25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION DE L
A
RÉGION NAZAIRIENNE ET DE
L’ESTUAIRE
(Département Loire Atlantique)
Exercices 2019 et suivants
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION NAZAIRIENNE
ET DE L’ESTUAIRE
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
2
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
6
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
9
INTRODUCTION
.........................................................................................................
10
1
UNE INFORMATION FINANCIÈRE ET UNE FIABILITÉ DES
COMPTES NÉCESSITANT ENCORE QUELQUES AJUSTEMENTS
.............
12
1.1
Une information financière et budgétaire globalement satisfaisante
...............
12
1.1.1
Une publicité des actes budgétaires effective mais à compléter par
une note brève et synthétique de présentation des comptes
administratifs
...........................................................................................
12
1.1.2
Une information financière à compléter
..................................................
12
1.1.3
Le caractère
prospectif du rapport d’orientations budgétaire à
renforcer
..................................................................................................
13
1.1.4
Des prévisions budgétaires annuelles globalement cohérentes mais
présentant quelques anomalies
................................................................
13
1.2
Une information comptable nécessitant quelques ajustements
........................
14
1.2.1
Des flux réciproques entre budgets principal et annexes (BP / BA)
présentant encore quelques anomalies
....................................................
14
1.2.2
L’absence de création d’un budget annexe pour le suivi du centre
aquatique
.................................................................................................
14
1.2.3
L’absence de compte de trésorerie des budgets annexes relatifs aux
services publics industriels et commerciaux
...........................................
14
1.2.4
Des provisionnements insuffisants
..........................................................
15
1.2.5
Des écarts résiduels entre inventaire et état de l’actif
.............................
16
1.2.6
D’importantes immobilisations financières insuffisamment
encadrées
.................................................................................................
16
1.2.7
Un stock d’avances versées sur commande d’immobilisation
................
17
1.2.8
Des engagements comptables préalables insuffisants
.............................
17
1.2.9
Des délais de paiement non respectés en investissement
........................
17
2
UNE SITUATION FINANCIÈRE SATISFAISANTE ET UN
PROGRAMME D’INVESTIS
SEMENT AMBITIEUX IMPLIQUANT UN
RÉENDETTEMENT
.............................................................................................
19
2.1
Une stratégie financière visant à financer un ambitieux programme
d’investissement
...............................................................................................
19
2.2
Une analyse centrée sur le budget principal et les principaux budgets
annexes
.............................................................................................................
19
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
2.3
Le budget principal
: une capacité d’autofinancement en progression
malgré l’augmentation des dépenses
................................................................
19
2.3.1
Fonctionnement : une hausse des recettes supérieure à celle des
dépenses
..................................................................................................
19
2.3.1.1
Une hausse des recettes importante mais fragile et qui pourrait être
consolidée par l’adoption d’un pacte financier et fiscal avec les communes
membres
.................................................................................................................
19
2.3.1.2
Une hausse des charges de fonctionnement résultant notamment de
l’augmentation des charges de personnel
...............................................................
20
2.3.1.3
Des augmentations de dépenses de personnel partiellement expliquées par le
renforcement de la mutualisation
...........................................................................
23
2.3.2
Une capacité d’autofinancement élevée et en forte progression sur
la période
.................................................................................................
23
2.3.3
Un niveau d’investissement élevé, largement autofinancé
.....................
24
2.3.4
Une dette soutenable et peu risquée mais d’importantes garanties
d’emprunt
................................................................................................
26
2.3.5
Une trésorerie pléthorique abondée par les budgets annexes
..................
27
2.4
Les pr
incipaux budgets annexes disposent d’importantes réserves
destinées à financer leur PPI
............................................................................
27
2.4.1
D’importants excédents qui pourr
ont contribuer au financement
d’un ambitieux programme d’investissement
.........................................
27
2.4.2
Un service de collecte et traitement des ordures ménagères
disposant d’importantes réserves
............................................................
28
2.4.3
Une importante modification de la tarification de l’eau et de
l’assainissement
.......................................................................................
28
2.4.4
La prospective tendue du budget annexe « transports »
..........................
28
2.4.5
Des budgets annexes déficitaires
.............................................................
29
2.5
Des relations financières entre communes membres marquées par une
forte péréquation et l’absence de pacte financier et fiscal
................................
30
2.5.1
Une mutualisation de services portée par la ville centre autant que
par l'agglomération
..................................................................................
30
2.5.2
Fonctionnement de la CLECT
.................................................................
31
2.5.3
L’absence de pacte financier et fiscal
.....................................................
31
2.5.4
Une péréquation marquée
........................................................................
32
3
RESSOURCES HUMAINES
................................................................................
33
3.1
L’organisation et le pilotage des ressources humaines de la CARENE
...........
33
3.1.1
La stratégie de gestion des ressources humaines doit encore être
affirmée
...................................................................................................
33
3.1.2
Les processus de contrôle interne doivent être renforcés
........................
34
3.2
L’évolution des emplois
...................................................................................
34
3.2.1
La hausse des emplois permanents
..........................................................
34
3.2.2
Les emplois de cabinet et de direction
....................................................
35
3.3
Des avantages en nature à mieux encadrer
.......................................................
36
3.4
Le temps de travail à mieux contrôler
..............................................................
37
3.4.1
Temps de travail inférieur au temps de référence annuel jusque
2022
.........................................................................................................
37
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
4
3.4.2
La forte hausse des heures supplémentaires et complémentaires
...........
37
4
UNE PRÉVENTION DES ATTEINTES A LA PROBITÉ À RENFORCER
......
38
4.1
Une mise en œuvre incomplète des dispositifs réglementaires et une
stratégie de prévention à mettre en place
.........................................................
38
4.2
Un contrôle des déports en cas de conflit d’intérêts, effectif mais tardif
.........
39
4.3
La situation clarifiée du fonds mécénat de Saint-Nazaire
................................
40
4.4
Des avantages en nature des élus qui devraient être précisés
...........................
40
5
UNE COMMANDE PUBLIQUE PRÉSENTANT DES IRRÉGULARITÉS
.......
41
5.1
Une stratégie d’achat durable non formalisée, une planification des
achats perfectible et un contrôle interne à renforcer
........................................
41
5.2
Des marchés signés en outrepassant les délégations
........................................
43
5.3
D’importants avenants de prolongation de
marchés irréguliers
.......................
43
5.4
Une gestion du projet « HelYce+
» susceptible d’entraîner des dérives
financières et de planning
.................................................................................
44
5.4.1
Une organisation complexe des études
...................................................
44
5.4.2
Une première augmentation conséquente de l’enveloppe travaux
..........
45
5.4.3
Un montage juridique des accords-
cadres relatifs à l’opération
favorisant une perte de maîtrise financière des plannings et ne
permettant pas de retenir les offres les plus avantageuses
......................
46
6
UNE AMBITION LOUABLE DE CONSOMMATION LIMITÉE DES
ESPACES NATURELS, QUI DEVRA TOUTEFOIS ÊTRE RENFORCÉE
ET MIEUX PILOTÉE
............................................................................................
48
6.1
Le contexte réglementaire national : un objectif de sobriété foncière
promu depuis longtemps par la loi qui devrait être fortement renforcé
avec l’entrée en vigueur prochaine du dispositif «
Zéro artificialisation
nette » (ZAN)
...................................................................................................
48
6.2
L’ambition de la CARENE, d’un développement du territoire tout en
limitant la consommation d’espaces non
artificialisés, devra se renforcer
......
49
6.2.1
L’objectif de limitation de la consommation foncière en extension
dans le SCoT
...........................................................................................
49
6.2.2
Les objectifs de consommation limitée du foncier du SCoT traduits
dans le PLUi de la CARENE sont encore insuffisants pour
atteindre l’objectif national «
ZAN
» à l’horizon 2030
...........................
50
6.2.3
Les outils juridiques de limitation de la consommation de foncier
dans le PLUi de la CARENE
..................................................................
52
6.2.4
Une forte intervention publique dans l’aménagement du territoire
de la CARENE
........................................................................................
53
6.3
Un objectif de consommation du foncier qui pourrait être mieux justifié
et mieux suivi
...................................................................................................
54
6.3.1
Le choix d’une consommation maximale du foncier autorisé par le
PLUI pourrait être mieux justifié
............................................................
54
6.3.1.1
La quasi- totalité de la consommation prévue des espaces naturels en
extension d’urbanisation est la conséquence du choix de l’accueil d’une
nouvelle population que le PLUi peine à justifier
..................................................
54
6.3.1.2
À défaut de justifications complète de l’objectif de croissance de la
population, la stabilisation du trafic routier aurait pu constituer une cible
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
conforme au PCAET pour en déduire la population supplémentaire que le
territoire était en capacité d’accueillir
....................................................................
56
6.3.2
Le suivi des indicateurs d’aménagement du territoire doit être
amélioré
...................................................................................................
56
6.3.3
Des leviers juridiques et financiers pour limiter la consommation
d’espaces naturels, encore non utilisés
....................................................
57
ANNEXES
......................................................................................................................
60
Annexe n° 1. Liste des communautés d’agglomération du panel comparatif
........
61
Annexe n° 2. Produits de gestion du budget principal
...........................................
62
Annexe n° 3. Charges de gestion
...........................................................................
63
Annexe n° 4.
Impact réel du schéma de mutualisation sur les dépenses de
personnel
..........................................................................................................
64
Annexe n° 5. Résultat cumulé des principaux budgets annexes au
31/12/2022
........................................................................................................
65
Annexe n° 6. Autofinancement des investissements
..............................................
66
Annexe n° 7. Trésorerie
.........................................................................................
67
Annexe n° 8. Évolution du cadre juridique national visant à la limitation de
l’artificialisation des sols
..................................................................................
68
Annexe n° 9. La mesure de l’artificialisation des sols par deux bases de
données disponibles en libre accès
...................................................................
70
Annexe n° 10. Situation à fin 2022 par commune de la consommation de
l’enveloppe maximale d’espaces naturels fixée pour 2030
..............................
72
Annexe n° 11. Évolution des surfaces de zonages depuis l’adoption du PLUi
en 2020
.............................................................................................................
73
Annexe n° 12. Évolution du parc de logements 2015- 2021
..................................
74
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
6
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a procédé au contrôle des comptes
et de la gestion de la commun
auté d’agglomération de la région nazairienne
et de l’estuaire
(CARENE) pour les exercices 2019 et suivants. Le contrôle a porté sur la pression foncière et
la maîtrise de l
’artificialisation
des sols dans le cadre d’une enquête régionale,
et sur
l’analyse
de la situation financière, la fiabilité des comptes, la gestion des ressources humaines et la
commande publique.
La trajectoire de réduction de l’artif
icialisation des sols de la CARENE est
insuffisante pour atteindre les objectifs nationaux en 2030
L
e plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la
CARENE avait dès 2020
anticipé la démarche de réduction de l’artificialisation des espaces naturels, ag
ricoles et
forestiers (ENAF) qui sera consacrée en 2021 par la loi « Climat et résilience » arrêtant des
objectifs de réduction (zéro artificialisation nette)
à l’horizon 2030 et 2050. Le PLUi de la
CARENE, en cohérence avec son SCoT (schéma de cohérence territoriale), comporte
cependant un objectif réel de - 26 % de réduction de
l’artificialisation des ENAF, alors que la
loi fixe
l’objectif de
- 50 % par rapport à la période précédente. Selon les derniers chiffres
disponibles sur la base ministérielle (CEREMA), la CARENE a déjà artificialisé en 2021 et
2022 42 %
du maximum autorisé d’ici 2030
et devra réviser à la baisse son projet
d’aménagement
du
territoire
d’ici
2028
et
réinterroger
son
ambition
d’accueillir
140 000
habitants à l’horizon 2030
; ambition que la chambre estime par ailleurs
insuffisamment justifiée au regard des conséquences sur l’artificialisation des sols et de
l’augmentation du trafic automobile.
La chambre constate que la CARENE agit fortement pour maî
triser l’aménagement de
son territoire
et rationaliser l’artificialisation des sols
, mais certains dispositifs juridiques ou
fiscaux non utilisés par la CARENE pourraient constituer des leviers supplémentaires, en
coordination avec les communes membres
, pour limiter l’artificialisati
on du territoire
intercommunal.
Une situation financière satisfaisante
et un programme d’investissement
ambitieux imposant de se réendetter
La CARENE a sur la période du contrôle une situation financière satisfaisante, la hausse
des charges étant moins rapide que celles de recettes. Ces dernières restent toutefois fragiles car
fondées en grande
partie sur des recettes liées à l’activité économique (TVA notamment)
et
potentiellement volatiles.
Sa capacité d’autofinancement des investissements est confortable
et
en forte progression sur la période.
Elle s’est dotée d’un programme pluriannuel
d’investissement (PPI) ambitieux
,
le rythme d’investissement prévu étant deux fois supérieur à
la période précédente,
mais qui n’a pas été totalement réalisé sur les
premières années.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
La chambre appelle cependant la CARENE à la vigilance sur la hausse importante des
charges, notamment de personnel, qui devront
à l’avenir être mieux
suivies et maîtrisées.
L’évolution des coûts relatifs à l’école des
Beaux- Arts (contributions multipliées par
15 en 5
ans) n’a pas été suffisamment anticipée, justifiée ni maîtrisée. Le dialogue de gestion
avec l’école devra être amélioré. Enfin, l’important projet
« hélYce+ » de lignes de bus à haut
niveau de service met le budget annexe transport en tensions malgré la hausse du versement
mobilité et un endettement conséquent. Il nécessitera également une participation du budget
principal d’au moins 30
M€
, qui devra être explicitement intégrée dans sa prospective.
Le pilotage des ressources humaines à améliorer
La direction des ressources humaines fait l’objet d’un nouveau service commun
communautaire depuis 2023. Le contrôle interne devra en être renforcé et accompagné par
l’actualisation de procédures relatives au contrôle de l’hono
rabilité des agents, à la validité des
permis de conduire, à l’usage des cartes carburants, ou
à la tenue des dossiers des personnels.
La hausse de la masse salariale constatée sur la période s’explique en partie par
l’augmentation conséquente (18
%) du nombre des emplois permanents. Cette hausse résulte
essentiellement de choix de gestion visant à renforcer les services en place, les transferts de
compétences et nouveaux services mutualisés ne représentant qu’un quart des nouveaux postes.
La CARENE doit mieux contrôler le temps de travail de ses agents, conformément aux
textes,
et s’interroger sur le bien
-
fondé de l’augmentation de 58
% des heures supplémentaires
accordées sur la période.
Une fiabilité des comptes nécessitant encore quelques ajustements
D’importantes avances ont été versées dans le cadre de concessions d’aménagement
(36,2
M€ fin 2022) sans cadrage suffisant de leurs modalités de remboursement, conduisant à
des écarts significatifs entre prévisions et réalisations budgétaires (près de 14
M€ de recettes
budgétées non réalisées en 2019). Les provisions liées aux contentieux en cours s’avèrent
insuffisantes et celles liées aux comptes épargne- temps inexistantes. La CARENE est invitée
à constituer des provisions pour l’ensemble de ces risques
financiers. Elle doit également veiller
à engager systématiquement ses dépenses et à respecter les délais de paiement de ses
fournisseurs.
La CARENE ne répond pas encore complètement à ses obligations en matière
d’information financière
: elle devra veill
er à l’exhaustivité des informations prévues dans les
maquettes budgétaires et
à rendre les débats d’orientations budgétaires plus prospectifs en
évoquant notamment les évolutions prévues en matière de dépenses de personnel et leurs
causes.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
8
Un contrôle interne de la commande publique à renforcer
La CARENE devra formaliser son schéma de promotion des achats publics socialement
et écologiquement responsables, obligatoire depuis 2023.
L’organisation de la commande publique est cohérente.
La part des dépenses non
rattachées à un marché
s’est réduite sur la période de contrôle. La chambre note cependant
quelques anomalies dans les marchés de faible montant passés par les directions, qui justifient
un renforcement du contrôle interne.
L’analyse d’un échantillon d
e marchés a par ailleurs révélé que certains ont été signés
en outrepassant les délégations accordées. Trois avenants de prolongation d’importants marchés
de services ont en outre été passés en méconnaissance du code de la commande publique. La
CARENE devr
a à l’avenir mieux anticiper le lancement des consultations.
La gestion du projet précité « hélYce+ », de déploiement de lignes de bus à haut niveau
de service (154
M€
HT) et le montage juridique des marchés passés y afférents présentent
d’importantes frag
ilités, présentant non seulement des risques juridiques mais aussi des dérives
budgétaires et de planning, se traduisant notamment par la nécessaire
reprise d’études liées à
un défaut de coordination à charge de la CARENE, et
par l’augmentation de l’envelo
ppe des
travaux de 10
M€
HT (soit 32 %
de l’enveloppe travaux
, dont les études ont été externalisées).
La CARENE doit par ailleurs
renforcer la mise en œuvre des dispositifs de prévention
et de traitement des atteintes à la probité, en assurant notamment la continuité des fonctions de
référent (déontologue, laïcité et traitement des signalements), une communication efficiente
relative à ces dispositifs et la mise en place d’une stratégie de prévention s’appuyant sur une
cartographie des risques, inexistante à ce jour. Pour gérer des situations de potentiels conflits
d’intérêt
s, des arrêtés de déport ont été pris à partir de 2021, mais tardivement, alors que
plusieurs décisions
antérieures auraient pu être source de conflits d’
intérêts. Par ailleurs, les
vice-
présidents de l’agglomération bénéficient d’avantages en nature
qui excèdent le cadre
légal, notamment des cartes « carburant ».
La CARENE s’est engagée à supprimer ces
avantages irréguliers.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Compléter les rapports d’orientation budgétaire conformément aux
articles L. 2312-1 et D. 231-3 du code général des collectivité territoriales (CGCT).
Recommandation n° 2.
: Créer un compte de trésorerie pour chaque budget annexe dédié à un
service public industriel et commercial créé, sous la forme d’une régie directe, après le
28 décembre 1926 conformément aux articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du CGCT.
Recommandation n° 3.
: Constituer une provision dès l'ouverture d'un contentieux en première
instance, conformément à l’article R.
2321-2 du CGCT et constituer et ajuster annuellement
une provision relative au solde des comptes épargne temps conformément à la nomenclature
M57.
Recommandation n° 4.
: Suivre et respecter les délais de paiement prévus au décret
n° 2013-269 du 29 mars 2013.
Recommandation n° 5.
: Adopter par délibération un pacte financier et fiscal conformément à
l’article L.
5211-28-4 du CGCT.
Recommandation n° 6.
: Mettre fin au lien hiérarchique entre la chef de cabinet et la DGA
« communication et attractivité »
et la rattacher à l’autorité du directeur général des services
conformément à la jurisprudence administrative.
Recommandation n° 7.
: Délibérer sur les avantages (logements, véhicules et cartes carburant)
en nature accordé
s aux agents dans les conditions prévues à l’article
L. 5211-13-1 CGCT.
Recommandation n° 8.
: Nommer un référent pour le dispositif « recueil et traitement des
signalements » conformément l’article 8 de la loi n°
2016-1691 du 9 décembre 2016 et au
décret du 3 octobre 2022.
Recommandation n° 9.
: Supprimer les avantages en nature au bénéfice des élus excédant ceux
prévus par la loi et à se conformer aux modalités de prise en charge prévues pa
r l’article
L. 5211-13 du CGCT.
Recommandation n° 10.
: Voter et publier le schéma de promotion des achats publics
socialement et écologiquement responsable conformément aux articles L. 2111-3 et D. 2111-3
du code de la commande publique.
Recommandation n° 11.
: Mieux justifier les consommations envisagées d’espaces naturels
agricoles et forestiers dans le plan local d’urbanisme intercommunal.
Recommandation n° 12.
: Réaliser un inventaire des friches industrielles du territoire.
COMMUNAUTÉ D’AGG
LOMÉRATION DE LA RÉGION NAZAIRIENNE ET D
E L’ESTUAIRE
10
INTRODUCTION
La procédure de contrôle de la chambre
La chambre a contrôlé les comptes et la gestion de la CARENE sur la période
2019-2023. Le contrôle a porté sur la situation
financière de l’organisme
, sur la fiabilité de ses
comptes, sa gestion des ressources humaines et de la commande publique
, et dans le cadre d’une
enquête régionale, sur sa gestion de la pression foncière et sa maîtrise de l
’artificialisation
des
sols.
Les
lettres d’ouverture du contrôle ont été notifié
es
à l’ordonnateur, M.
David Samzun,
le 7 février 2024. Une cyber- attaque en date du 9 avril 2024
a paralysé l’accès des services aux
systèmes d’information pendant trois semaines avant
que le contrôle puisse progressivement
reprendre et la communication des pièces nécessaires à celui-ci
s’effectuer
.
La chambre a notifié le 23 septembre 2024
à l’ordonnateur son
rapport
d’observations
provisoires, des extraits étant adressés à des tiers. La réponse
de l’ordonn
ateur a été enregistrée
au greffe le 22 octobre 2024. La communication administrative adressée le 3 octobre 2024 au
comptable public a fait l’objet d’une réponse le 17
octobre 2024.
Après analyse de l’ensemble
des réponses parvenues à la chambre, celle-ci a délibéré le 10 décembre 2024 son présent
rapport d’
observations définitives.
Présentation du territoire de la CARENE
La CARENE, 2
ème
pôle urbain de la Loire- Atlantique, regroupe 10 communes
1
sur un
territoire d’environ 320
km². Elle comptait 129 527 habitants lors du dernier recensement de
2021.
Depuis 2014, la population a augmenté en moyenne de 0,9 % par an (6 % en cumulé sur
la période), essentiellement du fait du solde migratoire. Le solde naturel du territoire est
désormais nul et le vieillissement de la population est un peu plus marqué
qu’au plan national
,
notamment du fait de l’attrait de la côte pour les retraités, sur
-représentés dans la commune de
Pornichet
2
.
Sur cette même période l’emploi a
, lui, progressé de 7 %.
L’augmentation de la pop
ulation et le « desserrement » des ménages (maintien dans le
logement malgré le départ des enfants, divorces) entraînent une pression foncière, notamment
sur les communes de la périphérie de Saint-Nazaire. Pour les communes membres touristiques,
la part importante des résidences secondaires (49 % en 2020 pour Pornichet) et de locations
touristiques représente également un enjeu, ces logements étant soustraits de
l’offre de
résidences principales.
1
Saint-Nazaire, Besné, La Chapelle des Marais, Donges, Montoir de Bretagne, Pornichet,
St-André-des-eaux, St-Joachim, St-Malo-de-Guersac et Trignac.
2
17 % de la population a plus de 75 ans contre 8,6 % dans le département
–
source Insee 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
La CARENE est un territoire à dominante industrielle : 25 % des emplois du territoire
relèvent du domaine industriel, contre 12 % au niveau national. Le territoire compte
d’importantes industries
, tels les chantiers navals, le port autonome de Nantes
–
Saint-Nazaire,
la raffinerie de Donges, ou
l’industrie aéronau
tique. Le secteur agricole et le secteur tertiaire
sont, eux, sous-représentés (emplois agricoles : 0,3 % contre 2,5 % ; emplois tertiaires : 68 %
contre 79 %
au niveau national). L’activité touristique est également présente, notamment sur
la ville de Pornichet.
