stabiliser notre endettement, il aurait fallu réduire notre déficit à moins de 3,4 points de PIB.
Cet emballement de notre ratio d’endettement a deux conséquences.
La première, c’est le risque d’un effet « boule de neige » sur le service de la dette, c’est-à-dire les
charges d’intérêt que nous payons pour emprunter à nos créanciers.
Le service de la dette approche
60 Md€ en 2024 ; ce qui veut dire que cette dépense, stérile, préempte une part croissante de la
dépense publique. Elle pourrait augmenter encore plus rapidement à l’avenir, si la France ne réduit
pas rapidement et dans la durée son déficit et que les investisseurs perdent confiance dans la
signature française.
D’ailleurs, le « spread » s’est accru d’environ 30 points de base avec l’Allemagne,
alors que les taux sur les obligations d’État ont augmenté de près de 50 points de base entre le début
du mois de décembre 2024 et mi-janvier 2025. Nous payons notre dette plus cher que la Belgique
depuis mai 2024, plus cher que l’Espagne depuis octobre, plus cher que la Grèce depuis décembre, et
notre écart avec l’Italie se réduit, au point de risquer d’être au même niveau au cours de l’année 2025.
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La deuxième conséquence, c’est justement la divergence de la France avec les principales économies
de la zone euro.
Nous sommes, c’est avéré, le plus mauvais élève de la zone euro. La France est
désormais l’État de la zone euro qui affiche le déficit le plus important, et parmi les six principales
économies de la zone, seules l’Italie, la Belgique et la France devraient avoir un déficit supérieur à 3
points de PIB en 2024 ; mais je tiens à préciser que le déficit français est plus élevé de moitié que le
déficit italien, et qu’il est d’un tiers plus important que le déficit belge.
Je suis très inquiet, et profondément désolé, de faire le même constat en ce début d’année 2025
qu’en début d’année 2024
. Nous ne pouvons plus nous permettre de reporter les efforts nécessaires
pour redresser nos finances publiques, aussi difficiles soient-ils à mettre en œuvre. Il faut désormais
prendre des décisions fermes et courageuses pour initier des économies en dépenses, sans reporter
le problème sur des prévisions macroéconomiques optimistes, et il faut faire reposer l’effort sur
l’ensemble des administrations publiques.
*
C’est pourquoi 2025 est une année déterminante pour le redressement de nos finances publiques –
et c’est l’objet du deuxième chapitre de notre rapport. Dans la deuxième partie du rapport, nous
signalons en effet les enjeux de la trajectoire 2025-2029, au regard des risques qui jalonnent d’ores-
et-déjà l’année en cours.
Sans faire la chronologie des événements des derniers mois, permettez-moi de revenir en quelques
mots sur les différentes étapes de l’adoption du budget pour 2025 –
et en particulier sur la révision
de certains objectifs entre le projet d’octobre et le texte qui a finalement été adopté le 6 février
dernier.
Dans le plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) communiqué en octobre 2024 à la
Commission européenne, le Gouvernement a repoussé une nouvelle fois l’échéance du retour du
déficit sous 3 % du PIB, de 2027 à 2029.
Cette décision était nécessaire et justifiée, au vu de la dérive
des comptes publics depuis 2023 ; je l’avais souligné dès avril dernier, en présentant l’avis du Haut
conseil des finances publiques sur le programme de stabilité, et j’ai moi-même suggéré ce report à la
fin de l’été. L’objectif de revenir sous 3% en 2027 était devenu irréaliste, tant l’effort structurel à
réaliser pour y parvenir aurait pesé sur la croissance.
Au-delà de la trajectoire à moyen-terme, le PSMT ainsi que le projet de loi de finances déposé au
Parlement en octobre dernier prévoyaient un retour à 5,0 points de déficit en 2025
. Cet ajustement
budgétaire majeur reposait pour les deux tiers sur des mesures en recettes, notamment une hausse
de 30 Md€ de prélèvements obligatoires, et pour un tiers sur des objectifs ambitieux de maîtrise de la
dépense.
