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RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
EUROMÉTROPOLE DE
STRASBOURG
(Département du Bas-Rhin)
Exercices 2018 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre le 11 octobre 2024
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
............................................................................................
7
RAPPELS DU DROIT
................................................................................................
8
PROCÉDURE
.............................................................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................
10
1
UNE INFORMATION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE PERFECTIBLE
DANS SA DIMENSION PLURIANNUELLE
......................................................
12
1.1
Les améliorations apportées par la dématérialisation comptable et la
convention avec le comptable public
...............................................................
12
1.2
Un effort de pédagogie dans les documents budgétaires
.................................
12
1.3
Une programmation des investissements à clarifier
.........................................
13
2
DES TRANSFERTS FINANCIERS ENTRE LES COMMUNES ET LA
MÉTROPOLE ENCORE À CLARIFIER
.............................................................
15
2.1
Un ensemble disparate de fonds de concours
...................................................
15
2.2
Des fonds de concours reflétant la rationalisation inachevée des missions
respectives de la ville et de l’Eurométropole
...................................................
17
2.3
Un périmètre de mutualisation des services limité à une relation quasi
exclusive entre la ville et à l’Eurométropole de Strasbourg
.............................
19
3
DES EFFORTS RÉELS DE TRANSPARENCE DANS LA
GOUVERNANCE DE LA MÉTROPOLE
............................................................
23
3.1
Un fonctionnement des instances associant l’ensemble des élus du
territoire
............................................................................................................
23
3.2
L’adoption d’un pacte de gouvernance avec les communes membres
............
24
3.3
Une information abondante sur l’activité de l’Eurométropole
.........................
24
3.4
La mise en place de
mécanismes de prévention des conflits d’intérêt
.............
25
4
UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PERFECTIBLE
...................
26
4.1
Des stratégies discordantes de gestion des emplois, une croissance
continue des charges de personnel
...................................................................
26
4.2
Un recours accru aux contractuels qui nécessite de mieux encadrer les
procédures de recrutement
................................................................................
31
4.3
Une mise en place progressive du nouveau régime indemnitaire
....................
34
4.4
Une durée de travail effective réduite pour près des deux tiers des
effectifs
.............................................................................................................
37
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
3
5
UNE SITUATION FINANCIÈRE ÉQUILIBRÉE, UNE
PROGRAMMATION FINANCIÈRE PLURIANNUELLE À RÉVISER
............
38
5.1
Une capacité d’autofinancement soutenue par la progression des recettes
fiscales
..............................................................................................................
38
5.2
Des investissements financés principalement par des ressources propres
.......
42
5.3
Une dette maîtrisée dont la charge devrait continuer à croître
.........................
44
5.4
Un pilotage fin de la trésorerie
.........................................................................
45
5.5
Une programmation financière pluriannuelle à réviser pour préserver des
marges de manœuvre
........................................................................................
46
6
L’AMÉLIORATION DE LA
PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE DU
PATRIMOINE BÂTI, UN CHANTIER AUX LOURDS ENJEUX
FINANCIERS
........................................................................................................
47
6.1
Une stratégie immobilière axée sur les économies d’énergie qui nécessite
de nombreux investissements
...........................................................................
47
6.2
Un pilotage des consommations énergétiques à améliorer
..............................
49
7
DES SERVICES DE L’EAU POTABLE ET DE L’AS
SAINISSEMENT
DISPOSANT DE MOYENS À METTRE DAVANTAGE À
CONTRIBUTION POUR PRÉSERVER LA RESSOURCE EN EAU
.................
50
7.1
Un service performant et peu coûteux
..............................................................
50
7.2
Une gouvernance qui doit gagner en autonomie
..............................................
51
7.3
Des excédents mobilisables pour financer les investissements à venir
............
52
8
LES ZONES D’ACTIVITÉ
ÉCONOMIQUE : UNE GESTION À
FIABILISER, UNE STRATÉGIE TERRITORIALE À FORMALISER
.............
55
8.1
La définition d’un inventaire et d’un schéma directeur des zones
d’activité économique pour faire face à la raréfaction du
foncier
....................
55
8.2
Des opérations d’aménagement dont les comptes doivent être soldés
.............
57
8.3
Des concessions d’une durée anormalement longue pour l’aménagement
du parc d’innovation et du marché
-gare
...........................................................
58
ANNEXES
................................................................................................................
61
Annexe n° 1.
Suivi des recommandations et rappels du droit formulés dans
les observations définitives publiées le 5 juillet 2019
......................................
62
Annexe n° 2. Sch
éma des flux financiers entre l’Eurométropole et la ville de
Strasbourg relatifs au service mutualisé des ressources humaines en 2022
.....
64
Annexe n° 3. Données relatives à la gestion des ressources humaines
..................
65
Annexe n° 4. Données relatives aux zones
d’activités économiques
.....................
67
Annexe n° 5. Indicateurs financiers relatifs aux budgets annexes de l’eau et
de l’assainissement
...........................................................................................
69
Annexe n° 6. Indicateurs financiers relatifs au budget principal
...........................
73
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
4
SYNTHÈSE
Une situation financière équilibrée, des orientations pluriannuelles à revoir
pour préserver des marges de manœuvre à moyen terme
Depuis 2018, les produits de gestion ont évolué favorablement en raison du dynamisme
des recettes fiscales lié notamment à une augmentation favorable du taux de la taxe foncière sur
les propriétés bâties.
Les charges de gestion, qui suivent l’évolution de
la masse salariale et des
dépenses en matière de mobilité, ont augmenté à un rythme moins élevé. La capacité
d’autofinancement
qui résulte de ces évolutions a permis de financer les investissements en
maintenant l’endettement à un niveau maîtrisé. La situation de l’Eurométropole de Strasbourg
est aujourd’hui équilibrée.
Pour autant
, les orientations pluriannuelles retenues par l’Eurométropole
pourraient la
conduire à dépasser le seuil d’alerte qu’elle s’est fixée en matière d’endettement dès 2027
(délai de désendettement de 12 ans) et, selon toute vraisemblance, ne pas répondre aux objectifs
d’évolution des dépenses des collectivités locales fixées par la loi de programmation des
finances publiques de 2023. En conséquence, la chambre recommande à la métropole de réviser
sa programmation pluriannuelle des investissements pour
l’adapter à ses ressources
prévisionnelles
: les investissements prévus notamment pour la mise en œuvre des projets
d’extension des transports en commun ne pourront être réalisés que si
le calendrier de
réalisation
d’autres projets
est revu
, sauf à ce que la métropole s’endette de manière excessive.
Une intégration financière et fonctionnelle
de l’
Eurométropole et de la
ville-centre qui peut encore être rationalisée
Les concours financier
s apportés par l’Eurométropole à ses membres constituent un
ensemble disparate dont la ville de Strasbourg est le principal bénéficiaire. En sens inverse, la
ville-centre
continue de contribuer à l’exercice de compétences pourtant exclusivement
métropolitaines.
La chambre recommande donc à l’Eurométropole d’adopter un règlement
d’attribution de
ces fonds de concours afin
d’en clarifier les modalités d’attribution.
La chambre constate en outre
que, si l’intégration entre l’Eurométropole et la
ville-centre est depuis longtemps très avancée, cette mutualisation des services est quasi
exclusive et presque inexistante avec les autres communes membres. L
’Eurométropole est
pourtant liée avec elles depuis 2021 par un pacte de gouvernance qui, en complément des
instances internes,
permet d’associer l’ensemble des élus d
es communes-membres.
Un revirement de la stratégie de gestion des ressources humaines
En matière de ressources humaines, la stratégie fixée
jusqu’en 2020
par la collectivité
visait à stabiliser la masse salariale en réduisant le
nombre d’
emplois
. L’externalisation de
certains services et la suppression de 376 postes ont permis de limiter la croissance de la masse
salariale à hauteur de 2,4 % (de 324
M€ en 2015 à 332
M€ en 2019)
. Depuis 2021, la collectivité
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
5
a décidé d’une stratégie contraire, à l’origine de la création
de 300 emplois sur la période
2021-
2026. Dès 2023, l’ensemble de
ces nouveaux postes avait été créé, induisant une
augmentation de la masse salariale de 11,6 % entre 2020 et 2023.
Pour autant ces orientations
discordantes n’empêchent pas de relever que
plusieurs
continuités caractérisent la période contrôlée.
La
mise en œuvre du nouveau
régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l’expertise et de l’engageme
nt professionnel (RIFSEEP) qui devrait être
harmonisé
avec celui applicable aux agents de l’État préserve
en réalité les composantes du
régime antérieur et ne tient pas compte, pour la majorité des agents, contrairement à la
réglementation, de l’enga
gement professionnel individuel des agents.
Malgré la régularisation de la durée de travail de référence, la multiplication des
dérogations permet à près des deux tiers
d’entre eux de continuer
à
bénéficier d’une durée de
travail effective réduite.
Enfin, la chambre constate un recours croissant aux agents contractuels pour occuper
des emplois permanents. Elle
rappelle à cet égard que le recrutement d’agents contractuels, s’il
est autorisé par la réglementation et même facilité depuis la loi du 4 août 2019 de transformation
de la fonction publique, n’est autorisé qu’à l’issue d’une procédure de recrutement qui doit être
formalisée et permettre de justifier des raisons du choix de tel ou tel candidat.
Un patrimoine dégradé qui appelle des investissements importants
La stratégie arrêtée en matière de gestion patrimoniale, qui vise à atteindre la sobriété
énergétique, est cohérente avec le diagnostic que dresse
l’Eurométropole de Strasbourg
sur
l’état dégradé
et énergivore
de son patrimoine. L’amélioration
du suivi de ces dépenses est un
préalable. L
es mesures nécessaires pour y parvenir sont en cours de mise en œuvre. Elles ont
déjà permis, depuis 2018, de diminuer sensiblement la consommation énergétique. Un
programme de travaux de rénovations prioritaires est défini pour amplifier cette évolution.
Une stratégie de
gestion des zones d’activité économique
à formaliser
pour répondre au défi de la raréfaction du foncier
Dans une perspective de sobriété foncière, l’Eurométropole de Strasbourg doit redéfinir
la gestion
des zones d’activité économique d
e son territoire. À cette fin, un schéma directeur
doit être élaboré afin de mieux en
structurer l’aménagement et d’optimiser l’occupation
de
celles qui existent. La gestion budgétaire et comptable des opérations en cours doit également
être fiabilisée pour disposer
d’
une connaissance fine du coût final de ces opérations pour la
collectivité.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
6
Des services de l’eau potable et de l’assainissement
performants
disposant de moyens à mettre davantage à contribution
pour préserver la ressource en eau
Les services publics de l’eau et de l’assainissement gérés en régie directe par
l’Eurométropole de Strasbourg sont
performants et peu coûteux.
Ils génèrent d’importants
excédents qui devraient permettre de financer les investissements nécessaires pour faire face
aux tensions quantitatives et qualitatives qui pèsent de plus en plus sur la ressource en eau.
À
cette fin, l’Eurométropole de Strasbou
rg doit actualiser la programmation des
dépenses
d’investissement
prévues
pour la gestion de l’
eau potable. La chambre rappelle
également que les services d
e l’
eau potable et d
e l’assainissement doivent être dotés d’une
gouvernance autonome et d’un compte
propre au Trésor.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Adopter à l’occasion de la révision de leurs modalités d’attribution
un règlement des fonds de concours.
Recommandation n° 2.
: Clarifier les modalités de partage des coûts de fonctionnement du
cabinet mutualisé.
Recommandation n° 3.
: Mettre en cohérence la programmation financière pluriannuelle
présentée au débat d’orientations budgétaires avec le plan pluriannuel d’investissement et les
orientations de la loi de programmation des finances publiques.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
8
RAPPELS DU DROIT
Rappel du droit n° 1 :
Conformément à l’article 2
-3 du décret n° 88-145 du
15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, systématiser
la procédure permettant de vérifier le caractère infructueux du recrutement d'un fonctionnaire
avant de recruter un agent non titulaire sur un emploi permanent.
Rappel du droit n° 2 :
Conformément à l’article L.
714-4 du CGFP, compléter les
délibérations relatives au régime indemnitaire pour préciser les modalités de versement de
l’ensemble des indemnités versées, notamment l’indemnité «
IFSE complémentaire ».
Rappel du droit n° 3 :
Conformément à l’article L.
714-5 du CGFP, établir pour tous
les agents un dispositif de rémunération indemnitaire prenant en compte leur engagement
professionnel.
Rappel du droit n° 4 :
Conformément à l’article L.
2221-14 du CGCT, doter la régie
d’un conseil d’exploitation propre aux services publics de l’eau potable et de l’assainissement.
Rappel du droit n° 5 :
Conformément à l’article R.
761-5 du code de commerce,
présenter au conseil métropolitain le rapport annuel du gestionnaire du marché d’int
érêt national
de Strasbourg.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
9
PROCÉDURE
En application des dispositions de
l’
article L. 211-3 du code des juridictions financières
(CJF), la chambre régionale des comptes a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de
l’Eurométropole de Strasbourg
à partir de l’exercice 2018.
Les lettres
d’ouverture
de contrôle ont été adressées le 3 juillet 2023 à la présidente en
fonction et à son prédécesseur
. En application de l’article
L. 243-1 du code des juridictions
financières, des entretiens préalables aux observations provisoires ont été organisés avec la
présidente le 6 février 2024 et avec son prédécesseur le 12 février 2024.
La chambre a délibéré des observations provisoires le 14 mars 2024 puis, après
contradiction a
vec l’ordonnateur, l’ancien ordonnateur et l’ensemble des tiers mis en cause, a
statué sur ses observations définitives le 11 octobre2024.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
10
INTRODUCTION
L’Eurométropole de Strasbourg est un établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) métropolitain de droit commun créé le 1
er
janvier 2015
1
, succédant à
la communauté urbaine de Strasbourg. La ville de Strasbourg accueillant le siège du Parlement
européen et du Conseil de l’Europe, l’article
L. 5217-2 du code général des collectivités
territoriales (CGCT), qui régit les compétences des métropoles, comporte une disposition
applicable spécifiquement
à l’Eurométropole
de Strasbourg
, qui prévoit qu’
elle conclut avec
l’État un contrat appelé
« contrat triennal, Strasbourg, capitale européenne »
. Depuis le
1
er
janvier 2017, elle compte 33 communes membres
2
.
D’un point de vue socio
-économique, le territoire métropolitain se compose de trois
sous-ensembles. Strasbourg, qui regroupe 56 % des 517 033 habitants
3
de l’Eurométropole
,
constitue le cœur d’une aire d’attraction urbaine
4
qui s’étend au
-
delà du Rhin et jusqu’aux
départements des Vosges et de la Moselle et compte 860 744 habitants pour sa partie française.
La ville-centre et 10 autres communes
5
membres de
l’Eurométropole forme
nt le pôle principal
de l’aire d’attraction
, qui constitue un ensemble homogène en termes de densité de population
et d’emploi. Les
22 autres membres sont des communes rurales ou périurbaines dont au moins
15 % de la population en emploi travaillent dans le pôle principal.
D’un point de vue administratif, l’Eurométropole présente la particularité de
disposer
de longue date
d’une administration commune
avec la ville de Strasbourg dont la gestion est
assurée par l’EPCI. Une convention
du 3 mars 1972, toujours en vigueur, régit le dispositif.
L
’Eurométropole de Strasbourg assum
e les charges des services mutualisés
qu’elle refacture à
la ville.
* * * * *
Le précédent contrôle conduit par la chambre portait sur l’Eurométropole de Strasbou
rg
et sur la communauté urbaine de Strasbourg qui lui préexistait pour la période 2012 à 2017.
Deux rapports, portant sur chacune de ces entités successives, ont été rendus publics le
5 juillet 2019. L
es observations définitives faisaient le constat d’une
situation financière saine.
Ils observaient que le financement du service public de collecte et de traitement des ordures
ménagères devait être revu et que la répartition des coûts des services mutualisés de la ville et
de l’Eurométropole de Strasbourg
devait être clarifiée. Ces rapports formulaient à cette fin deux
rappels du droit et quatre recommandations.
1
Par le décret n° 2014-1603 du 23 décembre 2014 portant création de la métropole dénommée
« Eurométropole de Strasbourg »
.
2
Achenheim, Bischheim, Blaesheim, Breuschwickersheim, Eckbolsheim, Eckwersheim, Entzheim,
Eschau, Fegersheim,
Geispolsheim, Hangenbieten, Hœnheim, Holtzheim, Illkirch
-Graffenstaden, Kolbsheim,
Lampertheim, Lingolsheim, Lipsheim, Mittelhausbergen, Mundolsheim, Niederhausbergen, Oberhausbergen,
Oberschaeffolsheim, Osthoffen, Ostwald, Plobsheim, Reichstett, Schiltigheim, Souffelweyersheim, Strasbourg,
Vendenheim, La Wantzenau et Wolfisheim.
3
Population légale au 1
er
janvier 2023.
4
Au sens de la définition retenue par l’
Insee.
5
Bischheim,
Eckbolsheim,
Hœnheim,
Illkirch
-Graffenstaden,
Lingolsheim,
Mittelhausbergen,
Oberhausbergen, Ostwald, Schiltigheim et Wolfisheim.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
11
Le degré de mise en œuvre des observations définitives est examiné dans le présent
rapport et dans la synthèse de cette analyse présentée en annexe 1. La chambre observe que la
plupart des recommandations et des rappels du droits qu’elle a formulés ont été suivis d’effet
depuis 2018.
Cet examen s’appuie notamment sur le suivi réalisé par la direction de l’audit interne de
l’Eurométropole, dont une des missions consistait à tenir à jour jusqu’en 2022
un tableau
exhaustif
intégrant le suivi de la prise en compte de l’ensemble des observations formulées par
la chambre. Depuis, la fonction d’audit interne est intégrée à la
direction de l’accompagnement
des projets, des innovations et des équipes, nouvellement créée. Ses contours sont en cours de
redéfinition
et le poste d’auditeur interne demeure à ce jour vacant. La chambre observe que
l’intégration du suivi de ses observations dans la feuille de route du service de l’audit interne
est une bonne pratique qu’elle
encourage
l’Eurométropole de Strasbourg à
prolonger.
Pendant la période contrôlée, les statuts de l’Eurométropole de Strasbourg ont été
modifiés par les arrêtés préfectoraux du 15 mai 2018, qui prévoien
t que l’EPCI exerce de plein
droit en lieu et place des communes membres la mission de prévention des inondations par
ruissellement, et du 17 avril 2019
, qui lui transfère la mission d’animation et de concertation
dans le domaine de la prévention des ino
ndations et de la gestion de l’eau
6
. Ces transferts de
compétence n’ont pas donné lieu
au transfert de moyens matériels ni humains. Les statuts sont
complétés par la délibération du 5 janvier 2017
, qui définit l’intérêt communautaire pour
l’exercice des missions dont le cadre est conditionné par son existence. Cette définition n’a pas
été révisée depuis.
En juin 2019
, l’orchestre philarmonique de Strasbourg a été constitué en établissement
public autonome. Il était jusqu’à cette date exploité en régie direc
te par la ville et ses ressources
humaines étaient gérées par l’Eurométropole au titre d
es services communs. En conséquence,
111 emplois ont été transférés au nouvel organisme.
Depuis le 1
er
janvier 2021, en application de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative
aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace
, l’État a transféré à l’Eurométropole
de Strasbourg les portions de l’autoroute A
35 situées sur son territoire. En contrepartie
7
, elle
perçoit une dotation dont le montant est fixé à 4,1
M€
8
et près de 40
agents de l’État ont été mis
à sa disposition et devraient être prochainement transférés définitivement.
En dehors de ces évolutions marginales au regard de ses recettes et de ses dépenses, le
périmètre d’intervention de l’Eurométropole est
stable depuis 2018.
* * * * *
Le présent rapport examine
la qualité de l’information budgétaire et comptable (1.), les
relations financières avec les communes membres (2.),
l’organisation
et le fonctionnement des
instances communautaires (3.),
la gestion des ressources humaines de l’Eurométropole de
Strasbourg (4.) et analyse sa situation financière (5.) ainsi que sa gestion du patrimoine (6.), des
6
Cf. le rapport d’observations sur l’adaptation de la ville et de l’Eurométropole de Strasbourg au
changement climatique.
7
En application du décret n° 2020-1834 du 31 décembre 2020 relatif aux modalités de la compensation
financière du transfert des routes et autoroutes non concédées à la Collectivité européenne d'Alsace et à
l’Eurométropole de Strasbourg et de l’arrêté du
12 septembre 2022 des ministres des collectivités territoriales et
des comptes publics constatant le montant du droit à compensation résultant pour les collectivités de ces transferts.
8
Dont 1,2
M€ au titre des dépenses de fonctionnement et 2,9
M€ au titre des dépenses d'investissement.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
12
zones d’activités économiques
(7.) et
la performance des services de l’eau potable et de
l’assaini
ssement (8.).
1
UNE INFORMATION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
PERFECTIBLE DANS SA DIMENSION PLURIANNUELLE
1.1
Les améliorations apportées par la dématérialisation comptable et la
convention avec le comptable public
La direction des finances et de la programmation (36 agents en 2022) est en charge des
procédures budgétaires et comptables, des analyses financières et fiscales, de la gestion de la
dette et du contrôle de gestion interne en lien avec les correspondants financiers au sein de
chaque direction.
Depuis 2018,
l’émission des titres de recettes, des mandats de paiement et la validation
du service fait sont entièrement dématérialisées. Les rejets de mandat ont diminué de manière
significative (1,89
M€ de mandats annulés en 2018 contre 30
761
€ fin 2022). A
lors que le délai
global de paiement moyen dépassait systématiquement le délai légal de 30
jours jusqu’en 2019,
il est proche de 20 jours depuis de 2020.
La dématérialisation a ainsi permis de fluidifier le traitement des opérations comptables
et d’améliorer les
délais de paiement.
La chambre a par ailleurs examiné la comptabilisation des immobilisations, les comptes
d’attentes, le rattachement des produits et des charges et l’enregistrement des restes à réaliser.
La mise en œuvre de ces opérations n’appelle pas d’observation.
Une convention établit les modalités de coopération entre la direction des finances et de
la programmation et le service de gestion comptable de la direction départementale des finances
publiques, qui assure le paiement des dépenses et l’enc
aissement des recettes.
Dans la perspective d’une amélioration continue de la qualité des comptes, la convention
en cours pour la période 2021-2025 priorise des actions conjointes en matière de sécurisation
de la gestion comptable des régies, de rapproche
ment de l’inventaire et de l’actif et
d’optimisation de la gestion de trésorerie.
1.2
Un effort de pédagogie dans les documents budgétaires
Conformément aux dispositions de l’article
L. 2312-1
du CGCT, l’Eurométropole
organise lors de la séance du conseil mét
ropolitain de février un débat d’orientations
budgétaires préalablement au vote du budget lors de la séance de mars.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
13
Au moment de l’approbation
des comptes pendant la séance de juin, les documents
présentés au conseil métropolitain comprennent en plus des états prévus par les instructions
budgétaires et comptables applicables, une note de présentation comprenant une analyse de la
situation financière de l’EPCI, des retraitements permettant de neutraliser les remboursements
de la ville et de ses satellites et une analyse détaillée de la situation des budgets annexes. Elle
contient l’information relative à l’exécution du
« budget vert »
de l’EPCI et une analyse des
comptes au regard des objectifs de développement durable. Elle permet de présenter de manière
pédagogique le contenu, très technique, des documents budgétaires, pour faciliter leur
compréhension par les conseillers métropolitains.
Dans ses observations définitives publiées en 2019, la chambre invitait l’Eurométropole
à compléter l’information budgétaire par des données plus détaillées sur les dépenses de
personnel et les budgets annexes. La chambre constate que ces observations ont été suivies
d’effet.
Le
taux d’exécution
budgétaire de la section de fonctionnement du budget principal
9
montre que les prévisions budgétaires, actualisées après recours à des décisions modificatives,
sont satisfaisantes pour ce qui concerne la section de fonctionnement. Par contre, concernant la
section d’investissement des budgets annexes de l’eau potable et de l’assainissement
10
, les taux
d’exécution budgétaire
reflètent le choix de l’Eurométropole d’inscrire en prévision des
dépenses qui ne seront pas exécutées pour équilibrer en apparence dépenses et recettes, ce qui
affecte la sincérité des prévisions.
La chambre invite, en application de l’article L.
1612-7 du
CGCT, à présenter la section d’investissement en suréquilibre, ce qui permettra de prés
enter
l’excédent durable de cette section.
Au surplus
, la présentation des prévisions d’investissement pluriannuelles reste à améliorer.