L’agglomération nazairienne est marquée par une forte artificialisation des sols (24,4
%
du territoire contre 5,3 % du territoire national) et la faiblesse des territoires agricoles (39,6 %
contre 51,1 % au plan national). Entre 2009 et 2020, 328 ha ont été artificialisés, représentant
1 % du territoire (contre 0,9 % au niveau départemental
). La consommation d’espaces est
essentiellement due à l’habitat (
63 %
) et à l’activité
économique (25 % ha). Cette
consommation, ramenée à la population nouvellement accueillie (0,015 ha) apparaît cependant
comme relativement plus sobre que la moyenne départementale (0,024 ha).
Le territoire est en partie couvert par le parc naturel régional du marais de Brière
(9 communes sur 10 entrent dans le périmètre du parc) et par un PEAN (périmètres de
protection d'espaces agricoles et naturels)
. L’aménagement du territoire sur la
CARENE
s’inscrit par ailleurs dans le
SCoT (schéma de cohérence territoriale) du pôle métropolitain
Nantes
–
Saint-Nazaire, ce pôle étant lauréat
depuis 2022 de l’appel à manifestation d’intérêt
ZAN (zéro artificialisation nette) lancé par le ministère de la transition écologique et de la
cohésion des territoires.
Jusqu’en 2020, les documents de planification du droit des sols étaient gérés au sei
n de
chaque commune par des POS (plans
d’occupation des sols) ou
des PLU (Plans locaux
d’urbanisme). La
CARENE
a pris la compétence en matière de planification de l’aménagement
de l’espace le 17
novembre 2015
et le PLUi (plan local d’urbanisme intercommuna
l) a été
adopté par délibération du 4 février
2020, concomitamment à l’adoption d’un plan de
déplacement urbain (PDU).
Un
programme local de l’habitat
(PLH) a été approuvé en 2016 et renouvelé en 2022. Il
prévoit la construction de 2 000 logements locatifs sociaux sur la période 2022-2027. Le taux
de logements sociaux par commune est très hétérogène, certaines communes dépassant
largement l’objectif de 20
%
de logements sociaux alors que d’autres en restent très éloignées.
La construction de logements sociaux, mais aussi de logements adaptés aux étudiants restent
donc des enjeux importants à intégrer à la stratégie d’aménagement du territoire.
L’institution
La présidence
de l’intercommunalité
est assurée depuis 2014 par M. David Samzun,
maire de Saint-Nazaire.
La gouvernance de l’institution
compte 15 vices présidents, un bureau
composé de ces seize membres, avec des pouvoirs propres et un conseil de développement
associant, à titre consultatif, les représentants des milieux économiques ou associatifs du
territoire.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
12
1
UNE INFORMATION FINANCIÈRE ET UNE FIABILITÉ DES
COMPTES
NÉCESSITANT
ENCORE
QUELQUES
AJUSTEMENTS
La chambre a examiné le respect par la CARENE de ses obligations en matière
d’apurement des comptes de travaux en cours
,
d’amortissement
, de rattachements et
d’admissions
en non-valeur.
Ces points n’appellent pas d’observation de la chambre.
1.1
Une information financière et budgétaire globalement satisfaisante
1.1.1
Une publicité des actes budgétaires effective mais à compléter par une note
brève et synthétique de présentation des comptes administratifs
La CARENE publie une note de présentation brève et synthétique relative aux budgets
primi
tifs sur son site internet, conformément à l’article L.
2313-1 du code général des
collectivités territoriales (CGCT). Cette démarche, également obligatoire pour le compte
administratif, n’est réalisée que depuis 2023, par la publication de la délibération
approuvant le
compte administratif, comportant des éléments de présentation de ce dernier. La CARENE est
invitée,
pour améliorer leur
lisibilité, à
publier au
sein
même
de
la rubrique
« Finances - Budgets
», les rapports d’orientation budgétaire ainsi que
les notes explicatives de
synthèse jointes aux budgets primitifs et comptes administratifs.
1.1.2
Une information financière à compléter
La présentation des budgets primitifs et comptes administratifs respecte en grande partie
les obligations
de l’article
L. 2313-1 du CGCT
. Quelques lacunes subsistent cependant
3
. La
CARENE
devra veiller à l’avenir à l’exhaustivité des informations contenues dans les
maquettes budgétaires.
3
Les informations statistiques, fiscales et financières (informations définies à l’article
R2313-1
CGCT)
ne sont pas complétées ou de manière non exhaustive. Pour les comptes administratif
s 2022 et 2023, l’état des
emplois non permanents n’est pas renseigné. L’annexe mentionnant les décisions en matière de taux et de
contributions directes n’est pas complétée. L’état des provisions apparaît comme « sans objet » alors même qu’une
provision de 300 000
€ a été constituée en 2020 dans le cadre d’un contentieux (dans les comptes administratifs
2020, 2021, 2022). La liste des participations figurant en annexe du compte administratif ne correspond pas à l’état
de l’actif (Le solde des comptes 26 s’
établit à 3 414 430
€ au compte de gestion 2022 contre 3
677 492
€
au compte
administratif 2022. Cet écart était encore plus marqué en début de période. Pour 2019 : 2 792 564
€ inscrits au
compte de gestion / 3 252 492
€ au compte administratif
).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
1.1.3
Le caractère prospectif du
rapport d’orientations budgétaire à renforcer
L’élaboration proprement dite du budget primitif est précédée d’une phase préalable
constituée par le débat d’orientation budgétaire
(DOB)
4
. Pour la CARENE, le rapport
d’orientation budgétaire (ROB) mériterait d’être plus prospectif
5
, notamment concernant la
masse salariale
6
qui a connu une forte évolution sur les deux derniers exercices.
Par ailleurs, une comparaison entre le PPI (
programme pluriannuel d’investissement
) et
ses réalisations et un chiffrage des dépenses et recettes prévisionnelles par projet complèterait
utilement ce rapport, répondrait aux obligations réglementaires
7
et permettrait d’ajuster l
e PPI.
Les réalisations 2022 et 2023 s’avèrent en effet très inférie
ures aux prévisions du PPI et
permettent donc de douter de la faisabilité de ce dernier. Une révision annuelle du PPI,
conformément au règlement budgétaire et financier, permettrait également de reconsidérer les
hypothèses d’endettement.
Recommandation n° 1.
:
Compléter
les
r
apports
d’orientation
budgétaire
conformément aux articles L. 2312-1 et D. 231-3 du code général des collectivité
territoriales (CGCT).
1.1.4
Des prévisions budgétaires annuelles globalement cohérentes mais présentant
quelques anomalies
Pour le budget principal,
les taux d’exécution moyens sur la période
8
sont pour la section
de fonctionnement : de 91 % en dépenses et 103 % en recettes, révélant une qualité satisfaisante
des prévisions budgétaires.
En investissement, les taux d’exécution sur la période sont de 7
7 % en dépenses et 70 %
en recettes.
Ces taux d’exécution en recettes d’investissement masquent cependant
une
sous- estimation récurrente des recettes de FCTVA (de 1 à 3
M€ par an
, expliqués par la
CARENE par des régularisations de déclarations de FCTVA) et une surestimation du même
ordre des recettes liées aux remboursements de prêts et avances par des tiers (correspondant
essentiellement à des avances versées
dans le cadre de concessions d’aménagement
, faisant
l’objet de développements complémentaires au
1 .2.6 relatif aux immobilisations financières).
Malgré une compensation partielle de ces mauvaises estimations, l’impact reste significatif et
peut affecter la sincérité du budget.
4
Le contenu du rapport transmis à l’assemblée à l’appui de ce débat est précisé à l’article
D. 2312-3 du
CGCT.
5
Selon l’article
D. 2312-3 1°du CGCT : le ROB doit présenter
les hypothèses d’évolution des dépenses
et recettes retenues pour construire le projet de budget.
6
Les ROB ne mentionnent pas le montant prévisionnel des dépenses de l’exercice qui s’achève. L’analyse
ne porte que sur les exercices N-2 et N-3. Les évolutions attendues sur le budget à venir ne sont pas estimées. Ainsi
les charges de personnel du budget principal ont augmenté de 10,8 % entre 2021 et 2022 et de 14,4 % entre 2022
et 2023 sans que ces perspectives d’évolutions aient été évoquées dans les ROB 2
022 et 2023 et sans que le ROB
2024 ne mentionne l’importante évolution sur 2023. Le rapport ne mentionne pas l'évolution prévisionnelle de la
structure des effectifs et des dépenses de personnel pour l'exercice auquel se rapporte le projet de budget tel que
prévu par
l’article D.
2312-3 du CGCT et malgré la forte évolution et le poids de la masse salariale.
7
Voir article D. 2312-3 2°du CGCT.
8
Période 2019-2022.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
14
1.2
Une information comptable nécessitant quelques ajustements
1.2.1
Des flux réciproques entre budgets principal et annexes (BP / BA) présentant
encore quelques anomalies
Au compte de résultat, des déséquilibres apparaissent dans les flux comptables entre
budget principal et budgets annexes. En 2022, le budget principal a émis des mandats à hauteur
de 0,13
M€
9
au profit du budget annexe « Eau »,
qui n’ont pas été
comptabilisés par ce dernier.
La CARENE
devra veiller à l’avenir à respecter le principe d’annualité.
1.2.2
L’absence de création d’un budget annexe pour le suivi du centre
aquatique
Dans son dernier rapport, la chambre avait préconisé la création d’un budget annexe
pour le suivi du centre aquatique de Saint-Nazaire. L
’évolution de la jurisprudence
10
et la mise
en place par la CARENE,
d’une comptabilité analytique lui permetta
nt de répondre à ses
obligations
d’
assujetti à la TVA
11
, autorisent désormais le maintien de ce service au sein du
budget principal, conformément à la pratique de la CARENE.
1.2.3
L’absence de compte de trésorerie des budgets annexes relatifs aux services
publics industriels et commerciaux
Conformément aux articles
L. 2224-1
et
L. 2224-2
du CGCT, les services publics à
caractère industriel et commercial (SPIC) doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. Il
en découle l
’obligation de disposer d’un compte de trésorerie par budget annexe dédié à un
service public de nature industrielle et commerciale géré en régie directe
12
. La chambre avait
rappelé ce principe dans son précédent rapport
d’observations adressé à la CARENE e
t publié
en 2017. À ce jour, seul le budget principal et le budget annexe « transition énergétique »
disposent d’un compte de trésorerie. Les autres budgets annexes relevant de SPIC en sont
dépourvus : eau, assainissement, SPANC, stationnements
13
et transports. Une tolérance paraît
pouvoir être admise pour les services eau et assainissement dont la création est
9
Dont 0,12
M€ au 6218 (remboursement de frais de personnel) et 0,01
M€ en investissement
(comptes
2158 et 2315).
10
Tribunal des conflits, Sté Centre Léman c/ communauté d’agglomération d’Annemasse
- Les Voirons,
9 janvier 2017, n° 4074.
11
Les services assujettis à la TVA doivent
faire l’objet d’une comptabilité distincte conformément à
l’artic
le 286 du CGI.
12
Conformément à la réponse du secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances et du
ministre de l’action et des comptes publics chargé du numérique à la question orale n°
1132S posée par
Mme Nathalie Delattre.
13
Le budget
annexe regroupant des parcs de stationnement clos dont la gestion relève d’un service public
industriel et commercial.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
vraisemblablement antérieure au 28 décembre 1926
14
,
conformément à l’article L.
2221-8 du
CGCT. Concernant le service des transports, le contrat
d’obligation de service
s passé avec la
STRAN (société de transport de l’agglomération nazairienne) n’est pas assimilable à une
concession, les recettes étant perçues au nom et pour le compte de la CARENE. Par ailleurs, la
STRAN, en tant que SPL (société publique locale), est soumise au contrôle analogue de la
CARENE. Le contrat peut ainsi être qualifié de quasi- régie, elle-même assimilée par la
jurisprudence à une gestion directe
15
. L
’absence de compte
s de trésorerie distinct pour les
budgets annexes « parcs de stationnement » et « transports » ne permet pas de savoir qui de
l’usager
du service public administratif ou du client du service public industriel et commercial
finance la trésorerie de ces budgets, dont certains présentent des résultats importants.
Destinataire d’un extrait de la chambre, le comptable a répondu que cette obligation n’est pas
encore mise en œuvre pour des raisons techniques mais appelée à l’être prochainement.
Recommandation n° 2.
: Créer un compte de trésorerie pour chaque budget annexe
dédié à un service public industriel et commercial créé,
sous la forme d’une régie directe
,
après le 28 décembre 1926 conformément aux articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du CGCT.
1.2.4
Des provisionnements insuffisants
Le provisionnement constitue l’une des applications du principe de prudence contenu
dans le plan comptable général. Cette technique comptable permet de constater une dépréciation
ou un risque,
ou d’étaler une charge.
Il est régi par les articles
L. 2321-2
et
R. 2321-2
du CGCT.
Selon l’article R. 2321
-2 du CGCT, la CARENE devrait, dès l'ouverture d'un contentieux en
première instance, constituer une provision à hauteur du montant estimé de la charge qui
pourrait en résulter en fonction du risque financier encouru. Or, sur la vingtaine
de contentieux
en cours, seul celui co
ncernant la construction de l’aquaparc a fait l’objet d’une provision
(0,3
M€ provisionnés pour une réclamation de 2,4
M€)
. Certains de ces contentieux auraient
pourtant justifié un provisionnement. Au total, le montant des réclamations est estimé à 3,2
M€
,
mais
le montant du risque n’est estimé par la
CARENE
qu’à 0,4
M€
, et le provisionnement est
limité à 0,3
M€
.
La provision pour compte épargne- temps a des modalités de calcul et d
’
ajustement
annuel explicitement prévues par la M57. Malgré un solde de CET de 7 773 jours en mars 2024
(soit près de 38 temps plein sur 1 an), la CARENE n
’a
procédé à aucun provisionnement. La
chambre rappelle que les jours épargnés constituent un passif social pour la collectivité. En
application du principe comptable de prudence, la collectivité doit couvrir ce passif en
provisionnant à hauteur du risque supporté.
Selon les modalités définies par l’instruction
budgétaire et comptable M57, le montant de la provision doit couvrir l’ensemble des jours
épargnés maintenus sur
le CET à la clôture de l’exercice, valorisés sur la base du coût moyen
journalier de chaque agent concerné ou des catégories homogènes d’agents
16
, ainsi que les
14
Conformément à la circulaire n°FCPE1602199C du 10 juin 2016 et à la
réponse
à la question orale
n°1132S - 15e législature.
15
Décision du Conseil d’État, Commune d’Aix‐en‐Provence du 6 avril 2007 (CE, sect., 6
avril 2007,
n° 284736).
16
Instruction budgétaire et comptable M57, Tome 1, Titre 2, chapitre 1(§ 3.1) et chapitre 2 (§ 5).
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
16
charges sociales prévues à l’article 6 du décret
n° 2004-878 du 26 août 2004 relatif au compte
épargne-temps dans la fonction publique territoriale. En réponse aux observations provisoires
de la chambre, l’ordonnateur s’est engagé
à ajuster le montant des provisions afin de les rendre
plus cohérentes
avec l’estimation des risques et d’y intégrer le r
isque lié aux CET.
Recommandation n° 3.
: Constituer une provision dès l'ouverture d'un contentieux en
première instance,
conformément à l’article
R. 2321-2 du CGCT et constituer et ajuster
annuellement une provision relative au solde des comptes épargne temps conformément
à la nomenclature M57.
1.2.5
Des écarts résiduels
entre inventaire et état de l’actif
La comparaison de l’inventaire (tenu par l’ordonnateur) et de l’état de l’actif (ou à
défaut, du compte de gestion - tenus par le comptable) laisse apparaître des différences. Si ces
dernières restent inférieures à 1 % par budget (1,6
M€ pour le budget principal, 0,17
M€ pour
le budget annexe transport), les écarts, ligne à ligne, restent, significatifs. La CARENE
n’a pas
été en mesure de justifier ces écarts
au stade de l’instruction, certaines données n’étant pas
disponibles compte tenu de la cyber-attaque intervenue pendant le contrôle. Un travail doit être
mené avec l
e comptable public afin de rapprocher l’inventaire et l’état de l’actif.
Le comptable
s’est engagé à mener ce travail avec l’ordonnateur dès la clôture de l’exercice 2024.
1.2.6
D’importantes
immobilisations financières insuffisamment encadrées
La CARENE dispose,
selon l’état de l’actif,
fin 2022, d
’immobilisations financières
conséquentes correspondant
pour l’essentiel (
39
M€
), à des prêts comptabilisés au compte 274
détaillés ci-après.
Les prêts accordés par le budget principal, fin 2022, se montent à 39
M€
.
L’essentiel de
ces prêts, 36,23
M€
fin 2022, correspondent à des avances dans le cadre de concessions confiées
à la SONADEV (société nazairienne de développement) et à LAD (Loire Atlantique
Développement), sociétés gérées sous forme de société d’économie m
ixte et de société publique
locale. L
’article
L. 1523-2 du CGCT
précise que ces avances doivent être régies par une
convention précisant leur montant, leur durée et l'échéancier de leur remboursement. Or les
conventions se bornent en l’espèce à caler leur durée sur celle de la concession et ne fixent
aucun échéancier de remboursement. Certains prêts restent ainsi inscrits depuis 2005
17
. Si la
CARENE a pu produire un tableau de suivi de ces avances et de leur remboursement,
l’essentiel
des sommes prêtées
18
apparaît comme devant être remboursé en 2026 ou après, sans plus de
précisions. Ces imprécisions ont des conséquences en matière de prévisions budgétaires. Ainsi,
sur
l’année 2019, des recettes liées au remboursement d’emprunt ont été budgétées à hauteur
de 16,4
M€ et réalisées seulement à hauteur de 2,55
M€. Des écarts moindres, bien que
significatifs, ont été constatés les années suivantes.
17
Avances à la SELA de 2005 pour la ZAC de Pornichet (2,5 M
€ restant à rembourser)
; avances datant
de 2010 ou avant à la SONADEV et à la SELA : 11,7
M€ restant à rembourser fin 2022.
18
37,3 M€, incluant des prêts prévus dans les années 2024 et suivantes concernant l’aménagement du
centre-ville.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
La CARENE a indiqué avoir a
rrêté l’octroi d’avances dans le cadre des concessions
d’aménagement signées à partir de 2022, privilégiant le recours à l’emprunt des
concessionnaires. Si elle décidait à nouveau de recourir aux avances dans le cadre de
conventions d’aménagement
, la CARENE devrait mieux encadrer contractuellement la durée
et l’échéancier de remboursement
. La CARENE est par ailleurs invitée à réaliser une évaluation
du risque de non-remboursement des avances les plus anciennes.
1.2.7
Un stock d’avances versées sur commande d’immo
bilisation
Les comptes 237 et 238 sont des comptes d’imputation provisoire qui enregistrent les
paiements d’avances versées aux fournisseurs d’immobilisations (entreprises ou mandataires).
Ils doivent être soldés, par transfert de leur montant au chapitre
d’immobilisation de
l’équipement, au vu des pièces justificatives de l’exécution des travaux, par opération d’ordre
budgétaire en débitant les comptes 231 et 232. La chambre constate que le taux de récupération
des avances s’est détérioré au cours de la pé
riode de contrôle (72 % en 2019, 39 % en 2023).
1.2.8
Des engagements comptables préalables insuffisants
L’engagement comptable
, obligatoire, permet de réserver une partie des crédits votés à
l’exécution future d’une obligation juridique et financière
de la collectivité (un marché public
par exemple). Cette règle budgétaire permet de s’assurer que
des crédits seront bien disponibles
pour payer la dépense lors de sa facturation. Sur la période de contrôle, 35 % des mandats ayant
fait l’objet d’un engagement
(en nombre)
sont engagés après l’émission de la facture
, ou sans
que cette date ne soit mentionnée dans le logiciel de comptabilité
19
. La CARENE doit veiller à
corriger ce constat, et à
compléter systématiquement cette information afin de s’assurer de
l’antér
iorité des engagements.
1.2.9
Des délais de paiement non respectés en investissement
Depuis le décret du 29 mars 2013, les dépenses doivent être payées dans un délai de
30 jours à compter de la réception de la facture, à raison de 20 jours pour la collectivité et
10 pour le comptable public. Le dépassement de ce délai de paiement doit donner lieu au
paiement d’intérêts moratoires au bénéfice des fournisseurs
20
.
Au vu du bilan transmis par le comptable, il apparaît que les délais moyens de paiement
se sont détériorés au cours de la période. Si en 2023, le délai de paiement moyen de
fonctionnement restait inférieur au délai légal (25
jours), ce n’est plus le cas du délai moyen de
paiement en investissement (36,7 jours).
L’ordonnateur l’explique par la montée en pui
ssance
du programme d’investissement et donc du nombre de factures et s’engage à structurer et
renforcer les fonctions support pour améliorer ces délais. La chambre en prend acte.
19
Source : grand livre extrait du logiciel de gestion comptable de la CARENE, hors opérations d’ordre et
chapitre 012 (frais de personnel).
20
Conformément à l’à l’article R.
2192- 10 du code de la
commande publique et à l’article 12 du décret
2013-269 du 29 mars 2013.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
18
Ces retards auraient dû entraîner le paiement d’intérêts moratoires
21
. Ces derniers sont
évalués à 0,36
M€ sur la période 2019
-2023
22
, en forte augmentation sur les deux dernières
années. Or la comptabilité de la CARENE ne fait apparaître que des paiements très limités
d’intérêts moratoires sur la période
23
, de l’ordre de 0,005
M€
.
Recommandation n° 4.
: Suivre et respecter les délais de paiement prévus au décret
n° 2013-269 du 29 mars 2013.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’information financière
et comptable de la CARENE est globalement satisfaisante
mais doit être améliorée sur plusieurs points.
D’importantes avances ont été versées dans le cadre de concessions d’aménagement
(36,2
M€ fin 2022) sans cadrage suffisant de leurs modalités de remboursement. Cela a pu
conduire à des écarts significatifs entre prévisions et réalisations budgétaires (près de 14
M€
de recettes budgétées et non réalisées en 2019). Si la CARENE décide à
l’avenir d’
accorder de
nouvelles avances, elle devra veiller à encadrer contractuellement les modalités de
remboursement.
La CARENE
est invitée à provisionner les risques financiers relatifs à l’ensemble des
contentieux en cours et aux comptes épargnes temps, les provisions actuelles s’avérant
incomplètes.
La CARENE
devra s’assurer de l’e
xhaustivité des informations des maquettes
budgétaires. Elle est invitée également à rendre les débats
d’orientations budgétaires plus
prospectifs en évoquant notamment les évolutions prévues en matière de dépenses de personnel
et leurs causes.
Enfin la CARENE est in
vitée à s’assurer d’un engagement préalable systématique des
dépenses (1/3 des dépenses hors personnel et opération
s d’ordre ne faisant pas à ce jour l’objet
d’un engagement réellement préalable) et du respect des délais
de paiement en investissement,
une dégradation et un dépassement des délais légaux étant constaté.
21
Du fait des dispositions combinées des articles L. 2521-1, L. 2192-10, R. 2192-10, R. 2192-11 et
R. 2192-31 du code de la commande publique.
22
Source : synthèse de pré liquidation transmise par le comptable : 2019 : 34 360
€, 2020
: 38 788
€,
2021 : 38 397
€, 2022
: 83 706
€, 2023
: 160 671
€.