La censure du Gouvernement, mais aussi l’assombrissement de la conjoncture, ont rendu cette
prévision et ces objectifs obsolètes, quelques semaines seulement après sa publication.
D’abord, la conjoncture pour 2025 s’est assombrie, et elle a conduit à revoir à la baisse la prévision
de croissance pour 2025.
C’est ainsi que le Gouvernement a retenu la prévision d’1,1 % de croissance
dans le PLF pour 2025 déposé en octobre 2024, puis de 0,9 % dans le projet de loi de finances
finalement adopté. Cette révision répond, avec retard et peut-être de façon encore un peu optimiste,
à l’accumulation de signaux conjoncturels défavorables au cours des derniers mois. L’attentisme des
acteurs économiques, ménages comme entreprises, est entretenu par les incertitudes internationales
et nationales ; c’est pourquoi il était absolument nécessaire que la France se dote enfin d’un budget.
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La nouvelle prévision de croissance, de 0,9%, est plus réaliste, mais elle demeure, je l’ai dit, « un peu
élevée » selon l’avis HCFP. En réalité, elle est encore supérieure à celle du consensus des économistes
et elle ne contient, une nouvelle fois, aucune marge de prudence.
Ensuite, la censure du précédent gouvernement a contraint le nouveau gouvernement à revoir à la
hausse la cible de déficit pour 2025.
D’abord, c’est mécanique, certaines mesures inscrites dans le
projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale initiaux pour 2025 ne
pouvaient plus produire leurs effets en année pleine, le budget n’ayant pas été adopté avant janvier.
Par ailleurs, et c’est la principale explication, d’autres mesures n’apparaissaient plus, après la censure,
juridiquement ou politiquement envisageables, comme le décalage de six mois de l’indexation des
retraites ou certaines mesures structurelles portant sur les dépenses sociales ou locales.
Le Gouvernement Bayrou a donc été conduit à amender le plan budgétaire et structurel à moyen
terme et les textes financiers pour 2025.
La loi de finances prévoit de redresser les comptes publics
de 50 milliards d'euros (au lieu de 60 Md€ dans le budget proposé en octobre) et de ramener le déficit
public à 5,4% du PIB en 2025 (au lieu de 5% du PIB dans le budget d’octobre). Les cibles de déficit pour
2026 et 2029 sont quant à elles maintenues, ce qui signifie un effort accru en 2026 pour « rattraper »
la trajectoire.
Dans la loi de finances adoptée par le Parlement la semaine dernière, l’effort de réduction prévu
pour le Gouvernement en 2025 est donc de 0,5 point de PIB, avec un objectif de déficit de 5,4 points
de PIB.
En réalité, nous sommes déjà sur le fil du rasoir pour atteindre cet objectif : la prévision du
Gouvernement pour 2025, telle qu’elle est inscrite dans la loi de finances, est très proche du seuil qui
ferait basculer le déficit public à 5,5 points
de PIB, en suivant
les conventions de présentation des
chiffres arrondis au niveau européen.
Le déficit public tel qu’il résulte de la loi de finances pour 2025 est déjà très proche de 5,5 points de
PIB.
Pour atteindre cette réduction du déficit public, les efforts d’ajustement reposent quasi-
exclusivement sur des hausses de prélèvements obligatoires
. La loi de finances pour 2025 prévoit
une hausse des prélèvements de près de 50 Md€ en 2025, dont 25,3 Md€ sous l’effet de hausses
d’impôts et de cotisations. Bien que révisé en baisse de 5,0 Md€ par rapport au PLF d’octobre, l’effort
reste très important. Outre l’extinction du bouclier tarifaire énergétique, qui rapporterait 3,9 Md€ en
2025, les principales mesures retenues dans la loi de finances sont : la surtaxe exceptionnelle sur les
grandes entreprises, limitée à un an, supposée rapporter 8,0 Md€ ; une augmentation de l’imposition
des plus hauts revenus, également non pérennisée, pour 2 Md€ ; une réforme des allègements
généraux de cotisation, qui procurerait 2 Md€, au prix d’une hausse du coût du travail ; et une hausse
des taux de cotisation employeur à la CNRACL – caisse nationale de retraites des agents fonctionnaires
des collectivités locales et des établissements publics de santé, pour 1,7 Md€.