1.3
Une programmation des investissements à clarifier
En application de l’article
L. 2311-3
du CGCT, l’Eurométropole de St
rasbourg
programme les dépenses d'investissement dans le cadre d
’
autorisations pluriannuelles
d’engagement (autorisation de programme
–
AP) et de crédits de paiement (CP). Les
autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être
engagées pour l'exécution des investissements, sans limitation de durée jusqu'à ce qu'elles
soient annulées, et leur montant peut être révisé. Les crédits de paiement constituent la limite
supérieure des dépenses qui peuvent être mandatées dans
l’année.
Les orientations de l’Eurométropole en matière d’investissement sont présentées dans
les états budgétaires réglementaires, les cahiers d’investissement joints aux documents
budgétaires et des plans pluriannuels pour les périodes 2015-2019 et 2021-2026.
9
Les taux moyens d’exécution entre 2018 et 2022
s’élèvent à
98,4 % en dépenses de fonctionnement,
104,2 % en recettes de fonctionnement, 78,3 % en recettes
d’investissement
et 81,3 % en dépenses
d’investissement.
10
En moyenne 44 % des crédits inscrits au budget
pour l’eau et 32
% pour l’assainissement
entre 2018 et
2022.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
14
1.3.1
Des cahiers d’investissement insuffisamment précis
Des «
cahiers d’investissement
» joints aux documents budgétaires complètent
l’information issue des états réglementaires. À la fin de l’exercice
2022, les 152 AP encore
ouvertes y sont recensées, po
ur un montant total d’autorisations de programme ouvertes de
3 Mds
€ et un montant de crédits de paiement restant à mandater de
1,6 Mds
€.
Les cahiers d’investissement indiquent que les AP sont clôturées si elles n’ont donné
lieu à aucun crédit de paiement
lors de l’exercice en cours et de l’exercice antérieur et qu’elles
n’ont fait l’objet d’aucune inscription budgétaire pour l’exercice suivant. Cependant,
contrairement à ce que prévoit l’article
L. 5217-10-8
du CGCT, cette règle n’est pas prévue par
le rè
glement budgétaire et financier adopté par l’Eurométropole.
Contrairement à ce que prévoit celui-ci, ni la note présentée au conseil métropolitain
préalablement à l’adoption du compte administratif ni le cahier d’investissement présenté lors
de la même séa
nce ne comportent le taux d’exécution par autorisation de programme.
Les cahiers d’investissement contiennent une programmation pluriannuelle des crédits
de paiement pour les deux exercices suivants l’exercice pour lequel ils sont votés. Après
adoption du budget supplémentaire en juin 2023, le montant des crédits de paiement inscrits
s’élève à 267
M€ pour cet exercice et le cahier d’investissement prévoit le mandatement de
402
M€ en 2024, 297
M€ en 2025 et 872
M€ pour les exercices ultérieurs, soit un total
de
1,8 Mds
€.
L
e montant retenu pour les inscriptions budgétaires de l’exercice en cours est un
montant permettant d’équilibrer le budget au regard de l’excédent de gestion de la section de
fonctionnement en retenant une cible d’exécution de 80
% de la s
ection d’investissement.
Pour les exercices ultérieurs, les cahiers d’investissement se bornent à constater une
égalité arithmétique entre les AP et les CP restant à mandater sans que les prévisions
d’inscription ne s’appuient sur une estimation sincère de l’avancement opérationnel des projets
concernés. Ainsi, alors que le cahier d’investissement présenté à l’appui du budget
supplémentaire en juin 2022 prévoyait l’inscription de 348
M€ de crédits de paiement en 2023,
le montant retenu dans le budget primi
tif adopté en mars 2023 ne s’élève qu’à 247
M€.
Enfin, certains crédits sont inscrits en prévision pour les exercices ultérieurs pour
contourner la règle de clôture des autorisations de programme sans traduire une volonté de
l’exécutif d’engager la réalis
ation des opérations, comme pour le projet de voie de liaison
intercommunale de l’ouest strasbourgeois. Ce programme ouvert en 2016, qui présente en 2023
un taux d’exécution de 3
% fin 2023, continue de figurer dans les cahiers d’investissement alors
qu’il
ne fait plus
partie des priorités affichées par l’exécutif dans le plan pluriannuel
d’investissement 2021
-2026.
1.3.2
Un plan pluriannuel d’investissement perfectible
Un plan pluriannuel d’investissement pour la période
2015-2019 prévoyait un montant
total de 1,9 Mds
€ en
autorisations de programme. Cependant, il s’agi
ssai
t d’un
document de
travail à usage interne qui n’avait pas été présenté au conseil métropolitain et qui se bornait à
lister les autorisations de programmes ouvertes à la date de son adoption pour répartir selon un
rythme équilibré l’inscription budgétaire des crédits de paiement correspondants, sans examiner
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
15
sa soutenabilité au regard de la situation financière de l’Eurométropole. Dans les faits, pendant
cette période, les dépenses d’investissem
ent se sont élevées à 1 Md
€.
Pour présenter une vision plus sincère des investissements prévus, l’exécutif en fonction
a présenté au conseil métropolitain un
plan pluriannuel d’investissement 2021
-2026
à l’issue
du débat d’orientation budgétaire en
février 2022. En partant du constat que le montant total
des autorisations de programme ouvertes à cette date n’est pas soutenable au regard de la
capacité à investir de l’EPCI, il détermine les grandes orientations de l’exécutif pour le mandat
en prenant en co
mpte les programmes déjà votés qu’il souhaite mener à terme et les projets
qu’il envisage de proposer au conseil métropolitain. Ce plan s’élève au total à 1,5
Mds
€.
Cependant, en raison de sa vocation principalement didactique, le plan pluriannuel
d’inves
tissement (PPI) ne contient pas de programmation précise par projet des crédits à inscrire
pour chacun des exercices à venir.
En février 2024
, l’exécutif a révisé le montant des investissements à la hausse en
prévoyant 1,7 Mds
€ pour la période 2021
-2026.
Cette révision permet d’intégrer aux
prévisions d’investissement la modification du projet relatif au tram nord, dont le coût a été
réévalué de 151
M€ en
décembre 2023 (de 117
M€ à 268
M€)
.
Ainsi, l’adoption d’un plan pluriannuel tenant compte de la capacité de l’Eurométropole
à investir depuis 2022 est un progrès significatif en matière de pilotage financier et budgétaire
et d’information donnée au conseil métropolitain.
Cependant, la qualité de l’information budgétaire pluriannuelle demeure perfectible.
La
chambre invite l’Eurométropole à renseigner l’annexe du compte administratif relative aux
autorisations de programme conformément à l’instruction budgétaire et comptable M57, à
inscrire dans le règlement budgétaire et financier la règle de clôture automatique des
autorisations de programme qui figure dans les cahiers d’investissement, à compléter les cahiers
d’investissement par la présentation des taux d’exécution des autorisations de programme et à
mettre en cohérence les différents documents qui encadrent la programmation pluriannuelle des
investissements. Ce préalable est indispensable pour pouvoir effectuer une prospective
financière (cf. ci-dessous). La c
hambre prend note de l’engagement de la présidente de l’EMS
à modifier le règlement financier et
à rajouter le taux d’exécution des autorisations de
programme lors du vote du prochain primitif.
2
DES TRANSFERTS FINANCIERS ENTRE LES COMMUNES
ET LA MÉTROPOLE ENCORE À CLARIFIER
2.1
Un ensemble disparate de fonds de concours
Par
exception
aux
principes
de
spécialité
et
d’exclusivité
qui
régissent
l’intercommunalité, en application
de articles L. 5215-26 et L. 5217-7 du CGCT,
l’Eurométropole de Strasbourg
peut verser des fonds de concours aux communes membres pour
financer la réalisation ou le fonctionnement
d’un équipement qui demeure de leur compétence
.
Le montant des fonds de concours versés ne peut excéder la part du financement assurée par
son bénéficiaire
et la notion de dépenses de fonctionnement d’un équipement est
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
16
d’interprétation stricte. Elle vise
des dépenses relatives à son entretien et à sa maintenance, à
l’exclusion des dépenses relatives à «
des actions dans des domaines relevant de la seule
compétence des communes membres
»
11
.
Le montant versé à ce titre par l’Eurométropole à 32 de ses 33
membres diminue entre
2018 (5,6
M€) et 2021 (4,3
M€)
pour croître de nouveau en 2022 et atteindre 5,4
M€. La ville
de Strasbourg a reçu 71 % (17,7
M€) des fonds de concours versés pendant cette période.
Fonds de concours versés par l’Eurométropole de Strasbourg
Comptes
(en €)
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2041411 -
Subventions d’équipement
versées aux communes membres - Biens
mobiliers, matériel et études
9 138
10 482
10 482
9 143
9 895
14 308
2041412 -
Subventions d’équipement
versées aux communes membres -
Bâtiments et installations
1 373 468
771 955
299 717
217 416
1 082 064
1 583 400
657341
–
Subventions de fonctionnement
aux communes membres
4 174 287
4 248 695
4 203 444
4 108 670
4 334 486
4 433 325
Total général
5 556 893
5 031 132
4 513 643
4 335 230
5 426 445
6 031 033
Source : comptes de gestion, données 2023 provisoires.
Le fond de concours le plus élevé est attribué depuis 1998 à la ville de Strasbourg pour
le fonctionnement du conservatoire de musique (2,4
M€ en 2022), sur une base forfaitaire
en
progression de 1 % chaque année depuis 2021. Dans sa délibération du 19 décembre 2021, le
conseil métropolitain justifie le déplafonne
ment de fonds de concours par l’évolution des
besoins d’un conservatoire
« à rayonnement régional »
,
« dont les activités de formation, de
recherche et de création dépassent largement le territoire de la ville de Strasbourg et occupent
un rôle prépondérant dans le paysage culturel eurométropolitain ».
Au regard de ces motifs, la
chambre invite l’Eurométropole et la ville de Strasbourg à examiner l’opportunité de transférer
la gestion du conservatoire de musique
à l’
intercommunalité. Dans cette perspective, elle prend
acte de l’engagement de la ville et de l’Eurométropole de Strasbourg de réaliser un état des
lieux de l’offre d’enseignement artistique de la musique.
D’autres fonds de concours sont attribués sur la base de délibérations désormais
anciennes, de manière forfaitaire pour le développement des salles de spectacles depuis 1997
et le fonctionnement des écoles de musique depuis 1998, ou sur la base de frais réellement
exposés comme pour l’exploitation de baignades naturelles depuis
2002 et des médiathèques
communales en dehors de Strasbourg depuis 2011
. À l’exception de celles versées pour les
salles de spectacle révisées en 2022
, les conditions d’attribution de ces subventions n’ont pas
été actualisées récemment. Depuis 2018, de nouveaux fonds de concours visant à accompagner
le transfert aux communes de gymnases ne revêtant plus un intérêt métropolitain et la création
de parcours de santé ont été institués.
11
Comme par exemple les dépenses du personnel en charge de l
’
animation d
’
un équipement culturel ou
celles relatives à l
’
organisation d
’
une manifestation en son sein (Conseil d
’
État, 5 juillet 2010, communaut
é́
d’agglomération Saint
-Etienne Métropole, n° 315551).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
17
L’attribution d’un fonds de concours forfaitaire et identique chaque année (260
000
€ par
an) pour l’organisation d’expositions dans les musées de la ville, qui finance l’objet même d’un
service public relevant de sa compétence, dépasse le cadre prévu par les statuts qui prévoient que
l’Eurométropole peut financer
« les actions de soutien aux initiatives communales susceptibles
de favoriser le rayonnement et le développement social et culturel de l’agglomération et
présentant un intérêt intercommunal ».
De même, l’attribution de subventions pour le
fonctionnement des salles de spectacles et des écoles de musique présente un caractère forfaitaire,
qui ne permet pas de vérifier la stricte affectation à l’entretien et à la maintenance.
L’attribution d’un fonds de concours pour les actions de
viabilité hivernale menées
conjointement par t
rois communes et l’Eurométropole de Strasbourg
révèle le caractère
inachevé de la rationalisation de l’action intercommunale dans ce domaine. En effet, les
subventions versées pour le stockage du sel résultent davantage d’une volonté de maintenir le
foncti
onnement antérieur au transfert de cette mission que d’un choix de gestion rationnel.
Enfin, certaines opérations sont enregistrées à tort comme subventions de
l’Eurométropole de Strasbourg à ses membres, à l’instar du reversement à la ville dans le cadre
d’opérations menées pour son compte pour la mise en œuvre du plan bruit
de subventions de
l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME)
12
. De manière générale,
la qualité des écritures comptables relative aux fonds de concours est largement perfectible, les
délibérations concordantes des communes bénéficiaires faisant systématiquement défaut à
l’appui des mandats de paiement, alors qu’elles figurent au titre des pièces justificatives
exigibles par le comptable public
13
.
Les fonds de conco
urs de l’Eurométropole de Strasbourg constituent ainsi un ensemble
disparate de dispositifs, dont certains peuvent apparaître datés, qui devrait être actualisé et dont
la gestion comptable devrait être fiabilisée. A
fin d’assurer leur cohérence, la chambre
recommande à l’Eurométropole d’adopter à l’occasion de la révision de leurs modalités
d’attribution un règlement des fonds de concours.
Recommandation n° 1.
: Adopter à l’occasion de la révision de leurs modalités
d’attribution un règlement des fonds de concours.
2.2
Des fonds de concours reflétant la rationalisation inachevée des
missions respectives de la ville et de l’Eurométropole
En application des mêmes dispositions, les communes qui la composent peuvent aussi
décider de verser un fonds de concours à
l’Eurométropole de Stras
bourg. À ce titre, la ville de
12
Qui devrait être enregistré au compte 4647
–
«
Dispositifs d’intervention pour le compte de tiers
».
13
La rubrique 76 de l’annexe I du CGCT prévoit que le comptable public doit disposer à l’appui des mandats
relatifs aux fonds de concours des pièces suivantes :
« 1. Décision fixant les conditions d'engagement de la
collectivité. 2. Le cas échéant, convention ou délibérations concordantes des autres collectivités concernées (8).
3. Titre de perception ou état visé pour valoir titre de perception émis par la collectivité gérant le fonds de concours.
(8) Voir notamment les articles L. 5214-16, L. 5215-26, L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales. ».
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
18
Strasbourg verse à l’Eurométropole des subventions dont le montant augmente de manière
significative à compter de 2020 et qui s’élèvent à 9,4
M€ en 2022 et 11
M€ en 2023.
La part la plus importante de ces versements correspond à la participation de la ville de
Strasbourg aux investissements prévus pour la construction du nouveau parc des expositions
dans le cadre du contrat triennal
« Strasbourg, capitale européenne »
2018-2020. Cet
engagement a d’abord donné lieu à la création d’un fond de concours en décembre 2018
prévoyant le versement à l’Eurométropole d’un montant total de 4,4
M€ entre 2018 et 2020 pour
l’installation de halls temporaires afin de permettre la continuation de l’activité pendant les
travaux, puis à la signat
ure d’une convention en décembre 2019 prévoyant le versement d’un
montant total de 10
M€ entre 2019 et 2022 pour la construction du nouveau parc des expositions.
Aux termes de la délibération du conseil métropolitain en date du 19 décembre 2018, la
revente des halls temporaires devait être prise en compte pour établir le bilan final de
l’opération, et la ville ne devait supporter selon les termes de la convention passée
avec
l’Eurométropole qu’un montant maximum de 50
% de son
coût total, conformément à l’
article
L. 5215-26 du CGCT.
Le bilan final de l’opération fait apparaître un coût total supporté par
l’Eurométropole de Strasbourg qui s’élève à 8
142 990
€ déduction faite du produit de la
revente du hall temporaire n° 1 en décembre 2022 (700 000
€). Dès lors, l’Eurométropole est
débitrice de la ville de Strasbourg d’une somme de 350
000
€.
La chambre prend acte de
l’engagement de l’Eurométropole de Strasbourg de reverser cette somme à la ville de
Strasbourg.
Les autres dépenses correspondent au reversement par la ville de dépenses
d’investissement relatives aux bâtiments occupés conjointement et aux dépenses versées par
quatre communes dont Strasbourg pour le raccordement des bâtiments municipaux au réseau
de fibre optique
dont l’Eurométropole est propriétaire.
La chambre observe que la réalisation et la gestion du parc des expositions ayant été
reconnue comme relevant de l’intérêt communautaire par délibération du
5 janvier 2017, le
financement de cette opérat
ion relevait en principe exclusivement de l’Eurométropole de
Strasbourg et l’intervention de la ville n’était pas cohérente.
Fonds de concours versés à l’Eurométropole de Strasbourg
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Compte
13141
-
Subventions
d'investissement
transférables
-
communes membres du GFP
3 568 896
5 129 284
10 595 568
7 830 415
9 463 112
11 003 753
Compte
13151
-
Subventions
d'investissement transférables
–
GFP à
statut particulier
0
2 947 664
0
0
0
200 000
Compte
13241
-
Subventions
d'investissement non transférables -
communes membres du GFP
166 473
0
80 500
107 148
167 573
298 347
Total
3 735 369
5 129 284
10 676 068
7 937 563
9 630 685
11 502 100
Source : comptes de gestion, données 2023 provisoires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
19
2.3
Un périmètre de mutualisation des services limité à une relation quasi
exclusive entre
la ville et à l’Eurométropole de Strasbourg
2.3.1.1
Un pilotage fin des services communs avec la ville de Strasbourg
En application de la convention du 3 mars 1972 relative aux services mutualisés, une
commission mixte paritaire (CMP) représentative de la ville et de l’Eurométropole de
Strasbourg se réunit chaque année pour proposer à leurs organes délibérants une répartition des
charges
14
.
Quand leurs missions recouvrent intégralement le champ
de compétence d’une des deux
entités, les charges de personnel d’une direction ou d’un service lui sont intégralement
imputées. Quand leurs missions concourent à la mise en œuvre des compétences des deux
entités, des clés de répartition sont déterminées en
fonction du volume d’activité des agents.
Les charges des personnels affectés aux fonctions transversales sont réparties par application
d’une pondération forfaitaire. Les dépenses des personnels engagées par la ville auprès
d’organismes tiers sont prises
en compte dans la part qu’elle doit rembourser à
l’Eurométropole
15
ou directement remboursés par eux
16
.
Les frais généraux engagés pour le fonctionnement des services affectés à une fonction
support font
l’objet d’une répartition selon la clé retenue pour
les charges de personnel ou selon
le décompte réel pour les fournitures administratives. Dans ses observations définitives publiées
en juillet 2019, la chambre relevait que la répartition des charges relatives aux vêtements de
travail des agents étaient réparties de manière forfaitaire alors que les données permettant de
les répartir en fonction des dépenses réelles étaient disponibles. Depuis 2018, la méthode de
calcul de la CMP pour ces dépenses a évolué conformément aux observations de la chambre.
Les dé
penses d’investissement informatiques sont ventilées en fonction du parc
informatique de chaque service, du taux global de répartition des charges des services
mutualisés pour la téléphonie, ou de proratas définis par service pour les logiciels et applications
et les remboursements correspondants enregistrés comme des subventions d’équipement
17
.
Conformément à la recommandation formulée par la chambre dans son précédent
rapport, les dépenses d’investissement et de travaux courants sur le patrimoine immobilie
r font
l’objet de répartition selon la surface occupée et les clés de répartition des charges de personnel.
L’évolution du montant total des remboursements de la ville de Strasbourg est fonction
de l’évolution de la masse salariale des services communs, ce
lle-ci représentant plus de 90 %
du total des dépenses. Entre 2019 et 2020, le montant des remboursements de la ville de
Strasbourg diminue en raison
de l’autonomisation de l’orchestre philarmonique. Entre 2020 et
2021, il augmente du fait des créations de
poste et s’élève à 228
M€ en 2022, les dépenses de
personnel de la ville représentant 59 % de celle des services mutualisés.
14
Cf. annexe 2
–
schéma des flux financiers relatifs au service mutualisé avec la ville de Strasbourg en 2022.
15
Caisse des écoles, Œuvre Notre
-Dame, Haute École des Arts du Rhin, Orchestre philarmonique de
Strasbourg.
16
Centre communal d’action sociale.
17
Calculées à partir des montants toutes taxes comprises, déduction faite des recettes attendus par
remboursement du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
20
Remboursements de la ville de Strasbourg au titre des services mutualisés
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Charges de personnel - part ville
198 157 663
200 039 361
192 083 598
200 899 325
207 358 501
Frais généraux part ville
9 050 734
9 870 115
9 813 985
12 363 591
11 721 288
Investissement informatique
3 304 072
3 077 716
4 265 997
5 224 697
5 306 145
Investissement et travaux courants
sur le patrimoine immobilier
982 383
362 158
575 822
1 046 278
3 064 294
Renouvellement
du
parc
de
machines
76 848
194 175
52 307
18 140
84 121
Divers
129 863
118 259
1 088 812
0
0
Total
211 701 563
213 661 784
207 880 522
219 552 031
227 534 349
Remboursement de l'EMS à la
ville pour les investissements et
travaux courants sur le patrimoine
immobilier
11 611
37 280
132 688
148 150
721 534
Source : délibérations du conseil métropolitain.
La chambre observe que s’il
résulte de calculs complexes, le rapport établi par la
commission mixte paritaire pour déterminer les remboursements de la ville au titre de la
mutualisation permet au conseil métropolitain de disposer d’une connaissance précise de
ceux-ci et de les ajuster chaque année en fonction des évolutions intervenues.
2.3.1.2
Une formalisation nécessaire de l’organisation du cabinet de la présidence
Les articles L. 333-1 à L. 333-11 du CGFP et le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987
relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales autorisent le recrutement de
personnel directement affecté au président d’un EPCI pour l’assister dans ses responsabilités
administratives et politiques dans la limite d’un plafond d’emplois qui varie selon les effectifs
de l’entité. Le plafond d’emplois s’applique au nombre d’agents recrutés et non à leur quotité
de travail, quelle que soit la durée effective de leur service auprès de l’autorité qui les emploie
18
.
Le nombre de collaborateurs
employés par l’Eurométropole au sein
du cabinet varie de
5 en 2018 à 12 en 2021 et s’élevait à 9 en 2022 et 10 en 2024. La masse salariale correspondante,
cotisations sociales incluses, a donc fortement augmenté, de 434 685
€ en 2018 à 797
127
€ en
2022.
Jusqu’en 2020, en dehors de l’inscript
ion des crédits nécessaires au budget de
l’Eurométropole, aucune délibération ne déterminait les conditions de recrutements des
collaborateurs de cabinet. Par délibération du 28 août 2020
, le nombre maximal d’agents
18
Assemblée nationale, question écrite n° 11126, 9 mars 1998.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
21
pouvant être recrutés au sein du cabinet
est désormais fixé à 12. À compter de l’exercice 2020,
les annexes des comptes administratifs relatives à l’état du personnel font également mention
des agents non titulaires affectés au cabinet de la présidence.
Selon les rapports produits par la commis
sion mixte paritaire chargée d’établir la part
respective des charges de la ville et de l’Eurométropole au titre de l’administration commune,
les cabinets des exécutifs ne font pas partie des services mutualisés. En conséquence, la ville
de Strasbourg rému
nère directement huit membres de cabinet et l’Eurométropole
10.
Or, la chambre a pu observer que le fonctionnement du cabinet
n’est pas en cohérence
avec ces modalités de partage des coûts : dans les faits, tout au long de la période de contrôle
(2018-202
4), l’ensemble des collaborateurs de cabinet du maire de Strasbourg et du président
de l’Eurométropole de Strasbourg étaient mutualisés et travaillaient indifféremment pour l’un
ou pour l’autre.
En conséquence, la règle de traitement des charges de personnel correspondantes
appliquées par la commission mixte paritaire n’est pas adaptée. Comme pour les services
administratifs, les agents du cabinet commun devraient être mutualisés et les charges
respectives de deux entités devraient être réparties en fonction des missions exercées pour le
compte de la commune de Strasbourg ou de l’Eurométropole.
La chambre prend acte de l’engagement de l’Eurométropole de Strasbourg de clarifier
les modalités de partage en incluant dans le rapport de la commission mixte paritaire le prorata
de temps de travail des membres du cabinet consacré à la ville et à l’Eurométropole de
Strasbourg.
Recommandation n° 2.
: Clarifier les modalités de partage des coûts de fonctionnement
du cabinet mutualisé.