23
75,51
€ payés en 2019 sur le budget principal
; 978,57
€ et 4
008,74
€ payés en 2023 sur le budget
annexe transport.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
2
UNE SITUATION FINANCIÈRE SATISFAISANTE ET UN
PROGRAMME
D’INVESTIS
SEMENT
AMBITIEUX
IMPLIQUANT UN RÉENDETTEMENT
2.1
Une stratégie financière visant à financer un ambitieux programme
d’investissemen
t
La stratégie financière de la CARENE se structure en trois objectifs : améliorer
l’épargne d’1
M€ sur la période
;
réaliser un ambitieux plan pluriannuel d’investissement de
724,6
M€ d’investissements
;
financer ces investissements par l’emprunt sans dép
asser une
capacité de désendettement de six ans pour le budget principal. La CARENE a tenu le
1
er
objectif grâce à une augmentation des recettes supérieure à celle des dépenses (cf. Annexe
n° 2 et Annexe n° 3).
2.2
Une analyse centrée sur le budget principal et les principaux budgets
annexes
Le budget de la CARENE comprend le budget principal et neuf budgets annexes, dont
les plus importants en poids financier sont
ceux relatifs aux services de distribution d’eau,
d’assainissement,
de transports, de collecte et traitement des déchets.
Afin d’obje
ctiver la
situation financière de la CARENE, des comparaisons ponctuelles ont été faites avec la
moyenne des communautés d’agglomérations de 120 à 140
000 habitants (Annexe n° 1Annexe
n° 1).
2.3
Le budget principal
: une capacité d’autofinancement en progression
malgré l’augmenta
tion des dépenses
2.3.1
Fonctionnement : une hausse des recettes supérieure à celle des dépenses
2.3.1.1
Une hausse des recettes importante mais fragile et qui pourrait être
consolidée par l’adoption d’un pacte financier et fiscal avec les communes
membres
L’évolution
des produits de gestion du budget principal est de + 30,4 % sur la période
2019-2023 (soit + 6,9 % en moyenne par an
–
voir Annexe n° 2), supérieure à la moyenne des
communautés d’agglomération de la strate (4,6
%).
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
20
La structure des recettes a évolué du fait de la réforme de la taxe d’habitation
(compensée par l’affectation d’une fraction de la TVA) et de la révision de la valeur locative
des locaux commerciaux, entraînant une baisse de la cotisation foncière des entreprises,
compensée par des dotations à partir de 2021.
L’exercice 2023 est
, lui, marqué par la
suppression des recettes de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, compensée par
une fraction de TVA
. Si ces réformes ont réduit les leviers d’action de la
CARENE sur ses
recettes, elles n’ont à ce jour, pas d’impact sur sa situation financière
. Les mécanismes de
compensation permettent par ailleurs de maintenir une dynamique de ces recettes. La
suppression de la taxe professionnelle en 2010 a en revanche eu un impact sur le long terme
pour la CARENE. Sa suppression ayant été, sur ce territoire, en grande partie compensée par
des dotations
24
. Ces dotations, dénuées de tout dynamisme, représentent 1/5
ème
des recettes
réelles de fonctionnement du budget principal. Si le mécanisme de compensation de la perte de
taxe d’habitation par une fraction de la TVA a bénéficié à la CARENE
, il fragilise la structure
de ses recettes car la TVA, qui représente environ la moitié de ses recettes fiscales, dépend
fortement de l’activité économique
.
La CARENE dispose cependant d
e marges de manœuvre. Ses taux de fiscalité n’ont pas
augmenté depuis 2013 et son taux de CFE (cotisation foncière des entreprises) reste légèrement
inférieur à la moyenne des communautés d’agglomération (25,66
% contre 26,99 % en
moyenne)
25
. Elle
n’a par ailleurs pas voté de taxe additionnelle
sur le foncier bâti alors que le
taux de TFPB
26
moyen des communautés d’agglomération est de 2,6
%. Les évolutions de taux
de fiscalité
de l’EPCI
27
sont cependant encadrées par
l’article 1636 B decies du
code général
des impôts
. La variation du taux de CFE est notamment soumise à des règles de liens avec les
taux des autres taxes perçues sur l’ensemble du territoire.
La mise en place d’une stratégie
d’évolution de ces taux de fiscalité impliquerait une concertation de l’EPCI et de ses communes
membres dans le cadre d’un pacte financier et fiscal.
Ce pacte, obligatoire pour la CARENE est
pourtant toujours, de manière irrégulière, manquant (cf. partie n° 2.5.3). La chambre invite la
CARENE et ses communes membres à élaborer dans les meilleurs délais un pacte financier et
fiscal.
2.3.1.2
Une hausse des charges de fonctionnement résultant notamment de
l’augmentation des charges de personnel
L’évolution des charges de gestion sur la période 2019
-2023 est de 27,1 % (6,2 % en
moyenne par an), supérieure aux objectifs que la CARENE
s’était fixés
, mais inférieure à
l’évolution des produits
(6,9 %) (Annexe n° 2).
24
L’ancienne taxe profes
sionnelle était en effet assise sur la valeur locative des immobilisations
corporelles, qui compte tenu du caractère industriel du territoire, était particulièrement élevée sur la CARENE.
Elle n’a donc pas été totalement compensée par les recettes fiscales
de remplacement : CVAE (contribution sur la
valeur ajoutée), IFER (imposition forfaitaire des entreprises en réseau) et part départementale de la taxe
d’habitation. Cette perte de ressources fiscales a été compensée par 2 nouvelles ressources : le FNGIR (
fonds
national de garantie individuelle des ressources) et par la DCRTP (dotation de compensation de la taxe
professionnelle). Ces recettes, qui constituent une part significative des ressources de la CARENE sont cependant
fixes. Cette réforme a donc eu un impact significatif pour la CARENE en termes de dynamique des recettes.
25
Source : site
collectivités locales.
26
Taxe foncière sur les propriétés bâties.
27
Établissement public de coopération intercommunale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
2.3.1.2.1
Une hausse des charges à caractère général qui devrait se poursuivre en 2024
Les charges à caractère général ont augmenté sur la période de 19,3 %. Cette hausse
s’explique essentiellement
par les remboursements de frais à la ville de Saint-Nazaire passant
de 0,45
M€ en 2019 à
1,4
M€ pour 2023, certains services mutualisés étant portés par la ville
de Saint-Nazaire,
par l’évolution des prix
(inflation)
et par l’externalisation de services à
des
entreprises privées.
À
l’inverse, les coûts liés aux fluides (eau,
énergie- électricité, chauffage urbain
correspondant aux comptes 60611, 60612 et 60613) ont légèrement diminué, du fait notamment
de fermetures de piscines (crise sanitaire puis travaux sur la piscine de Donges en 2023).
L’impact de la hausse des coûts d
e l
’énergie a
également
été limité sur l’exercice 2022 du fait
de la temporalité de ces contrats.
L’impact de l’augmentation des tarifs d’énergie et d’un
fonctionnement normal des piscines pourrait être plus sensible sur les prochains budgets.
2.3.1.2.2
Une hausse des contributions tirée par celle de
l’école des
Beaux-Arts
Les contributions et subventions (chapitre 65) ont augmenté de 2,6
M€ soit 19,8
% sur
la période et ont été principalement impactées par la hausse de la contribution à l’école des
Beaux-Arts
, l’augmentation de la contribution au SDIS (+
0,78
M€
, soit + 17 %), le versement
d’une subvention à l’agence d’urbanisme (0,6
M€ en 2023)
et au pôle métropolitain
Nantes-Saint-Nazaire (0,28
M€ en 2023)
.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
22
L’école des
Beaux-Arts : des coûts de fonctionnement en très forte augmentation sans
anticipation ni justification suffisante
La contribution de la CARENE
à l’école des
Beaux-Arts de Nantes-Saint-Nazaire (EBANSN) a
été multipliée par 15 en 5 ans (
0,06
M€ en 2019
; 0,92
M€ prévus en 2024
) sans que cette
progression n’ait été anticipée dans le cadre de conventions d’objectifs et de moyens
28
.
L
’ordonnateur
indi
que que l’augmentation des coûts tient à un effectif d’étudiants plus important
rendu possible par la mise en service du nouveau bâtiment dès la seconde année. Comme indiqué
par la c
hambre, ces évolutions prévisibles n’ont toutefois pas été formalisées dan
s les conventions
d’objectifs et de moyens
.
Si cette évolution s’appuie sur une amorce de comptabilité analytique de l’EBANSN laissant
apparaître un déséquilibre entre les financements de la ville de Saint-Nazaire et de la CARENE,
cette comptabilité présen
te d’importantes lacunes (principaux coûts non répartis) et ne tient pas
compte des coûts liés au bâtiment supportés par la CARENE et profitant aux activités relevant du
financement de la ville de Saint-Nazaire.
La CARENE
a en effet assumé les travaux d’aménagement du site nazairien de l’école et les a mis
à disposition de l’EBANSN à compter de la rentrée 2023. Cette occupation s’est faite dans un
premier temps sans titre
29
, ce qui est irrégulier
30
, puis dans le cadre d’une
convention, mais
gratuitement, ce qui est également irrégulier
31
, alors que la convention elle- même indique que le
loyer est estimé à 130 000
€ annuels (pour une surface de 3
400 m
2
). La CARENE assume donc
une charge indue en supportant les coûts liés au b
âtiment sans les refacturer à l’EBANSN et sans
que ces coûts ne soient explicitement pris en compte dans le calcul de la répartition des
contributions.
Si dans le cadre de ses réponses aux observations provisoires, l’ordonnateur a
indiqué que la gratuité de la mise à disposition des locaux avait un caractère provisoire, les
prospectives transmises par l’EBANSN
dans le cadre du contrôle par la chambre, en 2024, de ses
comptes et de sa gestion
32
ne prévoient aucun paiement de loyer dans les années à venir.
La CARENE
est invitée à se rapprocher de l’école des
Beaux- Arts
afin d’établir une prospective
pluriannuelle de l’évolution de ses contributions s’appuyant sur une comptabilité analytique
efficiente et à facturer une redevance d’occupation des locaux.
L’ordonnateur s’y est engagé dans
le cadre de ses réponses aux observations provisoires de la chambre.
28
Les conventions d’objectifs et de moyen ne peuvent avoir de caractère prospectif compte tenu de leur
durée (1 an) et de leur signature
en fin d’année
.
29
Les locaux ont été occupés dès la rentrée 2023 et la convention n’a été signée que le 11
décembre de la
même année.
30
En méconnaissance de l’article L.
2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques.
31
La gratuité
est contraire à l’article L.
2125-1 du code général de propriété des personnes publiques qui
indique que toute occupation ou utilisation du domaine public donne lieu au paiement d'une redevance.
32
Rapport d’observations définitives n°2024
-2040, consacré à
l’EBANSN.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
2.3.1.3
Des augmentations de dépenses de personnel partiellement expliquées par
le renforcement de la mutualisation
Les services sont en partie mutualisés entre la CARENE et ses communes membres,
notamment avec la ville de Saint Nazaire qui assume certains « services support ». Les charges
relatives à ces services mutualisés font l’objet de refacturations bilatérales.
Les services
mutualisés portés par la CARENE sont financés par une déduction des attributions de
compensation des communes et n’apparaissent donc pas en remboursement au chapitre des frais
de personnel (article 70845). Le coût des services portés par la ville de St-Nazaire est refacturé
à la CARENE au chapitre des charges générales et également au chapitre des frais de personnel.
Selon l’estimation de la
chambre
, confirmée par l’ordonnateur, le coût net des services
communs représente 1,9
M€ pour la CARENE (
Annexe n° 4).
Les charges de personnel, nettes de remboursements pour mises à disposition
à d’autres
organismes
, sont relativement stables jusqu’en 2021, mais augmentent fortement en 2022 et
2023 (+ 43 %), soit 5,3
M€ sur la période (cf. tableau n°1)
. La
déconnexion de l’évolution de
la masse salariale (+ 43 %) et celle des effectifs (+ 18
%) s’explique par l’augmentation des
heures supplémentaires (cf. partie 3.4.2), du régime indemnitaire des agents et dans une
moindre mesure des frais de personnel de certains services communs portés par la Ville de
Saint-Nazaire et refacturés à la CARENE au chapitre des charge de personnel.
Tableau n° 1 :
Évolution des charges de personnel nettes des remboursements pour mise à
disposition
(M€)
2019
2020
2021
2022
2023
Variation
en €
Variation
en %
variation
moyenne
annuelle
Charges totales de personnel
13 108
13 383
13 578
15 054
18 476
5 368
41%
9%
- Remboursement de
personnel mis à disposition
(70845)
804
671
623
846
875
71
9%
2%
Charges totales de
personnel nettes des
remboursements pour MAD
12 304
12 712
12 954
14 207
17 601
5 297
43%
9%
ETP du Budget principal (pm)
243
239
253
287
287
44
18%
4%
Source/note : CRC à partir des comptes de gestion
2.3.2
Une capacité d’autofinancement
élevée et en forte progression sur la période
La hausse des recettes plus rapide que celles des charges a permis à la CARENE de
maintenir sur la période une capacité d’autofinancement élevée
, la CAF nette représentant en
moyenne 30 % des produits de gestion, contre 13 % pour la moyenne de la strate, et
s’él
ève en
fin de période à 165
€/habitant contre une moyenne de 78
€/habitant pour la strate
33
.
33
Source
: extraction des comptes de gestion des communautés d’agglomération de 120 à
140 000 habitants.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION NAZAIRIENNE
ET DE L’ESTUAIRE
24
Tableau n° 2 :
Capacité d’auto
- financement du budget principal
en €
2019
2020
2021
2022
2023
Évolution
CAF brute
18 589 878
18 615 593
22 740 599
21 253 353
26 025 246
40 %
Annuité
en capital
de la dette
1 763 851
1 770 625
2 675 370
3 643 289
4 310 210
144 %
CAF nette ou
disponible
16 826 027
16 844 968
20 065 229
17 610 064
21 715 037
29 %
% des produits de
gestion
30,79 %
29,43 %
33,70 %
29,41 %
30,47 %
Source/note : CRC à partir des comptes de gestion
2.3.3
Un niveau d’investissement élevé
, largement autofinancé
La CARENE
s’est dotée d’un plan pluriannuel d’investissement
(PPI) approuvé par
l’assemblée
le 7 décembre 2021 et
l’a
mis à jour annuellement lors du vote du budget. Les
dépenses d’investissement relevant du plan pluriannuel d’investissement
(PPI) ont été en
moyenne de 36,8
M€ sur la période pour le budget principal
, ce qui apparaît comme un rythme
d’investissement
relativement soutenu
34
. Or le PPI 2022-2028 prévoit un total de 308
M€
de
dépenses, soit 44
M€ par an
, montant particulièrement ambitieux au vu du rythme
d’investissement constaté
jusqu’à présent
. La CARENE
l’explique par l
a nécessaire adaptation
du PPI au dynamisme économique et démographique du territoire, et par le fait que certains
projets d’envergure arrivent en phase
des travaux, impliquant des dépenses conséquentes. Les
crédits de paiement prévus au PPI initial pour les exercices 2022 et 2023 n’ont
cependant pas
pu être tous dépensés
35
. L
es taux d’exécution
sont satisfaisants, suite à
d’importantes décision
s
modificatives diminuant les crédits de dépenses d’équipement en fin d’exercice
36
. La CARENE
est invitée, si les écarts importants entre le PPI et les réalisations effectives devenaient
récurrents, à adapter sa programmation. La CARENE a transmis à la chambre une prospective
budgétaire pour le budget principal pour la période 2021-2028. Cette prospective devra
cependant être mise à jour pour tenir compte des réalisations 2023, sensiblement différentes des
projections, afin que la CARENE
puisse s’assurer d
e la soutenabilité de ses investissements et
de limiter la capacité de désendettement en fin de PPI à six années
37
.
34
Sur la période de contrôle, les dépenses d’équipement du budget principal ont été en moyenne de 190
€
par an et par habitant, nettement plus élevées que celles de la strate (112
€ par an et par habitant)
. Le rythme
apparent de renouvellement des immobilisations est également plus élevé que la moyenne de la strate : tous les
21 ans en moyenne pour la CARENE / tous les 47 ans pour la moyenne de la strate.
35
Au vu de la DM du 7 décembre 2021 et du tableau de suivi du PPI : pour 2022 : 64,3
M€ prévus /
43,3
M€ réalisés
; pour 2023 : 66,5
M€ prévus / 38,8
M€ réalisés.
36
Cette pratique était moins marquée les années précédentes : ; - 0,36
M€ fin 20
21 ; -
1,3 M€ fin 2020 ;
- 1,1
M€ fin 2019
et les décisions modificatives intervenaient plus tôt dans l’année (octobre ou novembre).
37
Délibération n° 2021.000291 du 7 décembre 2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
Par ailleurs, le PPI de la CARENE n
’
intègre pas les travaux nécessaires au respect de la
limitation de consommation d’énergie
dans les bâtiments intercommunaux, fixée par le
décret
du 23 juillet 2019
dit « décret tertiaire »
38
. Le dernier bilan du
programme d’accompagnement
pour la rénovation du patrimoine public ACTEE
39
, fait état d’un retard sur la
CARENE relatif
à la collecte des informations de
consommation d’énergie et d’un manque de
mobilisation des
services sur ce sujet. Le plan d’action n’est donc pas établi et les travaux à mener pas intégrés
au PPI.
L’ordonnateur indique avoir priorisé les équipements
, qui bien que non concernés par
le décret tertiaire, sont pour la CARENE les plu
s consommateurs (équipements relatifs à l’eau,
l’assainissement et les piscines)
. Outre les travaux de la piscine de Donges, dont la part liée à
l’amélioration énergétique n’est pas chiffrée, les dépenses prévues concernent à ce stade des
diagnostics et la
mise en œuvre d’outils de suivi des consommation
s. La CARENE est invitée
à établir un plan d’action pour réduire ses consommations énergétiques et à l’intégrer à s
on PPI.
À
l’inverse, la
CARENE
semble avoir indûment porté des investissements pour l’école des
Beaux-Arts.
École des Beaux-Arts :
La prise en charge par la CARENE d’importants investissements
La Ville de Saint-
Nazaire et la CARENE ont adhéré en 2018 à l’établissement public culturel
gérant l’école des Beaux
-Arts, devenue école des Beaux-Arts de Nantes
–
Saint-Nazaire
(EBANSN), afin de lui confier la gestion de l’école d’art de Saint
-Nazaire (pratique amateur,
financée par la ville) et la création d’une classe préparatoire aux écoles d’art, d’architecture et de
design (financée par la CARENE) sur Saint-Nazaire à partir de la rentrée 2019.
Bien que cela n’ait pas été prévu statutairement, la CARENE a assuré l’aménagement du site
nazairien. Le coût final de l’opération se monte à près de
7
M€ (études, travaux, mobilier,
déménagement) dont 3,66
M€ pour la CARENE après subventions. Par ailleurs, seule la CARENE
a participé au financement de l’équipement du site de Saint
-Nazaire, sous forme de subvention
d’investissement (0,3
M€ en 2022).
L
es investissements du site nazairien de l’école des Beaux
-Arts sont donc portés par la CARENE
seule, alors-
même qu’ils sont susceptibles de servir également aux activités financées par la ville
de Saint-
Nazaire et devraient donc être portés par l’école et
financés par des contributions réparties
de manière transparente entre les membres.
L’ordonnateur explique le portage du bâtiment et la prise en charge des coûts d’équipement par la
CARENE par le fait que la création de ce bâtiment est liée à sa volonté de développer
l’enseignement supérieur sur son territoire. Comme la chambre l’a relevé dans
son rapport précité,
publié en 2024,
d’examen des comptes et de la gestion de l’école, cela ne s’opposait cependant
pas
à un portage du bâtiment par l’EBANSN et à une
répartition transparente des contributions.
38
Le bilan du programme ACTEE (financement d’études liées à la transition
énergétique) indique que
seuls 3 % des consommations de la CARENE est lié aux bâtiments relevant du décret tertiaire.
39
ACTEE
(
Action des Collectivités Territoriales pour l’Efficacité Énergétique
) est un programme porté
par la FNCCR la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), porteur principal et par
ces cofinanceurs. Son objectif, mettre à disposition et financer des outils d’aide à la décision pour aider les
groupements de collectivités à développer des projets de rénovation énergétique des bâtiments publics dans deux
domaines : → l’efficacité énergétique des bâtiments publics → la substitution d’énergies fossiles par des systèmes
énergétiques performants et bas carbone.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
26
La CARENE autofinance largement ses investissements : en moyenne 78 % des
dépenses d’équipement
(cf. annexe n°6). La réalisation de son PPI implique cependant un
ré-endettement de la collectivité sur les quatre prochains exercices, tout en restant dans la limite
d’une capacité de désendettement de
six ans.
Le taux de subventionnement des dépenses d
’équipement
inscrites au compte
administratif de la CARENE est de 13,8 % en moyenne sur la période au contrôle, sensiblement
inférieur à celui des intercommunalités de la strate (24,2 %). Au vu de son important
programme d’investissement, elle a choisi de se faire accompagner
par un prestataire extérieur
pour la recherche de financement (pour un montant estimatif de 0,07
M€
HT). Pour une
meilleure maîtrise de ses dépenses, la CARENE aurait pu faire appel à ses ressources internes,
non négligeables, pour effectuer cette mission.
2.3.4
Une dette soutenable et peu risquée
mais d’importantes garanties d’emprunt
L’encours de la dette
du budget principal fin 2023 est de 369
€ / habitant
et la capacité
de désendettement de 1,9 année
40
. En comparaison, la dette moyenne des intercommunalités de
la même strate est de 378
€/ habitant
et la capacité de désendettement de 3,5 années. Le taux
apparent de la dette du budget principal est de 1,6 % (contre 2,3 % pour les communes de
mêmes strates). La dette est entièrement classée A-1 (taux fixes et variables simples)
41
et
majoritairement à taux fixe
42
, présentant donc un risque faible. La réalisation du plan
pluriannuel d’investissement impliquerait un endettement de la collectivité et une remontée de
la capacité de désendettement à 6 ans, ce qui apparaît soutenable.
Un EPCI peut accorder une garantie d’emprunt à une personne morale de droit public
ou privé dans le cadre du financement d’opérations d’intérêt public. L’EPCI garant s’engage,
en cas de défaillance du débiteur, à payer à sa place les annuités du prêt garanti. Cette possibilité
est encadrée par les articles L. 2252-1 à 2252-5 du CGCT et D. 1511-30 à 1511-35 du CGCT.
Le montant des annuités garanties par la CARENE au 1
er
janvier 2024
43
était de 25,6
M€
et était constitué à 99,5 % de garanties de prêts finançant des opérations de logement social. Le
capital de dette restant garanti se montait lui à 464
M€
44
soit cinq fois plus que la dette de la
CARENE
45
et se concentre sur deux organismes représentant 85 % du capital garanti restant
dû : SILENE OPAC Saint-Nazaire représentant 302,5
M€ de capital restant dû fin 2023
; CISN
résidences locatives (anciennement ESH espace domicile) pour 77,2
M€ de capital restant dû
et présentent donc un risque significatif pour la CARENE. La CARENE doit se faire transmettre
les comptes certifiés des organismes auxquels elle a apporté des garanties d’emprun
t. Or, si elle
40
1,5 ann
ée si l’on prend en compte budget principal et budgets annexes.
41
Fin 2022, reste une dette à taux complexe pour un montant de capital restant dû de 0,14
M€ devant être
complètement remboursé fin 2023.
42
Fin 2022
: 9 M€ de dette à taux variable sur 53
M€.
43
Source : fichier de suivi des emprunts garantis transmis par la CARENE, les montants différant entre
ce fichier, les annexes du compte administratif 2023 et celles du BP 2024, sans que ces différences soient
significatives.