Plusieurs écueils affectent toutefois cet ajustement important
. Le premier, c’est le fait de faire peser
principalement sur la fiscalité notre effort budgétaire, alors que notre taux de prélèvements
obligatoires est déjà le plus élevé d’Europe. Le deuxième, c’est que le scénario macroéconomique du
gouvernement est un peu optimiste, ce qui pourrait conduire à revoir à la baisse les montants prévus.
Par ailleurs, certaines mesures seront soumises aux exigences constitutionnelles en matière de non-
rétroactivité de la loi fiscale, en raison de la date d’adoption du budget. Surtout, les mesures les plus
importantes ne sont, en outre, que temporaires et limitées à un an : il s’agit des hausses de
prélèvements sur les grandes entreprises et les ménages les plus fortunés, dont il est attendu 10 Md€,
soit près de la moitié des mesures de hausses.
Disons-le clairement : cela reporte sur les années suivantes l’effort structurel de redressement des
finances publiques.
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Les efforts portent donc quasi-exclusivement sur des mesures fiscales nouvelles ou en hausse, alors
que des mesures d’économies structurelles et d’ampleur en dépenses sont indispensables.
Or, ce qu’il faut bien comprendre, et ce qui fait la vraie différence avec le budget proposé en octobre,
c’est que les économies en dépenses prévues dans le budget sont très insuffisantes pour faire
baisser le déficit, car elles reposent essentiellement sur le budget de l’État
.
Sur le champ de l’État, il est prévu une modération marquée de la dépense publique.
Les dépenses
budgétaires de l’État atteindraient 486 Md€ en 2025, soit une quasi stabilité par rapport à l’exécution
2024 ; cela représenterait la plus forte baisse en volume des dix dernières années.
Ces économies sont
toutefois encore peu documentées. Dans le budget finalement adopté, la baisse, pour tous les
ministères, atteint 8,8 milliards d’euros. Il est évoqué une baisse de 10 % des coûts des achats publics,
mais aussi des mesures d’économies ciblées sur la politique de l’emploi, avec une baisse de 4Md€ des
aides à l’apprentissage, et la fin du « quoi qu’il en coûte » - les domaines qu’avait identifiés la Cour
dans ses revues de dépenses. Le montant de dépenses de l’Etat intègre aussi de nouvelles mesures
qui pourraient devoir être augmentées, comme les dépenses de soutien à Mayotte. Dans son avis
rendu le 29 janvier 2025, le HCFP juge cet objectif atteignable mais exigeant, et il signale le
« peu de
marges pour financer des dépenses imprévues qui s’avéreraient nécessaires en cours d’année ».
L’effort pour l’État est donc important
. Mais il ne faut pas renoncer à l’idée que les dépenses sociales
et locales peuvent, et doivent davantage contribuer à l’avenir au redressement des finances
publiques, pour que l’effort soit mieux partagé et réparti.
Sur le champ des administrations publiques locales, il est prévu un ralentissement des dépenses par
rapport à 2024.
Mais l’effort demandé a été allégé de 3 Md€ par rapport à la version initiale du PLF
pour 2025 ; les économies prévues ont été ramenées à 2,2 Md€, dont la réalisation sera favorisée par
un prélèvement sur les recettes des plus grandes collectivités, et par le gel du montant de la TVA
transférée. Compte tenu de la dérive des dépenses des collectivités dans le dérapage des déficits de
2023, et plus encore de 2024, il est indispensable d’adopter des mesures pour maîtriser leur
dynamique ; la Cour a formulé des propositions en ce sens en octobre 2024.
Enfin, sur la sphère sociale, les économies sont peu documentées, et il est prévu que les dépenses
augmentent en 2025.