2.3.1.3
Un élargissement de la mutualisation des services aux autres communes membres
quasi inexistant
L’article
L. 5211-39-1 du CGCT
prévoit qu’afin d'assurer une meilleure organisation
des services, le président d
’un EPCI
peut établir un rapport relatif aux mutualisations qui
comporte un projet de schéma des serv
ices à mutualiser pendant la durée du mandat. L’adoption
de ce rapport, obligatoire jusque fin 2019, est désormais facultative
19
. Le projet de schéma doit
estimer l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’EPCI et des communes
concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement.
L’Eurométropole de Strasbourg a adopté
en 2016 pour la période 2016-2020 un rapport
sur les services communs et un schéma de mutualisation envisageant les modalités de son
élargissement aux autres communes membres. Celui-
ci ne s’est pas toutefois pas concrétisé et
le schéma de mutualisation n’a pas été actualisé depuis qu’il est arrivé à échéance.
19
En application de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale
et à la proximité de l'action publique.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
22
Les charges de gestion mutualisées entre l’Eurométropole et la ville de Strasbourg
représentent la quasi-totalité des
charges mutualisées au sein de l’ensemble intercommunal et
41 % du total des charges de gestion à cette échelle en 2022. Cette part diminue légèrement
depuis 2018.
La mutualisation des charges de gestion de l’ensemble intercommunal
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Total des charges de
gestion mutualisées
entre l’Eurométropole
de Strasbourg et les
communes membres*
207 836 624
210 771 270
203 089 440
214 482 912
220 514 910
228 683 954
Total des charges de
gestion des communes
membres (comptes 60
à 65)
487 146 810
497 062 017
484 978 255
516 471 379
543 431 375
586 608 001
Part des charges de
gestion mutualisées
43 %
42 %
42 %
42 %
41 %
39
%
Source : comptes de gestion. *Les charges de gestion mutualisées correspondent aux opérations inscrites aux
comptes 6217
–
« Personnel affecté par une commune membre du groupement », 70845
–
« Mise à disposition de
personnel facturée aux communes membres du groupement », 62875
–
« Remboursements de frais aux communes
membres du groupement », 70875
–
« Remboursements de frais par les communes membres du groupement », et
657341
–
« Subventions de fonctionnement aux communes membres du groupement » des comptes de
l’Eurométropole de Strasbourg.
L’analyse de la mutualisation intercommunale fait ainsi apparaître un bilan contrasté.
Alors que l’intégration du fonctionnement de l’EPCI
et de la ville centre est depuis longtemps
très avancée, elle demeure presque inexistante avec les autres communes membres.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
23
3
DES EFFORTS RÉELS DE TRANSPARENCE DANS LA
GOUVERNANCE DE LA MÉTROPOLE
3.1
Un fonctionnement des instances associant
l’ensemble des élu
s du
territoire
En application des articles L. 5211-6 et L. 5211-6-1 du CGCT, le conseil métropolitain
compte 99 membres, dont 49 représentent la commune de Strasbourg
20
. En conséquence, la
ville centre
ne dispose pas d’une représentation proportionnelle à son poids démographique.
Pendant la période contrôlée, en application de
l’article
L. 5211-10 du CGCT, le
président
de l’Eurométropole de Strasbourg en fonction jusqu’en juillet 2020 et la
présidente
en fonction exercent par délégation du conseil métropolitain une partie de ses attributions.
Conformément au même article, le nombre de vice-présidents auxquels ils délèguent une partie
de leurs attributions
en application de l’article
L. 5211-9 du CGCT est fixé à 20. Les maires de
Strasbourg ne sont pas titulaires du mandat de président et occupent la fonction de premier
vice-président.
Jusqu’au renouvellement du conseil métropolitain en juillet 2020, la
composition du
bureau du conseil est élargie au-delà du président et des vice-présidents, membres de droit, à
39 membres élus parmi les conseillers, pour un nombre total de 60 membres. Le bureau prend
le nom de
« commission permanente »
, dispose de délégations du conseil métropolitain et se
réunit au moins 10 fois par an lors de séances à huis clos pour conduire les affaires courantes
de l’Eurométropole.
Depuis, le bureau ne dispose plus de délégation. Sa composition est élargie à
10 conseillers communautaires, soit 31 membres au total, auxquels la présidente a délégué une
partie de ses attributions. En application du règlement intérieur adopté le 28 août 2020, il se
réunit au moins une fois par trimestre et en pratique avant les réunions du conseil métropolitain
lors de séances à huis clos. Une commission pl
énière, qui réunit l’ensemble des conseillers
métropolitains, se réunit entre les réunions du bureau et celles du conseil métropolitain en vue
de les préparer. Cette organisation permet à tous les conseillers métropolitains de participer en
séances qui son
t toutes publiques à l’adoption de toutes les délibérations.
Le conseil métropolitain n’a pas non plus recours aux dispositions de l’article
L. 2121-22 du CGCT, qui permet de créer en son sein des commissions thématiques pour
préparer ses réunions. Toutefois, le règlement intérieur prévoit la réunion de commissions
d’information, dont le nombre est fixé à cinq
21
par la délibération du 29 janvier 2021, qui sont
ouvertes à tous les élus du territoire, même s’ils ne disposent pas d’un mandat de conseiller
métropolitain.
20
Sept représentent la commune de Schiltigheim, six
celle d’Illkirch
-Graffenstaden, quatre celle de
Lingolsheim, les autres communes disposant de un à trois sièges.
21
« Démocratie, territoires et Europe », « Solidarité, lien social et vie quotidienne », « Transition
économique et écologique du territoire », « Ressources humaines et finances »
et
« Mobilités et infrastructures »
.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
24
Le fonctionnement des instances permet ainsi d’associer les élus de l’ensemble des
communes membres de l’Eurométropole de Strasbourg.
3.2
L’adoption d’un pacte de gouvernance avec les communes membres
La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et
à la proximité de l'action publique a créé les articles L. 5211-11-2 et L. 5211-11-3 du CGCT,
qui prévoient qu’après chaque élection municipale le président propose au conseil
communautaire l’adoption d’un pacte de
gouvernance. Ils rendent en outre obligatoire la
création d’une conférence des maires.
Pendant la période contrôlée et dès avant l’entrée en vigueur de ces dispositions, les
règlements intérieurs de l’Eurométropole de Strasbourg prévoient qu’une conférenc
e des
maires se réunit sur convocation de la présidence. En pratique, elle se réunit à un rythme au
moins mensuel
pour échanger sur les questions d’actualité le nécessitant. Des commissions
plénières et thématiques sont également régulièrement réunies au niveau des directeurs
généraux des services. Par délibération du 25 juin 2021
, l’Eurométropole et ses communes
membres ont adopté un pacte de gouvernance qui formalise ce mode de fonctionnement. En
application du pacte de gouvernance, des conventions partenariales établissent le cadre des
relations entre les communes membres et l’Eurométropole.
Conformément à l’article
L. 5211-40-2 du CGCT, les maires des communes membres
sont informés des affaires ayant fait l'objet d'une délibération. Un poste de vice-président en
charge
de l’équité territoriale et du
dialogue a été créé en 2020 et une direction de
l’intercommunalité, qui compte un directeur et 3,5
agents équivalant temps plein (ETP), a pour
mission d’assurer le lien entre les maires des communes membres et
l’Eurométropole.
L’information et l’association des communes membres, telle que formalisées dans le
pacte de gouvernance, sont ainsi assurées de manière effective.
3.3
Une information abondante sur l’activité de l’Eurométropole
Conformément à l’article
L. 2121-22-1 du CGCT, le règlement intérieur du conseil
métropolitain prévoit qu’à la demande d’
un sixième de ses membres, une mission d'information
et d'évaluation peut être créée pour recueillir des éléments d'information sur une question
d'intérêt métropolitain ou procéder à l'évaluation d'un service public métropolitain. Depuis son
adoption, une mission d’information et d’évaluation a été constituée par délibération du
18 décembre 2020 au sujet du projet de géothermie profonde conduit à Vendenheim et sur les
épisodes sismiques intervenus en conséquence.
En application des articles L. 5211-39 et L. 2311-1-1 du CGCT,
un rapport d’activité
22
et un rapport sur le développement durable sont présentés chaque année au conseil
22
Sauf en 2020 pour l’exercice 2019 du fai
t de la crise sanitaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
25
métropolitain préalablement au vote du bud
get. Depuis 2021, l’information relative à l’effet des
mesures budgétaires en la matière est complétée par un
« budget vert »
23
.
De manière plus générale, la mise en ligne de données ouvertes est une des composantes
des stratégies numériques
adoptées par l’
Eurométropole pendant la période. Un site internet
dédié donne accès à un grand nombre de bases de données.
Conformément aux articles L. 2131-1 et L. 5211-3 du CGCT, les délibérations du
conseil métropolitain et les arrêtés de l’exécutif sont publiés sur l
e site internet de
l’Eurométropole, avec un accès direct pour tous les actes réglementaires adoptés depuis
septembre 2014. Une captation vidéo des séances du conseil de l'Eurométropole est retransmise
en direct et peut être visionnée en différé.
Ces actes
constituent toutefois une base de données très volumineuse et en l’absence
d’index thématique ou de moteur de recherche, l’accès à la décision recherchée n’est pas aisé.
Cette difficulté est renforcée depuis 2020 par l’allongement significatif de l’ordre d
u jour des
séances du conseil, conséquence de la suppression des délégations attribuées au bureau. La
direction des systèmes d’information a entrepris une étude d’urbanisation du système
d’information utilisé par le service des assemblées en vue de sa refo
nte.
La chambre prend note de l’engagement de l’Eurométropole de Strasbourg à poursuivre
cette démarche et à y inclure un volet relatif à la consultation des actes réglementaires sur son
site internet.
3.4
La mise en place de mécanismes de prévention des
conflits d’intérêt
L’article
L. 124-2 du code général de la fonction publique (CGFP) prévoit que tout agent
public a le droit de consulter un référent déontologue. La loi n° 2015-366 du 31 mars 2015
visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat a instauré une charte de
déontologie de l’élu local. La loi n°
2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation,
la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action
publique locale a complété cette charte avec la possibilité pour les élus locaux de consulter un
référent déontologue.
Anticipant
ces dispositions désormais obligatoires, l’Eurométropole de Strasbourg a
adopté un dispositif de prévention des conflits d’intérêt après le renouvellem
ent du conseil
métropolitain intervenu en juillet 2020. Le règlement intérieur
de l’Eurométropole de
Strasbourg comporte désormais une charte de déontologie qui impose aux conseillers
métropolitains le respect des principes d’assiduité, de probité et de tr
ansparence, invite tous les
élus à déposer auprès du référent déontologue les déclarations de situation patrimoniale et
d’intérêt que la présidente et les vice
-présidents doivent adresser à la Haute autorité pour la
transparence de la vie publique
24
et incite les élus à le saisir de manière préventive en cas de
cumul d’intérêts pouvant générer un conflit. La chambre rappelle que l’article
11 de la loi
23
Cf. le rapport thématique relatif à l’adaptation au changement climatique de la ville et de
l’Eurométropole de Strasbourg.
24
En application de
l’article
11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la
vie publique.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
26
n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie, aux droits et obligations des
fonctionnaires a étend
u aux collaborateurs de cabinet des élus locaux l’obligation de déclarer
leur patrimoine et leurs intérêts.
Un référent déontologue est désigné depuis le 20 novembre 2020. À compter du
17 décembre 2021, le référent déontologue de la ville de Strasbourg a été désigné pour exercer
aussi cette fonction pour les élus de l’Eurométropole. Suite à sa démission et faute de
candidature recevable, l’Eurométropole de Strasbourg adhère depuis le
6 octobre 2023 au
dispositif proposé par le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin.
Depuis 2020, les référents déontologues de l’Eurométropole de Strasbourg n’ont rendu
que trois avis sur saisine citoyenne
25
. Leurs rapports annuels et de fin de mandat n’ont pas été
publiés sur le site internet de l’Eur
ométropole de Strasbourg comme le prévoit la charte de
déontologie. Lors de son intervention au conseil métropolitain du 6 octobre 2023 pour présenter
son rapport final, le déontologue alors en fonction constate également avec regrets que très peu
de conse
illers métropolitains lui ont transmis une déclaration d’intérêt et qu’un nombre très
faible d’entre eux l’ont saisi de manière préventive comme les y invite la charte de déontologie.
Ainsi, l’Eurométropole a adopté de manière précoce un dispositif de prév
ention des
conflits d’intérêt. Pour permettre une plus large connaissance des missions du déontologue,
dont l’activité est encore limitée, la chambre invite l’Eurométropole à publier sur son site
internet les rapports annuels et de fin de mandat de celui-ci.
4
UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PERFECTIBLE
4.1
Des stratégies discordantes de gestion des emplois, une croissance
continue des charges de personnel
Avant l’entrée en vigueur de l’article
L. 413-1
du CGFP prévoyant l’obligation pour les
collectivités locales de disposer de lignes directrices de gestion de ressources humaines,
l’Eurométropole avait déjà adopté des orientations pluriannuelles en la matière.
Depuis 2018, trois orientations stratégiques ont été arrêtées successivement. La stratégie
« pour une politique des ressources humaines sociale, collaborative et éthiquement
responsable »
adoptée en mai 2021 a été précédée par la démarche
«
d’avenir du service public
local »,
résultant de la délibération du 30 janvier 2015. La démarche
«
d’adéquation des
missions de service public avec les moyens en ressources humaines et financières »
vise, depuis
le début de
l’année
2023, à maîtriser la masse salariale.
25
Relatifs au choix
de l’en
-tête retenue dans la co
rrespondance relative à l’élection à la présidence de
l’Eurométropole, à la
méthode retenue pour désigner le conseil de développement et au cumul des fonctions de
vice-
président de l’Eurométropole et de maire d’une commune membre.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
27
4.1.1
2015-2020
: des objectifs de réduction des effectifs partiellement atteints
La démarche
« avenir du service public local »
porte sur la période 2015-2020. Au
regard de l’augmentation passée des dépenses de personnel, le conseil métropolitain s’était fixé
un objectif de stabilisation de la masse salariale (hors mesures nouvelles obligatoires et
éventuels transferts de compétences) et de suppression de 500 postes par le biais de départs non
remplacés à horizon 2020.
Devaient également
contribuer à l’atteinte de cet objectif l’externalisation d’une partie
du nettoyage des locaux, de l’entretien des espaces verts, des contrôles sur voirie, la
mutualisation des ateliers, la dématérialisation des procédures et des mesures relatives à la
gestion du temps de travail comme la suppression du
« fini parti »
pour les agents en charge de
la collecte des déchets, la révision de cycles de travail des équipes de terrain et la prise en
compte des évolutions réglementaires liées notamment aux normes d’encadrement dans les
écoles et les piscines.
Le bilan de la démarche produit par la direction des ressources humaines fait apparaître
qu’entre 2015 et novembre 2019, les effectifs ont diminué de 265 agents, majoritairement des
agents d’entretien (
120
postes) et principalement par le recours à l’exte
rnalisation.
De plus, en 2020, l’autonomisation de l’orchestre philharmonique de Strasbourg s’est
accompagnée du transfert au nouvel établissement public des 111 musiciens et personnels
administratifs
26
, ce qui a permis d’atteindre le nombre de 376
suppressions entre 2015 et la fin
de l’année 2020. En comparaison, le nombre de départs en retraite entre 2015 et 2018 s’est
élevé à 628.
Les objectifs de la démarche
« avenir du service public local »
en matière de
suppression d’emplois n’ont finalement été que p
artiellement atteints : sur les 376 suppressions
au regard d’un objectif de 500, 30
% ont en réalité correspondu à un transfert à une autre
structure et 32
% ont fait l’objet d’une externalisation de l’activité à des sociétés privées par le
biais d’un marc
hé public.
Malgré les suppressions de poste, les dépenses de personnel ont légèrement augmenté
de 324
M€ en 2015 à 33
2
M€ en 2019 (+
2,4 %). Cette évolution est cependant inférieure à
l’inflation constatée sur la même période, soit +
4,3 %.
4.1.2
2020-2023 : des créations de postes plus rapides que prévu
La stratégie
« pour une politique des ressources humaines sociale, collaborative et
éthiquement responsable »
adoptée
le
7 mai 2021, et toujours en cours,
s’inscrit en rupture avec
les orientations précédentes.
Pour répondre, selon la présidente de l’EMS, à l’augmentation des
tensions et dégradations des conditions de travail des collaborateurs,
elle affiche l’objectif
d’améliorer la «
qualité des emplois », fixe un objectif de croissance annuelle de la masse
salariale limitée à 3 % et acte la création de 300 postes à horizon 2026, dont 180 pour la ville
et 120 pour l’Eurométropole de Strasbourg, pour
« répondre aux urgences sociales et
environnementales »
.
26
Chiffre mentionné au rapport d’orientation budgétaire pour 2020.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
28
Le volet portant sur la qualité des emplois
s’appuie sur les conclusions tirées de l’analyse
des bilans sociaux
, qui témoignent d’une augmentation du nombre de visites médicales
occasionnelles de 782 en 2015 à 1
313 en 2022. Le taux d’absentéisme au titre de la maladie
ordinaire a sensiblement diminué entre 2015 (5,4 %) et 2019 (5,1 %), mais a connu une forte
augmentation en 2022 (6,4 %).
En outre, le taux de rotation
27
, qui mesure le rythme selon lequel une organisation
renouvelle ses effectifs, a connu une augmentation nette entre 2015 (14,2 %) et 2019 (20,5 %)
et à nouveau entre en 2021 (21,3 %) et 2022 (22,2
%). Le nombre d’entrées et de sorties a
augmenté de 50 % entre 2015 (980) et 2022 (1 484).
Au regard des délibérations adoptées par le conseil métropolitain, les 300 postes dont la
création é
tait prévue pendant la durée du mandat, soit jusqu’en 2026, ont en réalité tous été
créés entre août 2020 et juin 2023 au rythme suivant : 36 en 2020, 247 en 2021 et 22 en 2022.
Contrairement aux orientations fixées en mai 2021, ces créations d’emplois per
manents ont
concerné majoritairement l’Eurométropole (163) et non les compétences de la commune de
Strasbourg. Parmi ces créations, 44 agents ont été transférés de l’État au titre de la gestion de
l’autoroute A35
28
.
Les créations de postes pour la ville de Strasbourg concernent principalement la
direction de l’enfance et de l’éducation (89, dont 43 a
gents spécialisés des écoles maternelles)
et, pour l’Eurométropole, les services en charge des mobilités et des espaces publics naturels
(42 postes) et les services publics urbains (29 postes). Ces créations auraient aussi dû alimenter
le dispositif
« nouveau départ »
, qui vise à faciliter les transitions professionnelles d’agents
faisant face à des situations complexes dans leurs emplois actuels. Ce dispositif est cependant
gelé.
Ainsi, le rythme des créations d’emplois s’est avéré bien plus que rapide que celui prévu
par la stratégie pluriannuelle 2021-2026
: la totalité des postes prévus sur l’ensemble du mandat
ont été créés sur les trois premières années. Cel
a explique en partie l’augmentation de la masse
salariale (+ 4 % entre 2020 et 2021, + 4 % entre 2021 et 2022, + 3,1 % entre 2022 et 2023), soit
au total 11,6 % entre 2020 et 2023, même si certains facteurs exogènes y ont aussi contribué,
notamment la haus
se de la valeur du point d’indice (+
3,5 % au 1
er
juillet 2022 et + 1,5 % au
1
er
juillet 2023) et la revalorisation des catégories B et C.
4.1.3
Une nouvelle démarche pour mieux maîtriser de la masse salariale
À périmètre constant (en neutralisant les transferts
d’emplois à l’Orchestre
philarmonique), malgré les suppressions de poste des années 2018 et 2019, la masse salariale a
augmenté de 13,4
% entre 2018 et 2023, principalement du fait des créations d’emplois entre
2020 et 2023. La part des dépenses réalisées
par l’Eurométropole pour son compte et celles des
dépenses réalisées pour le compte de la ville de Strasbourg reste stable.
27
Cf. annexe 3
–
Données relatives à la gestion des ressources humaines.
28
Ces données diffèrent cependant de celles du tableau de bord de la direction des ressources humaines
de mai 2023, qui identifie à périmètre équivalent (hors
« nouveaux départs »
et transferts
liés à l’
A35),
331 créations de postes par délibérations, dont
190 pour l’EMS et 141 pour la ville de Strasbourg. À fin mai 2023,
l
es services de l’Eurométropole
estimait le nombre de postes occupés à 309.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
29
En outre, les créations d’emplois permanents n’ont pas permis de freiner le recrutement
d’agents en renfort temporaire ou en remplacement d’arrêt maladie et le paiement d’heures
supplémentaires. Les crédits dédiés ont ainsi augmenté de 50 % entre 2020 (18,2
M€) et 2022
(27,1
M€). La direction de l’enfance et de l’éducation concentre la moitié de ces dépenses, en
progression de 40 % entre 2020 (8,7
M€) et 2022 (12,3
M€).
Évolution des charges de personnel (hors orchestre philharmonique de Strasbourg**)
En
M€
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Rémunérations des titulaires
199,39
200,74
202,83
203,86
209,16
216,27
Rémunérations des non titulaires
19,42
21,87
23,87
30,50
35,20
37,95
Autres rémunérations (vacataires, contrats
aidés, etc.)
7,95
8,02
7,83
9,43
9,35
8,72
Total des rémunérations
226,77
230,63
234,53
243,79
253,70
262,93
Atténuations de charges
1,05
1,77
1,60
1,11
1,52
2,27
Total hors atténuations de charges
225,72
228,87
232,93
242,69
252,18
260,67
Cotisations sociales, impôts, autres*
90,33
89,86
87,94
90,59
94,61
96,90
Charges de personnel externe
1,25
1,69
1,47
1,98
2,03
2,18
Masse salariale
317,29
320,41
322,34
335,26
348,81
359,75
dont mises à disposition ville de
Strasbourg
185,50
187,51
188,38
197,22
203,91
210,10
dont autres mises à disposition
24,13
24,73
23,71
24,86
25,67
25,24
dont masse salariale de l’EMS
107,66
108,17
110,25
113,18
119,23
124,41
Part de la ville de Strasbourg
58,46 %
58,52 %
58,44 %
58,83 %
58,46 %
58,40 %
Part de l’EMS
33,93 %
33,76 %
34,20 %
33,76 %
34,18 %
34,58 %
Source : ANAFI sur la base des comptes de gestion, données 2023 provisoires, * 2022
: retraitement d’une
erreur
de mandat de 3,67
M€ entre le compte 64138
- Primes et autres indemnités des personnels non titulaires et le
compte 6453 - Cotisations aux caisses de retraite, **en 2018 et 2019, un coût de 9,1
M€ est pris en référence pour
retraiter la masse salariale de
l’OPS
(estimations CRC 6,5
M€ en rémunérations des non titulaires, 0,6
M€ en
rémunérations des titulaires, 2
M€ en charges sociales).
Face à ce constat, pour
tenter de respecter l’objectif de croissance de la masse salariale
fixée par la stratégie pluriannuelle de gestion des ressources humaines, une note interne du
5 janvier 2023 initie la démarche dite
«
d’adéquation des missions de service public avec les
moyens en ressources humaines et financières »
. Elle repose sur le principe de compensation
de toute nouvelle création de poste par la transformation d’un poste déjà existant et fixe un
objectif de transformation de 140 postes
d’ici à 2026.
Cette démarche s
’accompagne du renforcement du
suivi des enveloppes budgétaires
consacrées
au recrutement d’agents temporaires et la rémunération des heures supplémentaires
.
La note rappelle que les activités permanentes ont vocation à être assumées par les agents
permanents, que
l’impact budgétaire du recours aux
agents contractuels doit être réduit et que
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
30
les heures supplémentaires doivent en priorité être récupérées et avoir fait l’objet d’une
demande préalable de service.
Une programmation plus fine
des créations de postes prévues sur l’ensemble de la
période 2021-
2026 aurait permis de lisser la progression de la masse salariale et d’éviter une
gestion par à-
coups qui rend incertaine l’atteint
e des objectifs de la stratégie pluriannuelle en
matière de gestion des ressources humaines définie en 2021.
Au final, alors que le nombre d’agents permanents est passé de 6
519 en 2018 à 6 692
en 2022, soit une augmentation de 2,7 %, la masse salariale a augmenté de 10 %.
4.1.4
La poursuite de la politique d
’externalisation
Dans ses observations définitives rendues publiques en 2019, la chambre constatait un
manque de fiabilité des données présentées en commission plénière en matière
d’externalisation. L’Eurométropole indiquait en réponse qu’un audit interne serait conduit
«
pour évaluer le dispositif d’externalisation des prestations de nettoyage
»
.