44
Capital restant dû au 1
er
janvier
2024 selon le fichier de suivi des garanties d’emprunt transmis par la
CARENE.
45
Dette du budget principal au 31/12/2023 : 48,6
M€, dette consolidée tous budgets au 31/12/2023 :
80,7
M€
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
affirme détenir les comptes certifiés du SILENE, de la STRAN et de la SONADEV, ce n’est
pas le cas du CISN, disposant également de garanties conséquentes. La CARENE est invitée à
se faire transmettre les comptes certifiés des organismes bénéficiant de garanties
afin d’évaluer
régulièrement le risque et de constituer des provisions le cas échéant.
2.3.5
Une trésorerie pléthorique abondée par les budgets annexes
Le budget principal dispose d’une trésorerie particulièrement conséquente (280
jours en
moyenne sur la période de contrôle (cf. annexe n° 7). Cette trésorerie est cependant
essentiellement due au rattachement des comptes des budgets annexes et notamment des
budgets annexes relatifs à des services publics industriels et commerciaux (SPIC), qui devraient
disposer de comptes de trésorerie propres et qui présentent des résultats importants. La
trésorerie nette du budget principal, corrigée de cet apport, serait, certaines années, négative.
Les budgets annexes et notamment les budgets à caractère industriel et commercial financent
donc irrégulièrement des services à caractère administratif. La CARENE est invitée créer des
comptes de trésorerie distincts pour les budgets annexes à caractère industriel et commercial
(SPIC) (cf. partie 1.2.3), et à veiller à dégager sur son budget principal une trésorerie nette
positive.
2.4
Les principaux budgets annexes dis
posent d’importantes réserves
destinées à financer leur PPI
2.4.1
D’importants excédents qui
pourront contribuer au
financement d’un
ambitieux programme d’investissement
Les principaux budgets annexes : transports, collecte et traitement des ordures
ménagères, eau et assainissement, présentent des résultats excédentaires conséquents se
cumulant
avec d’importantes
réserves en investissement (cf. Annexe n° 55). Cet important
résultat (environ 53
M€)
pourra
contribuer au financement de l’ambitieux programme
pluriannuel d’investissement
(192
M€)
de la CARENE pour ces budgets annexes.
La CARENE a réalisé des prospectives budgétaires pour ses principaux budgets annexes
permettant d’établir des
programmations pluriannuelles (PPI) sur lesquelle
s s’appuient les
autorisations de programme votées par l’assemblée.
La chambre constate cependant que le
montant des investissements prévu aux PPI des principaux budgets annexes (eau,
assainissement, déchets, transports) est 57
millions d’euros plus élevé que celui prévu aux
prospectives de ces mêmes budgets.
Le risque d’une telle pratique est d’établir des autorisations
de programme décorrélées de la capacité financière déterminée par la prospective budgétaire.
La mise à jour de ces prospectives, habituellement semestrielle a été retardée compte
tenu de la cyber-attaque.
L’ordonnateur s’est cependant engagé à effectuer une actualisation
dans le cadre du budget 2025.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
28
2.4.2
Un service de collecte et traitement des ordures ménagères disposant
d’importantes réserves
Malgré une baisse de la TEOM (taxe d’enlèvement des ordures ménagè
res) en 2019 et
de la redevance spéciale appliquée aux administrations et entreprises en 2021
46
, ce budget
annexe reste systématiquement excédentaire et dispose de réserves conséquentes en
investissement, qui continuent de croître (9
M€ de résultat
cumulé
d’investissement au CA
2019, 13,8
M€ au CA 2022)
. Au vu de la prospective, la réalisation du programme
d’investissement relatif à la collecte et au traitement des ordures ménagères ne nécessite aucun
emprunt d’ici 2028
,
et n’épuisera pas totalement l’excéd
ent actuel de ce budget annexe. Le
niveau de la TEOM ne semble pas pouvoir être qualifié
d’excessi
f au vu de la jurisprudence
actuelle
47
, sous réserve de l’interprétation du juge
.
2.4.3
Une importante modification de la tarification
de l’eau et de l’assainissemen
t
La CARENE
anticipe d’importantes évolutions des consommations. Le
ROB (rapport
d’orientations budgétaires)
2024 évoque ainsi «
une baisse progressive des consommations
d’eau des abonnés domestiques et des gros consommateurs comme TOTAL, qui devrait
s’engager dans un plan de sobriété encouragé par l’
État, ou comme YARA dont la fermeture a
été annoncée récemment
». Afin de maintenir sa capacité à financer les investissements
nécessaires sans pénaliser les ménages les plus précaires, tout en encourageant la sobriété, la
CARENE a augmenté ses tarifs à compter du 1
er
janvier 2024 pour les consommations au-delà
de 40 m
3
d’eau et mis en place une tarification solidaire. Le coût de cette aide, estimé
par la
CARENE à 1
M€ serait réparti entre les budgets annex
es « eau » et « assainissement ». Ces
mesures sont cohérentes avec les récentes préconisations du conseil économique social et
environnemental (CESE)
48
et conformes aux possibilités ouvertes par les récentes évolutions
législatives
49
.
2.4.4
La prospective tendue du budget annexe « transports »
Le budget annexe « transports » a connu une importante évolution de ses recettes de
fonctionnement (43,3 % sur la période 2019-
2023) liée à l’évolution de taux du versement
mobilité à 1,75 % en 2022 puis 2 %
en 2023, ce qui correspond au plafond fixé par l’article
L. 2333-67 du CGCT.
Le budget annexe ne dispose donc plus de marge de manœuvre quant à
46
Voir délibérations n° 2010.00040 du 5 février 2019 et 2020.00277 du 15 décembre 2020.
47
Voir notamment l’arrêt du Conseil d’État du 31 mars 2014 (
Conseil d'État, 8ème / 3
ème
SSR,
31/03/2014, 368111
) et
l’arrêt du Conseil d’État du 5
mai 2021, Conseil d'État, 8
ème
chambre, 05/05/2021, 438897,
Inédit au recueil Lebon.
48
Voir le rapport du CESE «
Eau potable : des enjeux qui dépassent la tarification progressive ».
49
La loi du 27 décembre
2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action
publique, dite loi Engagement et proximité, généralise à l’ensemble des autorités organisatrices des services d’eau,
la possibilité de mettre en place une tarification progressive tenant compte des revenus et du nombre de personnes
composant le foyer, instaurée par la loi Brottes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
ses recettes.
L’important résultat cumulé de ce budget
sera intégralement utilisé pour la
réalisation du progra
mme pluriannuel d’investissements
dont la construction de lignes de bus à
haut niveau de service en site propre. Le financement de ces investissements impliquera
également un endettement très conséquent, correspondant à une capacité de désendettement de
12 ans
50
et une subvention exceptionnelle ou une avance du budget principal, estimée dans un
premier temps à 30
M€ mais qui est susceptible d’être réévaluée au vu de l’évolution du coût
du projet. Cette participation du budget principal devra être intégrée et clairement identifiable
dans le PPI et dans
la prospective de ce budget, ce qui n’était pas encore le cas lors du contrôle
de la chambre.
La prospective propre au budget « transports » apparaît ainsi comme particulièrement
tendue du fait d’un niveau d’endettement élevé et de l’absence de marge de manœuvre
concernant les recettes autres que la participation du budget principal.
2.4.5
Des budgets annexes déficitaires
Deux budgets annexes sont déficitaires : le budget annexe « aménagement
51
» et le
budget annexe «
immobiliser d’entreprise
52
». Les budgets annexes relatifs aux lotissements et
aménagement de zones d’activité peuvent être subventionnés par le budget principal à condition
que cela ne c
onduise pas à des tarifs anormalement bas pour l’usager
, qui seraient constitutifs
de libéralités, et à condition que cela n’entraîne pas une méconnaissance des règles afférentes
aux interventions économiques des collectivités territoriales. La vérification de ces conditions
implique une réelle transparence et donc une décision explicite et motivée de subvention ou
d’avance à ces budgets annexes, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
La traduction budgétaire de
ces décisions apporterait par ailleurs une meilleure lisibilité de la situation financière du budget
principal. La CARENE est invitée à formaliser par une délibération motivée les subventions et
avances aux budgets annexes « aménagement » et « immobilier entreprises ». En réponse aux
observations provi
soires, l’ordonnateur a fait part du projet de clôture du budget annexe
« aménagement ».
50
Voir débat d’orientation budgétaire 2024, séance du 19
décembre 2023 et prospective du budget annexe
transport.
51
- 0,2
M€ fin 2022, déficitaire depuis 2020. Le budget principal dispose par ailleurs d’une créance
récupérable sur ce budget annexe aménagement de 0,5 M€. Aucun remboursement n’a cependant été effectué
depuis 2014 (Premier compte de gestion disponible de manière dématérialisé).
52
-
0,09 M€ fin 2022, déficitaire depuis 2020, le déficit ayant atteint 7,1 M€ en 2021
.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
30
2.5
Des relations financières entre communes membres marquées par
une forte péréquation et l’absence de pacte financier et fiscal
2.5.1
Une mutualisation de services portée par la ville centre autant que par
l'agglomération
Conformément
à l’article
L. 5211-39-1 du CGCT
, la CARENE
s’est dotée d’un schéma
de mutualisation qu’elle a mis à jour en
2021. Outre les mutualisations entre la CARENE et
Saint-Nazaire, le principal service mutualisé, porté par la CARENE, est celui
d’instruction des
autorisations de droit des sols. Si l
’offre tend à s’élargir
, le montant des services portés par la
CARENE pour le compte des communes autres que la ville centre reste modique. La
mutualisation des services entre la CARENE et la ville de Saint-Nazaire est en revanche plus
conséquente : la direction générale ainsi que huit direction générales adjointes étant
mutualisées. Ces services étaient en 2020, avant remise à plat des conventions de mutualisation
portés pour moitié par la CARENE et pour moitié par la ville de Saint-Nazaire
53
, les effectifs
d’un même service pouvant être répartis entre les deux entités. L’un des objectifs du schéma de
mutualisation est la simplification de l’organisation en faisant porter par une seule entité
l’ensemble d’une direction.
Le coût des services communs gérés par la CARENE pour le compte des communes
membres fait l’objet d’une déduction de leur attribution de compensation
(AC)
54
. En 2024
55
,
cette déduction de l’AC
devrait représenter 3,09
M€ dont 3,04
M€ pour la ville de Saint
-Nazaire
et 0,05
M€ pour l’ensemble des autres communes membres
. À
l’i
nverse les refacturations de la
ville de Saint-Nazaire à la CARENE
n’ont pas été intégrées au calcul de l’attribution de
compensation. Elles ont augmenté sur la période de contrôle
56
. La déduction des coûts des
services communs de l’AC
, si elle est autorisée par la loi, ne permet pas une bonne lisibilité de
l’évolution de la masse salariale et des remboursements liés aux mutualisation. Par ailleurs, la
déduction de l’AC correspond au coût total du service
sans distinction entre masse salariale et
autres coûts de fonctionnement.
Ce mécanisme n’est par ailleurs pas neutre pour
les communes
membres de la CARENE. L
e montant de l’attribution de compensation entr
e dans le calcul du
potentiel fiscal
57
qui impacte lui- même le montant de la dotation globale de fonctionnement.
53
Voir annexe à la convention de mutualisation de 2021.
54
L’attribution de compensation correspond au reversement par l’intercommunalité aux communes
membres de la partie des recettes liées à la fiscalité professionnelle excédant le coût des compétences qui lui ont
été transférées par les communes.
55
Voir délibération n° 2024.00026 du 13 février 2024 approuvant la modification des attributions de
compensation.
56
Elles représentaient 0,8
M€ en 2019, 1,4
M€ en 2022
(0,43
M€ au titre du remboursement de personnel
aux comptes 621 et 0,97 M€ au titre de remboursements
de frais au compte 62875) et devraient enfin représenter
2,1
M€ en 2023
(0,69
M€ au titre des remboursements de personnel
au compte 6217, 1,4
M€ au titre des
remboursements de frais au compte 62875).
57
Voir le II de l’article
L. 2334- 4 du CGCT.
« Pour les communes membres de groupements à fiscalité propre, la richesse tirée par la commune de son
appartenance au groupement est valorisée dans le potentiel fiscal de la commune. En effet, la richesse « transférée
» de la commune à l’EPCI n’est pas perdue puisque l’EPCI assume, en lieu et place de la commune, un certain
nombre de compétences. Pour le calcul du potentiel fiscal, la richesse fiscale de l’EPCI est donc
répartie entre les
communes selon des règles dépendant du type de fiscalité adopté par l’EPCI. Cette ventilation de la richesse de
l’EPCI est corrigée des attributions de compensation versées aux communes membres.
» - Extrait du
guide
pratique de la DGF édité par la DGCL.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Ainsi, les déductions d’attribution de compensation concernant essentiellement la ville de
Saint-Nazaire, cela a pour effet de diminuer son potentiel fiscal (et donc de majorer ses
dotations) et
d’
augmenter le potentiel fiscal des autres communes membres (et donc de
diminuer leurs dotations). Les délibérations ayant acté
les modifications de l’attribution de
compensation
58
ne font pas mention de cette conséquence et n’évaluent pas l’impact financier
par commune.
Les élus n’ont donc pas d
isposé de toutes les informations utiles à leur décision.
Dans le cadre de ses réponses aux observations provisoires, l’ordonnateur estime l’impact
financier comme marginal sans toutefois le chiffrer.
2.5.2
Fonctionnement de la CLECT
Conformément au IV de
l’article
1609 nonies C du CGI
, la CLECT (commission locale
d’évaluation des charges transférées) se réunit lors de chaque transfert de compétence entre
l’EPCI et ses communes membres afin d’évaluer le coût des charges transférées
, sur la base du
ou des derniers exercices comptables. Les modifications de compétences de la CARENE ont
bien fait l’objet
de réunions de la CLECT. Certaines prises de compétences ont donné lieu à un
calcul dérogatoire de l’impact sur l’AC. Ainsi,
dans le cadre de la prise de compétence relative
aux chemins de randonnée, la CLECT a proposé que les attributions de compensation ne soient
pas modifiées compte tenu de la difficulté à évaluer les coûts et de leur modicité
59
. Si la CLECT
a pour mission
d’évaluer les charges relatives aux compétences transférées, seuls les organes
délibérants des collectivités concernées et de l’EPCI sont compétents pour décider de l’impact
du transfert de compétence sur les attributions de compensation.
Or aucune délibération n’a été
prise pour acter l’absence de déduction sur l’attribution de compensation du transfert de la
compétence relative aux chemins de randonnée
60
. En réponse aux observations provisoires de
la chambre,
l’ordonnateur s’est engagé
à régulariser la situation. La chambre en prend acte.
2.5.3
L’absence de pacte financier et fiscal
T
outes les communautés d’agglomération signataires d’un contrat de ville doivent, par
délibération, adopter, en concertation avec leurs communes membres, un pacte financier et
fiscal visant à réduire les disparités de charges et de recettes entre ces dernières
61
. La CARENE
est bien
signataire d’un
contrat de ville
sur l’ensemble de la période
de
contrôle. Elle n’a
cependant finalisé aucun pacte financier et fiscal. En réponse aux observations provisoires de
la chambre,
l’ordonnateur s’est engagé à ouvrir une concertation approfondie avec l’ensemble
de ses communes membres en vue d’une adoption d’un pacte financier et fiscal au début du
prochain mandat.
58
Délibération n° 2024.00026 du 13 février 2024 et délibération n° 2022.000272 du 6 décembre 2022.
59
Voir rapport de la CLECT du 9 février 2021.
60
Le IV de l’article L. 1609 nonies C du CGI prévoit que « Lorsque le président de la commission n'a pas
transmis le rapport précité aux conseils municipaux des communes membres ou à défaut d'approbation de celui-ci
dans les conditions susmentionnées, le coût net des charges transférées est constaté par arrêté du représentant de
l'État dans le département. ».
61
Conformément au III de l’article
L. 5211- 28-4 du CGCT.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION NAZAIRIENNE ET D
E L’ESTUAIRE
32
Recommandation n° 5.
: Adopter par délibération un pacte financier et fiscal
conformément à l’article
L. 5211-28-4 du CGCT.
2.5.4
Une péréquation marquée
La dotation de solidarité communautaire (DSC) est un mécanisme financier de
péréquation intercommunale destiné à réduire les écarts de richesse entre les communes
membres
d’un EPCI à fiscalité propre. Elle est facultative pour les communautés
d’agglomération
(CA) comme la CARENE
62
. Cependant, pour celles signataires
d’un contrat
de ville et n’ayant pas adopté de pacte financier et fiscal malgré l’obligation,
ce qui est le cas
de la CARENE, une DSC doit être instituée
par l’assemblée et correspondre
à un minimum de
50 % de la dynamique des recettes fiscales.
La CARENE a bien institué une DSC de 10,8
M€
depuis 2014, complétée
d’une
enveloppe de 3
M€
à compter de 2017
63
. Les critères de répartition respectent la réglementation
et le montant de la DSC est nettement supérieur au minimum légal de 50 % de la dynamique
fiscale
64
. La DSC est également supérieure
à la moyenne des communautés d’agglomération
(7,6 % pour la CARENE contre
3,62 % pour la moyennes des agglomérations des dépenses de
fonctionnement de l’EPCI
y compris reversement de fiscalité en 2020). La CARENE, dans un
document de travail transmis à la chambre
65
, souligne d’ailleurs le fait qu’elle figure parmi les
intercommunalités les plus redistributives.
L’importance donnée par la
CARENE à cette
péréquation justifierait d’autant plus la formalisation d’un
e
stratégie dans le cadre d’un pacte
financier et fiscal plus large, qui permettrait notamment de se positionner sur la répartition du
FPIC (fonds de péréquation des ressources communales et intercommunales), qui suit jusqu’à
maintenant la répartition de droit commun.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La CARENE b
énéficie d’une situation
financière satisfaisante mais fragile. Sur la
période de contrôle, la dynamique des recettes a été supérieure à celle des dépenses, permettant
une augmentation de sa capacité d’autofinancement
. Cependant
l’augmentation des recettes
tient pour l’essentiel au contexte économique (
dynamisme de la TVA) qui peut être variable
selon les exercices budgétaires. Au contraire les nouvelles dépenses, essentiellement de
personnel, gagent
les marges de manœuvre de la collectivité
pour l’avenir
.
La CARENE doit établir un pacte financier et fiscal avec ses communes membres, outil
obligatoire et pourtant absent, lui permettant d’agir éventuellement sur la fiscalité locale afin
de stabiliser ses recettes.
62
C
onformément à l’article
L. 5211-28-4 du CGCT.
63
Voir délibération n° 2023.00215 du 10 octobre 2023.
64
Plus du double de la dynamique fiscale entre 2022 et 2023 (6
M€) alors que le minimum légal est de
50 %.
65
Présentation aux vice- présidents « dotation de solidarité communautaire 2023 »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
L’évolution
importante (+ 43 %) des charges de personnels traduit le manque de
maîtrise et de suivi de cette charge importante, et l
’évolution des coûts relatifs à l’école des
Beaux-Arts (multiplication par 15 des contributions en 5
ans) n’a pas été suffisamment
anticipée, justifiée ni maîtrisée. Le dialogue de gestion avec l’école devra être amélioré
.
La CARENE
s’est dotée d’un programme pluriannuel d’investissement (PPI) ambitieux
(
le rythme d’investissement prévu étant deux fois supérieur à la période précédente
) mais qui
n’a
pas été totalement réalisé sur les premières années. L
’important projet
« hélYce+ » de
lignes de bus à haut niveau de service met le budget annexe « transports » en tensions et
nécessitera, malgré la hausse du versement mobilité et un endettement conséquent, une
participation du budget principal
d’au moins 30
M€
, qui devra être prise en compte
explicitement dans la prospective.
3
RESSOURCES HUMAINES
3.1
L’organisation et le pilotage des ressources humaines de la
CARENE
Le régime indemnitaire, les emplois et rémunérations des emplois de directions,
l’utilisation
des comptes épargne te
mps ou le niveau d’absentéisme n’appellent
pour leur part,
pas d’observation de la
chambre.
3.1.1
La stratégie de gestion des ressources humaines doit encore être affirmée
La CARENE dispose des « lignes directrices de gestion » depuis une délibération en
date du 15 décembre 2020, modifiée le 28 juin 2022. Sur le fond, ces délibérations dressent des
constats relatifs à la structure des effectifs et fixent des objectifs stratégiques, sans toutefois
indiquer le nombre
d’agents souhaités
, la structure des effectifs attendue, ni les évolutions des
métiers de la collectivité, ni comment celle-
ci entend s’y préparer. Le bilan
, obligatoire, de ses
lignes de gestion n'est à ce jour pas réalisé par la CARENE.
L’ordonnateur précise que la
cyber-at
taque d’avril
2024 a imposé de reporter la finalisation de ce bilan. Toutefois la chambre
rappelle que ce bilan des lignes de gestion de 2021 aurait dû être réalisé annuellement (décret
n°2019-1265, article 20).
La faiblesse de la vision prospective de la gestion des ressources humaines (RH) se
retrouve par ailleurs dans les documents budgétaires, qu’il s’agisse du budget primitif qui ne
chiffre pas le détail des évolutions envisagées pour la masse salariale (prise de nouvelles
compétences, renforcement de la mutualisation, services nouveaux ou encore les évolutions
réglementaires) ou du rapport
d’orientation
s budgétaires (cf. partie finances), lequel ne donne
pas de vision prospective de la masse salariale, ni de sa structure
d’emplois,
contrairement à
l’obligation posée par l’article L
2312-1 du CGCT
66
. La CARENE est invitée à développer la
dimension prospective de sa masse salariale et de ses effectifs dans ces documents stratégiques.
66
Article L 2312 1 CGCT (extraits) « (..) Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente
au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations
budgétaires (..)/ le rapport comporte, en outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des
effectifs. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des
rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail (…)
».
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
34
La c
réation récente (2023) d’un poste
de chargé de la gestion prévisionnelle des emplois
et des compétences (GPEC), jusqu’alors non assurée, devrait permettre de communiquer aux
élus une vision prospective des effectifs selon les projets de l’agglomération.
3.1.2
Les processus de contrôle interne doivent être renforcés
L’organisation des fonctions «
ressources humaines » a
fait l’objet d’une structuration
progressive depuis la création du service commun en 2023. Un certain nombre de points de
contrôle interne doivent toutefois être améliorés rapidement.
Jusqu’à présent
,
il n’existait pas de différenciation des fonctions entre les agents chargés
d
’inscrire
les agents dans le logiciel RH et ceux chargés de leur mise en paye. Cette situation
présentant des risques de fraude, la chambre recommande de séparer désormais ces fonctions
et de limiter les droits d’accès au logiciel en fonction des missions des agents RH
. À
l’occasion
de la contradiction, l’ordonnateur a indiqué que cette séparation des fonctions
préconisée par la
chambre, était désormais effective.
La consultation d’un échantillon de dossiers «
agent » amène par ailleurs la chambre à
indiquer qu’une meilleure tenue des dossiers est souhaitable, tant
en ce qui concerne le
classement des éléments des dossiers, que le constat de
l’absence des comptes rendu
s
d’entretien annuel
d’évaluation,
depuis 2021 pour la plupart des dossiers consultés.
La validité des permis de conduire pour les agents concernés fai
t l’objet d’un contrôle à
l’embauche et d’une déclaration sur l’honneur à renouveler tous les ans.