Par rapport à la version initiale du PLF déposé en octobre 2024, certaines
économies significatives ont été abandonnées : en particulier le report de l’indexation des pensions
de retraite de janvier à juillet 2025, qui aurait réduit la dépense de 3,5 Md€ en 2025, ou encore le
relèvement du ticket modérateur qui devait rapporter 1,1 Md€. La progression de l’ONDAM devrait
atteindre 3,3 % en 2025, ce qui supposerait la réalisation de 4,3 Md€ d’économies. Les mesures sous-
jacentes, encore peu documentées, reposent notamment sur des efforts d’efficience et des maitrises
sur la dépense des médicaments. Étant donné l’ampleur de ces économies, la progression de l’Ondam
pour 2025 est considérée par le HCFP comme «
volontariste
».
Mais ne nous leurrons pas : le cœur de la dépense devrait continuer de progresser à un rythme
proche de sa tendance d’avant-crise.
En 2025, le montant de dépenses publiques augmenterait de
1,2 % en volume par rapport à 2024. Cette progression excède la croissance prévue du PIB, si bien que
le ratio de dépense publique poursuivrait sa hausse pour atteindre 56,9 points.
Cela veut dire une chose : c’est que si nous voulons retrouver notre souveraineté et notre capacité
à agir, il faudra prolonger ces efforts pendant encore plusieurs années, au moins jusqu’en 2029
. Il
faut, là-dessus, dire la vérité et agir en conséquence. Il faudra aussi, surtout, qu’ils portent sur toutes
les administrations publiques, y compris les administrations sociales et les collectivités locales. Mais
la solution n’est pas de raboter les dépenses de ces administrations essentielles à notre modèle de
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société ; il faut faire des économies intelligentes, basées sur des revues de dépenses méthodiques et
systématiques.
*
La Cour s’est enfin penchée, dans ce rapport, sur la nécessité de respecter la trajectoire
pluriannuelle du PSMT. C’est absolument impératif, sous peine de voir la France durablement
décrocher au sein de la zone euro
. La France est en effet la seule, parmi les principales économies de
la zone euro, qui n’a pas de perspective proche de retour du déficit sous le seuil de 3 % du PIB,
conformément au Pacte de stabilité et de croissance. Nous sommes aussi le seul pays qui n’a pas
significativement réduit son endettement par rapport au pic de 2020.
Cette trajectoire, pourtant récente, présente trois faiblesses.
Premièrement, il existe une incertitude
importante sur la réalisation de la cible de déficit en 2025. C’est la raison pour laquelle il est
indispensable que le déficit 2025 ne dépasse pas la nouvelle cible de 5,4 %. C’est le minimum du
minimum, pour conserver notre crédibilité. Deuxièmement, cette trajectoire de finances publiques
suppose des ajustements très importants, qui n’ont jamais été accomplis avec une pareille constance
dans le passé. Nous estimons l’effort d’économies à réaliser à environ 110 Md€ à l’horizon 2029, et à
plus de 160 Md€ à l’horizon 2031. Or, ces efforts ne sont pas documentés au-delà de 2025.
Troisièmement, malgré ces efforts considérables, les cibles retenues sont les moins ambitieuses de la
zone euro.
Pour illustrer l’urgence de respecter le PSMT dès aujourd’hui, nous avons quantifié deux scénarios
alternatifs, moins favorables que les prévisions gouvernementales mais davantage en ligne avec les
tendances passées.
Ces scénarios jouent sur deux variables : la croissance – avec une croissance que
nous estimons plus « réaliste » - et l’ajustement budgétaire – avec seulement une moitié des efforts
prévus effectivement réalisés.
Alors que la trajectoire du PSMT supposerait un effort de 110 Md€ d’ici
2029, nous calculons que la réalisation de la moitié de ces efforts d’ici la fin de la décennie, ce qui est
tout de même très ambitieux – et même, disons-le, inédit –, mènerait inévitablement à un
endettement supérieur à 120 points de PIB en 2029.
Le cumul des deux scénarios (croissance réaliste,
ajustement moitié moindre que prévu d’ici 2029, ce qui n’a rien d’improbable) mènerait notre dette
publique au-delà de 125 points de PIB en 2029 et proche de 130 points de PIB en 2031. Dans ces
scénarios, la charge de la dette augmenterait continûment, sous l’effet de son renouvellement à des
taux plus élevés, pour atteindre 112 Md€ en 2029.