Les conclusions de ce rapport produit par la mission d’audit interne
établissent que ni
les processus engageant l’externalisation du nettoyage, ni le suivi de cette externalisati
on ne
sont suffisamment formalisés.
Une nouvelle étude réalisée en février 2022 sur le nettoyage dans les écoles et
établissements d’accueil de la petite enfance indique qu’en 2020 le nettoyage de 58
écoles
(sur 113) et 9 établissements de la petite enfanc
e (sur 20) était externalisé. L’analyse de la
qualité et des coûts du nettoyage témoigne d’une part d’une meilleure qualité de prestation en
régie (note moyenne de 94,4 % contre 89,5 % en externalisation par entreprise
« classique »
hors insertion) et d’autre part d’un coût global au m² deux fois supérieur en régie (50
€/m²
contre 26
€/m²).
L’analyse des coûts souligne le caractère prépondérant de l’absentéisme pour expliquer
cet écart. Selon l’étude, il représente 48
% du coût total de la régie (contre un coût considéré
comme nul en externalisation du fait de sa prise en charge par le prestataire et la sécurité
sociale), et expliquerait donc presque intégralement l’écart de coût entre les deux modes de
gestion. Le rapport dénombre ainsi en 2020, 13 933 jour
s d’absence d’agents d’entretien
titulaires dans les écoles, soit un taux d’absentéisme
29
de 27 % tous motifs confondus, contre
4,8
% en moyenne au sein des services de l’Eurométropole selon les données du rapport social
unique 2021 de l’EMS.
Cet écart de c
oût particulièrement élevé conduit l’Eurométropole à poursuivre sa
politique d’externalisation au travers de la
démarche
« adéquation des missions - moyens »
qui
prévoit la suppression de sept postes d’agent d’entretien entre 2023 et 2026 et leur
remplacement par un dispositif externalisé.
Sans ces externalisations, la masse salariale aurait augmenté beaucoup plus que ce qui
est constaté sur la période 2018-2023.
29
Nombre total de jours d’absence / nombre d’agents recensés (hors postes vacants) x 365.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
31
4.2
Un recours accru aux contractuels qui nécessite de mieux encadrer les
procédures de recrutement
4.2.1
Une part croissante des emplois permanents occupée par des agents non
titulaires
La part de personnels titulaires parmi les emplois permanents a diminué de 93,1 % en
2015 à 91,5 % en 2020 et 88,4 % en 2022. À la fin de cet exercice, 323 agents contractuels
occupent un emploi permanent aux motifs de « besoins du service »30 contre 94 en 2015
(19,8 %). Sur les 775 agents non titulaires placés sur des emplois permanents en 2022 tous
motifs confondus, 426 le sont pour des emplois de catégories B et C, dont 105 sur des emplois
d’ag
ent territorial spécialisé des écoles maternelles, en raison selon les services de
l’Eurométropole d’
un manque de lauréats au concours.
En neutralisant les effets du transfert de 111
emplois à l’Orchestre philarmonique en
2020
31
, les effectifs sur emploi permanent sont en hausse de 3 % entre 2018 et 2022, en raison
d’un nombre élevé de recrutements entre 2020 et 2021 (+
2,3 %). Ce retraitement révèle
également une croissance plus marquée du nombre d’agents contractuels, soit 77
% entre 2018
et 2022.
Évolution des effectifs sur emplois permanents (hors orchestre philarmonique)
2018
2019
2020
2021
2022
Titulaires
6 082
6 048
5 980
5 983
5 917
Contractuels
437
496
553
703
775
Article L. 326-1 du CGFP (emplois
réservés, catégorie C sous conditions)
4
4
2
9
7
Besoins des services (article L. 332-8
2° du CGFP)
70
73
71
184
323
CDI
111
113
110
95
88
Agent momentanément absent
152
163
183
191
194
Vacance temporaire d’emploi
100
143
187
224
163
Total
6 519
6 544
6 533
6 686
6 692
Source :
rapport social unique 2022, rapport 2023 non disponible au moment de la clôture de l’instruction.
Depuis 2020, l
’Eurométropole a
recouru aux dispositions de la loi n° 2019-828 du
6 août 2019 de transformation de la fonction publique qui autorise l
e recrutement d’
agents
contractuels de catégorie B et C pour
« besoins des services »
(article L. 332-8 2° du CGFP).
Ce motif de recrutement représente 42 % du total des agents contractuels sur emplois
30
Dans le cadre prévu p
ar l’article
L. 332-8 du CGFP.
31
Cf. rapport social unique pour 2022.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
32
permanents en 2022, alors qu’il ne représentait encore
que 26 % de ce total en 2021. En 2022,
les agents de catégorie A représentent 67 % des agents contractuels recrutés sur ce motif.
L’
Eurométropole indique également avoir dû procéder à des recrutements de
contractuels pour pourvoir une partie importante des 300 postes créés à compter de 2021
compte tenu du caractère spécialisé d
’une partie d’entre eux et de la tension du marché de
l’emploi public dans les filières sociales et médico
-
sociales du fait d’une forme de concurrence
entre collectivités territoriales
32
.
La part des rémunérations des titulaires dans la masse salariale passe de 86 % en 2018
à 82 % en 2022 et celles des non-titulaires de 11 % à 15
%. Reflétant l’évolution de la structure
du personnel sur cette période, la croissance de 81 % de ces dépenses constitue le principal
facteur d’évolution de la masse salariale dans son ensemble.
Ainsi, en dépit des orientations de la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources
humaines du 7 mai 2021, qui érige en principe la limitation du recours aux contrats du fait de
la plus grande précarité qu’il
induit
le
recrutement d’
agents contractuels pour occuper des
emplois permanents s’est accéléré depuis 2020
ce qui s’inscrit davantage dans le mouvement
général d
’augmentation de la part des agents
contractuels dans les effectifs de la fonction
publique.
4.2.2
La fiabilisation nécessaire des procédures de recrutement des agents
contractuels
Aux termes de l
’article
L. 311-1 du CGFP, les emplois permanents des communes et de
leurs établissements publics doivent être occupés par des fonctionnaires. Des exceptions à ce
principe sont prévues par les articles L. 332-13
pour le remplacement temporaire d’un
fonctionnaire, L. 332-14
pour vacance de poste dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire
et L. 332-8
en l’absence de
cadres d'emplois de fonctionnaire
pour l’occuper, au regard de l
a
nature des fonctions ou si les besoins du service le justifient
. Dans ce dernier cas, l’ar
ticle 2-3 du
décret n° 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique
territoriale précise que l'examen des candidatures des personnes n'ayant pas la qualité de
fonctionnaire n'est possible que lorsque l'autorité territoriale a établi le constat du caractère
infructueux du recrutement d'un fonctionnaire sur cet emploi.
Au regard de la forte croissance de la part des contractuels dans les effectifs de
l’Eurométropole, la chambre a
examiné la procédure suivie pour le recrute
ment d’un
échantillon de 10 d’entre eux, appartenant à la catégorie A, recrutés sur des emplois permanents
en 2021 et 2022 au motif que les besoins du service le justifiaient et donnant lieu aux
rémunérations les plus élevées versées à cette catégorie de personnel (moyenne de 50 216
€ de
rémunération brute annuelle).
Il ressort de cette analyse
que dans trois cas l’obligation de publication de l’offre
d’emploi pendant une durée minimale d’un mois
33
n’a pas été respectée, comme dans neuf cas
32
À cet égard, l’E
urométropole indique
qu’elle suit
les évolutions en cours du régime indemnitaire de la
C
ollectivité européenne d’Alsace pour
faire face au contexte concurrentiel élevé en matière de recrutement.
33
Prévue par les articles 2 et 4 du décret n° 2019-1414 relatif à la procédure de recrutement pour pourvoir
les emplois permanents de la fonction publique ouverts aux agents contractuels.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
33
celle de formaliser un compte rendu des entretiens permettant de justifier les propositions de
recrutement transmises à l’autorité territoriale, pourtant prévue par l’article 2
-9 du décret
n° 88-145 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. À défaut de ces
documents, les listes des candidatures sur le poste ouvert, qui n’ont été produites que pour cinq
des recrutements, montrent que pour quatre de ces emplois permanents des candidatures de
fonctionnaires titulaires ont été adressées aux serv
ices de l’Eurométropole.
La chambre rappelle à l’Eurométropole qu’elle doit
pouvoir justifier des modalités de
recrutement
de
ses
agents,
notamment
en
cas
de
contentieux
administratif.
L
’instruction
DAF/DPACI/RES/2009/018 relative au tri et à la conservation des archives
produites par les services communs à l’ensemble des collectivités territoriales indique
à ce titre
que les déclarations de création ou de vacance de postes auprès du centre de gestion ainsi que
les lettres de candidatures, les convocations, les PV du jury et les réponses négatives doivent
être conservées pendant une durée de 10 ans.
Compte tenu de l’augmentation de la part des contractuels au sein des effectifs de
l’Eurométropole, la procédure aboutissant à leur recrutement doit faire l’objet d’une attention
particulière et présenter toutes les garanties permettant le respect du principe constitutionnel
d’égalité d’accès aux emplois publics. Ces irrégularités sont d’autant plus regrettables qu’elles
ont pu concerner des membres précédemment employés au cabinet de la maire de Strasbourg
(cf. point suivant), alors que la nature politique de leur fonction précédente est susceptible de
générer un conflit d’intérêt pour l’autorité qui les recrute sur un emploi permanent.
La chambre rappelle à l’Eurométropole qu’en application de l’article
2-3 du décret
n° 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale,
le recrutement d’agents contractuels pour les besoins du service n’est autorisé qu’après que
l’autor
ité territoriale ait constaté le caractère infructueux du recrutement d'un fonctionnaire sur
cet emploi.
Rappel du droit n° 1 :
Conformément
à
l’article
2-3
du
décret
n° 88-145
du
15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale,
systématiser la procédure permettant de vérifier le caractère infructueux du recrutement
d'un fonctionnaire avant de recruter un agent non titulaire sur un emploi permanent.
4.2.3
Des irrégularités dans les recrutements
d’agents
en lien avec le cabinet
À compter du 24 mai 2021, une collaboratrice du cabinet de la maire de Strasbourg a
rejoint les services de l’Eurométropole en tant qu’agente contractuelle chargée de mission
« Partenariat et transformation écologique du territoire »
. Si une offre
d’emploi a été publiée
le 7 mai 2021 comme le prévoit le décret n° 2019-1414 du 19 décembre 2019 relatif à la
procédure de recrutement pour pourvoir les emplois permanents de la fonction publique ouverts
aux agents contractuels
, le délai minimum d’un mois n’a pas été respecté sans qu
e le motif
d’urgence qui permet de réduire ce délai ne soit précisé. S’agissant d’un emploi permanent,
l’Eurométropole de Strasbourg n’a en outre pas été en mesure de produire d’éléments attestant
de l’absence de candidature de fonctionnaire comme le prévoit l’article
2-3 du décret n° 88-145
du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. Le compte
rendu de l’entretien préalable à l’embauche, devant préciser les appréciations portées sur le
candidat, pourtant obligat
oire en vertu de l’article
2-9
du même décret, n’a pas non plus été
produit.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
34
Cette
agente
perçoit
par
ailleurs
une
indemnité
dite
« différentielle »
.
À
l’Eurométropole, ce type d’indemnité est versé à certains agents recrutés sur emploi
permanent ayant vu le montant de leur rémunération baisser après la révision du régime
indemnitaire en janvier 2020. Dans la mesure où elle ne faisait pas partie des effectifs de
l’Eurométropole de Strasbourg avant cette date, puisqu’elle était collaboratrice du cabinet de l
a
maire, elle ne devrait pas en bénéficier.
Selon la présidente de l’EMS, il s’agissait d’une erreur
d’affectation, l’agente aurait dû recevoir une «
indemnité de fonctions, de sujétions et
d'expertise (IFSE) complémentaire » et
l’
erreur a été corrigée suite à la réception du rapport
d’orientations provisoires. La chambre prend note de cette modification mais rappelle que les
modalités de versement de cette indemnité appelée « IFSE complémentaire » ne sont cependant
pas prévues par les délibérations instituant le régime indemnitaire (cf. ci-dessus).
Une autre personne contractuelle ayant exercé des fonctions au sein du cabinet de la
maire à partir du mois d’août 2020 a été recrutée par l’Eurométropole sur un poste de chargée
d’animation citoyenne en
avril 2021 alors que plusieurs fonctionnaires avaient fait acte de
candidature et que la procédure de recrutement
mise en œuvre pour pourvoir cet emploi, à
laquelle elle n’a pas participé, avait abouti à proposer de retenir d’autres candidats.
La chambre observe ainsi que les conditions de recrutement de ces deux personnes ayant
exercé un emploi au cabinet sont entachées d’irrégularités.
Par ailleurs, entre 2018 et 2020, la fonction de directeur de cabinet du maire et du
président de l’Eurométropole de Strasbourg n’était pas occupée par un agent disposant d’un
contrat conclu en application du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux
collaborateurs de cabinet des autorités territoriales. Cette fonction était de fait occupée par le
directeur général adjoint des services en charge de la communication, qui cumulait les deux
fonctions sans que l’exercice des missions de directeur de cabinet ne soit formalisé. Or, quand
bien même cette situation aurait, selon l’ancien maire, été source de «
bon fonctionnement » et
d’économies, la chambre rappelle que le cumul de ces fonctions est explicitement interdit par
l’article
2 du décret n° 87-1004 qui dispose que la qualité de collaborateur de cabinet est
«
incompatible avec l’affectation à un emploi permanent d’une collectivité territoriale ou d’un
établissement public ».
4.3
Une mise en place progressive du nouveau régime indemnitaire
Le décret n° 2014-513 du 20 mai
2014 instaure pour les fonctionnaires d’État et en
application du principe de parité pour les fonctionnaires territoriaux le régime indemnitaire
tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel
(RIFSEEP). Il est composé d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) et
d'un complément indemnitaire annuel (CIA) lié à l'engagement professionnel et à la manière de
servir
. Le montant de l’IFSE est déterminé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis
dans l'exercice de fonctions comparables pour un même corps ou statut d'emploi.
L’Eurométro
pole a instauré le RIFSEEP à compter du 1
er
janvier 2020. En septembre
2022, une seconde délibération visant à revaloriser les primes servies dans les filières dont les
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
35
emplois sont occupés majoritairement par des femmes
34
et les primes d’encadrement de
proximité versées pour certains métiers en tension
35
, créant également un CIA pour certains
agents, est venue compléter le dispositif.
Au total, les mesures déployées pour accompagner la mise en place du RIFSEEP ont
coûté 3,7
M€ entre 2019 et 2022
à l’Eurométr
opole de Strasbourg.
4.3.1
Des modalités d’attribution de l’
indemnité de fonctions, de sujétions et
d’expertise (IFSE)
à préciser
L’Eurométropole a défini six groupes de fonctions pour les cadres d’emplois
d’encadrement supérieur (hors emplois fonctionnels), sep
t pour la catégorie A, trois pour la
catégorie B et trois pour la catégorie C. Le coût de la part du régime indemnitaire liée aux
fonctions (IFSE) s’élève à 26
M€ en 2022, en augmentation de 2,13
M€ depuis 2020.
Une part complémentaire forfaitaire peut être versée pour les emplois requérant une
expertise numérique, en matière de taille de la pierre, de conduite de bennes à ordures
ménagères ou de véhicule poids lourds. Les indemnités d’expertise numérique de
« chef de
projet »
et de
« programmeur »
sont réservées aux agents du service informatique. À ce titre,
en 2022, 50 agents de ce service bénéficiaient de l’indemnité de chef d’exploitation et 13 de
l’indemnité de
« programmeur »
, sur un effectif total du service de 72 agents. Son coût, stable
depuis 2020
, s’élève à
0,4
M€ en 2022.
Les indemnités de sujétions prévues par le régime indemnitaire en vigueur sont de trois
ordres : celles concernant le mécanisme des
« heures spécifiques »
(travail de nuit ou en
horaires atypiques), celles liées aux contraintes professionnelles du poste, classées en 6 niveaux,
et celles versées à l’acte sur la base d’une liste de 12
indemnités (supplément nouvel an,
volontariat mariage, suivi de chantier, etc…). Des indemnités de sujétions spécifiques existent
également pour les
postes d’assistants au cabinet ou à la direction générale ou pour le travail le
dimanche. Leur coût est passé de 2,6 à 2,9
M€ entre 2020 et 2022.
À ces critères de modulations de l’IFSE s’ajoutent une
« indemnité différentielle »
, dont
le coût diminue de 1
M€ en 2020 à 885
000
€ en 2022, et une
« IFSE complémentaire »,
dont
le coût a fortement augmenté entre 2020 et 2022 (de 0,3 à 0,8
M€).
Conformément à l’article
L. 714-8 du CGFP, l
’
« indemnité différentielle »
est un
mécanisme visant à permettre le maintien à titre individuel du niveau de rémunération
indemnitaire précédent l’entrée en vigueur du RIFSEEP lorsqu’il leur était plus favorable.
L’Eurométropole indique que l’
« IFSE complémentaire »
renvoie à la possibilité
ouverte par les délibérations instituant le régime indemnitaire d’une modulation individuelle
selon le niveau de responsabilités, le niveau d’expertise ou les sujétions auxquelles les agents
34
Les filières administrative, animation, culturelle, sanitaire et sociale et sportive.
35
Création d’une indemnité d’expertise pour la conduite de véhicules poids lourds, élargis
sement de
l’indemnité conduite d’engins spécifiques, revalorisation de fonctions ressources des directions centrales, etc.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
36
sont confrontés dans l’exercice de leurs missions. Ces m
odalités de versement ne sont
cependant pas prévues par les délibérations instituant le RIFSEEP
36
.
La chambre rappelle à l’Eurométropole de Strasbourg qu’au regard de l’article
L. 714-4
du CGFP, il revient au conseil métropolitain de définir les modalités du versement de
l’ensemble des composantes de son régime indemnitaire, y compris «
l’indemnité
complémentaire ».
Rappel du droit n° 2 :
Conformément à l’article
L. 714-4 du CGFP, compléter les
délibérations relatives au régime indemnitaire pour préciser les modalités de versement
de l’ensemble des indemnités versées, notamment l’indemnité «
IFSE complémentaire ».
4.3.2
Une prise en compte marginale de l’engagement
professionnel qui rend le
dispositif indemnitaire partiellement irrégulier
L’Eurométropole a prévu le versement à compter du 1
er
octobre
2022 d’un complément
indemnitaire annuel (CIA)
«
pour valoriser l’engagement professionnel et la contribution au
collectif de travail des agents qui réalisent des missions ponctuelles au service de notre
collectivité »
.
Les
« missions ponctuelles »
définies par le conseil métropolitain correspondent à
l’exercice d’une mission d’intérim sur un poste vacant, de formation interne, de maître
d’apprentissage et de tutorat. L’examen des fiches de paie montre qu’un CIA est également
versé au personnel de direction selon des modalités non prévues par les délibérations instituant
le régime indemnitaire pour un montant total de 13 102
€ en 2022. La chambre constate que
comme pour l’
« IFSE complémentaire »
, au regard de l’article
L. 714-4 du CGFP, il revient au
conseil métropolitain de définir les modalités de son versement.
Surtout,
la part du CIA dans le régime indemnitaire des agents de l’Eurométropole
s’élève à 76
906
€ en 2022 (
soit 0,13
%) et il n’a été versé qu’à 312 agents pour un montant
moyen de 246
€. Or, au regard de l’article
L. 714-5 du CGFP, dans la mesure où les services de
l'État servant de référence bénéficient d'un CIA, l’Eurométropole doit prévoir que tous ses
agen
ts soient rémunérés sur la base d’un dispositif similaire prenant en compte leur engagement
professionnel.
Rappel du droit n° 3 :
Conformément à l’article
L. 714-5 du CGFP, établir pour tous
les agents un dispositif de rémunération indemnitaire prenant en compte leur engagement
professionnel.
36
Seule une mention allusive à l’IFSE complémentaire figure dans la délibération du 30
septembre 2022 :
« Les revalorisations des mon
tants de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise prévues par la présente
délibération viendront réduire à due proportion les montants versés au titre des éventuels indemnité différentielle
et montants d’IFSE versés au
-delà des montants-socles (IFSE complémentaire). »
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
37
4.4
Une durée de travail effective réduite pour près des deux tiers des
effectifs
Aux termes de l’article L.
611-1 du CGFP, le décompte du temps de travail dans la
fonction publique est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures.
Des mesures d'adaptation peuvent toutefois réduire cette durée pour tenir compte des sujétions
particulières auxquelles sont soumis certains agents.
Entre 2018 et octobre 2023, le règlement du temps de travail applicable aux agents de
l’Eurométropole de Strasbourg fixait la durée annuelle de temps de travail à 1
579 heures en
incluant la journée de solidarité et les agents bénéficiaient de deux jours de congés extra-légaux.
Par conséquent, au regard de l’article
L. 611-1 du CGFP, l
’équivalent de quatre journées de
sept heures étaient irrégulièrement chômées.
La délibération du 6 octobre 2023 régularise cette situation en supprimant les deux jours
de congés extra-légaux et en fixant la durée annuelle de travail à 1 607 heures. Les agents
continuent de bénéficier des jours fériés légaux prévus en Alsace et en Moselle par les articles
L. 621-9 du CGFP et L. 3134-13 du code du travail.
La délibération du 6 octobre 2023 identifie cependant des sujétions particulières liées
aux cycles de travail atypiques
37
ou à un environnement de travail physique contraignant
38
qui
conduisent à définir pour les agents exerçant les métiers concernés selon leur cumul une durée
de 1 593 h ou de 1 440 h.
39 catégories
d’emplois sont
ainsi considérées comme ouvrant droit à une réduction de
temps de travail de 14
heures, soit l’équivalent des deux jours de congés extralégaux supprimés
par la délibération qui les définit.
L’exercice de t
rois catégories
d’emplois
ouvrent droit à une
réduction annuelle du temps de travail de 167 heures, équivalente à une durée de travail
hebdomadaire de 32 heures et des deux jours de congés extralégaux supprimés (égoutiers,
éboueurs et agents du
service de l’information et de la régulation automatique de la circulation
en charge de la vidéosurveillance).
La définition de certaines sujétions recouvre un grand nombre de situations différentes.
À titre d’exemple, la sujétion
relative au
« contact direct quotidien avec les usagers du service
public (contexte sanitaire ou social difficile) »
trouve à s’appliquer à un ensemble très large
d’emplois
: correspondants
de quartier, chargés d’accueil au service police du bâtiment, agents
de la boutique des résidents du département stationnement résidents, accueil et régie technique
du conservatoir
e, etc…
De même, la sujétion
« travail en milieu contraignant (milieu confiné,
humide, en sous-sol, produits chimiques dangereux, désinfection, poussières et fumées, bruit et
cadence) »
concerne les agents d’entretien du service des sports, du service aqua
-glisse, de la
direction des évènements et de la vie associative, etc.
Au regard de la jurisprudence naissante sur la définition des sujétions justifiant une
durée de travail inférieure à la durée de référence, du fait que la majorité des agents bénéficient
37
Le travail de nuit, le travail en
« 3x8 »
, le travail le week-end et les jours fériés, les horaires décalés et
les amplitudes horaires étendues.
38
La pénibilité physique, le milieu contraignant, le travail insalubre ou dangereux, le contact direct avec
les usagers, le travail auprès d’enfants de moins de six ans et la confrontation à la mort.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
38
d’une réduction du temps de travail
39
et que la définition des sujétions trouve à s’appliquer à de
nombreuses situations
40
, la chambre attire l’attention de l’Eurométropole de Strasbourg sur la
fragilité juridique des dispositions correspondantes de la délibération du 6 octobre 2023.
Au total, près des deux tiers d
es effectifs de l’Eurométropole sont concernés par ces
mesures d’adaptation et seuls les agents affectés à des emplois administratifs voient leur durée
de travail effective alignée avec la durée légale de référence (1 607 heures).
5
UNE SITUATION FINANCIÈRE ÉQUILIBRÉE, UNE
PROGRAMMATION FINANCIÈRE PLURIANNUELLE À
RÉVISER
Au 31 décembre 2023
, le budget de l’Eurométropole de Strasbourg est composé d’un
budget principal et des quatre budgets annexes concernant
l’eau, l’assainissement,
les zones
d’activité économique et
les mobilités actives. Les trois premiers seront abordés dans le cadre
des chapitres du présent rapport consacrés à chacune des politiques publiques concernées. La
présente partie traite donc du budget principal et du budget annexe des mobilités.