Le contrôle aléatoire
de la conformité des déclarations permettrait à la collectivité de limiter son exposition aux
risques de mise en cause éventuelle.
Le contrôle de l’honorabilité des agents (la capacité à exercer
leurs fonctions selon leurs
éventuelles condamnations pénales) est assuré lors du recrutement par l’extrait du casier
judiciaire (bulletin n° 2). Pour les agents exerçant auprès de mineurs, la chambre recommande
à la collectivité de demander annuellement un extrait du bulletin n° 2 du casier judiciaire et de
s’assurer de l’absence d’une inscription
de chaque agent
au fichier des auteurs d’infractions
sexuelles ou violentes (FIJAIS), fichier tenu par le préfet du département
67
. Il appartient à la
CARENE de s
olliciter les services de l’
État afin de mettre en place une procédure de saisine
des services préfectoraux
68
.
3.2
L
’
évolution des emplois
3.2.1
La hausse des emplois permanents
Au vu des comptes administratifs de la période, les effectifs permanents de la CARENE
étaient de 468 en 2019 et 514 en 2023. L
’agglomération a recruté 4
6 agents exprimés en
équivalents temp plein (ETP), soit une hausse de 10 %. Le seul budget principal a progressé de
44 ETP, soit 18 %. Cette progression est essentiellement portée par le recrutement de titulaires
dans la filière administrative.
67
Article L. 133-6 du CASF
.
.
68
Article 706-53-7 du code de procédure pénale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
Ces 44
recrutements s’expliquent selon la
CARENE par les nouvelles compétences de
l’agglomération (
6 postes)
69
,
par le rattachement à l’agglomération d’emplois mutualisés avec
la ville (5 emplois) et pour le solde (33 ETP), par le choix de développer de nouvelles missions
sur des compétences déjà exercées sur la période.
L’essentiel des créations d’emplois
(75 %)
de la période tient donc au choix des élus de renforcer
les services de l’agglomération.
La
chambre constate que contrairement à la réponse de
l’ordonnateur,
une faible partie de ces
33 emplois relève du renforcement des missions de transition écologique (5 emplois) et du
développement économique (2 emplois), selon les éléments qui lui ont été transmis lors de
l’instruction
. La chambre constatant par ailleurs une hausse de la masse salariale sur la fin de
période (partie 2.3.1.3), attire l’attention de l’ordonnateur sur
la nécessité de maîtriser cette
charge désormais récurrente.
3.2.2
Les emplois de cabinet et de direction
Les emplois de cabinet du président sont créés par délibérations et leur nombre est limité
selon la population
70
de la collectivité. Sur la période, la CARENE avait la possibilité de créer
trois emplois et seuls deux emplois de cabinet ont été créés par deux délibérations
71
. Le
directeur de cabinet, agent de la ville de Saint-Nazaire est mutualisé depuis la convention
délibérée le 13 décembre 2016.
La rémunération des collaborateurs est également encadrée
72
.
S’agis
sant de la
CARENE, les délibérations mentionnent bien ces plafonds qui sont également respectés dans
les bulletins de paie
. En revanche les arrêtés de nomination mentionnent l’indice de
rémunération mais pas de régime indemnitaire. Or les bulletins de paie mentionnent bien un
régime indemnitaire.
L’ordonnateur a confirmé, sans les transmettre, l’existence d’arrêtés
spécifiques précisant le régime indemnitaire des collaborateurs de cabinet.
Le premier contrat mentionne le statut de chef de cabinet alors que le deuxième ne fait
qu’indiquer la mission de collaborateur de cabinet. Le contrat doit préciser la ou les missions
spécifiques du collaborateur de cabinet conformément à l’article
5 du décret précité. La
CARENE est invitée à compléter les contrats et arrêtés sur ces deux points (missions et
rémunérations).
Le contrôle des emplois de direction générale (création par délibération et rémunération
des agents) n’appelle aucune observation. Cependant les
délibérations du 17 mars 2015, du
27 mars 2018 et 30 mars 2021 relatives à
l’emploi de
directeur général adjoint (DGA) de la
communication, mentionnent que celui-
ci est placé sous l’autorité du directeur de cabinet
, non
sous celle du directeur général des services (DGS)
. Cette situation est irrégulière puisqu’un
collaborateur de cabinet ne peut diriger un service assurant une mission permanente de la
collectivité
73
. Le directeur de cabinet ne pouvait donc avoir autorité sur le DGA. Le dossier
agent de cette DGA, montre que son évaluation annuelle est effectivement faite par le directeur
du cabinet. En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur a précisé que ce lien n’était
69
1 ETP mobilité (itinéraires cyclables), 1 ETP CLSI et 4 pour le projet culturel de territoire.
70
Articles 10 et suivants du décret 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet.
71
Délibération du 7 mai 2014 et du 21 mars 2017.
72
Article 7 du décret de 1987 « Le traitement indiciaire ne peut en aucun cas être supérieur à 90 % du
traitement correspondant soit à l'indice terminal de l'emploi administratif fonctionnel de direction le plus élevé de
la collectivité ou de l'établissement occupé par un fonctionnaire, soit à l'indice terminal du grade administratif le
plus élevé détenu par un fonctionnaire en activité dans la collectivité ou l'établissement ».
73
Cour administrative d’appel de Lyon du 29 juin 2004 (n°
98LY01726).
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
36
que fonctionnel et non hiérarchique. La chambre rappelle cependant que cela ne correspond pas
aux constats
effectués pendant l’instructi
on,
d’
une évaluation faite annuellement par
l’
autorité
hiérarchique,
en l’occurrence
le directeur de cabinet. La collectivité devra modifier ces
délibérations relatives à l’emploi de DGA de la communication afin de préciser le
positionnement de l’emploi et
son rattachement au DGS
dans l’organigramme
comme annoncé
dans la réponse de l’ordonnateur
.
Recommandation n° 6.
: Mettre fin au lien hiérarchique entre la chef de cabinet et la
DGA « communication et attractivité
» et la rattacher à l’autorité du
directeur général des
services conformément à la jurisprudence administrative.
3.3
Des avantages en nature à mieux encadrer
La CARENE a produit plusieurs délibérations relatives aux véhicules de fonction
74
et
une délibération, de 2002, portant sur les logements de fonction
75
de stations d’épuration
. Or le
décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 a réformé le régime des logements de fonctions sans que la
CARENE
n’intègre ces modifications
, en distinguant
désormais les logements faisant l’objet
de concessions pour nécessité absolue de service, et les logements avec convention
d’occupation précaire.
Cette absence constitue une irrégularité qui doit être régularisée par
délibération nominative (article L. 5211-13-1 CGCT).
Des véhicules de fonction sont accordés par délibération aux emplois fonctionnels et au
chef de cabinet. Cependant la CARENE ne délibère pas chaque année sur les véhicules mis à
disposition, contrairement à ce qui est prévu à l
’article L
. 5211-13-1 du CGCT.
Le DGS et plusieurs directeurs généraux disposent également de cartes associées à des
véhicules de fonction. Les délibérations relatives à ces véhicules ne prévoient pas expressément
la fourniture de carburant sur les temps privés (week-end, vacances) et aucune note encadrant
l’utilisation des cartes carburant n’a été
transmise, alors que certains usages correspondent à un
usage privé
.
Les cadres de la CARENE
ont donc bénéficié d’un avantage
non expressément
prévu par une délibération.
L’ordonnateur dans sa réponse, ne remet pas en cause la nécessité
de clarifier expres
sément les modalités d’usage des véhicules de fonction et qu’une délibération
complémentaire devra clarifier ces dispositions.
Les avantages en nature (logements et véhicules) sont néanmoins mentionnés dans les
éléments de paie des agents concernés et ains
i soumis à cotisation conformément à l’article
L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale
76
.
74
Délibérations du 8 septembre 2009 et 19 avril 2011.
75
Délibération du 22 octobre 2002.
76
L’article L.
136-1-1 du code de la sécurité sociale
précise que les cotisations de sécurité sociale, la CSG
et la CRDS sont dues sur « toutes les sommes ainsi que les avantages et accessoires en nature ou en argent qui y
sont associés ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
La chambre invite la collectivité à rédiger et diffuser une information sur l’usage des
véhicules de fonction pour éviter les dérives d’usage.
Recommandation n° 7.
: Délibérer sur les avantages (logements, véhicules et cartes
carburant)
en
nature
accordés
aux
agents
dans
les
conditions
prévues
à
l’article
L. 5211-13-1 CGCT.
3.4
Le temps de travail à mieux contrôler
3.4.1
Temps de travail inférieur au temps de référence annuel jusque 2022
Du fait d
’un
e délibération du 18 décembre 2001 qui fixait le temps de travail à
1 562 heures annuelles, le temps de travail théorique des agents de la CARENE était inférieur
aux 1 607 heures annuelles de référence jusque 2022. La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 dite
de transformation de la fonction publique, imposant aux collectivités de délibérer sur les
1 607 heures, la CARENE
s’est mis
e en conformité, par une délibération du 29 juin 2021.
Certains métiers bénéficient cependant toujours
d’un temps de travail infé
rieur aux
1 607 heures « pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions », conformément
à l’article 2 du décret
n° 2001-623 du 12 juillet 2001
. Selon les données transmises à l’occasion
du contrôle, la chambre constate que plus de 240 agents (47 % des effectifs, soit près de la
moitié)
bénéficient d’une
telle minoration des 1 607
heures par l’ajout de jours de congés
représentant environ 424 jours par an, pour un coût estimé à environ 100 000
€ annuels
77
.
Le contrôle des conditions de cr
éation et d’utilisation des comptes épargne temps,
n’appelle pas d’observation.
3.4.2
La forte hausse des heures supplémentaires et complémentaires
La chambre constate la forte du nombre des heures supplémentaires et complémentaires
depuis 2022. Le coût pour la
collectivité est passé d’environ 250
000
€ par an en moyenne à
300 000
€ en 2022 puis 400
000
€ en 2023.
Le temps de travail ayant en théorie augmenté en 2022 par la mise en conformité avec
la loi de 2019 précitée, ce volume d’heures aurait dû se réduire.
Interrogée sur les raisons de
cette hausse, la CARENE indique les astreintes et aléas techniques du service des eaux, la
variation de cinq à neuf jours fériés en semaine entre 2021 et 2023 pour le service des déchets,
ou encore le fonctionnement en mode « normal
» d’après
« Covid » du service des piscines à
compter de 2022. La chambre constate que les aléas techniques du service des eaux
préexistaient à 2022, et que le « fonctionnement normal » des piscines, ne devrait générer des
heures supplémentaires mais un ajustement des effectifs dédiés au service.
77
Calcul théorique : un ETP travaillant à temps plein = 206 jours pour environ 50 000
€ dans la
collectivité. Le coût pour 424 jours = 424/206 X 50
000€.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
38
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La gestion des ressources humaines fait l’objet d’un service commun depuis 2023 et
devrait permettre d’améliorer
les procédures de contrôle interne qui font défaut actuellement
(séparation des fonctions de paye, contrôle de l’honorabilité des agents,
usage des cartes
carburants).
Les emplois permanents ont augmenté de 18 % sur la période sans que cette
augmentation soit liée aux transferts de compétences nouvelles assumées par
l’agglomération.
Le temps de travail a été revu en 2021 pour le mettre en conformité avec les 1 607
heures annuelles,
même si 240 agents bénéficient encore d’un régime dérogatoire inférieur
.
Les heures supplémentaires sont cependant toujours en forte hausse sur la période.
4
UNE PRÉVENTION DES ATTEINTES A LA PROBITÉ À
RENFORCER
4.1
Une mise en œuvre incomplète des dispositifs réglementaires
et une
stratégie de prévention à mettre en place
En matière de lutte contre les atteintes à la probité, la CARENE
a l’obligation de mettre
en place, puis gérer, plusieurs dispositifs : une procédure interne de recueil et de traitement des
signalements
78
, un référent déontologue
79
, un référent laïcité
80
et un dispositif de référent
déontologue de l’élu local
81
. Suite au départ, en septembre 2023, du référent commun aux trois
premiers dispositifs
, aucun référent « lanceur d’alerte » n’a été désigné et le poste est resté
vacant cinq mois avant la désignation de référents déontologie et laïcité
82
. Des informations sur
ce dispositif sont disponibles sur l’intranet mais nécessitent une mise à jour afin d’y faire figurer
l’ensemble des informations prévues
au décret n° 2022-1284 du 3 octobre 2022 et notamment
l’identité de
ces personnes référentes. La CARENE devra également mettre en place une
78
Ces signalements peuvent notamment être constitués par « des informations portant sur un crime, un
délit, une menace ou un préjudice pour l'intérêt général, une violation ou une tentative de dissimulation d'une
violation … de la loi ou du règlement… » Article 6 de la loi
n° 2016-1691 du 9 décembre 2016.
Voir article 8 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre
2016 prévoit la formalisation d’une procédure de
recueil des signalements. Il est précisé par le décret n° 2017 564 du 19 avril 2017. Ces dispositions ont été
complétées depuis par la loi du 22 mars 2022, relative à la protection des lanc
eurs d’alerte, et le décret du
3 octobre 2022 qui abroge celui de 2017.
79
C
hargé d’examiner les situations de potentiels conflits d’intérêts dans lesquelles seraient placés les
agents et d’apporter tous conseils aux personnes intéressées pour faire cesser
ce conflit (Loi du 20 avril 2016
relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires complétée par le décret n° 2017-519 du
10 avril 2017).
80
Chargé d'apporter tout conseil utile au respect du principe de laïcité à tout agent public qui le consulte
(Article L. 124-3 et L2 du code de la fonction publique).
81
Le décret n° 2022- 1520 en date du 6 décembre
2022 relatif au référent déontologue de l’élu local crée
quatre articles
–
les articles R. 1111-1 A à R. 1111-1 D
–
au sein du CGCT entrant en vigueur le 1
er
juin 2023.
82
L
es arrêtés n’ayant été signés qu’en février
2024.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
procédure accessible aux partenaires extérieurs
83
et notamment aux cocontractants. La
CARENE a transmis un bilan 2021, faisant état de deux saisines du référent, montrant donc une
faible appropriation de ce dispositif,
et aucun bilan n’a été transmis pour les années 2022 et
2023. La CARENE est invitée à renforcer sa communication sur ces dispositifs, à nommer un
référent « recueil et traitement des signalements
» et à s’assurer de manière générale, de la
continuité de la fonction de référent éthique, déontologie et probité. En réponse aux
observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur s’est engagé à nommer un référent pour
le dispositif recueil et traitement des signalements et
à travailler sur l’appropriation de ces
dispositifs par les équipes et fait part de premières avancées sur ce dernier point. La récente
nomination (mars 2024)
d’un référent déontologue qui a déjà donné lieu à 18
saisines, constitue
selon l’ordonnateur «
un premier bilan encourageant ».
Recommandation n° 8.
: Nommer un référent pour le dispositif « recueil et traitement
des signalements » conformément l’article 8 de la loi
n° 2016-1691 du 9 décembre 2016
et au décret du 3 octobre 2022.
L’agence Française anti
-
corruption (AFA) recommande la réalisation d’une
cartographie des risques en matière d’atteinte à la probité. Cette connaissance des risques
est
de fait le premier pas vers leur maîtrise. La CARENE a indiqué ne pas en avoir établi.
L’ordonnateur s’est cependant engagé dans le cadre des réponses aux observations provisoires
de la chambre, à en finaliser une.
4.2
Un contrôle des déports en cas de conflit d’intérêts
, effectif mais tardif
Les procès-verbaux et délibérations récents mentionnent, conformément aux articles
L. 2121-15 et L. 5211-1 du CGCT, les élus présents ou représentés pour chacun des points à
l’ordre du jour
,
et les élus n’ayant pas pris part au vote
, pour prévenir de potentiels conflits
d’intérêts. Des arrêtés de déport ont également été pris à compter de 2021, afin de gérer les
situations de potentiel conflit d’intérêt. Ces derniers s’avèrent cependant tardifs, des décisions
en lien avec ces déports ayant été prises avant leur signature.
La CARENE a ainsi attribué au CISN, employeur de l’épouse du
p
résident, avant qu’un
arrêté de déport ne soit pris le 8 septembre
2021, des garanties d’emprunt (16,6
M€ de 2019 à
2021 / 77
M€ de capital restant garanti
s au 1
er
janvier 2024), des financements (2,2
M€ de 2019
à 2021) et cédé des biens immobiliers à un prix inférieur au coût du marché (46 955
€ pour une
valeur estimée à 190 000
€
HT) dans le cadre de la création de logements sociaux. Le
financement des logements sociaux est encadré par des délibérations du conseil
d’agglomération
84
. Compte tenu de l’existence d’un cadre général relatif au financement des
logements sociaux et
de l’absence de fonction dirigeante de l’épouse du président au sein du
groupe CI
SN, le risque de conflit d’intérêts lié à ces opérations est
selon la chambre limité,
mais
n’est
pas inexistant.
83
Voir A du I de l'article 8 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016.
84
Délibérations du 15 décembre 2015 puis du 15 décembre 2020 relatives au financement des opérations
de logements sociaux et délibération du 23 mars 2019 relative à la prise en charge du déficit foncier.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
40
La CARENE a accordé une garantie d’emprunt en faveur de la
Caisse
d’épargne
(employeur du Président, en suspension de contrat pendant le mandat), par décision 2020.00423
du 8 décembre 2020 signée par une vice-présidente, pour un emprunt de 10
M€ contracté par
la
SILENE dans le cadre d’une réhabilitation de logements sociaux. Là encore, le risque de
conflit d’intérêts reste limité compte tenu d’un
e part du caractère régulier des garanties
d’emprunts
par la CARENE liées au financement de logements sociaux, et du fait que le
président
de la CARENE n’était pas précédemment positionné sur un poste de direction
au sein
de la caisse d’épargne (conseiller en gestion de patrimoine).
Le risque
n’est pas
pour autant
inexistant.
4.3
La situation clarifiée du fonds mécénat de Saint-Nazaire
La ville de Saint-Nazaire a approuvé
85
la création d’un fonds de dotation dénommé
«
Mécènes à Saint-Nazaire
» dont l’objet est
le financement
des projets d’art dans l’espace
public, la valorisation du « patrimoine du 20
ème
siècle», la transition écologique, le soutien de
projets liés à la biodiversité, ou de grands événements festifs et populaires. Certains participants
annoncés lors du lancement de ce fonds ont des relations contractuelles avec la CARENE ou
peuvent tirer avantages de projets menés ou financés par la CARENE, tels que les Chantiers de
l’Atlantique
, du fait du dévoiement du boulevard des Apprentis. La délibération de la ville de
Saint-
Nazaire autorisant l’adhésion de la ville à ce fond
s prévoyait que le maire de
Saint-Nazaire (et p
résident de la CARENE) participerait au conseil d’administration de ce fond
s
de dotation. Le risque était qu’il influence les projets retenus et le cas échéant, que les projets
financés apparaissent comme des projets communaux ou intercommunaux. Les dons provenant
d’entreprises étant par ailleurs candidates ou titulaires de marchés publics
auraient ainsi pu être
perçus comme des contreparties irrégulières à l’attribution de marchés publics.
Les projets de
statuts ont finalement été modifiés
86
. La présidence de ce fonds ne sera pas assurée par le maire
de la ville mais par une personnalité qualifiée désignée par le conseil municipal. Ces modalités
bienvenues
permettent d’écarter
a priori
, pour la CARENE, tout risque de conflit d’in
térêts.
4.4
Des avantages en nature des élus qui devraient être précisés
Les vice- p
résidents de l’agglomération bénéficient de l’un des abonnements suivants :
vélo à assistance électrique, transports en commun STRAN et Lila Presqu’île ou stationnement.
Une carte « carburant » peut également être mise à leur disposition pour faciliter la prise en
charge des frais de déplacement engagés à l'occasion des réunions des conseils ou comités, du
bureau, des commissions instituées par délibération dont ils sont membres, des comités
consultatifs de la commission consultative des services publics locaux et des organes
délibérants ou des bureaux des organismes où ils représentent leur établissement.
Ces modalités de prise en charge excèdent celles prévues par l’article L
. 5211-13
du CGCT, qui ne permettent que le remboursement des frais de déplacements aux réunions se
déroulant hors de la commune de l’élu. Ainsi les abonnements pris en charge forfaitairement
sont susceptibles d’excéder les frais qui auraient été effective
ment pris en charge par application
des textes. Le risque de dérive est plus marqué encore concernant les cartes « carburant » : en
effet ces dernières ne sont pas associées à un véhicule de la CARENE mais aux vice-présidents
85
Par délibération n° 2023.00203 du 29 septembre 2023.
86
Par délibération de la ville de St-Nazaire n° 2024.00118 en date du 28 juin 2024.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
ayant choisi cet avantage
. L’e
ngagement et la liquidation de ces dépenses sont ainsi décorrélés
du contrôle de l’effectivité du déplacement donnant droit à indemnisation.
En réponse aux
observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur s’est engagé
à supprimer ces avantages
en nature excédant ceux prévus par la loi et à se conformer aux modalités de prise en charge
prévues par l’article L. 5211
-13 du CGCT.
Recommandation n° 9.
: Supprimer les avantages en nature au bénéfice des élus
excédant ceux prévus par la loi et à se conformer aux modalités de prise en charge prévues
par l’article L.
5211-13 du CGCT.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La CARENE
doit renforcer la mise en œuvre des dispositifs de prévention et de
traitement des atteintes à la probité en assurant notamment la continuité des fonctions de
référent (déontologue, laïcité et traitement des signalements), une communication efficiente
rel
ative à ces dispositifs et la mise en place d’une stratégie de prévention s’appuyant sur une
cartographie des risques, inexistante à ce jour.
Des arrêtés de déport ont été pris à partir de 2021 pour gérer des situations de potentiel
conflit d’intérêts,
mais ces dispositifs ont été trop tardifs.
Les vice-
présidents de l’agglomération bénéficient d’avantages en nature excédant le
cadre légal et notamment de cartes « carburant ». Ces avantages, irréguliers, doivent être
supprimés.
5
UNE
COMMANDE
PUBLIQUE
PRÉSENTANT
DES
IRRÉGULARITÉS
5.1
Une
stratégie d’achat durable
non formalisée, une planification des
achats perfectible et un contrôle interne à renforcer
L’organisation de la commande publique est partiellement déconcentrée dans les
directions. Les unités
d’accompagnement administratif déployées auprès des différentes
directions assurent la rédaction, la gestion de la procédure de mise en concurrence et l’exécution
des marchés,
jusqu’à 40
000
€
HT pour les fournitures et services,
et jusqu’à 100
000
€
HT
pour les travaux. Au- delà de ces seuils, les marchés sont rédigés par les services ou référents
administratifs ou achats (si marché en groupements de commandes ou complexes) puis transmis
pour validation au service achats et marchés publics. Cette organisation apparaît relativement
claire et fonctionnelle.
La CARENE
n’a cependant pas encore établi de SPASER
(schéma de promotion des
achats publics socialement et écologiquement responsables)
87
alors même qu’elle est soumise
à cette obligation depuis 2023. En réponse aux observations provisoires de la chambre, la
CARENE a fait part des démarches déjà entreprises en vue de l’adoption de son SPASER et de
son projet de voter ce dernier fin 2024.
87
Confo
rmément à l’article L.
2111-3 du CCP.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
42
Recommandation n° 10.