***
Mesdames et messieurs, je le dis solennellement devant vous, nous sommes au pied du mur.
2023
devait être le début d’une trajectoire de redressement, une fois les cicatrices des crises sanitaires puis
énergétiques résorbées. Au lieu de quoi, nous venons de vivre deux faux-départs consécutifs : au lieu
de « partir » de 4,7 points de déficit et de 111 points de dette fin 2022, pour amorcer la baisse de
notre endettement, nous commençons cette trajectoire à respectivement 6,0 points de déficit et
112,8 points d’endettement fin 2024.
En réalité, 2023 et 2024 ne sont pas deux années blanches ou deux années perdues ; ce sont deux
années de retour en arrière, deux années destructrices pour les finances publiques.
Pendant deux
ans, au lieu de nous redresser, nous avons accumulé de la dette.
L’enjeu tient en un constat très simple : à cause de ces deux années perdues, l’effort à réaliser pour
ramener le déficit sous les 3 points de PIB, ce qui est je le rappelle notre obligation en droit européen,
a plus que doublé : nous l’évaluions à minimum 50 Md€ début 2023, il est désormais d’environ 110
Md€.
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Après quatre mois d’errance budgétaire, les textes financiers relatifs à l’année 2025 ont enfin été
adoptés en février – ou sont en passe de l’être.
Les erreurs passées ne peuvent plus se reproduire.
Le report incessant des efforts de redressement des comptes publics n’est simplement plus
envisageable.
Il est maintenant essentiel aux yeux de la Cour des comptes, que la nouvelle cible de déficit de 5,4%,
déjà desserrée par rapport au budget d’octobre, soit respectée.
Respecter le plafond de 5,4% de déficit en 2025 est la condition
sine qua non,
pour respecter notre
trajectoire de finances publiques.
Il s’agit là d’une ancre de finances publiques dont nous ne pouvons
pas, nous ne devons pas nous écarter. Tout retard supplémentaire rendrait les ajustements
indispensables encore plus importants et difficiles.
L’année 2025 est donc déterminante pour enfin amorcer une trajectoire de redressement des
finances publiques, après deux faux-départs en 2023 et en 2024.
Mais, pour atteindre ce nouvel
objectif de déficit, plus réaliste mais moins ambitieux que le précédent, les mesures d’économies
prévues dans le projet de loi de finances devront être
effectivement
et
complètement
mises en œuvre.
C’est d’autant plus nécessaire que les marges de manœuvre sont faibles, pour financer des dépenses
imprévues ou faire face à des aléas en cours d’année. Atteindre les 5,4% pourrait donc nécessiter de
prendre des décisions difficiles et courageuses, au fil de l’eau.
Il faudra être vigilant, ferme et courageux, sans revenir sur les objectifs difficiles de notre trajectoire.
Pour autant, le gouvernement est déjà revenu sur certaines mesures alors même que la loi de finances
a été adoptée il y a quelques jours seulement ; je pense par exemple au seuil d'exemption de TVA
pour les petites entreprises…
Restaurer la crédibilité des engagements de la France en matière de
finances publiques est aussi devenu une urgence absolue, pour éviter une hausse incontrôlée de la
charge de la dette et résorber enfin la divergence avec nos partenaires européens.
Vu l’ampleur de l’ajustement nécessaire, les efforts doivent porter sur l’ensemble des
administrations.
Mais l’assainissement des finances publiques devra aussi être conçu de façon à peser
le moins possible sur le potentiel de croissance à moyen et long terme, à préserver la cohésion sociale,
et à dégager les marges de manœuvre indispensables face aux défis futurs.
La Cour des comptes, les juridictions financières, le Haut conseil des finances publiques et le Conseil
des prélèvements obligatoires prendront leur part dans l’indispensable amélioration de la qualité
de la dépense publique.
Je vous remercie pour votre attention, et me tiens à votre disposition, ainsi que l’équipe en charge
de ce remarquable rapport, pour répondre à vos questions.