5.1
Une capacité d’autofinancement
soutenue par la progression des
recettes fiscales
5.1.1
Une évolution favorable des produits de gestion liée au dynamisme des
recettes fiscales
Fin 2023, les produits d
e gestion du budget principal s’élèvent à 730
M€, en hausse de
20 % par rapport à 2018, principalement du fait de la hausse des recettes fiscales à compter de
2021.
39
Tribunal administratif de Melun, 13 avril 2023, n° 2212271.
40
Tribunal administratif de Marseille, 15 juin 2023, n° 2210363.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
39
Évolution des produits de gestion du budget principal de l’Eurométropole de
Strasbourg
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Ressources fiscales propres
285 789 875
296 352 640
298 597 721
290 790 691
327 462 169
352 828 969
+ Fiscalité reversée
- 61 391 018
- 62 780 943
- 62 753 532
- 62 674 612
- 62 551 938
- 55 360 198
= Fiscalité totale (nette)
224 398 858
233 571 697
235 844 189
228 116 079
264 910 231
297 468 771
+ Ressources d'exploitation
272 743 811
284 369 757
261 385 795
276 323 863
303 524 454
298 233 560
Dont remboursements de mise
à disposition de personnel*
198 870 071
201 677 649
196 467 641
201 430 096
208 349 737
213 914 074
+ Ressources institutionnelles
112 293 602
113 186 965
116 341 696
127 939 849
129 910 073
134 596 917
= Produits de gestion (A)
609 436 271
631 128 419
613 571 680
632 379 792
698 344 758
730 299 248
Source
: Comptes de gestion, données 2023 provisoires, *remboursements de la ville de Strasbourg, de l’Œuvre
Notre Dame, du centre communal d’action social, de la caisse des écoles, de l’amicale du personnel, de la haute
éc
ole des arts du Rhin et d’associations (comptes 70845 et 70848).
L
es ressources fiscales propres de l’EMS
progressent de 23 % au cours de la période
2018-2023 et
s’élèvent à
353
M€
pour 2023. De 2018 à 2021, les taux des impôts locaux
41
sont
stables et progressent au rythme de la croissance des bases fiscales. La suppression de la taxe
d’habitation à compter de 2021 est compensée par l’attribution d’une fraction de taxe sur la
valeur ajoutée dont le produit augmente du fait de l’inflatio
n. À compter de 2022, le taux de la
taxe foncière sur les propriétés non bâties, jusque-là très inférieur à la moyenne nationale
42
augmente de 3,45
points pour s’établir à 4,6
%, taux qui dépasse désormais la moyenne des
métropoles (3,97 % en 2023). Cette augmentation, conjuguée à la revalorisation forfaitaire des
valeurs locatives cadastrales indexée sur l’inflation en 2023, explique la forte croissance des
ressources issues des impôts locaux à partir de 2021.
Enfin, l’Eurométropole bénéficie d’une
augmentation de plus de 30 % des taxes de séjour qui atteignent 6,7
M€ fin 202
3 contre 4,9
M€
en 2018.
La fiscalité reversée par l’Eurométropole, qui intègre principalement les attributions de
compensation reversées aux communes, croît légèrement entre 2018 et 2022 (+ 1,9 %) en raison
de la révision de la dotation de solidarité communautaire. Le montant global reversé baisse
nettement en 2023 du fait d’une diminution de 7
M€ du montant perçu de la part du fonds de
péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Elle représente ainsi
55,4
M€ en 2023 contre 62,6
M€ en 2022.
En raison du remboursement des frais de personnel par la ville de Strasbourg qui en
constituent la part prépondérante (86 % en moyenne entre 2018 et 2023), les ressources
41
L
a taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non
bâties.
42
1,15
% pour l’Eurométropole de Strasbourg contre 3,13
% en moyenne pour les métropoles en 2021
selon le
rapport 2023
de l’observatoire des finances locales.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
40
d’exploitation, qui s’élèvent à 298,2
M€, représentent une ressource équivalente à la fiscalité.
Elles progressent de 9
% au cours de la période, principalement en raison de l’augmentation
des remboursements de la ville indexés sur la masse salariale des services mutualisés. Elles
comprennent également les autres produits de gestion composés des revenus locatifs, des
dividendes des entreprises publiques locales et des redevances ou droits d’entrée des
délégataires de service public, dont le montant est passé de 16 M
€ en 2018
, 23,6
M€ en 2023
(+ 50 %).
Les ressources institutionnelles évoluent favorablement (+ 20 % entre 2018 et 2023) et
s’établissent à 134,6
M€ en 2023
. La dotation globale de fonctionnement diminue de 1,3 %
entre 2018 et 2023 mais les autres attributions et participations augmentent de 73 % (27,5
M€
en 2018 contre 47,7
M€ fin 2023) sous l’effet de la révision des modalités de compensation
de
la contribution économique territoriale à compter de 2021.
5.1.2
Des charges de gestion qui suivent l’évolution de la
masse salariale
Fin 2023
, les charges de gestion s’élèvent à
614
M€
et connaissent depuis 2018 une
croissance moins élevée que les produits de gestion.
Évolution des charges de gestion
du budget principal de l’Eurométropole de
Strasbourg
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Charges à caractère général
79 549 760
80 028 980
84 574 450
93 920 519
101 372 798
111 691 972
+ Charges de personnel
326 392 721
329 508 327
322 341 095
335 262 998
348 814 837
359 745 277
Dont personnel mis à disposition*
127 522 650
127 830 677
125 873 453
133 832 902
140 465 100
145 831 203
+ Aides directes à la personne
1 103 140
1 138 063
1 097 421
1 110 812
1 230 644
1 196 434
+ Subventions de fonctionnement
30 490 146
31 011 682
33 105 147
32 010 478
33 432 807
32 143 466
+ Autres charges de gestion
96 571 885
78 385 497
70 620 623
73 528 360
89 556 953
109 212 593
= Charges de gestion (B)
534 107 653
520 072 549
511 738 736
535 833 167
574 408 039
613 989 741
Source : Comptes de gestion, données 2023 provisoires,
*Remboursements de la ville de Strasbourg, de l’Œuvre
Notre Dame, du centre communal d’action social, de la caisse des écoles, de l’amicale du personnel, de la haute
école des arts du Rhin et d’associations (comptes 70845 et 70848).
Cette évolution reflète celle de la masse salariale, qui constitue 59 % du total des charges
de gestion du fait de la mutualisation des services avec la ville de Strasbourg.
Les charges à caractère général, qui représentent en 2023 plus de 18 % du total, ont
augmenté de 40 % au cours de la période pour atteindre 112
M€ en 2023
. Cette croissance
s’explique par l’augmentation, d’une part,
des charges
liées à l’
externalisation de services mise
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
41
en œuvre principalement entre 2018 et 2020
sur l’entretien des bâtiments notamment et, d’autre
part, des dépenses d’énergie (
17,5
M€ en
2023)
43
qui progressent en valeur du fait de la hausse
des prix à compter de 2021 malgré la diminution de la consommation.
Les subventions de fonctionnement
44
croissent de 5 % entre 2018 et 2023, de manière
plu
s marquée à compter de l’exercice 2020 du fait des mesures exceptionnelles liées à la crise
sanitaire puis de la création de l’agence du climat à compter de 2021, subventionnée à
hauteur
de 965 000
€ en 2023
.
En raison
de la forte hausse de la subvention d’équilibre versée au budget annexe des
mobilités actives (58,8
M€ en 2023, contre 12,2
M€ en 2019), les autres charges de gestion
progressent sensiblement sur la période (+ 13 %).
5.1.3
Une augmentation des dépenses en matière de mobilités
Le budget annexe des mobilités actives (BAMA) a été constitué à partir du
1
er
janvier 2021 sur la base du budget annexe des transports en commun qui préexistait et élargi
à toutes les formes de mobilités
« actives »
au sens de la loi n° 2019-1428
d’orientation des
mobilités du 24 décembre
2019, soit l’ensemble des transports collectifs de la métropole
- bus,
tramway et transport des personnes à mobilité réduite - et des politiques en faveur du vélo et
des déplacements piétons. Ce budget est
régi par l’instruction budgétaire et comptable M57.
Les recettes du budget annexe des mobilités actives, qui s’élèvent à 201
M€ en 2023,
sont constituées principalement par le produit du versement mobilité (132
M€) qui a augmenté
de 26 % sur la période. Les charges de gestion progressent de 55 % pour atteindre 184
M€
en
2023, principalement du fait de la
contribution forfaitaire d’exploitation
versée à la compagnie
des transports strasbourgeois (169
M€) dans le cadre de la délégation du service public des
transports publics. Les charges de gestion comprennent également la contribution versée à
Strasbourg Mobilité au titre de la délégation du service de vélo en libre accès
«
Vélo’hop
»
et
la subvention versée à la région Grand Est
pour l’intégration tarifaire
avec les trains express
régionaux.
La contribution à la CTS augmente en raison de la modification de la politique tarifaire
et notamment la mise en œuvre de la gratuité pour les moins de 18 ans (coût estimé à 6,5
M€
par an). Elle couvre également les charges financières des investissements dont la maîtrise
d’ouvrage est confiée à la CTS (trams ouest et nord). L’extension du réseau et la volonté
d’augmenter le cadencement impliquent en effet l’acquisition de matériel roulant. Enfin,
l’évolution du prix de l’énergie et des fluides provoque un surcoût évalué à 20
M€ en année
pleine.
Les charges à caractère général augmentent également fortement (3,7
M€
en 2023
contre 1,4
M€ en 2018), en raison du développement des
contrats de prestations de services
principalement à destination du transport
des personnes à mobilité réduite et des frais d’
études
43
Comptes 60612
–
« Énergie
–
Électricité »
et 60613
« Chauffage urbain ».
44
Les 10
structures qui bénéficient le plus des subventions de l’Eurométropole sont l’agence d’urbanisme
de Strasbourg Rhin Supérieur (ADEUS), l’amicale du personnel, l’office de tourisme de Strasbourg et sa région,
l’aéroport de Strasbourg Entzheim, l’association d’accueil, d’accompagnement et de soutien
des jeunes et des
personnes isolées
«
l’Étage
»
, le Racing club de Strasbourg Alsace, la maison de l’emploi et de la formation, la
mission locale et la SIG Strasbourg (basket), auxquels s’ajoute l’agence du climat
à compter de 2021.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
42
pour l’analyse d’impact
de la zone à faible émission (ZFE). Les charges de personnel, en hausse
de 84 % entre 2018 et 2023,
s’élèvent à 2
,3
M€
en 2023.
En conséquence, l
a subvention d’équilibre du budget principal vers le budget annexe
des mobilités actives a été multipliée par 5 entre 2019 (12,2
M€) et 2023 pour s’établir à
58,8
M€.
5.1.4
Une capacité d’autofinancement stabilisée
Les charges de gestion ayant progressé moins vite que les produits de gestion entre 2018
et 2023, l
a capacité d’autofinancement (CAF)
brute augmente significativement entre 2018 et
2022 mais subit un décrochage en 2023 pour atteindre 100
M€
(cf. données en annexe n° 6).
La CAF nette qui en résulte après remboursement du capital de la dette atteint en cumulé
260
M€ entre 2018 et 2023, ce qui a permis de financer 31
% des dépenses d’équipement sur la
même période.
Graphique n° 1 :
Évolution de la capacité d’autofinancement
Source : CRC GE à partir des comptes de gestion, données 2023 provisoires.
5.2
Des investissements financés principalement par des ressources
propres
Le
montant des dépenses d’équipement réalisées entre 2018 et 2023 s’élève à
825 M
€
,
auxquels s’ajoutent 191
M€ de subventions d’équipement
versées. Sur les six exercices, les
dépenses d’investissement atteignent
ainsi 1 016
M€
, soit en moyenne 169
M€ par an, qui ont
permis de financer notamment le nouveau parc des expositions, des aides à la construction et à
la rénovation de logement, ou le programme d’investissement en matière de voirie. En 2023, le
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
120 000 000
140 000 000
2018
2019
2020
2021
2022
2023
CAF brute
CAF nette ou disponible
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
43
montant des investissements s’est accru et atteint 200
M€, soit le total le plus élevé pendant la
période.
Principaux programmes d’invest
issement entre 2018 et 2022
Crédits de paiement (en M€)
2018
2019
2020
2021
2022
Total
AP0301 - Nouveau Parc des Expositions
0
8,3
15,1
43,3
32,3
99,1
AP0117 - Aide au logement
14,8
15,5
12,8
13,2
13,1
69,4
AP0237 et 0238 - Programme voirie 2015-2020
17,7
15,7
12,1
10,1
3,9
59,5
AP0149 - Pôle administration publique
–
Pôle de Compétence en Propriété Intellectuelle
14
17,4
3,6
1,5
0
36,4
AP0175 - Projet Wacken Europe
–
Archipel 2
5,9
14,1
4,6
0,4
1
26
AP0320 - Transport en commun en site propre - A351
0
0
0
10
9,6
19,6
AP0268 - Désamiantage de l'unité de valorisation
énergétique
0
13,6
2
1,9
0,3
17,8
AP0234 - Tramway vers Koenigshoffen
0
6,9
5,8
0,4
0,2
13,3
AP0201 - Rue du péage (port du Rhin)
0,5
2,3
3,2
5,1
1,7
13
AP0206 - Extension tram D vers Kehl
6,8
0
0
5,9
0
12,8
Source
: Comptes administratifs, non disponibles pour l’exercice 2023 à la clôture de l’instruction.
Le financement propre disponible (660
M€ avec 2023),
résultant principalement de la
CAF nette
, des subventions d’investisseme
nt et de produits de cession, a permis de couvrir
65
% des dépenses d’investissement entre 2018 et 2023. Le besoin complémentaire de
financement a été couvert par des emprunts (39
M€, dont 113
M€ pour le seul exercice 2023).
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
44
Le financement des investissements
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Total
CAF nette
25 131 467
58 751 782
45 286 025
39 353 314
44 984 847
46 103 524
259 610 959
+ Recettes
d’investissement
hors emprunt
79 085 316
79 027 848
59 626 520
55 656 676
67 779 192
73 722 991
414 898 543
Dont FCTVA
12 783 909
14 001 442
15 079 261
14 976 179
9 741 162
15 388 168
81 970 121
Dont subventions
d’investissements
reçues
20 339 691
27 344 456
22 402 704
35 973 131
40 705 195
43 821 391
190 586 568
Dont Produits de
cession
33 168 226
10 078 219
4 997 162
7 085 902
4 265 476
4 447 721
64 042 706
= financement
propre
disponible
104 159 315
118 378 302
100 942 701
107 132 506
109 105 952
119 826 515
659 545 291
- Dépenses
d’équipement
105 717 630
120 673 025
91 553 658
159 050 276
147 439 162
200 631 600
825 065 351
- Subventions
d'équipement
versées
36 754 409
35 433 260
29 752 710
30 336 698
26 399 121
32 307 365
190 983 563
+/-
Solde
des
autres opérations
d’investissement
10 920 876
- 12 594 820
- 6 529 506
- 56 090
- 6 435 700
- 9 139 191
- 23 834 431
=
Besoin
de
financement
- 52 677 167
- 43 878 933
- 21 428 082
- 86 957 392
- 65 681 027
- 122 251 242
- 392 873 843
Nouveaux
emprunts
de
l'année
20 000 000
60 000 000
40 000 000
100 000 000
60 000 000
113 400 000
393 400 000
Mobilisation
(-)
ou reconstitution
(+) du fonds de
roulement
net
global
- 32 677 167
16 121 067
18 571 918
13 042 608
- 5 681 027
- 8 851 642
525 757
Source : CRC GE à partir des comptes de gestion, données 2023 provisoires ; les autres opérations
d’investissements sont les dons, subventions et prises de participation en nature reçus ou donnés, les participations
et investissements financiers, les opérations différées à répartir sur plusieurs exercices, les opérations sur les
autres dettes et cautionnements et les opérations pour compte de tiers.
5.3
Une dette maîtrisée dont la charge devrait continuer à croître
Entre 2018 et 2023, la dette de l’Eurométropole de Strasbourg a augmenté de 20
% et
s’élève à 681,4
M€ à fin 2023.
La capacité de désendettement (6,8 ans) est légèrement
inférieure à la moyenne des métropoles (4,9
ans, selon le rapport de l’observatoire des finances
et de la gestion publique locales, 2023).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
45
Évolution de l’encours de dette et de la capacité de désendettement d
u BP
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Encours de dette
au 31 décembre
568 717 411
586 420 187
580 121 370
631 327 584
621 578 457
681 394 929
CAF brute
66 805 911
101 181 838
91 584 032
88 025 330
114 736 866
99 687 006
Capacité de
désendettement
9 ans
6 ans
6 ans
7 ans
5 ans
7 ans
Source : Comptes de gestion, données 2023 provisoires ;
capacité de désendettement=dette/
capacité d’autofinancement
(CAF) brute.
Au 31 décembre 2022, la dette était composée de 73 contrats dont 21 contractés entre
2018 et 2022 pour un encours total souscrit à 51,3 % à taux fixe, 47,9 % à taux variable et 0,8 %
en produit structuré et une durée de vie moyenne de sept ans et trois mois. Avec plus de 99 %
de l’encours classé en A1 sur la charte Gissler
, les contrats peuvent être considérés comme
sécurisés.
Du fait de
l’effet conjugué de la hausse de l’endettement et de l’évolution des taux sur
le marché interbancaire, la charge des intérêts (9
M€ en 2022)
a presque doublé entre 2022 et
2023 (17
M€)
et devrait à nouveau être multipliée par deux à horizon de 2026 (31,2
M€, selon
la prospective du rapport d’orientations budgétaires pour
2024).
5.4
Un pilotage fin de la trésorerie
La trésorerie a progressé fortement jusqu’en 2021, passant de 61,2
jours de
fonctionnement à 124,4
jours, avant de diminuer progressivement jusqu’en 2023 pour revenir
à 69,2 jours, soit 119,7
M€. Son niveau satisfaisant témoigne d’un pilotage fin des
disponibilités permettant d’éviter une thésaurisation inutile tout en limitant le recou
rs aux lignes
de trésorerie.
Évolution du besoin en fonds de roulement et de la trésorerie
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Fonds de
roulement net
global
47 978 737
64 099 804
82 680 303
95 724 072
90 043 046
82 606 091
- Besoin en
fonds de
roulement
- 43 385 353
- 68 671 646
- 83 570 048
- 89 835 067
- 39 274 021
- 37 070 612
= Trésorerie
nette
91 364 090
132 771 450
166 250 351
185 559 351
129 317 067
119 676 703
En nombre de
jours de
charges
courantes
61
91
116
124
81
69
Source : Comptes de gestion, données 2023 provisoires.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
46
La trésorerie est toutefois alimentée par les disponibilités des budgets de l’eau potable
et de l’assainissement (à hauteur de 50,3
% en 2023
45
), qui devraient disposer d’un compte
propre au Trésor.
L’autonomisation financière des services de l’eau potable et de l’assainissement
impliquera de réduire la part des financements propres et de recourir davantage à l’emprunt de
long terme pour financer les investissements afin de limiter le recours aux lignes de trésorerie
dont
les taux d’intérêt à court terme sont plus élevés. L’augmentation programmée du rythme
des investissements, qui s’accompagne d’un accroissement prévisionnel de la dette, devrait
toutefois contribuer à limiter les tensions sur la trésorerie.
5.5
Une programmation financière pluriannuelle à réviser pour préserver
des marges de manœuvre
Une analyse prospective
46
présentée lors des débats d’orientation budgétaire examine la
soutenabilité du plan pluriannuel d’investissement au regard de l’épargne dégagée en
fonctionnement.
Pour les exercices 2024 et suivants, cette analyse part de l’hypothèse d’un taux
d’épargne brute (ou capacité d’autofinancement) à hauteur de 7
% des recettes réelles de
fonctionnement. Les prévisions d’augmentation des dépenses de fonctionnement
sont en outre
très largement supérieures à celles fixées par l’État dans la loi de
programmation des finances
publiques pour les années 2023 à 2027.
Objectifs d’évolution des dépenses de fonctionnement retenus par l’Eurométropole de
Strasbourg
2023
2024
2025
2026
Prévus
par
la
loi
de
programmation 2023-2027
4,8 %
2 %
1,5 %
1,3 %
Retenus par la métropole
6,4 %
3,2 %
2,5 %
1,7 %
Source
: Débat d’orientations budgétaires pour 2024
; loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation
des finances publiques pour les années 2023 à 2027, en euros courants à périmètre constant
En matière d’investissement, les cibles retenues pour le pilotage financier sont une
capacité de désendettement entre 10 et 12 ans et un taux de réalisation de la section
d’investissement de 80
%. De ce fait, le montant effectivement intégré dans cette prospective
financière est inférieur au montant prévu dans le PPI et s’élève à 1,3
Mds
€ pour la période
2021-2026.
45
Cf. annexe 6
–
Indicateurs financiers relatifs au budget principal.
46
Cf. annexe 6
–
Indicateurs financiers relatifs au budget principal.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
47
Les perspecti
ves temporelles présentées au conseil métropolitain, qui s’étendent à
seulement deux années au-
delà de l’exercice en cours, ne sont pas assez lointaines pour faire
apparaître intégralement l’incidence des projets d’investissement envisagés, en particulier
en
matière d’infrastructures de transport
en commun.
Enfin, la programmation présentée en février 2024 a pour corollaire une cible de
12,9 années pour la capacité de désendettement
en 2027, valeur qui excède le seuil d’alerte
prévu par la précédente loi de programmation des finances publiques et la cible de pilotage
retenue par l’Eurométropole, soit 12
années.
Au regard de ces éléments, la chambre observe que l’évolution projetée des dépenses
de fonctionnement et le rythme des investissements programmés ne sont compatibles ni avec
les objectifs de la loi de programmation des finances publiques ni avec les cibles de pilotage
financier retenus par l’Eurométropole elle
-même.
La chambre recommande donc à l’Eurométropole de Strasbourg de se doter d’une
programmation financière pluriannuelle cohérente avec son plan pluriannuel d’investissement
et les orientations de la loi de programmation des finances publiques. À cette fin, elle l’invite à
élargir les perspectives temporelles retenues pour élaborer les projections présentées au conseil
métropolitain lors des débats d’orientation budgétaire afin de les faire coïncider avec la durée
des investissements prévus.
Elle invite également l’Eurométropole, en s’appuyant sur cette programmation
pluriannuelle mise à
jour, à réviser son plan pluriannuel d’investissement pour le rendre
compatible avec l’objectif de limiter la capacité de désendettement à une durée inférieure à
12
ans à l’horizon 2027.
Recommandation n° 3.
: Mettre
en
cohérence
la
programmation
financière
pluriannuelle pr
ésentée au débat d’orientations budgétaires avec le plan pluriannuel
d’investissement et les orientations de la loi de programmation des finances publiques.
6
L’AMÉLIORATION DE LA
PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE
DU PATRIMOINE BÂTI, UN CHANTIER AUX LOURDS
ENJEUX FINANCIERS
6.1
Une stratégie immobilière axée sur les économies d’énergie qui
nécessite de nombreux investissements
Fin 2023, l’Eurométropole de Strasbourg était propriétaire de 527 bâtiments
représentant près de 700 000 m² dont la moitié relève du domaine privé
de l’EPCI
.
La gestion du domaine privé est déléguée
en grande partie à la société d’économie mixte
Habitation Moderne, dont la ville de Strasbourg est l’actionnaire principal
.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
48
Un état des lieux
de l’état du patrimoine
,
réalisée par l’Eurométropole elle
-même en
2022,
fait apparaître qu’elle ne dispose pas d’une vision de l’état du bâti dans son ensemble ni
d’une vision stratégique des besoins, qu’elle dispose d’une connaissance insuffisante des
dépenses et recettes du patrimoine locatif privé et que le patrimoine bâti privé dans son
ensemble présente un état dégradé qui a pour conséquence un coût énergétique élevé. Un plan
d’action a été mis en œuvre pour remédier à ces difficultés.
Le plan climat air énergie territorial (PCAET) révisé en décembre 2019 comporte une
action intitulée «
être exemplaire sur le patrimoine bâti propriété de l’Eurométropole
». La
sobriété énergétique est identifiée comme un levier majeur pour atteindre les objectifs de
réduction des consommation
s et des émissions de gaz à effet de serre qu’elle s’est fixés dans le
cadre du PCAET.
Les données disponibles pour le patrimoine public, sous les réserves de fiabilité
mentionnées ci-dessous, font apparaître que des économies ont déjà été réalisées sur la période
2018-2022 (- 11 % de consommations énergétiques) et rendues possibles notamment par les
opérations ponctuelles de rénovation énergétique portant sur les piscines de Hautepierre et du
Wacken.