: Voter et publier le schéma de promotion des achats publics
socialement et écologiquement responsable conformément aux articles L. 2111-3 et
D. 2111-3 du code de la commande publique.
La planification des achats reste également perfectible. Le code de la commande
publique indique que la valeur du besoin à prendre en compte pour déterminer la procédure de
mise en concurrence applicable, est la valeur totale des fournitures et services qui peuvent être
considérés comme homogènes, soit en raison de leurs caractéristiques propres,
soit parce qu’ils
constituent une unité fonctionnelle (article R. 2121-6
du CCP). Afin d’estimer les besoins
, et
donc les procédures applicables à leurs achats, les collectivités doivent recenser les besoins en
utilisant une nomenclature commune à l’ensemble des services.
La CARENE utilise la
nomenclature NADEGE (nomenclature
d’achat et de gestion)
88
, dont le code est renseigné dans
le logiciel « finances » pour chaque achat. Cette connaissance rétrospective des achats par code
de nomenclature a permis sur les dernières années au service des marchés publics de lancer des
marchés ou accords-cadres de fournitures et services, communs à plusieurs services de la
CARENE.
L’ordonnateur évoque également un recensement informel par le biais de rencontres
avec les services pour évoquer leurs marchés à passer. La planification des achats pourrait être
encore améliorée par la
formalisation d’un recensement annuel des besoins et par l’accès
rendu
possible aux
directions et unités d’accompagnement administratif
à cette estimation des
besoins, pour déterminer la procédure applicable à leurs achats.
La chambre note positivement que, sur la période au contrôle, les dépenses rattachables
à une procédure de marché public ont augmenté (60
M€ en 2019 –
94
M€ en 2023).
Pour les
charges à caractère général, la part des dépenses non rattachées à un numéro de marché est ainsi
passée de 61 % à 35 %. La liste des marchés passés directement par les services, de gré à gré
ou après demande de trois devis, révèle cependant quelques cas de dépassement des seuils
internes et de « saucissonnage »
89
ayant entraîné le non-respect des règles de publicité
90
. En
réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur s’est engagé
à renforcer le
contrôle interne,
afin de s’assurer du respect des prérogatives de chaque service
, et des règles
de mise en concurrence en fonction du montant estimatif du marché à passer.
88
Ancienne nomenclature officielle du 13 décembre
2001, dont les acheteurs peuvent s’affranchir depuis
2004.
89
Passation de plusieurs commandes pour un même besoin afin de limiter le montant de la commande et
d’alléger
la procédure de mise en concurrence applicable.
90
L’étude de faisabilité de la piste cyclable mer
-
Brière a fait l’objet d’un 1
er
marché notifié le
5 novembre 2020 de 77 800
€
HT dépassant les seuils internes puis d’études complémentaires pour 18
900
€
HT
notifiées le 30/11/2021. Le cumul de ces deux marchés dont l’objet répondent au même besoin conduit ainsi à
franchir le seuil des 90 000
€
HT, impliquant la publication d’un avis d’appel public à concurrence.
Des études d’assistance à maîtrise d’ouvrage, d’un montant de 61
688,50
€
HT, notifiées le 10 mai 2021
ont également été passées directement par les services, alors que le service marché aurait dû valider le dossier de
consultation entreprises et organiser une mise en concurrence.
Le 6 février 2020, o
nt été notifié 3 marchés d’acquisition de pompes submersibles pour un total de
75 542,35
€
HT et un dernier marché de remplacement d’une pompe d’alimentation de 24
529,70
€
HT auprès de
la même société. Là encore, la procédure et les pièces du dossier de consultation auraient dû être validés par le
service marché et un avis d’appel pu
blic à concurrence aurait dû être publié, le seuil des 90 000
€
HT étant dépassé.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
5.2
Des marchés signés en outrepassant les délégations
Le bureau de la CARENE dispose d’une délégation du conseil communautaire pour
autoriser la signature des marchés et accords-cadres dont le montant est supérieur au seuil des
marchés de tra
vaux formalisés. Le président dispose, lui, d’une délégation de pouvoir pour les
marchés et accords-cadres inférieurs à ce seuil et pour leurs avenants. Il a par ailleurs donné
délégation à certains vice-présidents pour signer ces derniers. Or certains marchés et avenants
supérieurs aux seuils ont été signés par des vice-présidents, sans autorisation préalable du
bureau : un accord-
cadre d’un montant maximum de 51,2
M€
HT relatif aux travaux sur les
réseaux, branchements et ouvrages AEP, Eaux usées, Eaux signé en 2020 et les avenants 3 et
4 au marché de collecte des déchets ménagers de 2015 (montant initial de 9,7
M€ HT)
prolongeant la durée du marché de 1 ans et 7 mois pour un coût supplémentaire de 2,6
M€ HT.
Par ailleurs, les délégations au bureau comme au président sont données sous réserve de
l’inscription des crédits au budget. Or dans le cadre de l’opération
« hélYce+ » précitée, le
bureau a autorisé la signature de deux accords-cadres dont les montants maximums étaient deux
fois supérieurs aux montants inscrits en autorisation de programme
: l’a
ccord-cadre relatif à la
réalisation de travaux en rapport avec l'opération « helYce+ » (montant maximum de
130
M€
HT) et le marché d’acquisition de bus électriques (montant maximum de 80
M€
HT),
outrepassent sa délégation.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur
indique
que le montant maximum des accords-cadres a été fixé à un montant supérieur au montant
prévisionnel afin de garder une certaine souplesse en exécution et éviter la pass
ation d’avenants
et
qu’il modifiera les délégations au bureau afin de permettre au bureau d’autoriser la signature
d’accords
-cadres dont le montant maximum excède les crédits disponibles. La chambre rappelle
qu’une telle mesure présente cependant un risque
important en matière de suivi financier des
projets et des financements disponibles.
5.3
D’importants avenants de prolongation de marchés irréguliers
L’article
L. 5 du code de la commande publique (CCP) impose que les contrats relevant
de la commande publique soient conclus pour une durée limitée. Cette durée doit être définie
en tenant compte de la nature des prestations et de la nécessité d'une remise en concurrence
périodique,
conformément à l’article
L. 2112-5 du CCP
. L’article
R. 2112-4 du CCP indique
qu’un marché peut
prévoir une ou plusieurs reconductions à condition que ses caractéristiques
restent inchangées et que la mise en concurrence ait été réalisée en prenant en compte sa durée
totale.
Par ailleurs, les modifications des marchés sont encadrées par l’article
L. 2194-1 du CCP.
Elles ne sont possibles que dans les cas suivants : elles ont été prévues dans les documents
contractuels initiaux ; des travaux, fournitures ou services supplémentaires sont devenus
nécessaires ; des modifications sont rendues nécessaires par des circonstances imprévues ; un
nouveau titulaire se substitue au titulaire initial du marché ; les modifications ne sont pas
substantielles ou les modifications sont de faible montant.
Or trois marchés de la CARENE
ont fait l’objet de prolongations pour des durées et
montants significatifs. Le marché de « collecte des déchets en porte à porte » (7 ans,
9,7
M€
HT) a été, par deux avenants
, prolongé d’un an et 7 mois et son montant augmenté de
2,6
M€
HT, ce sans autorisation du bureau et en outrepassant les délégations de la
vice- présidente signataire. Le marché de gestion des déchetteries (5 ans, 3,7
M€
HT) a été
prolongé d’un an pour un montant de 0,8 M€
HT.
Le marché de gestion des aires d’accueil des
gens du voyage (4 ans / 0,84
M€
HT) a été prolongé de 6 mois pour un montant de 0,1
M€
HT.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
44
Pour l’ensemble de ces avenants, les motifs avancés par la
CARENE ne se rapportent à aucun
des cas de modification des marchés autorisés
par l’article L. 2194
-1 du CCP, ces impératifs
étant prévisibles. La CARENE est invitée à mieux anticiper les procédures à lancer pour éviter
la passation d’avenants de prolongation irréguliers.
5.4
Une gestion du projet « HelYce+ »
susceptible d’entraîner des dérives
financières et de planning
La CARENE
a inscrit à son plan pluriannuel d’investissements un projet
d’
aménagement de trois lignes de bus à haut niveau de service dit « hélYce+ » pour un montant
de 154
M€
HT. Ce projet stratégique de la CARENE est aussi, sur le plan financier, le plus
important en cours
. Son financement et plus généralement l’équilibre du budget anne
xe
« transports »
qui porte ce projet, apparaissent comme contraints. Il s’agit également d’un projet
long (2022-2028) et complexe
91
. Son montage contractuel et son suivi doivent donc
impérativement permettre une coordination efficace et une excellente maîtrise, tant financière
que du planning
de réalisation de l’opération
.
5.4.1
Une organisation complexe des études
La CARENE
a fait le choix d’assurer une partie de la maîtrise d’œuvre en interne, grâce
à la mise à disposition du bureau d’étude d’aménagement urbain (BEAU) de la ville de
Saint-
Nazaire. La maîtrise d’œuvre est assurée par différents intervenants/entités en foncti
on
des lots et des sections de voirie concernés
92
et la mission d’ordonnancement, pilotage et
coordination (OPC) des travaux est elle-même partagée par lots, un OPC interchantiers ayant
par ailleurs été désigné. Cette organisation, particulièrement complexe, est susceptible de nuire
à la bonne gestion de ce projet. La démultiplication des acteurs complexifie la coordination et
pourrait ainsi induire des dérapages de plannings et financiers.
91
Outre le marché de travaux et sa maîtrise d’œuvre évoqués ci
-
après, des marchés d’études et de travaux
distincts sont passés pour : le site de remisage, l’extension du dépôt actuel, l’acquisition du matériel roulant, la
mise en place des systèmes de recharge en terminus et les études des systèmes (gestion de la priorité aux carrefours,
SAEIV - système d'aide à l'exploitation et à l'information voyageurs - et billettique). Le projet doit également
s’articler avec un projet de développement d’un réseau de chaleur industrialo
- urbain sur certains tronçons.
92
Pour les lots 1 à 4 (voirie, réseaux souples, signalisation lumineuse, aménagement des espaces verts),
la maîtrise d’œuvre est partagée par secteurs opérationnels entre un groupement de maîtrise d’œuvre externe et
une maîtrise d’œuvre interne.
Pour le lot 5 (signalis
ation de chantier), la maitrise d’œuvre est assurée par la maitrise d’ouvrage, assistée
par un OPC inter chantiers non désigné au stade de l’appel d’offres travaux.
Pour le lot 6 (dévoiements de réseaux eau potable, eaux pluviales et eaux usées), la maîtri
se d’œuvre est
partagée, en fonction de la complexité des opérations entre une maîtrise d’œuvre interne (
CARENE Direction
cycle de l’eau) et un bureau d’étude externe. La répartition précise n’est pas précisée dans l’accord
- cadre. Le
maître d’œuvre n’est pas déterminé au stade de la passation de l’accord
-cadre relatif aux travaux.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
Par ailleurs, si les missions de maîtrise d’œuvre sont réglementées et font l’objet de
jalons liés à la validation des différentes phases d’étude et à l’évolution des coûts de travaux, il
n’en est pas de même pour les études réalisées en interne. Ainsi, les études réalisées par le
bureau d’études de S
aint-Naza
ire ne font pas l’objet d’un contrat spécifique au projet mais sont
simplement régies par une convention générale de mise à disposition de services. Or à ce jour,
pour les études gérées en interne, ni l’avant
-
projet, ni le coût prévisionnel des travaux n’
ont été
arrêtés, alors que le marché de travaux a déjà été passé. La CARENE est invitée à poser, pour
la maîtrise d’œuvre réalisée en interne, des étapes de validation équivalentes à celles d’une
maîtrise d’œuvre externalisée et à notamment faire valider la phase d’avant
- projet et le coût
prévisionnel des travaux. La CARENE
indique assurer un suivi de ce projet dans le cadre d’u
n
comité de pilotage
93
. Ces affirmations n’ont cependant pas été étayées par
la production à la
chambre des comptes rendus, fiches
financières ou décisions de validation de phases d’études.
5.4.2
Une première
augmentation conséquente de l’enveloppe travaux
À
l’issue des études préliminaires, un avenant au marché de maîtrise d’œuvre a été signé
le 19 février 2024. Ce premier avenant fait entrevoir les premiers problèmes de coordination,
des difficultés à tenir un planning jugé comme trop ambitieux et d’importantes dérives
financières. Il a en effet pour objet
de modifier l’enveloppe prévisionnelle affectée à la
réalisation des travaux (+ 10 M
€ soit une augmentation de 32
%) ;
d’acter la reprise d’une partie
des études du fait d’importantes modifications de programme et de problèmes de coordination
avec un prestataire de la ville
94
;
d’acter le lancement anticipé d’un marché de travaux sous
for
me d’accord
-
cadre en cours d’avant
-projet pour respecter le planning initial, non compatible
avec une dévolution du marché de travaux classique et par conséquent de modifier la
rémunération du maître d’œuvre (+
1,3
M€
HT soit une augmentation de 45 %).
L
a modification de l’enveloppe financière évoquée ne concerne que la partie des travaux
dont la maîtrise d’œuvre a été externalisée et ne permet donc pas aux élus ayant statué sur cette
augmentation d’enveloppe
,
d’avoir une vue d’ensemble du projet et donc
de sa soutenabilité
financière. La CARENE
devra veiller à ce que les évolutions de coût faisant l’objet d’une
communication aux élus mentionnent le coût global des travaux, y compris ceux dont les études
sont réalisées en interne. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur rejette cette proposition
, faisant état de potentielles problématiques contractuelles
avec le maître d’œuvre privé. La chambre rappelle qu’il est possible de fournir une information
complète
à l’assemblée tout en distinguant ce qui relève de la maîtrise d’œuvre interne et privée.
93
Comité de pilotage intégrant :
les techniciens, les élus des 3 communes concernées, la maîtrise d’œuvre
externe et interne, la STRAN et les services supports (finances, juridiques et services administratifs) et évoquant
une à deux fois par mois les questions techniques, juridiques et financières relatives à ce projet, validant les
différentes phases d’études, l’avant
-projet et le coût prévisionnel de travaux correspondant aux études réalisées en
interne étant soumis à l’assemblée
.
94
La reprise des études est due à
: un défaut de coordination avec le bureau de maîtrise d’œuvre urbaine
désigné par la ville de St-
Nazaire ; une modification de l’emplacement du terminus et à une reprise d’une partie
de l’avant
-projet qui bien que conforme aux études préliminaires validées, ne correspond plus aux nouvelles
ambitions de l’agglomération.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
46
Enfin, l
’avenant a été rédigé de manière à éviter au maître d’œuvre une pénalité
95
prévue
au marché en cas de non-
respect de l’enveloppe contractuelle
96
. En réponse aux observations
provisoires, l’ordonnateur a indiqué que les pénalités n’avaient pas été appliquées,
l’augmentation de l’enveloppe travaux (+
32 %) étant imputable à la CARENE.
5.4.3
Un montage juridique des accords-
cadres relatifs à l’opération favorisant une
perte de maîtrise financière des plannings et ne permettant pas de retenir les
offres les plus avantageuses
Les accords-cadres de travaux relatifs aux trois lignes de bus à haut niveau de service
(130
M€
HT maximum) et d’acquisition de bus électriques (80
M
€
HT maximum) ont été
passés avec un montant maximum deux fois supérieur au montant inscrit en autorisation de
programme. Outre le risque juridique évoqué précédemment (Cf. partie 5.2), ce montage
juridique présente un risque significatif d’engagement au
-delà des autorisations de programme
et donc des capacités financières de la collectivité. En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur mentionne l’existence de COPIL et COTECH qui valideraient également les
engagements liés à l’exécution des accor
ds-cadres et comprennent en leur sein des
vice-présidents de la communauté
d’agglomération, sans cependant fournir de comptes
rendus
de ces instances. Il rappelle par ailleurs
qu’aucun engagement en dépassement de l’autorisation
de programme ne peut être pris sans une délibération préalable. La chambre note cependant que
le risque es
t d’atteindre le montant de l’autorisation de programme sans avoir réalisé la totalité
des travaux
, et de ne pas être en mesure de financer une augmentation de l’autorisation de
programme.
Afin de gagner du temps, le marché de travaux a été passé alors même que la collectivité
ne disposait pas de l’ensemble des études d’avant
- projet. La part des études externalisées a en
effet été scindée en deux phases et seul l’avant
- projet de la 1
ère
phase a été validé
97
. Les études
internalisées n’ont pas donné lieu à un avant
- projet validé formellement ni à une validation du
coût prévisionnel des travaux. La CARENE démarre donc les travaux avant même que le coût
prévisionnel de l’ensemble des travaux n’ait été établi. Sans cette vision globale
et compte tenu
de l’exécution par bons de commandes ou marchés successifs, le risque de dérive budgétaire
est significatif.
95
De 0,13
M€
HT pour la phase 1 (5 % x 8,69 % (taux de rémunération) x 29 086 403
€
HT = 126 380
€
.
L’impact pour la phase 2 ne pourra être déterminé qu’après détermination du coût prévisionnel des travaux.
HT.
96
La rémunération provisoire du maître d’œuvre correspond en effet à un pourcentage de l’enveloppe
prévisionnelle travaux fixée par le maître d’ou
vrage (la CARENE
) dès la consultation. À l’issue des études
d’avant
-
projet, le coût prévisionnel des travaux est fixé sur proposition du maître d’œuvre. Le pourcentage de
rémunération du maître d’œuvre est appliqué à ce coût prévisionnel des travaux. Sa ré
munération devient
définitive. Dans ce marché, la CARENE
avait prévu une diminution de la rémunération du maître d’œuvre (de
5 %
) si le coût prévisionnel des travaux était supérieur à l’enveloppe initiale de plus de 2
%. Dans le cas présent,
l’écart était
de 32 %
. Afin de ne pas pénaliser le maître d’œuvre, la
CARENE
a ainsi augmenté l’enveloppe
prévisionnelle de travaux contractuelle avant de fixer le coût prévisionnel de travaux. L’écart n’étant plus que de
1,84 %
, le maître d’œuvre a vu sa rémunération
augmenter proportionnellement au montant prévisionnel des
travaux sans diminution de son pourcentage de rémunération.
97
Des reprises d’études ont été demandées concernant la 2
nde
phase suite à des problèmes de coordination.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
A
ucun délai contractuel n’est déterminé ni même déterminable dans l’accord
-cadre
lui-même. Les délais sont fixés dans le cadre de chaque bon de commande ou marché
subséquent. Le montage juridique,
impliquant une absence d’engagement des entreprises sur
un délai global, présente un risque important de dérive des délais de travaux. Si en réponse aux
observations provisoires, l’ordonnateur indique qu’aucun glissement de planning n’est constaté,
la chambre rappelle que l
’absence
d’un planning global de l’op
ération constitue un risque pour
la collectivité.
Les lots les plus importants
98
sont multi- attributaires. Les bons de commande sont
répartis entre les 2 ou 3 attributaires les mieux placés, suivant les lots
99
. Une partie des bons de
commande est donc
attribuée à des candidats n’étant pas les mieux placés
, plus chers et/ou
moins performants techniquement. Cette pratique s’avère contraire à la règle générale posée
par l’article
L. 2152-7 du code de la commande publique
prévoyant que le marché est attribué
au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l'offre
économiquement la plus avantageuse. La répartition entre attributaires est réalisée en fonction
du nombre de bons de commande et non en fonction du montant total des commandes. Ce
montage permet donc de favoriser l’un des attributaires en lui attribuant les commandes les plus
importantes.
Enfin, l’accord
-cadre prévoit la possibilité de bons de commandes sur la base de
prix non prévus au bordereau des prix de l’accord
-cadre (en méconnaissance des articles
R. 2162-2 et R. 2162-13 du CCP, de la jurisprudence
100
et des préconisation de la direction des
affaires juridiques
101
), n’ayant donc pas fait l’objet d’une mise
en concurrence, et sans fixer de
limite à cette pratique, susceptible donc de fausser la concurrence.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La CARENE doit formaliser son schéma de promotion des achats publics socialement
et écologiquement responsables, obligatoire depuis 2023. La part des dépenses hors marchés
s’est réduite sur la période de contrôle. La chambre note cependant quelques anomalies dans
les marchés de faible montant passés par les directions, qui justifient un renforcement du
contrôle interne.
L’analyse d’un échantillon de marché
s a par ailleurs révélé que certains
marchés ou avenants ont été signés en outrepassant les délégations accordées. Trois avenants
de prolongation à
d’importants marchés de services ont également été passés en
méconnaissance du code de la commande publique. La CARENE
devra à l’avenir mieux
anticiper le lancement des consultations.
98
Lot 1 voirie :
86 M€ HT ; lot
2 réseaux souples :
18 M€ HT ; lot 4 espaces verts
:
14 M€ HT
(exécutés
à la fois par l’émission de bons de commande et par marchés subséquents
).
99
Voir article 4.2 du CCAP : Pour le lot 1 : la ½ des bons de commande est attribuée au candidat le mieux
placé, et ¼ des bons de commande est attribué à chacun des 2 candidats suivants.
Pour les lots 2 et 4 : 2/3 des bons de commandes est attribué au candidat le mieux placé et 1/3 au candidat
suivant.
100
TA Versailles, 24 mars 1994, Préfet de l’Essonne c/ président du conseil général de l’Essonne, Lebon
Tables, p. 1036
101
Fiche de la direction des affaires juridiques (DAJ) relative aux accords-cadres en date du 1
er
avril 2019
COMM
UNAUTÉ D’AGGLOMÉRATI
ON DE LA RÉGION NAZA
IRIENNE ET DE L’ESTU
AIRE
48
Enfin, la gestion du projet « hélYce+ », de déploiement de lignes de bus à haut niveau
de service (154
M€
HT), ainsi que le montage juridique des marchés passés y afférents
présentent
d’importantes fragilités. La maîtrise d’œuvre est éclatée entre plusieurs
intervenants, augmentant les risques de mauvaise coordination. La part des études réalisée en
interne est insuffisamment cadrée. Le marché de travaux a été lancé avant d’avoir arrêté
l’avant
-
projet et le coût prévisionnel de l’ensemble des travaux. Les délais ne sont pas fixés
dans l’accord
- cadre de travaux et ce dernier prévoit de passer des commandes à des candidats
n’ayant pas remis la meilleure offre. Des accords
- cadres (travaux
–
130
M€
HT et acquisition
de bus
–
80
M€
HT) ont été passés avec des montants maximum deux fois supérieurs aux
montants votés dans les autorisations de programme. Ces conditions favorisent des
dépassements
du coût prévisionnel de l’opération
et du planning. La chambre a déjà constaté
certaines dérives comme la
reprise d’études liée un défaut de coordination
imputable à la
CARENE et
l’augmentation de l’enveloppe travaux de 10
M€
HT (soit 32 %
de l’enveloppe
travaux dont les études ont été externalisées).
6
UNE AMBITION LOUABLE DE CONSOMMATION LIMITÉE
DES ESPACES NATURELS, QUI DEVRA TOUTEFOIS ÊTRE
RENFORCÉE ET MIEUX PILOTÉE
6.1
Le contexte réglementaire national : un objectif de sobriété
foncière promu depuis longtemps par la loi qui devrait être
fortement renforcé avec l’entrée en vigueur prochaine du dispositif
« Zéro artificialisation nette » (ZAN)
La transformation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers en espaces urbanisés, si elle
est nécessaire pour répondre au dynamisme économique et démographique de certains
territoires, entraîne un certain nombre de conséquences néfastes
102
(Annexe n° 88). Afin de
réduire ces impacts négatifs et de promouvoir une gestion économe de l’espace, le cadre
législatif a été fortement renforcé au cours des vingt dernières années
103
. La loi "Climat et
résilience" du 22 août 2021 fixe un double objectif : diviser par deux le rythme
d’artificialisation entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente et atteindre d'ici à
2050 zéro artificialisation nette (ZAN), c'est- à- dire au moins autant de surfaces renaturées que
de surfaces artificialisées. La
loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023, visant à faciliter la réalisation
des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus
locaux
vise à intégrer progressivement ces objectifs dans les documents d’urbanisme des
collectivités.