Évolution de la consommation énergétique du patrimoine public
2018
2019
2022
Évolution
Surface
hors œuvre nette en m²
401 040
392 805
386 426
- 3,6 %
Consommations en énergie
finale en kWh (à climat
constant)
91 159 307
86 452 126
77 954 332
- 14,5 %
Ratio de consommation en
kWh / m²
227
220
202
- 11,3 %
Source : Eurométropole de Strasbourg.
Par une délibération du 30 septembre 2022
, l’Eurométropole s’est fixé un nouvel
objectif de diminution de 40
% des consommations énergétiques d’ici 2030
sur
l’ensemble de
son patrimoine bâti, dont 10 % relèvent de la sobriété énergétique
. Les actions mises en œuvre
comprennent notamment la modification des consignes de température pour limiter la
température dans les bureaux à 19 ° C en hiver sauf réglementation particulière applicable et la
pose de 840 sondes en télérelève pour disposer en temps réel de la consommation sur
l’ensemble du patrimoine.
Le plan d’action défini prévoit en outre une programmation des travaux de rénovations
énergétiques. L’Eurométropole
a identifié par délibération le 4 novembre 2022 les opérations
prioritaires à conduire
47
. Ce programme prévoit un montant de 19,4
M€
d’investissement pour
la période 2023-2026.
En mai 2023, une délibération a en outre engagé une démarche pour définir le projet de
rénovation du centre administratif. Ce bâtiment, qui abrite la plus grande part des services de la
47
Les bâtiments techniques du site de la route de la Fédération, le district de nettoiement situé allée des
Comtes, l’immeuble du 10 rue de Soleure, la maison de l’insertion et du développement économique, le bâtiment
d’honneur de site de l’ancien hôpital Lyautey et le bâtiment des archives communautaires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
49
ville et de l’Eurométropole de Strasbourg, est le plus énergivore du parc immobilier et
représente à lui seul 11 % des consommations énergétiques du parc bâti, soit 1
M€ par an, dont
45,75 %
à la charge de l’Eurométropole.
L’objectif environnemental arrêté pour ce projet est
d’atteindre
une performance énergétique permettant de réduire les consommations de chauffage
d’environ 75
% et les consommations électriques de 20 %. Au terme de la phase de définition
des besoins, le montant du programme aujourd’hui estimé à 70
M€ fera l’objet des ajustements
nécessaires.
L’Eurométropole a également établi un diagnostic
du coût prévisionnel des travaux à
prévoir sur les cinq prochaines années pour les biens relevant du parc privé dont la gestion est
déléguée à Habitation Moderne. Le coût global de ces travaux est estimé à près de 11,3
M€
HT.
Ce chiffrage englobe des travaux de mise aux normes, d’amélioration patrimoniale et
d’amélioration fonctionnelle.
Dans le cadre du mandat de gestion, les travaux programmés
(2021-2026
) s’élèvent à 3,3
M€.
Les données disponibles relatives au patrimoine permettent de mettre en évidence que
d’autres bâtiments nécessitent des investissements pour améliorer leur performance
énergétique. Les « bilans carbone »
réalisés par l’Eurométropole
à partir des consommations
énergétiques entre 2017 et 2019 font apparaître que 19 % du patrimoine bâti public appartient
aux classes énergétiques F et G et 79 % relèvent des classes C à E. Seuls 2 % sont classés en
catégorie B et aucun en catégorie A
48
.
6.2
Un pilotage des consommations énergétiques à améliorer
L’Eurométropole a reçu en 2022 le label
« territoire engagé en transition écologique »
(TETE)
49
, bien que le rapport préalable à
l’attribution dudit label constate de
s lacunes dans le
suivi des consommations d’énergie.
L’Eurométropole disposait en effet d’un outil interne de suivi des consommations de
ses bâtiments, lui permettant également de connaître ses émissions de CO². Cet outil était
renseigné à partir de plusieurs sources liées à la diversité des gestionnaires de bâtiments publics
et contenait parfois des estimations au lieu de consommations constatées. Il n’a cependant pas
été renseigné en 2020 et 2021, ce qui ne permet pas de disposer de chiffres pour deux exercices.
Pour remédier à ces insuffisances
, l’Eurométropole
a fait appel à un prestataire externe
pour établir un nouvel outil de suivi des consommations
. Il devrait permettre d’homogénéiser
et de fiabiliser les informations disponibles et de permettre à la métropole de disposer, à
l’avenir, d’une base de données fiable pour permettre d’évaluer l’atteinte des objectifs qu’elle
s’est fixés en matière d’économies d’énergies.
48
Source : Eurométropole
–
fichier « indicateurs DPE Patrimoine EMS moyenne 2017-2019 ».
49
Cf.
le rapport d’observations sur l’adaptation de la ville et de l’Eurométropole au changement
climatique.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
50
7
DES SERVICES DE L’EA
U POTABLE ET DE
L’ASSAINISS
EMENT DISPOSANT DE MOYENS À METTRE
DAVANTAGE À CONTRIBUTION POUR PRÉSERVER LA
RESSOURCE EN EAU
7.1
Un service performant et peu coûteux
7.1.1
Des services performants à un prix peu élevé
Conformément à l’article
L. 2224-5
du CGCT, l’Eurométropole de Strasbourg prod
uit
chaque année
un rapport sur le prix et la qualité des services d’eau potable et d’assainissement.
Au regard des données de
l’observatoire des services d’eau et d’assainissement
disponibles
pour 2022, les indicateurs
qu’ils contiennent montrent que les performances de l’Eurométropole
sont supérieures à la moyenne nationale.
L’âge moyen des réseaux d’eau potable et d’assainissement (
43,4 ans) et leur taux de
renouvellement (respectivement 0,76 % et 0,88 % en 2022) sont compatibles avec le maintien
d’un haut niveau de performance. Le réseau d’assainissement encore majoritairement unitaire
fait l’objet d’investissements dans le cadre du schéma directeur pour limiter les rejets directs
dans le milieu naturel et l’Eurométropole poursuit en parallèle une poli
tique de gestion des eaux
pluviales à la parcelle qui y contribue également
50
.
En 2022, les prix de l’eau (
1,6
€/m³
pour 120 m
3
) et de l’assainissement (
1,28
€/
m
3
pour
120 m
3
d’eau consommée) sont très inférieurs à la moyenne nationale (respectivement
2,27
€/
m
3
et 2,3 m
3
en 2022) et aux prix moyens pratiqués dans les métropoles (respectivement
1,91
€/
m
3
et 1,68
€/
m
3
en 2021) et dans le bassin Rhin-Meuse (respectivement 2,13
€/
m
3
et
1,95
€/
m
3
en
2021). Le prix de l’assainissement a augmenté de 2 centime
s par m³ en 2022 puis
de 5 centimes en 2023.
La chambre observe que l’Eurométropole de Strasbourg offre
à ce jour à ses usagers des
services publics de l’eau potable et de l’assainissement performants à un prix peu élevé.
7.1.2
Des menaces sur la ressource qui devraient davantage peser sur le coût du
service à l’avenir
La disponibilité et la qualité de la ressource, intégralement prélevée dans la nappe
d’Alsace, ainsi que le territoire desservi, dont le caractère urbain est générateur d’économies
d’échelle, sont
les principaux facteurs d’explication des écarts entre les prix pratiqués par
l’Eurométropole de Strasbourg et ceux pratiqués par des services comparables.
50
Cf. le rapport sur l’adaptation de la ville et de l’Eurométropole de Strasbourg au changement
climatique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
51
La nappe d’Alsace est toutefois identifiée par le schéma directeur d’aménagement et de
gestion de
l’eau (SDAGE) Rhin Meuse 2022
-2027 comme présentant un état dégradé du fait
de pollutions aux pesticides et aux nitrates. Un schéma d’aménagement et de gestion de l’eau
(SAGE) portant sur la qualité de la nappe a été élaboré en 2015 par une commission locale de
l’eau dont l’Eurométropole est
membre. Plus récemment, l
’extension du contrôle sanitaire des
eaux destinées à la consommation humaine depuis janvier 2021
51
a conduit à étendre la liste
des substances potentiellement nocives recherchées à de nouvelles molécules de pesticides,
comme le chloridazone et ses formes dégradées
(« métabolites »
). La détection d’une
concentration significative de ces substances a induit une dégradation du taux de conformité
des prélèvements du captage de
« Strasbourg sud-châteaux »
pour les paramètres
physicochimiques. Dans l’attente de l’effet de mesures correctives pour rétablir la conformité
de l’eau,
une dérogation considérant que les conditions sanitaires pour poursuivre son
exploitation sont réunies est accordée par le préfet du Bas-Rhin.
Sur le plan quantitatif, le changement climatique menace la disponibilité de l’eau de la
nappe en été. Depuis une dizaine d’années, les épisodes de sécheresse se multiplient. Le
SDAGE Rhin-Meuse 2022-2027 prévoit
«
de prioriser l’action des acteurs de l’eau sur les
secteurs qui, du fait de leur vulnérabilité, (…) risquent de connaître dans les années à venir des
tensions quantitatives sur la ressource en eau ».
Le comité de bassin Rhin-Meuse a arrêté par
délibération du 1
er
juillet 2022 un
plan de résilience qui identifie la nappe d’Alsace parmi les
secteurs fragiles en termes de gestion quantitative.
Dans le cadre du contrat territorial eau et climat (CTEC) signé en 2021
avec l’agence
de l’eau Rhin
-
Meuse, l’Eurométropole s’est engagée à pou
rsuivre ses efforts pour améliorer ses
performances en matière d’assainissement
et conduire plusieurs actions visant à limiter les
prélèvements, comme par exemple un projet de réutilisation des eaux usées de la station
d’épuration de la Wantzenau.
Alors qu
e les mesures d’amélioration de la qualité de la ressource relevait en principe
du seul budget principal au titre de la gestion des milieux aquatiques, l’article
L. 1321-4 du
code de la santé publique, tel que modifié par l’ordonnance
n° 2022-1611 du 22 décembre 2022
relative à l'accès et à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, impose aux
collectivités territoriales qui produisent de l’eau potable de veiller à sa qualité en adoptant un
plan de gestion de la sécurité sanitaire de l'eau (PGSSE). Dans le cadre du CTEC,
l’Eurométropole s’est également engagée à élaborer ce plan.
7.2
Une gouvernance qui doit gagner en autonomie
L’article
L. 2224-11 du CGCT dispose que
« les services publics d'eau et
d'assainissement sont financièrement gérés comme des services à caractère industriel et
commercial »
. L’article
L. 1412-1 prévoit que quand elles exploitent directement ces services,
les collectivités territoriales doivent constituer une régie financièrement autonome dotée ou non
de la personnalité morale selon les dispositions des articles L. 2221-1 à L. 2221-20 du CGCT.
51
En application de la directive 2020/2184 CE relative à la qualité des eaux destinées à la consommation
humaine et des instructions DGS/EA4/2020/177 du 18 décembre 2020 et DGS/EA4/2022/127 du 24 mai 2022.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
52
L’application de ces dispositions doit permettre de vérifier le respect des principes d’équilibre
budgétaire, de couverture intégrale du coût du service par la redevance perçue auprès des
usagers et d’autonomie financière
52
qui régissent les services publics industriels et
commerciaux.
L
’Eurométropole
de Strasbourg est membre du
syndicat départemental de l’eau et de
l’assainissem
ent Alsace-Moselle (SDEA Alsace-Moselle) et lui
confie l’exploitation et
l’entretien d
es réseaux
d’assainissement et de distribution d’eau potable ainsi que des sites de
production d’eau
sur une partie de son territoire
53
.
L’exploitation de la station d’épu
ration de
La Wantzenau fait l’objet d’une délégation de service public. L’Eurométropole assure en régie
directe l’exécution de l’ensemble des autres opérations liées à l’approvisionnement du territoire
en eau potable et à l’assainissement.
Si des budgets
annexes au budget principal permettent d’examiner le respect des
principes d’équilibre budgétaire et de couverture intégrale du coût du service par la redevance
perçue auprès des usagers, l’Eurométropole de Strasbourg n’a
cependant pas mis en place de
cons
eil d’exploitation, comme le prévoit pourtant l’article L.
2221-14 du CGCT, ni de compte
spécifique au Trésor. La commission thématique eau et assainissement ne peut en tenir lieu. La
chambre rappelle donc à l’Eurométropole l’obligation d’instituer une gou
vernance spécifique
pour l’organisation des services publics d’eau et d’assainissement et d’assurer son autonomie
financière en la dotant d’un compte propre au Trésor.
Rappel du droit n° 4 :
Conformément à l’article L.
2221-
14 du CGCT, doter la régie d’un
conseil d’exploitation
propre aux services publics de l’eau potable et de l’assainissement
.
7.3
Des excédents mobilisables pour financer les investissements à venir
7.3.1
Une situation financière excédentaire
Dans ses observations définitives publiées en juillet 2019, la chambre relevait que les
résultats des services de l’eau et de l’assainissement étaient systématiquement excédentaires et
que les tarifs de l’eau potable et de l’assainissement étaient trop élevés au regard des besoins
réels des services.
Entre 2018 et 2022, les résultats
d’exploitation des budgets annexe de l’eau et de
l’assainissement demeurent largement excédentaires
54
.
Entre 2018 et 2022, les financements propres disponibles ont permis de financer 78
M€
d’investissement en matière d’eau potable, soit en moyenne 15,6
M€
par an, sans emprunter et
52
Prévus par
l’article
L. 2224-1, L. 2224-2 et L. 2221-4 du CGCT.
53
L’Eurométropole de Strasbourg opère en régie en matière d’assainissement dans les communes de
Strasbourg, Achenheim, Breuschwickersheim, Eckbolsheim, Hangenbieten, Kolbsheim, Oberhausbergen,
Oberschaeffolsheim, Osthoffen et Wolfisheim et le SDEA Alsace Moselle dans les 23 autres communes. En ce
qui concerne l’eau potable, elle opère en régie dans les communes de Bischheim, Eckbolsheim, Hœnheim,
Illkirch-Graffenstaden, Lingolsheim, Oberhausbergen, Ostwald, Reichstett, Schiltigheim, Souffelweyersheim,
Strasbourg et Wolfisheim et le SDEA Alsace Moselle dans les 21 autres communes.
54
Cf. Annexe 5
–
Indicateurs financiers relatifs aux budgets annexes de l’eau et de l’assainissement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
53
sans mobiliser le fonds de roulement du budget annexe. Du fait des excédents cumulés, le fonds
de roulement du budget annexe de l’eau continue de croître et la trésorerie atteint 32,1
M€ à fin
2022 (+ 18 % en 5 ans), soit plus de 611 jours de charges courantes.
En matière d’assainissement, le montant des investissements réalisés depuis 2018
(92
M€, soit en moyenne 18,4
M€ par an) est supérieur au total des financements propres
disponibles pendant la même période (78
M€). En l’absence d’emprunt pour les financer, le
fonds de roulement net global a été mobilisé à hauteur de 18
M€. Toutefois, la
trésorerie
s’élève
encore à 33,8
M€ à fin 2022
, soit 388 jours de charges courantes.
En l’absence d’un compte spécifique au Trésor, la trésor
erie des budgets annexes de
l’eau et de l’assainissement vient abonder la trésorerie du budget principal et constitue plus de
la moitié de ses disponibilités fin 2022.
Ainsi, les produits des
budgets annexes de l’eau et de l’assainissement sont très
supérieurs aux investissements réalisés.
7.3.2
Un programme d’investissement pour l’assainissement
à hauteur des
excédents accumulés
Aux termes de l’article
L. 2224-8
du CGCT, l’autorité compétente en la matière doit
adopter un schéma d’assainissement collectif qui pe
ut prévoir les investissements nécessaires
sur les systèmes d’assainissement exploités.
L’Eurométropole de Strasbourg est dotée d’un schéma directeur d’assainissement arrêté
en 2011 pour une durée de 15 ans. Les travaux programmés dans ce cadre sont toujours en cours
de réalisation et leur montant s’élève à 140
M€
d’ici 2029.
Le schéma directeur de l’assainissement
ne donne pas une vision exhaustive des
investissements envisagés ou en cours de réalisation.
Il ne correspond qu’à une partie seulement
de l’en
semble des autorisations de programme inscrites au budget annexe qui se montent à
300
M€ d’ici 2029, soit 50
M€ par an, comprenant le coût de la construction d’une nouvelle
station d’épuration au sud du territoire.
Le schéma directeur devrait donc être complété pour
donner une vue d’ensemble plus représentative des dépenses prévues d’investissement relatives
à l’assainissement.
Ces investissements représentent plus de deux fois le montant annuel moyen investi ces
dernières années. S’ils sont réalisés confor
mément à la programmation, ils contribueront à
résorber les excédents accumulés.
7.3.3
Une programmation des investissements en matière d’eau potable à actualiser
Aux termes de l’article
L. 2224-7-1
du CGCT, l’autorité organisatrice du service public
de l’eau p
otable doit adopter un schéma de distribution d'eau potable qui comprend notamment
un programme d'actions chiffrées et hiérarchisées visant à améliorer l'état et le fonctionnement
des ouvrages et équipements en tenant compte de l'évolution de la population et des ressources
en eau disponibles.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
54
En application des articles L. 2224-7-6 et L. 2224-7-7 du CGCT, elle peut également
contribuer financièrement à la préservation de la ressource en eau. En fonction de l’aire
d’alimentation des captages concernés, le plan d’action correspondant peut être mis en œuvre
dans un cadre mutualisé avec d’autres personnes publiques.
L’Eurométropole de Strasbourg est dotée d’un schéma directeur pour l’alimentation en
eau potable adopté en 1994, qui prévoyait des investissements à horizon 2010. Il mentionnait
déjà le développement du champ captant à Plobsheim, qui a généré des investissements
d’un
montant de 44
M€ depuis 2017 et pour lequel 0,4
M€ sont encore programmés d’ici 2029. Le
schéma dir
ecteur de l’eau potable est désormais très ancien, l’horizon final qu’il examine pour
les investissements à planifier est depuis longtemps dépassé et les travaux qu’il prévoit sont en
cours de finalisation. La chambre invite donc l’Eurométropole à actualis
er son schéma directeur
pour l’alimentation en eau potable.
Le montant total des investissements programmés
dans le budget annexe de l’eau
s’élève à 70
M€ d’ici 2029, soit 11,7
M€ par an. À tarif constant, un tel montant n’est pas de
nature à résorber les excédents accumulés à ce jour.
La chambre invite également l’Eurométropole de Strasbourg à réviser le schéma
directeur de distribution d'eau potable. Son actualisation pourrait permettre de présenter les
investissements envisagés pour répondre aux enjeux d
e qualité que l’extension du contrôle
sanitaire fait apparaître, ainsi que la réalisation d’une nouvelle station de pompage à
Wolfisheim, dont les travaux sont prévus à partir de 2029.
L’Eurométropole de Strasbourg pourrait aussi élaborer un plan de préser
vation de la
ressource prévoyant les mesures financières nécessaires pour tendre vers cet objectif, dont
celles prévues par le CTEC signé avec l’agence de l’eau Rhin
-Meuse comme la généralisation
des aires d'alimentation de captage
55
et la mise en place de nouveaux paiements pour services
environnementaux. Ces dépenses contribueront à réduire les excédents accumulés.
55
En
application de l’article
L. 211-3
du code de l’environnement, un maître d’ouvrage peut encadrer par
un programme d’actions sur une aire d’alimentation de captage plus la
rge que les périmètres de protection du
captage prévus par l’article
L. 1321-2 du code de la santé publique les activités de nature à nuire à la qualité des
eaux, dont les pratiques agricoles.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
55
8
L
ES ZONES D’ACTIVITÉ
ÉCONOMIQUE : UNE GESTION À
FIABILISER, UNE STRATÉGIE TERRITORIALE À
FORMALISER
8.1
La définition d’un inventaire et d’un
schéma directeur des zones
d’activité économique pour faire face à la raréfaction du foncier
8.1.1
Un inventaire récemment finalisé
pour optimiser l’exploitation des zones
d’activités existantes
L’article
L. 5217-2 du CGCT attribue aux métropoles la mission de c
réer, d’aménager
et de gérer les zones d’activité économique (ZAE), qu’elles soient industrielles, commerciales,
tertiaires, artisanales, touristiques, portuaires ou aéroportuaires. En l’absence de définition
réglementaire des zones d'activité économique, le ministre en charge des collectivités locales
les définit
56
comme des zones constituées sur un périmètre identifié comme tel par le plan local
d’urbanisme et placées sous maîtrise d’ouvrage publique en vue d’un développement
coordonné et cohérent. La créa
tion et l’aménagement des ZAE consistent à acquérir la maîtrise
du foncier, à le viabiliser, à le mettre à disposition ou à le revendre à des acteurs économiques
et leur gestion à assurer l’entretien de la voirie et des espaces verts. Cette définition excl
ut les
espaces d’activité économique constitués sur la base du droit des sols par des opérateurs privés
de manière spontanée ou par un promoteur
sans maîtrise d’ouvrage publique, les espaces
accueillant un établissement économique isolé, y compris en zone résidentielle, et les espaces
agricoles.
Afin de concilier développement économique et sobriété foncière, la loi n° 2021-1104
du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience
face à ses effets (loi
« climat et résilience »
) a créé l’article
L. 318-8-2
du code de l’urbanisme
qui prévoit que l'autorité compétente en la matière doit établir un inventaire des zones
d’activité
économique situées sur le territoire sur lequel elle exerce cette compétence dans un délai de
deux ans à compter de la promulgation de la loi, soit avant le 24 août 2023. Cet inventaire doit
identifier les propriétaires, les occupants et le taux de vacances des zones d’activité et servir de
socle à la structuration d’une stratégie foncière visa
nt à optimiser le foncier artificialisé
disponible pour limiter la création de nouvelles zones dans la perspective de l’objectif de
« zéro artificialisation nette des sols »
(ZAN) à horizon 2050.
Le plan local d’urbanisme de l’Eurométropole de Strasbourg i
dentifie une surface de
4 519 hectares destinés aux activités économiques, soit 13 % du territoire métropolitain, dont
3 647
hectares ouverts à l’urbanisation, 323
hectares à urbaniser à court terme, et 548 hectares
de réserves foncières
57
.
56
Réponse du Ministère de l'intérieur à la question de M. le sénateur François Bonhomme
(Tarn-et-Garonne - Les Républicains-A), publiée au journal officiel du Sénat du 15 mars 2018.
57
Cf. annexe 4
–
données relatives aux zones d’activité économique
.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
56
L
’inventaire prévu à l’article L.
318-8-
2 du code de l’urbanisme a été réalisé en
mai 2024 par la Banque des territoires. Sur les surfaces à vocation économique urbanisées ou à
urbaniser à court terme
, l’Eurométropole de Strasbourg identifie
ainsi 118
espaces d’activit
é
économique occupant une surface totale de 3 401 hectares, soit 86 % du total identifié par le
plan local d’urbanisme (
PLU).
8.1.2
Un schéma directeur en cours d’élaboration
Au regard des informations transmises par l’Eurométropole, 26
zones
d’activités
économiques ont été
58
ou
font l’objet
pendant la période contrôlée
59
d’une opération
d’aménagement conduite en régie par les services de l’Eurométropole de Strasbourg, quatre
font l’objet d’une opération d’aménagement concédée à un tiers
60
et la gestion du marché
d
’intérêt national
« marché-gare »
est concédée à la SAMINS. Depuis 2018, les projets
d’extension des zones de Niederhausbergen
-
Mundolsheim et d’Eckbolsheim ont également été
approuvés par le conseil métropolitain et concédés en avril 2022 à la société d’am
énagement et
d’équipement du Rhin supérieur (SERS).
Afin d’identifier de nouveaux sites, des travaux préparatoires à l’établissement d’un
schéma directeur
des zones d’activités économiques ont été initiés
. Ce travail préparatoire vise
également à définir d
es zones d’activité agricole, que de manière innovante l’Eurométropole
souhaite définir pour mieux les protéger et favoriser leur développement.
L’Eurométropole
est propriétaire de 515 hectares des zones à vocation économiques,
dont 166 hectares de zones urbanisées ou à urbaniser, soit 4 % du total identifié par le PLU, et
367 hectares de réserves foncières, soit 68
% du total prévu par le PLU. Si elle dispose d’une
marge de manœuvre sur le foncier à vocation économique mis en réserve, l’Eurométropole de
St
rasbourg n’exerce qu’une faible maîtrise des zones à vocation économique ouvertes au
développement de ZAE.
En outre, des études
menées par les services de l’Eurométropole
sur sept sites identifiés
pour le développement de nouvelles ZAE montrent que compte tenu de critères
environnementaux et d’accessibilité,
seuls deux présentent un bilan favorable (24 ha à
Fegersheim et 10 ha à Mittelhausbergen). Compte tenu des disponibilités existantes et de la
pression foncière exercée par les promoteurs privés,
l’
offre publique métropolitaine ne pourra,
dans les années à venir, répondre
qu’à la marge
aux demandes.
Dans un contexte de forte tension sur le foncier à vocation économique, en vue de mieux
structurer l’aménagement des futures zones et d’optimiser l’occupation
des zones existantes, la
58
Des opérations d’aménagement ont été achevées
avant 2018 à Lampertheim, Mundolsheim,
Souffelweyersheim, Mundolsheim et Reichstett, Eckbolsheim, Mittelhausbergen et Bischeim, et les zones
d’activité des Capucins, du
Hohwart, de la rue du cuivre à Strasbourg.
59
Les zones d’activités de Eckbolsheim, Eschau, Lampertheim, de la Vigie et de la Vigie 2 à Ostwald,
Entzheim 1-2, quadrant IV et extension 2 à Entzheim, des trois Maires à Bischeim et Hoenheim, le parc des
Tanneries
à Lingolsheim, la zone d’activité nord et extension est à Holtzheim, les zones d’activité
Sury à
Vendenheim et Klebsau et Herrade à Strasbourg.
60
L’espace européen de l’Enterprise à Schiltigheim à la SEM E Puissance
3, le parc d’innovation à
Illkirch à la société d’aménagement et d’équipement du Rhin supérieur (SERS), la zone commerciale nord à
Vendenheim à la SAS ZCN Aménagement, et le Technoparc
–
Nextmed à Strasbourg à la SASU Medtech.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
57
chambre
prend acte de l’engagement de l’Eurométropole de Strasbourg
de finaliser le schéma
directeur des zones d’activité économique en s’appuyant sur l’inventaire
récemment réalisé.
8.2
Des opérations d’aménagement dont les comptes d
oivent être soldés
Concernant les opérations d’aménagement en régie
Aux termes de l’instruction budgétaire et comptable
M57
, la création d’un budget par
opération est recommandée pour suivre les opérations d’aménagement. Cette procédure permet
en effet d’i
soler du budget principal les risques financiers liés à la commercialisation des
parcelles, à l'exécution et au financement des équipements publics et aux difficultés
réglementaires de maîtrise du foncier sans bouleverser l'économie du budget principal.
Si
la collectivité ou le groupement de collectivités opte pour la création d’un budget
annexe unique, chaque opération doit faire l’objet d’un suivi extracomptable sous la forme d’un
registre annexe permettant d’établir et de justifier chaque enregistrement
par opération
(acquisitions, cessions, montant des opérations imposées, non imposées).
Conformément à ces dispositions, l’Eurométropole de Strasbourg
inscrit au sein du
budget annexe
des zones d’aménagement immobilier (ZAI) l’ensemble des zones d’activité
économique gérées en régie et un suivi extracomptable de chaque zone
d’
activité en permet le
suivi fiscal et budgétaire exhaustif.
À sa création en 1999, une avance de 25
M€ du budget principal
a été versée au budget
annexe ZAI
afin d’initier les travaux d’aménagement des premières opérations d’aménagement
qui y étaient inscrites. Cette avance est remboursée au budget principal au fur et à mesure de la
clôture des zones concernées
. L’avance du budget principal au budget annexe ayant fait l’objet
d’un remboursement partiel avant 2018, elle s’élève à
20,3
M€
en 2022.
Entre 2018 et 2022, le solde des dépenses et des recettes du budget annexe ZAI est
fortement excédentaire (16,7
M€). Les recettes sont issues de ventes de terrains (20
,5
M€
)
situés dans des zones
aménagées avant cette période. En l’absence de nouvelle opération initiée
en régie, les dépenses d’aménagement sont inférieures aux recettes (
3,8
M€
)
61
.
Conformément à l’article
L. 5211-37 du CGCT, les cessions sont réalisées de gré à gré
après consultation des services de l’État. L’Eurométropole détermine sur cette base des prix
attractifs pour sélectionner les entreprises qui s’installent selon la maturité de leur projet, le
nombre d’emplois créés et la qualité de leur proje
t de conception.
Compte tenu de ces critères de sélection et des recettes fiscales attendues, les budgets
prévisionnels
des opérations d’aménagements, actualisés chaque année, sont déséquilibrés.
Fin
2021, cinq des 16 opérations suivies au budget annexe ZAI pendant la période contrôlée sont
arrivées à leur terme, pour un déficit cumulé constaté à la clôture de 8,3
M€ devant être pris en
charge par le budget principal. En sens inverse, le budget annexe ZAI doit rembourser au budget
principal un montant de 15
M€ au titre de l’avance initiale.
61
Cf. annexe 4 - D
onnées relatives aux zones d’activité économique
.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
58
Afin d’échelonner les versements du budget principal, seules deux opérations ont été
clôturées fin 2022
(« Trois maires »
et
« Herrade »
), en contrepartie d’une subvention
d’équilibre de
3,2
M€.
En application du princip
e de sincérité budgétaire et comptable, l’Eurométropole de
Strasbourg doit procéder à la clôture des opérations d’aménagement à la fin de l’exercice
pendant lequel elles arrivent à leur terme. Les déficits prévisionnels étant certains et mesurables,
la cha
mbre invite en outre l’Eurométropole à constituer des provisions en vue du versement de
subventions d’équilibre à leur clôture.
L’Eurométropole s’engage à identifier, quantifier et
provisionner le risque financier pour le budget principal dès l’exercice 20
24.
Concernant les opérations d’aménagement concédées
L’aménagement de l’espace européen de l’Entreprise, concédée à la société d’économie
mixte
« E Puissance 3 »
,
s’est achevée en 2019
et a généré un excédent de 8,4
M€
pour
l’Eurométropole de Strasbourg.
Une telle situation excédentaire fait cependant figure d’exception. Comme pour les
ZAE aménagées en régie, les opérations d’aménagement de ZAE concédées en cours de
réalisation font apparaître un bilan prévisionnel actualisé négatif à la fin de l’exercice
2022.
Bilans prévisionnels actualisés des zones d’activités économiques concédées
ZAE
Début de la concession
Fin de la concession
Bilan prévisionnel
(en M€)
Marché-gare
1966
2025
Indisponible
Parc d’Innovation à Illkirch
1985
2024
- 5,5
Zone Commerciale Nord à
Vendenheim
2014
2030
- 1,4
Technoparc
–
Nextmed à
Strasbourg
2018
2033
- 0,3
Source : Comptes rendus financiers annuels 2022.
Le traité de concession de la zone commerciale nord, tel que modifié en
novembre 2017, et celui du Technoparc, approuvé en juin 2018, prévoient que le risque de
déficit est supporté par l’aménageur. Ils prévoient également une participation de
l’Eurométropole d’un montant de 7
M€ pour le Technoparc, payés entre 2019 et 2022, et une
participation plafonnée à 9,8
M€ pour la zone commerciale nord, qui doit être versée en trois
tranches annuelles entre 2023 et 2026.
8.3
Des concessions d’une durée anormalement longue pour
l’aménagement du parc d’innovation et du marché
-gare
Le parc d’innovation d’
Illkirch
Le
parc d’innovation d’Illkirch, dédié à la recherche et à l’innovation dans les
biotechnologies, a
fait l’objet d’un
contrat de concession sans transfert de risque en date du
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
59
31 mai 1985. Le taux de réalisation des équipements initialement prévus est de 33 % pour des
dépenses de 70
M€
sur un site de 170
hectares sur la commune d’Illkirch
-Graffenstaden. Après
prolongation par différents avenants, il arrivera à son terme le 31 décembre 2024.
L’état actuel
du droit
ne permettrait pas de conclure une concession pour une telle durée qui s’avère
anormalement longue
62
.
Un mécanisme de portage foncier spécifique a été mis en œuvre. Au fur et à mesure des
besoins de commercialisation des terrains, l’Eurométropole cède à la
SERS les terrains non
aménagés pour une valeur intégrée au bilan de l’opération. À
ce titre, la SERS versera à
l’Eurométropole un montant estimé à 2,2
M€ à la clôture de l’opération. Celle
-ci présentant un
déficit prévisionnel de 5,5
M€ fin 2022, l’Euromét
ropole devra verser en contrepartie un
montant équivalent à la SERS, ce qui représentera un coût global net de 3,3
M€. Une provision
pourrait être constituée pour préparer cette échéance.
Le marché-gare
Le marché-
gare est un marché reconnu d’intérêt
national
63
par le décret du
7 novembre 1962, réservé aux professionnels et aux grossistes et visant à sécuriser
l’approvisionnement du territoire et les transactions en gros de produits alimentaires. La gestion
du marché-gare a été concédée sans transfert d
e risque à la SAMINS en vertu d’une convention
conclue le 12 janvier 1966.
Cette convention prévoyant que la concession prendrait fin après le remboursement des
emprunts souscrits pour la construction du marché, sa durée était prolongée tacitement à chaque
nouvel emprunt contracté par la SAMINS pour financer des aménagements non prévus par le
plan d’aménagement initial. La délibération du
3 mai 2019, qui a autorisé la SAMINS à
contracter un nouvel emprunt, a mis fin à cette situation et constaté qu’elle pr
endrait fin à la
date de remboursement du dernier emprunt en cours à cette date, soit le 30 juin 2025. Cette
délibération a mis ainsi fin à une situation irrégulière : la concession aurait dû prendre fin de
longue date.
L’EMS prévoit qu’une nouvelle conces
sion prenne effet pour une durée de vingt
ans à la fin de la convention actuelle.
Par ailleurs, l’article
R. 761-5
du code de commerce prévoit que le gestionnaire d’un
marché d’intérêt national établi
t
un rapport annuel dont l’examen doit être mis à l’ordr
e du jour
de l’organe délibérant de l’autorité concédante. Or, aucun rapport de ce type n’a été examiné
par le conseil de l’Eurométropole de Strasbourg depuis 2018. Si un rapport d’activité est produit
chaque année par la SAMINS en application de l’article
L. 1524-5 du CGCT, il ne permet pas
d’établir le bilan prévisionnel de la concession dans son ensemble.
La chambre rappelle donc à l’Eurométropole de Strasbourg l’obligation d’exiger de son
concessionnaire la production d’un compte rendu financier annuel.
Son examen permettra de
préparer le bilan final de l’opération et d’évaluer le montant des sommes dues par la SAMINS
à sa clôture.
62
L’article
L. 2112-5 du code de la commande publique applicable aux concessions sans transfert de
risque prévoit que
« la durée du marché est définie en tenant compte de la nature des prestations et de la nécessité
d'une remise en concurrence périodique »
.
63
Réglementé par les articles L. 761-1 à L. 762-3 et R. 761-1 à R. 761-26 du code du commerce.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
60
Rappel du droit n° 5 :
Conformément à l’article
R. 761-5 du code de commerce,
présenter au conseil métropolitain le rapport annuel du gestionnai
re du marché d’intérêt
national de Strasbourg.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
61
ANNEXES
Annexe n° 1.
Suivi des recommandations et rappels du droit formulés dans les
observations définitives publiées le 5 juillet 2019
.....................................
62
Annexe n° 2. Schéma des flux financiers entre l’Eurométropole et la ville de
Strasbourg relatifs au service mutualisé des ressources humaines en
2022
............................................................................................................
64
Annexe n° 3. Données relatives à la gestion des ressources humaines
...........................
65
Annexe n° 4. Données relatives aux zones d’activités économiques
..............................
67
Annexe n° 5. Indicateurs financiers relatifs aux budgets annexes de l’eau et de
l’assainissement
..........................................................................................
69
Annexe n° 6. Indicateurs financiers relatifs au budget principal
....................................
73
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
62
Annexe n° 1. Suivi des recommandations et rappels du droit formulés dans les
observations définitives publiées le 5 juillet 2019
Le précédent contrôle conduit par la chambre portait sur l’Eurométropole de Strasbourg
et sur la communauté urbaine de Strasbourg
qui l’a précédé
e pour la période 2012 à 2017. Deux
rapports ont été rendus publics le 5 juillet 2019. Ces observations définitives portaient sur la
fiabilité des comptes et la qualité de l’information financière, l’évolution de la situation
financière, sur les modalités de financement du service public de traitement des déchets
ménagers et sur la conduit
e de la maîtrise d’ouvrage.
Les rapports d’observations définitives faisaient le constat d’une situation financière
saine. Ils observaient que le financement du service public de collecte et de traitement des
ordures ménagères devait être revu et que la répartition des coûts des services mutualisés de la
ville et de l’Eurométropole de Strasbourg
devait être clarifié et formulaient à cette fin deux
rappels du droit et quatre recommandations.
La chambre relevait qu’un budget annexe ordures ménagères avait ét
é créé en 2018 pour
enregistrer les opérations relatives à la gestion des déchets des communes de l’ancienne
communauté de communes des Châteaux,
fusionnée avec l’Eurométropole de Strasbourg le
1
er
janvier 2017, alors que deux modes de financement des ordures ménagères coexistaient, la
redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) pour les cinq communes
nouvellement intégrées et la taxe (TEOM) pour les autres membres, et que pour ces derniers, la
différence de taux pratiquée entre les deux zones de ta
rification n’était pas justifiée par la
différence de service rendu. La chambre rappelait à l’Eurométropole l’obligation d’harmoniser
les modes de tarification et lui recommandait d’enregistrer l’ensemble des opérations relatives
à la gestion des déchets dans le budget annexe dédié.
L’Eurométropole indique que l’uniformisation du mode de financement prévu dans un
délai légal de cinq ans après la fusion, prolongé de deux ans par la loi de finances pour 2021, a
été effectuée. La suppression de la REOM est entérinée par délibération du 25 janvier 2019 et
le budget annexe des ordures ménagères a été clôturé le 31 décembre 2022.
L’Eurométropole indique que dans le cadre de la stratégie de financement du service en
lien avec les projets de nouvelles collectes et les évolutions du niveau de service, une réflexion
a été engagée sur la mise en place d’un taux unique pour l’ensemble du territoire ou d’un
rééquilibrage des taux de TEOM, mais que dans le contexte actuel et en tentant compte de
l'évolution récente des taux de fiscalité foncière, cette révision n'est pas envisagée sur le mandat
en cours. La chambre observe que la mise en œuvre du rappel du droit relatif à la tarification
du service est incomplète.
Contrairement à la recommandation en ce sens formulée par la chambre, l'option pour
un budget annexe dédié du service de collecte et d'élimination des déchets ménagers n'a pas été
retenue pour l'exercice 2023. L’
Eurométropole précise que conformément aux obligations
légales, une annexe aux documents budgétaires présente la ventilation des dépenses et des
recettes du budget principal afférentes au service public de gestion des déchets. La chambre
observe que le budget annexe des déchets ménagers créé en 2018 ayant été supprimé, sa
recommandation n’a plus d’objet.
La
chambre observait également que la mise en œuvre de la redevance spéciale pour
l’enlèvement des déchets des professionnels n’était pas achevée et qu’elle s’accompagnait
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
63
d’exonérations de TEOM pour les entreprises concernées qui en diminuaient les ressourc
es du
service. Elle lui recommandait de généraliser l’assujetissement à la redevance spéciale et de
supprimer les exonérations accordées aux assujettis. L’Eurométropole indique que par
délibérations des 25 janvier 2019 et 25 juin 2021, la redevance spéciale et le principe de
l’exonération des assujettis sont généralisés
.
Cette politique d’exonération vise à renforcer
l’incitation financière des entreprises à limiter la production de déchets. La chambre observe
que la mise en œuvre partielle de sa recommanda
tion continue de grever le produit de la TEOM.
Le degré de mise en œuvre des autres recommandations et rappels du droit est examiné
dans le présent rapport.
N° rappel
du droit
N° reco.
Intitulé
Domaine (1)
Degré de mise
en œuvre (
2)
1
Produire à
l’appui de toute délibération
sur le régime d’indemnités des élus un
tableau annexé tel que prévu à l’article
L. 5211-12 alinéa 5 du CGCT
Gouvernance
et organisation
interne
TMO
2
Revoir le zonage de la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères
(TEOM) en fonction du coût du
service.
Gouvernance
et organisation
interne
NMO
1
Mettre en œuvre une formule juridique
permettant de sécuriser les droits et
devoirs respectifs de l’Eurométropole
de Strasbourg et de la Ville de
Strasbourg sur le centre administratif
de l’
Étoile
Gouvernance
et organisation
interne
MOC
2
Répartir le coût du service maintenance
de la direction de la construction et du
patrimoine bâti au prorata des surfaces
respectives à entretenir
Gouvernance
et organisation
interne
TMO
3
Achever la mise en œuvre de la
redevance spéciale et revoir la
politique d’exonération de la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères
(TEOM)
Gouvernance
et organisation
interne
MOI
4
Prendre en charge dans le budget
annexe l’ensemble des charges et
des
produits du service de collecte et de
traitement des déchets.
Gouvernance
et organisation
interne
DSO
(1) Domaines : Achats, Comptabilité, Gouvernance et organisation interne, Situation financière, GRH (gestion
des ressources humaines), Situation patrimoniale, Relation avec des tiers. (2)
Totalement mise en œuvre (TMO)
-
Mise en œuvre en cours (MOC)
-
Mise en œuvre incomplète (MOI)
-
Non mise en œuvre (NMO)
- Refus de mise
en œuvre (RMO)
- Devenue sans objet (DSO).
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
64
Annexe n° 2. Schéma des flux financiers
entre l’Eurométropole et la ville de
Strasbourg relatifs au service mutualisé des ressources humaines en 2022
Source : CRC Grand Est à partir du rapport de la commission mixte paritaire relatif à la mutualisation des
services de la ville et de l’Euromé
tropole de Strasbourg pour 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
65
Annexe n° 3. Données relatives à la gestion des ressources humaines
Taux de rotation des effectifs
2015
2019
2020
2021
2022
Entrées
447
692
571
789
745
Sorties
533
670
686
636
739
Effectifs permanents
6 918
6 648
6 533
6 686
6 692
Taux de rotation*
14,2 %
20,5 %
19,2 %
21,3 %
22,2 %
Source : rapport social unique 2022, *(entrées + sorties) /effectifs.
Créations de postes depuis 2020
2020
2021
2022
jan-juin
2023
Total
Créations VDS
27
115
38
8
188
Créations EMS
21
211
16
22
270
- dont dispositif "nouveaux départs"
18
18
- dont transfert A35
44
44
Suppressions VDS
- 6
- 8
- 17
- 20
- 51
Suppressions EMS
- 6
- 9
- 15
- 15
- 45
Créations nettes VDS
21
107
21
- 12
137
Créations nettes EMS*
15
140
1
7
163
Total des créations nettes
36
247
22
-5
300
Source : délibérations « emplois
» de l’EMS du 28 août 2020 au 28 juin 2023, * hors «
nouveaux départs » et
transferts A35.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
66
Évolution des effectifs sur emplois permanents (périmètre courant)
2018
2019
2020
2021
2022
Emplois permanents (A)
6 984
6 990
6 932
7 209
7 253
Effectifs sur emplois permanents (B)
6 626
6 648
6 533
6 686
6 692
En équivalent temps plein
6 388
6 404
6 302
6 358
6 444
En équivalent temps plein travaillé
6 393
6 409
6 308
6 452
6 453
Taux
d’occupation (B/A)
95 %
95 %
94 %
93 %
92 %
Dont titulaires
Effectifs sur emplois permanents
6 082
6 048
5 980
5 983
5 917
En équivalent temps plein
ND
5 820
5 767
5 765
5 695
En équivalent temps plein travaillé
5 857
5 826
5 785
5 736
5 704
Dont contractuels
Effectifs sur emplois permanents
ND
600
553
703
775
En équivalent temps plein
ND
583
535
608
749
En équivalent temps plein travaillé
536
582
522
716
749
Source : données incluant les emplois fonctionnels issues des comptes administratifs (emplois et équivalents temps
plein travaillés), rapports sociaux uniques (effectifs physiques et équivalent temps plein).
Évolution des effectifs physiques sur emplois non permanents au 31 décembre
Effectifs physiques au 31/12
2018
2019
2020
2021
2022
Agents vacataires
ND
1 147
1 162
1 359
1 247
Agents contractuels occasionnels
ND
199
172
258
158
Intermittents du spectacle
ND
58
25
37
71
Contrats aidés
ND
127
86
76
42
Apprentis
ND
76
82
93
99
Collaborateurs de cabinet EMS
ND
5
8
8
9
Collaborateurs de groupes d’élus
ND
8
8
8
7
Total
1 554
1 620
1 543
1 839
1 633
Source : bilan social 2019 et rapports sociaux uniques 2020, 2021, 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
67
Annexe n° 4.
Données relatives aux zones d’activités économiques
Surface destinées aux activités
économiques dans le plan local d’urbanisme de
l’Eurométropole de Strasbourg
Type
Destination selon le règlement du PLUi
Surface en
hectares
UX
Zones ouvertes à l'urbanisation destinées aux activités économiques :
3 495
Dont UX d
dont activités commerciales
268
Dont UX abcefg
autres que les activités commerciales
3 227
UY
Zones ouvertes à l'urbanisation en reconversion destinées à l'accueil d'activités
culturelles ou économiques
55
UZ
Zones ouvertes à l'urbanisation du parc
d’innovation d’Illkirch
-Graffenstaden
97
IAUX
Zones à ouvrir à l'urbanisation à court ou moyen terme destinées aux activités
économiques
246
IAUY
Zones en reconversion à ouvrir à l'urbanisation à court ou moyen terme destinées aux
activités culturelles ou économiques
3
IAUZ
Périmètre du parc d'innovation d'Illkirch à ouvrir à l'urbanisation à court ou moyen
terme
74
IIAUX
Réserves foncières destinées aux activités économiques
548
Total
4 519
Source
: Plan local d’urbanisme
intercommunal de l’Eurométropole de Strasbourg,
à jour de la modification
n° 3 du 25 juin 2021.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
68
Dépenses et recettes liées à
l’aménagement de zones d’activité économique en régie
Zone d'activité
Dépenses
(en €)
Recettes
(en €)
Eckbolsheim
21 270,00
-
Entzheim
119 473,48
2 723 145,60
Eschau
798 343,98
3 039 407,20
Holtzheim
914 770,65
7 332 375,10
Oswald
-
715 570,40
La Redoute
512 746,12
-
Lingolsheim
915,00
-
Niederhausbergen
54 104,09
-
Vendenheim
1 267 398,75
1 453 054,52
Total
3 689 022,07
15 263 552,82
Source : Eurométropole de Strasbourg.
Bilan des zones d’activité économique gérées en régie arrivées à terme depuis 2018
Zones d’activité
Bilan final de la ZAE
(en €)
Remboursement de l'avance du BA
au BP en investissement
(en €)
Vigie à Ostwald
- 449 643
406 785
Entzheim 1-2
- 3 850 663
8 746 734
Holtzheim
- 2 547 689
5 720 856
Klebsau
- 1 355 839
126 267
Trois maires
- 2 960 576
-
Herrade
- 250 212,6
-
Total
- 11 414 621
15 000 641
Source : Eurométropole de Strasbourg.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
69
Annexe n° 5.