102
Artificialisation des sols | Ministères Écologie Énergie Territoires (ecologie.gouv.fr).
103
Rapport d'information du Sénat n° 584 déposé le 12 mai 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
6.2
L’ambition de la
CARENE,
d’un développement du territoire tout
en limitant la consommation d’espaces n
on artificialisés, devra se
renforcer
6.2.1
L’objectif de limitation de la consommation foncière en extension dans le SC
oT
Le Schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la métropole Nantes-Saint-Nazaire
actuellement en vigueur est exécutoire depuis le 21 février 2017. Son périmètre couvre cinq
établissements de coopération intercommunale (EPCI) : Nantes Métropole, la CARENE, et les
trois communautés de communes,
de la région de Blain, d’Erdre et Gesvre et d’Estuaire et
Sillon.
Comme le prévoit la loi
104
, son
document d’orientations et d’objectifs
(DOO), qui est
opposable aux plans locaux d’urbanisme, fixe des objectifs chiffrés de limitati
on de la
consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers par secteur géographique. Cette
trajectoire de sobriété foncière doit être conciliée avec le dynamisme démographique et
économique du pôle métropolitain.
Afin d’opérer la conciliation entre
ces deux objectifs, le
DOO prévoit que l’urbanisation, qu’elle soit à destination d’habitat ou d’activités économiques,
doit être contenue au maximum dans l’enveloppe urbaine existante, qui est définie comme un
périmètre à l’intérieur duquel le tissu bâti
existant est continu et forme un ensemble
morphologique cohérent.
À ce titre, les communes de Nantes et Saint-Nazaire sont identifiées comme des
centralités à renforcer, ayant vocation à accueillir 80 % de la croissance démographique et
économique du pôle métropolitain. Par ailleurs, lorsque la densification de cette enveloppe
urbaine n’est pas possible, seule une extension limitée de celle
- ci est autorisée par le DOO. Ce
dernier cible ainsi, à horizon 2030, une réduction de 50 %
de l’urbanisation en exte
nsion de
l’enveloppe urbaine par rapport à la période précédente, anticipant en partie l’objectif fixé dans
le cadre du ZAN par la loi Climat et Résilience du 22 août 2021. À cette fin, des objectifs
différenciés minimums sont définis pour chaque intercommunalité, à savoir une réduction de
50 % pour Nantes Métropole et de 35 % pour les quatre autres EPCI couverts par le SCoT.
L’analyse de la réduction de la consommation d’
espaces naturels agricoles et forestiers
(ENAF) peut être réalisée en Loire-Atlantique à partir de deux bases de données en
libre-service. La première,
dont les données publiques s’arrêtent en 2020, est issue du travail
mené à l’échelle nationale
par le ministère du développement durable sur le projet OCSGE
105
à partir de l’interpré
tation des données ortho-photographiques et est utilisée par le département
(base « BD MOS ») et par la CARENE. La seconde base de données (base nationale dite
« CEREMA ») est également réalisée par le ministère du développement durable et constitue
la référence nationale
pour l’appréciation des consommation d’ENAF
et est utilisée par la
chambre pour ses constats (Annexe n° 99).
104
Article L. 141-
6 du code de l’urbanisme
.
105
Occupation des sols à grande échelle
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
50
Afin de limiter l’extension de l’enveloppe urbaine, le DOO du
SCoT utilise la possibilité
offerte par la législation d’imposer des densités minimales aux plans locaux d’urbanisme (
PLU)
inclus dans son périmètre
106
. En l’occurrence, est définie une densité mo
yenne minimale de
20
logements par hectare au sein de zones ouvertes à l’urbanisation en extension de l’enveloppe
urbaine, cette densité étant rehaussée à 25 logements par hectare pour les pôles structurants à
l’échelle des communes et à 40
logements par hectare pour Saint-
Nazaire et l’intérieur du
périphérique nantais.
Par ailleurs, en ce qui concerne spécifiquement les zones d’activités, le DOO prévoit
que des réflexions doivent être systématiques sur les possibilités de densification,
d’optimisation des
droits à construire par un dimensionnement adapté des parcelles,
d’optimisation volumétrique de l’espace par des formes urbaines compactes (coefficient
d’espace vert, coefficient d’emprise au sol
, etc.
), de mise en place d’espaces mutualisés de
circulation, de stationnement et de services pour les activités qui le permettent ou encore de
traitement des friches et de remembrement dans une logique de rationalisation foncière.
Enfin, le SCoT se donne comme objectif de maintenir la proportion de 80 %
d’espac
es
agricoles, naturels et forestiers sur son périmètre. À cette fin, il identifie des corridors
écologiques à protéger de l’urbanisation ainsi que des zones agricoles à pérenniser, à hauteur
d’un minimum de 80
000 hectares, répartis sur les 5 EPCI du pôle métropolitain.
6.2.2
Les objectifs de consommation limitée du foncier du SCoT traduits dans le
PLUi de la CARENE
sont encore insuffisants pour atteindre l’objectif national
« ZAN
» à l’horizon 2030
Le territoire de la CARENE
compte 10 communes pour un total d’en
viron
32 000 hectares dont la moitié correspond à des espaces naturels, notamment des zones
humides. Ce territoire est donc fragile et soumis à une forte pression immobilière.
Le PLUi
(plan local d’urbanisme intercommunal)
de la CARENE
couvre l’ensemble du
territoire de cette intercommunalité et fut adopté le 4 février 2020. Antérieur à la loi "Climat et
résilience" du 22 août 2021, il ne lui était pas soumis mais devra intégrer avant 2028
107
les
objectifs de réduction de 50 % des nouvelles surfaces artificialisées. Pour autant le PLUi de la
CARENE intègre déjà un objectif de réduction de la consommation des « espaces naturels,
agricoles et forestiers » (ENAF) de 36,5 %
108
par rapport à la période de référence utilisée dans
le SCoT de 2004-2
012, dépassant ainsi l’objectif chiffré du
SCoT en vigueur (- 35 %) et se
conformant à l’esprit de l’article L
. 151-
4 du code de l’urbanisme.
Le PLUi distingue par ailleurs les ENAF consommés au sein de l’enveloppe urbaine et
ceux en extension. Ainsi sur les 575
ha de consommations d’ENAF identifiés par la
CARENE
109
, 24 %
sont dans l’enveloppe urbaine et 76
% (438 ha) sont en extension. Les
consommations prévisionnelles (classées essentiellement en AU dans le zonage du PLUi) sont
affectées pour 205 h
a à l’éc
onomie (46 %), 171 h
a à l’habitat (39
%), 43 ha pour les
équipements publics (10 %) et 19 ha pour les opérations mixtes (4 %).
106
Article L. 141-
8 du code de l’urbanisme
.
107
Loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023, visant à faciliter la réalisation des objectifs de lutte contre
l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux
.
108
De 690 ha à 438 ha dans le PLUi.
109
De 779 ha à 575 ha dans le PLUi
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
Ainsi le PLUi de la CARENE
s’inscrit dans la «
trajectoire ZAN » sans encore y
répondre totalement puisque la réduction d’ENAF mentionnée (36
%) ne concerne que les
espaces NAF au-
delà de l’enveloppe urbaine tandis que l’objectif «
ZAN » de réduction de
50 %
à l’horizon 2030 concer
ne tous les espaces NAF. La chambre constate que la réduction
de consommation totale (dans l’enveloppe urbaine et en extension) des espaces NAF sur la
période de référence de la CARENE
n’est que de 26
%. La CARENE devra donc intégrer
d’ici
2028 un effort important de réduction de la consommation prévisionnelle des espaces NAF
pour atteindre l’objectif de 50
% à 2030.
La loi "Climat et résilience" du 22 août 2021 prend en période de référence les années
2011 à 2020 afin de projeter la réduction de consommati
on d’ENAF à réaliser d’ici
2030.
Selon la base de données du ministère du développement durable (CEREMA), la
CARENE a consommé 245,2 ha sur la période de référence (2011-2020). Cette consommation
résulte principalement d’une artificialisation pour l’habita
t (63 %
) avant l’économie (25
%).
Parmi les dix communes, près de la moitié de la consommation de la période résulte de
celle de la ville centre de Saint-Nazaire (25 %) et de Donges (20 %).
Tableau n° 3 :
Tableau des consommations d’espaces sur la période 2011
-2020
par commune
Source
: portail de l’artificialisation. Ministère du développement durable
La CARENE
reste cependant un territoire dont la consommation d’espaces naturels a
été plus « efficiente » que la moyenne du département, tant par nouvel habitant (149 m²/nouvel
habitant contre 229 m² pour la Loire-Atlantique) que par nouvel emploi créé (134 m²/nouvel
emploi contre 166 en Loire-Atlantique).
La consommation de 245,2 ha sur la période de référence limite la consommation de la
CARENE à 122,6 ha (50 %)
d’ici 2
030. Or l
a consommation d’espaces NAF sur les deux
dernières années disponibles (2021 et 2022) montre que le territoire a déjà consommé 42 % de
l’objectif à 2030. Certaines communes approchent à 80
%
de l’objectif de leur territoire
(Pornichet,
Saint-Joachim,
La
Chapelle-des-Marais)
quand
la
commune
de
Saint-Malo-de-
Guersac dépasse déjà l’objectif territorialisé
(Annexe n° 100).
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
52
Pour respecter l’objectif «
ZAN » de 122,6 ha à
l’
horizon 2030, alors que la
consommation en deux ans est de 42 %, la CARENE devra nécessairement revoir à la baisse sa
moyenne de consommation annuelle d’ici
là.
En réponse aux observations l’ordonnateur a
indiqué disposer de chiffres de consom
mation d’ENAF qui établiraient que la CARENE
s’inscrit bien dans la trajectoire du ZAN, sans pour autant documenter
ces affirmations. Il
indique toutefois que les prochaines évolutions du PLUI contribueront à limiter la
consommation d’ENAF pour s’inscrire
dans la trajectoire ZAN.
Graphique n° 1 :
Projection de la consommation cumulée à respecter pour la CARENE
Source
: portail de l’artificialisation
CEREMA
6.2.3
Les outils juridiques de limitation de la consommation de foncier dans le PLUi
de la CARENE
Le PLUi a depuis son adop
tion en 2020, fait l’objet de plusieurs modifications qui ont
amené la CARENE à modifier les zonages et réduire les surfaces urbanisables au bénéfice des
zones naturelles ou agricoles (Annexe n° 111).
Par ailleurs, une zone classée AU (à urbaniser à moyen et long termes) pourra ne pas
être totalement urbanisable compte tenu des contraintes environnementales pesant sur ces
parcelles (présence de zones humides notamment). Ainsi
selon l’ordonnateur,
sur les 170 ha en
zones AU que la CARENE a inscrits au PLUI, seuls environ 36 ha seraient urbanisables à
l’horizon 2030
.
Le PLUi reprend par ailleurs les règles du SCoT
de densification de l’habitat
différenciées selo
n la situation de l’opération. Ainsi pour les opérations réalisées en extension
d’urbanisation, la densité attendue est de 20 logements à l’hectare (40 pour S
aint-Nazaire) et
40
logements à l’hectare pour celles situées dans l’enveloppe urbaine. Le règleme
nt graphique
précise les zones de densification obligatoire.
A l’occasion de la contradiction, l’ordonnateur a
précisé que la révision n° 4 du PLUI qui serait applicable fin 2025, augmentera cette
densification en extension de 30 à 60
logements à l’hectare
selon les communes.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
Le règlement du PLUi qui fixe les règles précises d’urbanisation des zonages contribue
également à favoriser la densification. L’examen du PLUi permet d’identifier 99
zonages
différents (zonages et sous zonages), définissant les règles applicables selon la destination du
secteur (habitat, activités économiques, zone naturelle, etc.) mais aussi selon la localisation sur
le territoire. La multiplication des spécificités présentes dans le règlement du PLUi de la
CARENE, caractérise davan
tage un assemblage des PLU antérieurs qu’un projet totalement
homogène.
La chambre constate cependant que le règlement traduit la volonté générale de
densification. Ainsi les zones destinées à l’habitat (Uaa et Uab) ne prévoient pas de coefficient
d’emprise au sol ni de limite de hauteur (autre que la proportionnalité au bâtiment permettant
d’atteindre 26
mètres maximum) et posent un principe d’implantation en alignement des voies.
Par ailleurs sur certaines zones de densification délimitées au règlement graphique, le dernier
étage n’est pas comptabilisé pour calculer le nombre de places de stationnement à réaliser.
Dans les zones d’activités (Uea, Ued et Uem) (commerciales et tertiaires), les emprises au sol
ne sont pas règlementées et l’implantation des bâtiments se fait en principe à l’alignement. La
hauteur des constructions est toutefois limitée (17 mètres au maximum).
Dans les zones d’habitat comme celles destinées à l’activité économique, le coefficient
de « pleine terre » de potentiellement 30 %
du foncier ou les reculs imposés pour l’implantation
des bâtis par rapport aux limites de parcelles ne participent cependant directement pas à la
densification du foncier
mais améliorent la qualité de l’urbanisation selon l’ordonnateur.
La prise en c
ompte des spécificités géographiques du territoire s’appuie également sur
65
OAP (orientations d’aménagement et de programmation) qui couvre
nt 519 ha du territoire,
essentiellement dans l’enveloppe urbaine, ouverts à court, moyen ou long terme à
l’urbanisa
tion. Ces OAP définissent, chacune pour une partie du territoire seulement, des règles
d’aménagement et de programmation, notamment de logements, que l’opérateur devra
respecter pour l’obtention des autorisations d’urbanisme. Ce
s objectifs participent à la logique
de densification et d’économie du foncier.
La CARENE a également institué une OAP « trame verte et bleue
» couvrant l’ensemble
des parcelles concernées du territoire afin de définir les orientations de préservation applicables
à ces espaces souvent isolés, dans l’enveloppe urbaine ou dans les zones naturell
es ou agricoles.
La création de cette OAP au sein du PLUi conforte la protection de ces espaces, en la rendant
opposable aux tiers.
6.2.4
Une forte intervention publique dans l’aménagement du territoire de la
CARENE
Outre l’instruction des autorisations d’urbani
sme, la CARENE maîtrise directement ou
indirectement une part importante du foncier urbanisable. Ainsi sur les 519
ha d’OAP, elle en
maîtrise 86 ha (16,5 %) soit directement, soit par les communes, soit par les établissements
publics, notamment fonciers (EPF).
Elle est également un acteur important pour la production de logements, à travers le
financement apporté aux actions du Plan Local de l’Habitat (PLH) et à son opérateur public
(SILENE) mais également par sa société publique locale (SPL SONADEV) chargée des
opérations d’aménagement de zones, tant pour l’habitat que pour les activités économiques.
Depuis l’adoption du PLUi (2020) près de la moitié des logements construits sur le territoire
intercommunal
sont d’initiative publique
.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION NAZAIRIENNE ET D
E L’ESTUAIRE
54
La CARENE participe éga
lement à limiter l’artificialisation du foncier en
accompagnant la rénovation énergétique des logements. En complément des aides de l’Anah
(agence nationale de l’habitat)
, la collectivité finance 10 %
des travaux d’un particulier
occupant et 30 % pour un bailleur ou une copropriété
. L’ambition est non seulement écologique
et économique, mais permet aussi de maintenir ou de remettre sur le marché (de la location par
exemple) des biens immobiliers qui seraient restés, ou devenus, vacants faute de rénovation.
Ainsi entre 2019 et 2023, 28 logements vacants ont été remis sur le marché immobilier
110
.
Le bail réel solidaire (BRS) est un dispositif d’accession à la propriété sous condition
de revenus. Créé par la loi Alur
111
, il
permet à un particulier d’acqué
rir un bien à un prix
inférieur (de 15 % à 40 %) au prix du marché, grâce à un co-financement de la collectivité et
de l’opérateur national (Organisme foncier Solidaire
-OFS-). La CARENE apporte un
financement sur le foncier acquis par l’OFS afin de lui permettre de préserver l’équilibre
économique de l’opération. Le particulier bénéficiaire n’acquiert pas le foncier
, qui reste
propriété de l’OFS, mais le
seul bien immobilier (maison ou appartement). Ce démembrement
de la propriété permet de maintenir un coû
t d’accession réduit pour le particulier. L’intérêt est
également de minorer la consommation du foncier sur la durée,
puisque l’OFS
, restant
propriétaire,
pourra en cas de cession de l’habitation s’assurer que le nouveau propriétaire
réponde aux conditions du BRS. Ainsi, contrairement aux traditionnels « lotissements
communaux », qui vendent un foncier à un prix subventionné par la collectivité sans maîtriser
le devenir de ce bien (revente à des acheteurs aux profils non prioritaires ou pour une résidence
secondaire par exemple), le BRS permet de maîtriser la « vocation » de ce foncier sur la durée.
En 2024 toutefois, seuls 45 logements BRS sont en cours, sur les 320 prévus à horizon 2027
dans le PLH.
6.3
Un objectif de consommation du foncier qui pourrait être mieux
justifié et mieux suivi
6.3.1
Le choix d’une consommation maximale du foncier autorisé par le PLUI
pourrait être mieux justifié
6.3.1.1
La quasi- totalité de la consommation prévue des espaces naturels en extension
d’urbanisation est la conséquence du choix de l’accueil d’une nouvelle population
que le PLUi peine à justifier
Le PLUi projette un objectif de croissance de la population (+ 0,88 % par an)
d’environ
+ 17 000 habitants par rapport à la période de référence de 2015, pour atteindre
140 000
habitants en 2030. La croissance de la population n’est pas
due au solde naturel
(différence entre les décès et les naissances sur le territoire), mais au solde migratoire (accueil
de nouvelle population)
112
.
.
111
Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.
112
Selon l’Insee l’évolution moyenne annuell
e constatée entre 2015 et 2021 de 0,9 % est exclusivement
du au solde migratoire. https://www.insee.fr/fr/statistiques . Intercommunalité- Métropole de CA de la Région
Nazairienne et de l'Estuaire (CARENE) (244400644).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
Pour accueillir cette croissance de population, la CARENE
calcule qu’il est nécessaire
et possible de construire 17 469 logements sur la période 2014-2030, soit environ
1 090
logements par an, dans l’épure du PLH en vigueur
113
.
Selon le PLUi, sur ces 17 469 logements, 8 045 sont nécessaires au maintien de la
population actuelle, afin de tenir compte des facteurs de décohabitation des ménages, des
résidences secondaires et des logements vacants. Le PLUi indique par ailleurs que
7 050
logements sont réalisables dans l’enveloppe urbaine (367
ha), soit 87 % du besoin de la
population. La c
hambre en déduit, sur la base de 20 logements à l’hectare prévus en extension
par le
PLUi, qu’il
manque donc environ 50 ha pour réaliser les 1 000 logements nécessaires
pour répondre aux besoins de la population (8 045). Sur les 209 ha prévus
d’urbanisation
en
extension dédiés à l’habitat, 159
ha (76 %)
n’étaient
donc pas utiles au maintien de la
population, mais exclusivement
à l’accueil d’une population nouvelle.
Les documents du PLUi peinent par ailleurs
à justifier l’accue
il de cette nouvelle
population. À
l’exception de l’objectif d’accueillir 3
200 nouveaux étudiants, correspondant
aux nouveaux sites universitaires et au besoin en logements sociaux manquants au sens de la
loi SRU
114
, mentionnés à hauteur de 2 246 logements,
aucun recensement des besoins n’est
effectué pour justifier la croissance de la population sur ce territoire contraint. Les besoins des
entreprises en nouveaux salariés ne sont par exemple pas mentionnés alors qu’ils auraient pu
contribuer à expliquer
,
l’extension des zones d’activités et l’accueil de nouveaux ménages. La
chambre estime à environ 5 000
115
les logements nouveaux justifiés, contre les quelque
9 419 logements envisagés dans le PLUi
116
. La chambre admet,
comme l’indique l’ordonnateur,
que des prévisions précises
d’embauches sont difficiles à établir sur le long terme, mais
estime
qu’un recensement avec des hypothèses hautes et basses aurait permis d’établir le potentiel de
besoins de nouveaux salariés et donc de logements.
De même, l’extensi
on de 117
ha des zones d’activités n’est que rarement justifiée par
des projets envisagés ou le développement d’une filière. La justification de l’extension des
zones d’activités repose sur la reconstitution du stock de foncier à 10
ans pour maintenir le
niveau de cessions annuelles constaté sur la période précédente.
Le PLUi semble appuyer son objectif de production de logements et d’extensions des
zones d’activités sur «
son droit à consommer
» des ENAF déduit de l’objectif de
- 35 % du
SCoT. Le PLUi applique un raisonnement « à rebours »,
et part du volume d’ENAF disponibles
à l’artificialisation pour en déduire le nombre
de logements réalisables.
La chambre invite la collectivité à mieux justifier la consommation envisagée de foncier
ENAF lorsqu’elle de
vra réviser le PLUi,
afin d’intégrer l’objectif ZAN
de 2030.
113
PLH 2016-2021.
114
La loi nᵒ 2000
-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
115
3 000 étudiants et 2250 logements sociaux.
116
17 464 logements sont prévus, dont 8 045 pour le maintien de la population en place et 9 419 pour la
population nouvelle
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
56
Recommandation n° 11.
:
Mieux justifier les consommations envisagées d’espaces
naturels agricoles et forestiers dans le plan local d’urbanisme intercommunal.
6.3.1.2
À
défaut de justifications complète de l’objectif de croissance de la
population, la stabilisation du trafic routier aurait pu constituer une cible
conforme au PCAET pour en déduire la population supplémentaire que le
territoire était en capacité d’accueill
ir
Le PCAET
117
de la CARENE, approuvé le 19 décembre 2019, traduit les objectifs du
territoire en matière de transition écologique et énergétique à l’horizon 2030. Une part
conséquente de l’émission des gaz à effet de serre est émise par le trafic routier
118
. Le plan de
déplacement urbain (PDU), approuvé le 4 février 2020, envisage de faire passer la part modale
du véhicule, de 71 % en 2015, à 63 % en 2030,
en développant l’offre de transports collectifs
notamment à travers le projet précité « HelYce+ » (cf. p
artie finances). Le PDU simule l’effet
de la croissance de population à 140 000 habitants, combiné aux efforts envisagés par la
CARENE
pour remplacer l’usage de la voiture. Globalement
, le nombre de déplacements en
voiture diminuerait de 2 %, alors que la population augmenterait dans le même temps de
13 %
119
. Dans le détail cependant, seuls les déplacements de moins de 3 kms diminueraient, les
déplacements les plus longs (et donc les plus polluants) et notamment ceux liés aux trajets
domicile- travail, augmenteraient de 10 %. Selon la chambre, en appliquant les mêmes ratios
que le PDU, la population à atteindre serait d’environ 127
000 habitants pour ne pas augmenter
le trafic automobile domicile-travail sur le territoire. La dernière population officielle
120
de la
CARENE fait cependant déjà état de 129 000 habitants. La chambre invite la CARENE à tenir
compte de cet objectif de réduction du trafic automobile pour fixer les orientations du PLUi,
lors de sa révision qui intégrera l’objectif «
ZAN
» à l’horiz
on 2030. À
l’occasion de
la
contradiction l’ordonnateur a précisé dans
sa réponse que « la stabilisation du nombre de trajets
domicile travail, la recherche de la qualité de l’air, ne peuvent constituer la seule référence pour
estimer la capacité d’accueil
du territoire et dimensionner l’accueil de nouvelles populations
».