Indicateurs financiers relatifs aux budgets annexes de l’eau et de
l’assainissement
La capacité d’autofinancement
du budget annexe de l’eau
E
n €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Ressources d'exploitation
32 575 222
33 801 170
33 578 155
33 246 952
34 568 723
32 885 680
+ Production immobilisée
0
221 637
198 151
350 000
432 245
235 733
= Produit total
32 575 222
34 022 806
33 776 306
33 596 952
35 000 968
33 121 413
-Consommations intermédiaires
9 424 139
9 468 274
8 647 274
9 228 694
8 987 462
11 133 340
- Impôts taxes et versements assimilés
1 782 703
2 106 803
2 066 853
1 939 425
2 016 371
1 870 041
- Charges de personnel
7 896 092
8 237 387
7 958 340
7 961 063
8 043 565
8 086 586
+ Subvention d'exploitation perçues
55 373
0
65 100
260 293
367 797
204 500
+ Autres produits de gestion
32 341
8 787
196
198
605
0
- Autres charges de gestion
146 579
79 888
49 257
172 256
105 819
146 305
= Excédent brut d'exploitation
13 413 424
14 139 241
15 119 878
14 556 005
16 216 152
12 089 640
+/- Résultat financier
- 75 751
- 10 469
- 9 803
- 9 099
- 8 415
- 7 731
+/- Résultat exceptionnel (réel, hors cessions)
- 467 874
- 177 320
- 81 194
- 98 510
- 67 034
- 165 509
= CAF brute
12 869 799
13 951 451
15 028 882
14 448 395
16 140 704
11 916 401
- Annuité en capital de la dette
652 933
19 600
19 600
19 600
19 600
19 600
= CAF nette ou disponible (C)
12 216 865
13 931 851
15 009 282
14 428 795
16 121 104
11 896 801
Source : Comptes de gestion, données 2023 provisoires.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
70
Le financement des investissements en matière d’eau potable
E
n €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Cumul
= CAF nette (C)
12 216 865
13 931 851
15 009 282
14 428 795
16 121 104
11 896 801
83 604 698
+ Subventions
d'investissement
3 460 473
2 842 022
76 344
160 118
237 667
1 522 766
8 299 391
+ Produits
de
cession
4 854
3 190
18 392
1 000
444
16 992
44 872
= Recettes
d'inv.
hors emprunt (D)
3 465 327
2 845 212
94 736
161 118
238 111
1 539 758
8 344 263
Financement propre
disponible (C+D)
15 682 193
16 777 063
15 104 017
14 589 914
16 359 215
13 436 559
91 948 961
Dépenses
d’équipement
22 598 862
14 901 134
13 822 699
14 809 680
12 695 862
16 775 031
95 603 268
Variation
autres
dettes
et
cautionnements
- 46
- 2 553
- 2 018
31 862
15 487
8 597
51 330
Mobilisation (-) ou
reconstitution (+) du
fonds de roulement
net global
- 6 916 624
1 878 482
1 283 336
- 251 629
3 647 866
- 3 347 069
- 3 705 637
Source : comptes de gestion, données 2023 provisoires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
71
La capacité
d’autofinancement du budget annexe de l’assainissement
E
n €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Chiffre d'affaires
41 773 999
43 259 892
43 521 730
40 440 749
43 612 388
43 009 335
= Ressources
d'exploitation
41 773 999
43 259 892
43 521 730
40 440 749
43 612 388
43 009 335
+ Production immobilisée
0
0
12 876
6 396
0
0
= Produit total
41 773 999
43 259 892
43 534 606
40 447 145
43 612 388
43 009 335
- Consommations
intermédiaires
21 961 895
24 770 876
24 028 536
21 860 991
24 888 215
28 850 603
- Impôts
taxes
et
versements assimilés
555 913
14 581
23 872
15 566
13 654
15 448
- Charges de personnel
6 854 620
6 496 803
6 430 550
6 500 874
6 684 668
6 602 536
+ Subvention
d'exploitation perçues
77 711
419 912
110 512
427 811
82 910
276 053
+ Autres
produits
de
gestion
20 256
2 307
0
0
37 559
80 149
- Autres
charges
de
gestion
137 223
55 962
39 694
221 841
179 565
155 869
= Excédent
brut
d'exploitation
12 362 315
12 343 889
13 122 465
12 275 684
11 966 756
7 741 081
+/- Résultat financier
- 24 459
- 22 129
- 19 702
- 17 176
- 14 547
- 11 809
+/- Résultat exceptionnel
- 1 203 053
78 885
- 1 061 715
- 265 449
- 215 268
- 322 422
= CAF brute
11 134 803
12 400 645
12 041 048
11 993 059
11 736 941
7 406 850
- Annuité en capital de la
dette (hors autres dettes)
975 102
616 172
198 599
67 791
70 421
73 159
= CAF
nette
ou
disponible (C)
10 159 701
11 784 472
11 842 449
11 925 268
11 666 520
7 333 691
Source : comptes de gestion, données 2023 provisoires.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
72
Le financement des investissements en matière d’assainissement
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Cumul
= CAF nette ou disponible (C)
10 159 701
11 784 472
11 842 449
11 925 268
11 666 520
7 333 691
64 712 102
Fonds de compensation de la
TVA (FCTVA)
1 380 643
1 631 098
2 614 170
2 231 530
2 102 881
2 404 750
12 365 072
+Subventions d'investissement
340 843
515 871
0
399 902
4 289 186
3 110 152
8 655 955
Financement propre disponible
11 883 298
13 957 029
14 625 774
14 557 700
18 059 588
12 856 697
85 940 085
Dépenses d’équipement
17 528 349
15 141 991
13 060 439
19 427 121
26 867 833
25 703 923
117 729 655
+/- Dons, subventions et prises
de participation en nature, reçus
ou donnés
- 163 393
0
- 8 28 443
0
0
- 991 837
- Participations
et
inv.
financiers nets
28 097
0
5 255
- 5 834
- 5 834
21 684
+/- Solde des opérations pour
compte de tiers
- 14 382
- 77 071
102 994
41 659
29 103
82 303
Mobilisation
(-)
ou
reconstitution (+) du fonds de
roulement net global
- 5 524 137
- 1 262 034
2 491 518
- 4 821 927
- 8 773 307
- 12 847 227
- 30 737 114
Source : comptes de gestion, données 2023 provisoires.
Contribution de la t
résorerie des budgets annexes de l’eau potable et de
l’assainissement
au budget principal
Au 31 décembre en €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Eau potable
Fonds de roulement net
global
18 609 632
20 488 114
21 771 449
21 519 821
25 167 687
21 820 619
- Besoin en fonds de
roulement global
- 8 503 989
- 3 955 971
- 2 040 982
- 20 127 821
- 6 934 166
- 9 206 328
Trésorerie (A)
26 924 840
24 216 100
23 740 661
40 726 859
31 815 957
31 026 946
Assainissement
Fonds de roulement net
global
48 493 459
47 231 426
49 722 943
44 901 016
36 127 708
23 280 482
- Besoin en fonds de
roulement global
12 365 483
- 12 492 374
- 12 151 875
4 604 364
2 336 123
- 5 819 217
Trésorerie (B)
36 021 527
59 618 305
61 769 750
40 262 925
33 715 627
29 099 698
Total A+B
62 946 367
83 834 405
85 510 411
80 989 784
65 531 584
60 126 644
Part de la trésorerie du budget
principal au 31 décembre
69 %
63 %
51 %
44 %
51 %
50 %
Source : comptes de gestion, données 2023 provisoires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
73
Annexe n° 6. Indicateurs financiers relatifs au budget principal
Poids de chaque budget au 31 décembre 2023
Libellé du budget
Nomenclature
Recettes
en €
% BP BA
BP
M57
856 693 489
73,8 %
BA mobilités actives
M57
205 941 076
17,7 %
BA assainissement
M49
51 789 204
4,5 %
BA eau
M49
45 641 756
3,9 %
BA ZAI
M57
263 779
0,0 %
Source : Comptes de gestion, données 2023 provisoires.
Délai global de paiement moyen répartition ordonnateur/comptable du budget
principal
En jours
2018
2019
2020
2021
2022
2023
(novembre)
Délai
ordonnateur
31
25
16,5
16
16
15
Délai
comptable
7
7
3,5
6
5
6
Délai
global
moyen
38
32
20
22
21
21
Source : Service comptable de
l’Eurométropole de Strasbourg.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
74
Produits et charges du budget principal
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Impôts locaux
159 243 196
162 563 256
167 605 968
78 618 211
106 348 192
116 674 706
CVAE
46 698 885
51 021 941
52 941 923
51 102 551
47 455 346
TASCOM
5 427 600
5 689 915
5 696 024
5 623 818
6 116 871
6 800 141
IFER
2 324 486
2 415 052
2 490 781
2 630 197
2 733 069
2 907 767
Rôles supplémentaires
3 295 031
3 928 932
1 331 156
3 641 687
3 450 508
2 388 288
Reversements sur impôts
locaux
- 42 654
- 29 020
- 19 294
- 1 708 710
- 31 494
- 21 092
Fraction de TVA
83 009 072
90 961 652
148 871 523
Impôts et taxes activités
de services
4 932 279
5 495 288
2 594 475
4 652 557
6 655 782
6 791 007
Impôts et taxes
production conso
énergétique
143 301
233 991
235 350
151 231
192 116
553 335
Taxes urbanisation et
l'environnement
63 743 814
64 943 335
65 939 987
62 885 716
63 291 988
68 410 511
Autres taxes
23 938
89 950
- 218 648
184 360
288 140
- 547 217
Ressources fiscales
propres (A)
285 789 875
296 352 640
298 597 721
290 790 691
327 462 169
352 828 969
Attribution de
compensation brute
2 492 709
2 492 709
2 492 709
2 492 709
2 492 709
2 492 709
Reversement
d'attribution de
compensation
- 73 777 570
- 73 777 570
- 73 777 570
- 73 777 570
- 73 777 570
- 73 777 570
Reversement de dotation
de solidarité
communautaire
- 14 431 128
- 14 561 363
- 14 691 604
- 14 823 051
- 14 957 108
- 14 859 206
FNGIR
24 361 738
24 335 580
24 354 204
24 354 204
24 354 204
24 354 204
Fonds de péréquation
(FPIC) et de solidarité
(net)
- 1 098 558
- 1 270 299
- 1 131 271
- 920 904
- 664 173
6 429 665
Autres fiscalités reversées
1 061 791
Fiscalité reversée (B)
- 61 391 018
- 62 780 943
- 62 753 532
- 62 674 612
- 62 551 938
- 55 360 198
Fiscalité nette (A+B)
224 398 858
233 571 697
235 844 189
228 116 079
264 910 231
297 468 771
Ventes, pdts services et
domaine, rembours. frais
256 646 121
254 809 913
241 651 804
256 599 840
270 749 319
274 621 765
Autres produits de
gestion courante
16 097 691
29 559 844
19 733 991
19 724 024
32 775 135
23 611 795
Ressources
d'exploitation (C)
272 743 811
284 369 757
261 385 795
276 323 863
303 524 454
298 233 560
Dotation globale de
fonctionnement
80 830 409
80 020 046
79 618 851
79 341 057
79 013 789
79 816 452
Dotation globale de
Fonctionnement des
permanents syndicaux
50 670
63 102
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
75
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Dotation globale de
décentralisation
147 775
147 775
147 775
182 807
147 775
181 475
FCTVA
349 595
601 274
1 425 052
895 284
841 984
1 181 980
Participations État Région
Département Europe…
3 378 783
3 528 301
6 104 738
4 294 721
5 175 193
5 760 134
Compensations DCRTP,
autres
27 536 370
28 826 467
29 045 279
43 225 980
44 731 332
47 656 877
Ressources
institutionnelles (D)
112 293 602
113 186 965
116 341 696
127 939 849
129 910 073
134 596 917
Produits de gestion
(E=A+B+C+D)
609 436 271
631 128 419
613 571 680
632 379 792
698 344 758
730 299 248
Achats
16 072 204
17 121 428
19 131 248
17 620 498
20 873 937
28 829 704
Services extérieurs
27 641 593
25 401 195
24 070 185
27 973 520
30 489 792
29 440 688
Autres services extérieurs
hors personnel
31 051 002
35 894 590
40 832 741
44 574 838
46 041 590
49 017 403
Impôts et taxes hors
personne
4 821 501
4 045 532
4 684 655
3 777 568
3 974 127
4 438 801
Rabais et remises
- 36 539
- 2 433 765
- 147 427
- 25 905
- 6 648
- 34 625
Charges à caractère
général (F)
79 549 760
80 028 980
88 571 402
93 920 519
101 372 798
111 691 972
Rémunération du
personnel titulaire
199 967 600
201 313 440
202 829 899
203 861 845
209 158 910
216 269 830
Rémunération du
personnel non titulaire
25 903 134
28 355 141
23 865 009
30 501 062
38 865 244
37 945 130
Rémunération
vacataires/emplois
aidés/apprentis
7 954 775
8 020 059
7 834 840
9 430 250
9 347 202
8 717 318
Atténuation de charges
- 1 049 491
- 1 768 380
- 1 599 921
- 1 105 482
- 1 523 579
- 2 265 816
Cotisations sociales
84 284 366
83 796 870
80 769 010
83 500 381
83 200 772
88 457 117
Impôts et taxes sur rému.
5 970 174
5 987 892
5 587 112
6 137 226
6 466 435
6 717 392
Autres
2 116 622
2 117 247
1 587 189
953 744
1 269 371
1 726 326
Charges de personnel
externe
1 245 543
1 686 058
1 467 956
1 983 972
2 030 483
2 177 980
Charges de personnel
(G)
326 392 721
329 508 327
322 341 095
335 262 998
348 814 837
359 745 277
Aides directes à la
personne (H)
1 103 140
1 138 063
1 097 421
1 110 812
1 230 644
1 196 434
Contributions obligatoires
(services incendie, fonds
sociaux …)
53 360 625
35 166 667
35 644 410
36 508 454
35 614 121
37 407 639
Participations
277 919
1 463 859
1 438 328
Indemnités et frais des
élus
2 521 371
2 546 507
2 421 234
2 666 864
2 685 997
2 419 628
Autres charges diverses
40 689 888
40 672 324
32 554 979
34 075 123
49 792 976
67 536 730
Autres charges de
gestion (I)
96 571 885
78 385 497
70 620 623
73 528 360
89 556 953
109 212 593
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
76
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Subventions de
fonctionnement (J)
30 490 146
31 011 682
33 105 147
32 010 478
33 432 807
32 143 466
Charges de gestion
(K=F+G+H+I+J)
534 107 653
520 072 549
515 735 688
535 833 167
574 408 039
613 989 741
Excédent brut de
fonctionnement :
Produits de gestion E -
Charges de gestion K
75 328 618
111 055 871
101 832 944
96 546 624
123 936 719
116 309 507
En % des produits de
gestion
12,4 %
17,6 %
16,6 %
15,3 %
17,7 %
15,9 %
Résultats financiers
- 10 344 241
- 9 549 569
- 9 566 564
- 8 582 922
- 9 035 208
- 16 245 040
Titres et mandats annulés
sur exercices antérieurs
1 821 534
- 324 464
- 682 347
61 627
- 164 644
- 377 461
CAF BRUTE (L)
66 805 911
101 181 838
91 584 032
88 025 330
114 736 866
99 687 006
Source : Comptes de gestion, données 2023 provisoires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
77
Budget principal : de la CAF brute à la trésorerie nette
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
CAF BRUTE
66 805 911
101 181 838
91 584 032
88 025 330
114 736 866
99 687 006
Annuité en capital de la
dette (M)
41 674 444
42 430 057
46 298 007
48 672 016
69 752 019
53 583 482
CAF NETTE OU
DISPONIBLE (N)
25 131 467
58 751 782
45 286 025
39 353 314
44 984 847
46 103 524
Taxe d'aménagement et
d'équipement
5 389 117
2 935 751
5 763 740
5 554 308
3 625 265
3 928 682
FCTVA
12 783 909
14 001 442
15 079 261
14 976 179
9 741 162
15 388 168
Subventions
d'investissement reçues
20 339 691
27 344 456
22 402 704
35 973 131
40 705 195
43 821 391
Fonds affectés à
l'équipement (amendes de
police en particulier)
7 346 904
5 266 652
7 413 810
4 189 673
5 784 357
6 137 029
Produits de cession
33 168 226
10 078 219
4 997 162
7 085 902
4 265 476
4 447 721
Recettes d'investissement
hors emprunt (O)
79 027 848
59 626 520
55 656 676
67 779 192
64 121 105
73 722 991
Financement propre
disponible (N+O)
104 159 315
118 378 302
100 942 701
107 132 506
109 105 952
119 826 515
Dépenses d'équipement
105 717 630
120 673 025
91 553 658
159 050 276
147 439 162
200 631 600
Subventions d'équipement
versées hors attributions de
compensation
36 754 409
35 433 260
29 752 710
30 336 698
26 399 121
32 307 365
Dons, subventions et prises
de participation
0
918 573
- 3 028 226
- 1 559 564
- 12 976 641
- 5 417 557
Participations et inv.
financiers nets
12 411 350
- 4 007 676
- 3 702 081
3 761 211
10 236 031
12 833 485
Charges à répartir
0
0
3 996 952
0
0
0
Variations dettes et
cautionnements (P)
231 310
- 132 832
810
121 770
- 2 892
46
Besoin (-) ou capacité (+)
de financement propre
- 50 955 384
- 34 506 048
- 17 631 121
- 84 577 885
- 61 988 829
- 120 528 424
Solde des opérations pour
compte de tiers
- 1 721 783
- 9 372 885
- 3 796 961
- 2 379 506
- 3 692 197
- 1 723 217
Besoin (-) ou capacité (+)
de financement
- 52 677 167
- 43 878 933
- 21 428 082
- 86 957 392
- 65 681 027
- 122 251 642
Nouveaux emprunts de
l'année (Q)
20 000 000
60 000 000
40 000 000
100 000 000
60 000 000
113 400 000
Mobilisation (-) ou
reconstitution (+) du fonds
de roulement net global
- 32 677 167
16 121 067
18 571 918
13 042 608
- 5 681 027
- 8 851 642
Encours de dettes du BP au
31 décembre (S=R-M-P+Q)
568 717 411
586 420 187
580 121 370
631 327 584
621 578 457
681 394 929
Fonds de roulement net
global
47 978 737
64 099 804
82 680 303
95 724 072
90 043 046
82 606 091
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
78
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
- Besoin en fonds de
roulement global
- 43 385 353
- 68 671 646
- 83 570 048
- 89 835 067
- 39 274 021
- 37 070 612
Trésorerie nette
91 364 090
132 771 450
166 250 351
185 559 139
129 317 067
119 676 703
En jours de charges
courantes
61
91
116
124
81
69
Source : Comptes de gestion, données 2023 provisoires.
Capacité de désendettement du budget principal
En €
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Encours de dettes du BP au
1
er
janvier
590 623 165
568 717 411
586 420 187
580 121 370
631 327 584
621 578 457
- Annuité en capital de la dette
41 674 444
42 430 057
46 298 007
48 672 016
69 752 019
53 583 482
- Var des autres dettes non
financières
231 310
- 132 832
810
121 770
- 2 892
46
+ Nouveaux emprunts
20 000 000
60 000 000
40 000 000
100 000 000
60 000 000
113 400 000
= Encours de dettes du BP au
31 décembre
568 717 411
586 420 187
580 121 370
631 327 584
621 578 457
681 394 929
Capacité de désendettement
en années
(dette/CAF brute)
8,51
5,80
6,33
7,17
5,42
6,84
Source : Comptes de gestion, données 2023 provisoires.
Autorisations de programme inscrites au compte administratif du budget principal
En €
2018
2019
2020
2021
2022
AP votées dans l’année
30 549 090
205 002 971
81 258 374
32 717 451
120 531 623
AP affectées non couvertes par des CP
réalisés au 01/01/N (1)
561 054 351
888 588 005
754 327 436
1 029 336 317
1 471 475 253
Flux d'AP affectées dans l'année (2)
89 098 526
65 028 121
440 840 719
699 738 020
380 377 075
AP affectées annulées (3)
10 061 654
20 032 413
21 324 115
55 085 389
52 621 151
Stock d'AP affectées restant à financer (4) =
(1) + (2) - (3)
640 091 224
933 583 714
1 173 844 040
1 673 988 948
1 799 231 178
CP mandatés au budget de l'année N (5)
97 948 997
151 991 733
99 740 810
157 770 806
157 809 092
AP affectées non couvertes par des CP
mandatés au 31/12/N (6) = (4) - (5)
542 142 227
781 591 981
1 074 103 230
1 516 218 142
1 641 422 086
Source : Comptes administratifs, données 2023 provisoires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
79
Prospective financière présentée au débat d’orientation budgétaire 2024
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
Produits hors fiscalité et DGF
424,7
396,4
422,1
454,7
477,5
473,7
484
495,1
Dotation
globale
de
fonctionnement (DGF)
80,1
79,6
79,3
79
79,8
79,4
78,6
77,8
Produit fiscalité directe
225,6
230,1
224,6
257,1
275,3
282,9
292,5
301
Recettes de fonctionnement hors
cessions
730,4
706,1
726,1
790,8
832,6
836,1
855,4
873,9
Charges de personnel
331,7
324,4
336,7
351,2
362
367,5
376,6
386,1
Subventions et contribution au
service d’incendie et de secours
58,3
60,4
59,7
61,7
62
67,5
68,5
69,5
Contribution au budget annexe
Mobilités actives
12,2
22
28,2
38,4
58,8
61,5
65,1
70,2
Charges de gestion hors énergie
213,4
204,8
206,1
223,4
228,3
240
246,8
245,6
Energie
9,9
8,9
10,3
13
20,8
19,1
17
16
Intérêts de la dette
10,02
9,47
8,76
8,96
17,2
24,48
27,99
31,2
Dépenses de fonctionnement
625,5
620,5
641,1
687,8
731,9
755,5
774,1
787,4
Épargne brute hors cessions
104,9
86
85
103
100,6
80,5
81,4
86,5
Épargne nette hors cessions
52,9
30,1
26,8
43,3
39,2
16,5
15,9
17,5
Plan pluriannuel d’investissement
(budget principal)
211,5
242
269,4
275,5
300
320
320
270
Investissement réalisé (hors dette)
185,5
135,8
208,7
196,7
260
266
266
226
Investissement opérationnel
175,9
127
192,6
181,2
240
256
256
216
Taux réalisation inv. opérationnel
(p/r budgétisé)
82,70 %
69,40 %
77,60 %
70,90 %
80,00 %
80,00 %
80,00 %
80,00 %
Encours de dette au 31/12 (en M€)
586
579
631
621
680
795
887
941
Capacité de désendettement (en
années)
5,6
6,7
7,4
6
6,8
9,9
10,9
10,9
Taux d'épargne brute (Épargne
brute/recettes
réelles
de
fonctionnement) net de rbts
21,30 %
17,90 %
17,50 %
19,00 %
17,40 %
14,00 %
13,80 %
14,40 %
Source : Eurométropole de Strasbourg.
EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG
80
Autorisations de programme pour lesquelles plus de 30
M€ de crédits de paiement sont
prévus pour les exercices à venir
Programme
(année de création)
Taux
d’exécution
2023
2024
2025
Exercices
suivants
TOTAL
Aide à la construction et la
rénovation
des
logement
(2016)
51,3 %
266 713 343
401 962 154
296 581 566
871 979 890
1 837 236 953
Restructuration du Stade de la
Meinau (2019)
6,4 %
15 731 150
25 230 095
25 674 751
144 162 721
210 798 717
Centre Administratif (2016)
8,5 %
33 433 344
30 396 479
15 688 754
70 072 367
149 590 944
Nouveau
programme
de
rénovation urbaine 2018-2030
(NPNRU) (2018)
8,7 %
4 668 579
5 488 514
5 570 279
109 749 008
125 476 380
Tram Nord (2019)
0,3 %
10 512 721
17 766 303
19 583 378
69 685 361
117 547 763
Mise en sécurité des bâtiments
(2016)
3,6 %
3 839 280
28 938 472
21 420 000
53 491 763
107 689 515
Voie
de
liaison
intercommunale ouest (2016)
2,6 %
367 500
2 503 542
2 450 000
53 040 141
58 361 183
Plan vélo 2021-2026 (2020)
1,7 %
300 000
0
0
57 548 102
57 848 102
Transport en Site Propre de
Ouest (2020)
27,1 %
1 592 535
7 686 715
10 139 650
35 134 102
54 553 002
Tram Ouest - 2e phase (2019)
4,3 %
17 535 420
18 088 202
10 017 000
7 300 000
52 940 622
ZAC des 2 Rives (2016)
8,5 %
2 365 400
16 106 000
12 623 400
21 378 063
52 472 863
Programme voirie 2021-2026
hors Strasbourg (2020)
18,1 %
10 785 000
6 878 510
8 300 000
20 078 698
46 042 208
Programme voirie 2021-2026
à Strasbourg (2020)
10,5 %
7 847 784
8 722 670
9 078 470
19 029 885
44 678 809
Schéma directeur des systèmes
d'information
2020-2026
(2020)
18,9 %
7 032 115
7 993 546
8 325 000
19 285 510
42 636 171
Zone
à
Faible
Émission
(2021)
2,9 %
7 426 163
12 390 777
10 933 572
11 120 196
41 870 708
Renouvellement
du
parc
véhicules
et
engins
ZFE-
acquisitions
2020-2024
(2020)
24,8 %
7 540 000
9 050 000
9 533 575
6 738 705
32 862 280
CPER
2021-2027/Triennal
2021-2023 (2022)
1,5 %
8 149 886
23 203 217
1 000 000
0
32 353 103
Source
: Cahier d’investissement joint au budget supplémentaire 2023.
Chambre régionale des comptes Grand Est
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Tél. : 03 54 22 30 49
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La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration
»
Article 15 de la Déclaration des Droits
de l’Homme et du Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes Grand Est :
www.ccomptes.fr/fr/crc-grand-est