6.3.2
Le suivi des indicateurs d’aménagement du territoire doit être amélioré
Le code de l’urbanisme
121
prévoit que les PLUi doivent définir des indicateurs
permettant de juger de l’efficacité de l’application du plan d’urbanisme au regard des objectifs
qu’il s’est fixé
s. Le PLUi de la CARENE fait état de 40 indicateurs
122
dans les domaines
environnementaux,
économiques, d’habitat et de mobilité. Le contrôle de la chambre
la conduit
à observer
que peu d’indicateurs sont
réellement suivis par la CARENE, et concernent
essentiellement l’habitat et la consommation
de foncier. Le suivi plus complet de ces
indicateurs,
qu’elle a elle
- même prévus,
permettrait pourtant d’évaluer la trajectoire de la
117
Plan Climat Air Energie Climat Territorial.
118
33 % sur la CARENE hors secteur énergétique (Donges) / Rapport environnemental PDU p. 124.
119
De 122 932 en 2015 à 140 000.
120
Population Insee 2021.
121
Articles L. 153-
27 code de l’urbanisme.
122
Annexe 6 au rapport de présentation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
CARENE et de ses communes membres
au regard des objectifs d’aménagement fixés et de
rectifier le cas échéant, les stratégies et moyens en cours de période. La CARENE
s’est
cependant engagée
à présenter le bilan d’application du PLUi dans les
six
années d’approbation
,
conformément à l’article L
. 153-
27 du code de l’urbanisme.
L’ordonnateur indique dans sa
réponse que l’appréciation des évolutions du territoire nécessite «
un temps long », ce que ne
conteste pas la chambre, qui observe toutefois
que la CARENE s’est elle
-même fixée dans le
PLUI un suivi des indicateurs tous les ans, tous les deux ou quatre ans suivant les indicateurs.
Le PLUI étant entré en vigueur en 2020, plusieurs indicateurs auraient dû être suivis à la date
du présent rapport.
Par ailleurs, la CARENE
, n’a pas mis en place d’inventaire des friches industrielles et
commerciales, estimant que la demande du marché limite la vacance. Le site « cartofriches »
du Cerema identifie pourtant 21 friches sur le territoire de la CARENE. La tenue de cet
inventaire permettrait à la CARENE de connaître non seulement le potentiel de fonciers sous
utilisés
avant d’en artificialiser de nouveaux, mais également d’identifier de potentiels sites à
« renaturer »,
comptabilisés dans l’objectif «
ZAN » de la loi climat et résilience
123
. En réponse
aux observations provisoires de la chambre
, l’ordonnateur a indiqué a
voir examiné la liste des
friches identifiées
par le CEREMA et qu’une seule selon lui, pourrait donner lieu à
requalification.
La chambre en prend acte, sachant que la CARENE n’en avait jusqu’alors
identifié aucune.
Le PDU, voté en 2020, prévoit la mise e
n place d’un
c
omité de suivi chargé d’évaluer
la mise en
œuvre
de ce document stratégique. À
ce jour aucun comité ne s’est
réuni. La dernière
« enquête déplacements » datant de 2015, la CARENE
ne dispose d’aucun indicateur pour
évaluer les effets de son PDU sur les modes actuels
de déplacements et mesurer ainsi l’impact
de sa stratégie « vivre à 15 min des centralités », énoncée dans son propre PLUi. À
l’occasion
de la contradiction, l’ordonnateur a précisé qu’une nouvelle étude «
mobilités » est en cours
avec des résultats attendus pour 2025. La chambre note positivement cette démarche qui
permettra de connaître les premiers effets du PDU de 2020.
La chambre invite donc la CARENE à réaliser un inventaire des friches industrielles et
à suivre, sans attendre le délai légal de six ans
124
, les indicateurs prévus dans ces documents
d’aménagement
,
afin d’évaluer les résultats et impacts des actions entreprises et
, au besoin, de
les corriger.
Recommandation n° 12.
: Réaliser un inventaire des friches industrielles du territoire.
6.3.3
Des leviers juridiques et financiers pour limiter la consommation d’espaces
naturels, encore non utilisés
Le diagnostic du PLUi de 2020 identifiait un volume de logements vacants et de
résidences secondaires « amputant
» l’offre de logements
en résidences principales du territoire.
Les chiffres de l’Insee permettent d’observer une hausse
de 4 % de ces catégories de logements
(Annexe n° 122). En 2021, le total des résidences secondaires et des logements vacants
représente environ 15 000 logements, soit 1,5 fois plus que la production de logements prévue
sur la période 2020-2030 par le PLUi (
d’
environ 10 000 logements).
123
Article L. 101-2-
1 du Code de l’urbanisme.
124
Article 153-
27 du code de l’urbanisme.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
58
La CARENE agit, en partie, sur la résorption de logements vacants par son
conventionnement avec l’Anah pour la rénovation énergétique des logements (cf. 6.2)
, mais
elle
n’a pas développé
, seule ou avec les communes membres, une stratégie pour réduire le
volume de ces logements et des résidences secondaires. Or l
’existence d’un pacte fiscal et
financier aurait pu permettre d’inciter financièrement les communes à prendre les mesures
financières, juridiques ou fiscales (taxe d’aménagement, taxe sur logements vacants, taxe sur
les résidences secondaires
125
) en cohérence avec les objectifs du PLUi. Les différences parfois
importantes entre communes membres sur ces problématiques de logements vacants et de
résidences secondaires ne doivent toutefois pas faire obstacle à une stratégie partagée au plan
intercommunal. En outre la CARENE pourrait agir seule,
en décidant la fin de l’exonération
temporaire de la taxe sur le foncier bâti des constructions nouvelles
126
, ou en instaurant la taxe
sur les terrains devenus constructibles
127
, ou encore celle sur les friches industrielles
128
.
Enfin, c
ertaines dispositions juridiques pour limiter l’artificialisation des sols ne sont
pas encore exploitées par la CARENE
. Le bail à construction, à l’image du bail réel solidaire
(BRS. cf. 6.2) permet de maîtriser le foncier sur la durée, et donc la destination du bâtiment
construit par le propriétaire. Cette solution n’est pas encore initiée pour les zones d’activités
communautaires et permettrait pourtant de disposer de leviers pour maî
triser le devenir d’un
site ou sa vacance. Ce type de démembrement de propriété pourrait également être utilisé pour
les opérations d’aménagement destiné
es
à l’habitat et pilotée
s par la CARENE (ou la Sonadev),
afin de s’assurer
sur le
long terme du maintien du statut de l’habitation en ré
sidence principale.
La CARENE
n’a pas non plus ouvert la mixité des fonctions dans les zones d’activités (souvent
spécialisées) empêchant ainsi la transformation de certains sites en habitation. La chambre note
cependant positivement le travail en cours de la CARENE pour faire évoluer à moyen terme la
zone « Grand Large » à Trignac et celle de « Océanis Vecquerie » à Saint-Nazaire.
125
Saint-Nazaire et Pornichet appliquent la taxe sur les résidences secondaires.
126
Article 1383 code général des impôts (CGI).
127
Art. 1529 et 1605 nonies CGI.
128
Article 1530 du CGI.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les documents d’aménagement de la
CARENE (SCoT et PLUi) ont anticipé la loi
« climat et résilience » du 22 août 2021 et intègrent une réduction de la consommation des
espaces naturels, agricoles et forestiers à l’horizon 2030 par rapport à la période précédente
(2011-2020). Pour autant, le PLUi de la CARENE anticipe une réduction globale de 26 % de
l’artificialisation alors que la loi prévoit une réduction de 50
% en 2030. Selon les chiffres
publics du ministère du développement durable, la CARENE a déjà consommé en deux ans
42 %
de l’objectif 2030
,
et devra donc revoir ses objectifs d’artificial
isation
d’ici 2028, date
limite pour intégrer l’objectif «
ZAN » pour 2030.
L’objectif d’une population
initialement fixé
à 140 000 habitants en 2030 devra être réinterrogé
afin de limiter l’artificialisation des sols et
limiter le développement du trafic automobile sur le territoire.
Le PLUi comprend de nombreuses dispositions visant à densifier les parcelles
artificialisées et la CARENE
est également un acteur important de l’aménagement du territoire
,
à travers les fonciers maîtrisés par la puissance publique, les opérations de construction de
logements menées par elle, son OPHLM ou sa SPL (45 % des réalisations depuis 2020), ou
encore par les financements apportés aux actions de rénovation énergétique
de l’habitat
ou à
la concrétisation du bail réel solidaire (BRS), qui peine cependant à atteindre ses objectifs
chiffrés.
Il reste plusieurs outils juridiques ou fiscaux que la CARENE et ses communes membres
n’utilisent pas
, du moins pas de façon concertée,
afin de réduire l’artificialisation de
s sols et
pour diminuer le nombre de résidences secondaire et logements vacants, dont le nombre en
2021 (15
000) correspond à une fois et demie l’objectif total de production de nouveaux
logements entre 2020 et 2030.
Enfin la CARENE devra mieux suivre les indicateurs de son aménagement du territoire,
afin de pouvoir anticiper les changements à effectuer, notamment pour mieux prendre en
compte l’objectif de réduction de l’artificialisation des sols à l’horizon 2030.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
60
ANNEXES
Annexe n° 1. Liste des communautés d’agglomération du panel comparatif
.................
61
Annexe n° 2. Produits de gestion du budget principal
....................................................
62
Annexe n° 3. Charges de gestion
....................................................................................
63
Annexe n° 4.
Impact réel du schéma de mutualisation sur les dépenses de
personnel
....................................................................................................
64
Annexe n° 5. Résultat cumulé des principaux budgets annexes au 31/12/2022
.............
65
Annexe n° 6. Autofinancement des investissements
.......................................................
66
Annexe n° 7. Trésorerie
..................................................................................................
67
Annexe n° 8. Évolution du cadre juridique national visant à la limitation de
l’artificialisation des sols
............................................................................
68
Annexe n° 9. La mesure de l’artificialisation des sols par deux bases de données
disponibles en libre accès
...........................................................................
70
Annexe n° 10. Situation à fin 2022 par commune de la consommation de
l’enveloppe maximale d’espaces naturels fixée pour 2030
........................
72
Annexe n° 11. Évolution des surfaces de zonages depuis l’adoption du PLUi en
2020
............................................................................................................
73
Annexe n° 12. Évolution du parc de logements 2015- 2021
...........................................
74
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
Annexe n° 1.
Liste des communautés d’agglomération du panel comparatif
SIRET
Nom
Population
20006691800018
CA ALES AGGLOMERATION
135 336
20004163000019
CA ARDENNE METROPOLE
124 030
20007175100016
CA BASSIN DE BOURG EN BRESSE
137 751
24340076900093
CA BEZIERS MEDITERRANEE
129 861
24973004500047
CA CENTRE LITTORAL CACL
153 022
20003318100013
CA CHARTRES METROPOLE
140 347
24974009300060
CA CIREST
128 738
20004131700013
CA DU NIORTAIS CAN
125 225
20006911000019
CA GRAND CHAMBERY
142 655
24620029900013
CA HENIN CARVIN
127 822
24110059300078
CA LE GRAND NARBONNE
134 128
20004339600015
CA MAUBEUGE VAL DE SAMBRE
126 114
20006001000010
CA MAUGES COMMUNAUTE
123 446
24770005700018
CA MELUN VAL DE SEINE - CAMVS
136 096
20006864100014
CA MURETAIN AGGLO
127 063
24440064400013
CA REGION NAZAIRIENNE
131 625
20006635500013
CA SETE AGGLO MEDITERRANEE
129 577
24974008500033
CA SUD
132 984
20006930000016
CA TARBES- LOURDES- PYRENNEES
128 774
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
62
Annexe n° 2.Produits de gestion du budget principal
En milliers
d’€
2019
2020
2021
2022
2023
Var.
annuelle
moyenne
Var. totale
période
Variation
simple
Ressources fiscales
propres (nettes des
restitutions)
65 701
67 672
58 035
58 470
64 527
- 0,4 %
- 1,8 %
- 3,3 %
+ Fiscalité reversée
- 38 416
- 38 103
- 37 914
- 37 809
- 35 392
- 2,0 %
- 7,9 %
- 4,8 %
= Fiscalité totale (nette)
27 285
29 568
20 120
20 660
29 135
1,7 %
6,8 %
- 1,3 %
+ Ressources
d'exploitation (dont
produits exceptionnels
réels*)
3 883
3 922
6 202
5 790
6 683
14,5 %
72,1 %
11,3 %
+ Ressources
institutionnelles
(dotations et
participations)
23 479
23 749
33 212
33 432
35 446
10,8 %
51,0 %
7,7 %
+ Production
immobilisée, travaux en
régie
0
0
0
0
0
= Produits de gestion
54 646
57 240
59 534
59 882
71 265
6,9 %
30,4 %
3,8 %
Source/note : CRC à partir des comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
63
Annexe n° 3.Charges de gestion
En
milliers d’€
2019
2020
2021
2022
2023
Var.
annuelle
moyenne
Variation
simple
Charges
à
caractère
général
9 012
8 860
8 604
8 985
10 749
4,5 %
19,3 %
Charges de personnel
13 108
13 383
13 578
15 054
18 476
9,0 %
41,0 %
Subventions
de
fonctionnement
(dont
subventions
exceptionnelles*)
7 113
7 623
6 615
7 194
7 355
0,8 %
3,4 %
+
Autres
charges
de
gestion
(dont
charges
exceptionnelles réelles)
5 752
6 895
7 022
6 668
7 895
8,2 %
37,3 %
= Charges de gestion
34 986
36 761
35 818
37 901
44 475
6,2 %
27,1 %
Source/note : CRC à partir des comptes de gestion
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
64
Annexe n° 4. Impact réel du schéma de mutualisation sur les dépenses de
personnel
En
milliers d'€
2019
2020
2021
2022
2023
Évolution
période
Services portés par la CARENE faisant
l’objet d’une déduction des AC versées
aux communes membres (A)
0
0
0
1 063
2 908
2 908
Services portés par la ville refacturés à la
CARENE (compte 62875)
172
504
965
969
1 415
1 244
Services portés par la ville refacturés à la
CARENE (compte 6288)
231
- 231
Sous total des services portés par la ville
et refacturés à la CARENE (B)
403
504
965
969
1415
1013
Impact réel du schéma de mutualisation
sur les frais de personnel
- 403
- 504
- 965
94
1 493
1 896
(
Coût des services portés par la CARENE (A)
–
coût
des services portés par les communes membres (B)
)
Évolution en montant
0
- 101
- 461
1 058
1 399
1 896
Source/note : CRC à partir des comptes de gestion et de la délibération 2022.00272 du 6 décembre 2022 actant
la déduction des attributions de compensation du coût relatif aux services communs
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
65
Annexe n° 5.Résultat cumulé des principaux budgets annexes au 31/12/2022
Résultat cumulé en €
Solde
section
exploitation
Solde
section
investissement
Total cumulé
BA Eau
3 121 165
3 130 093
6 251 258
BA assainissement
3 932 540
3 138 192
7 070 732
BA déchets
3 024 002
13 816 337
16 840 340
BA transport
7 496 080
15 319 508
22 815 588
Total principaux BA
17 573 788
35 404 129
52 977 917
Source/note : CRC à partir des comptes administratifs 2022
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
66
Annexe n° 6.Autofinancement des investissements
En
€
2019
2020
2021
2022
2023
CAF nette ou
disponible
16 826 027
16 844 968
20 065 229
17 610 064
21 715 037
Recettes
d'investissement
hors emprunt
(FCTVA,
subv. Équipement reçues,
fonds affectés à
l'équipement, produits de
cession)
12 744 485
6 964 419
10 936 028
5 781 183
13 125 767
Financement
propre disponible
29 570 512
23 809 386
31 001 257
23 391 247
34 840 804
Dépenses
d'équipement
inscrites au CA
33 730 205
29 707 254
38 770 251
43 254 959
38 751 421
Taux
autofinancement
dépenses
équipement
88 %
80 %
80 %
54 %
90 %
Source/note : CRC à partir des comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
67
Annexe n° 7.Trésorerie
Au
31 décembre en €
2019
2020
2021
2022
2023
Fonds de roulement net
global
- 1 083 387
5 523 685
9 331 317
4 998 453
- 5 346 588
- Besoin en fonds de
roulement global
- 20 824 278
- 15 355 151
- 19 481 177
- 38 522 376
- 43 385 457
=Trésorerie nette
19 740 891
20 878 836
28 812 495
43 520 828
38 038 869
En nombre de jours de
charges courantes
199,8
201,6
285,8
409,4
306,9
Contribution du compte de
rattachement avec les
budgets annexes au Besoin
en fond de roulement
- 20 734 350
- 19 378 704
- 17 747 233
- 37 412 186
- 40 233 131
Trésorerie nette hors
comptes de rattachements
- 993 459
1 500 132
11 065 261
6 108 642
- 2 194 262
Source/note : CRC à partir des comptes de gestion
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
68
Annexe n° 8.Évolution du cadre juridique national visant à la limitation de
l’artificialisation des sols
Les effets de l’artificialisation des sols rappelés par
le Ministère Écologie Énergie
Territoires (ecologie.gouv.fr)
•
Accélération de la perte de biodiversité
: modification considérable, voire disparition de
l’habitat des espèces animale ou végétale de cet espace naturel, pouvant conduire à leur
disparition d’un
territoire,
•
Réchauffement climatique
: un sol artificialisé n’absorbe plus le CO² et participe donc à la
hausse du réchauffement climatique,
•
Amplification des risques d'inondations
: un sol imperméabilisé n’absorbe pas l’eau de pluie.
En cas de fortes inte
mpéries, les phénomènes de ruissellement et d’inondation sont donc
amplifiés,
•
Réduction de la capacité des terres agricoles
à nourrir la population par la perte de
productivité agricole,
Afin de réduire ces impacts négatifs et de promouvoir une gestion éco
nome de l’espace,
le cadre législatif a été fortement renforcé au cours des vingt dernières années
129
. En 2000, la
loi n° 2000-1208 du 13 décembre 000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains
, dite
« SRU », a en effet mis en place des dispositions visant à densifier de manière raisonnée les
espaces déjà urbanisés afin d’éviter l’étalement urbain. En 2010, la
loi n° 2010-788 du
12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement
, dite « Grenelle II », a imposé
un diagnostic de la consommation passée d'espaces dans les documents d’urbanisme et une
justification des objectifs chiffrés fixés par le projet d'aménagement et de développement
durables (PADD) en termes de modération de cette consommation. Par la suite, la
loi dite
n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové
, dite « ALUR
», a durci les conditions d’ouverture des zones à urbaniser, puis la
loi n° 2018-1021 du
23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique
, dite
« ELAN », a notamment introduit la lutte contre l'étalement urbain parmi les objectifs du code
de l'urbanisme.
Malgré ces évolutions, environ 276 000 hectares ont été consommés en France entre
2009 et 2019,
soit l’équivalent du département du Rhône
130
. Le législateur a dès lors décidé de
renforcer les dispositifs en place à travers l’
article 191
de la loi "Climat et résilience" du
22 août
2021 qui fixe un double objectif : diviser par deux le rythme d’artificialisation entre
2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente et atteindre d'ici à 2050 zéro artificialisation
nette (ZAN), c'est- à- dire au moins autant de surfaces renaturées que de surfaces artificialisées.
Selon l’État
131
, la priorité est en effet d’optimiser l’espace en revitalisant les centralités
urbaines, en recyclant les 170 000 ha de friches présentes en France et en mobilisant les
1,1
millions
de
logements
vacants.
L’efficacité
foncière
doit
également
être
améliorée
puisqu’au niveau national, les opérations de moins de 8
logements/ha sont
129
Rapport d'information du Sénat n° 584 déposé le 12 mai 2021.
130
Source : CEREMA.
131
Artificialisation des sols | Ministères Écologie Énergie Territoires (ecologie.gouv.fr)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
69
responsables de 51 %
de la consommation d’espaces pour une production de logements de
seulement 19 % du total. De manière générale, ce sont ces opérations peu denses qui pèsent sur
la consommation d’espaces des communes.
La mise en œuvre du ZAN est à opérer dans les documents de planification et
d'urbanisme : la
loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023, visant à faciliter la réalisation des objectifs
de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux
prévoit ainsi que les schémas régionaux, comme le schéma régional d'aménagement et de
développement durable du territoire (SRADDET), doivent intégrer et territorialiser cet objectif
avant le 22 novembre 2024, puis les Schémas de cohérence territoriale (SCoTSCoTSCoT)
avant le 22 février
2027. Enfin, les plans locaux d’urbanisme (PLU) ainsi que les cartes
communales devront être mis en compatibilité avant le 22 février 2028. Les modalités de
répartition des quotas de surfaces artificialisables ne sont donc pas encore définies, ni
opposables juridiquement. Une gouvernance, assurée notamment par une conférence régionale
composée d’élus locaux, sera mise en place pour définir ces objectifs. Les efforts passés en
matière de consommation d’espaces, les dynamiques démographiques et économiqu
es
prévisibles, les enjeux de recompositions spatiales face aux risques naturels devront être pris en
compte dans ces derniers. Une surface minimale d’un hectare de consommation est en outre
garantie pour la période 2021-2031 à toutes les communes couvertes par un document
d'urbanisme prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026. Enfin, la consommation
foncière des projets d'envergure nationale ou européenne et d'intérêt général majeur sera
comptabilisée au niveau national, alors que les projets
d’envergure régionale pourront être
mutualisés au niveau du schéma régional.
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION NAZA
IRIENNE ET DE L’ESTU
AIRE
70
Annexe n° 9.
La mesure de l’artific
ialisation des sols par deux bases de données
disponibles en libre accès
La loi définit l’artificialisation comme étant « l’altération durable de tout ou p
artie des
fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et
climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage »
132
.
De façon générale, l’artificialisation est entendue comme un proces
sus de
consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers par l’urbanisation. Toutefois, la
nomenclature distinguant les surfaces artificialisées des surfaces qui ne le sont pas peut varier
en fonction des bases de données utilisées.
En Loire-Atlantique, les bases de données ouvertes en libre accès qui permettent de
mesurer et de suivre avec précision l’artificialisation sont au nombre de deux.
Tout d’abord, il s’agit de la base des fichiers fonciers, disponible pour toute la France
133
,
qui décrit la consistance du bâti et du non bâti, mise à jour chaque année. Les données de cette
base couvrent actuellement la période du 1
er
janvier 2009 au 31 décembre 2021.
Toutefois, dès lors qu’il s’agit d’une base de nature fiscale gérée par la Direction
générale des Finances Publiques (DGFiP), elle ne permet pas à elle-seule de mesurer le
phénomène d’artificialisation et n’a d’ailleurs pas été conçue à cette fin. Elle fait donc l’objet
d’un retraitement par le CEREMA pour permettre la production de données relatives
à la
consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF). Cette base de données sera
a priori utilisée pour assurer le suivi de l’objectif de réduction de 50
% de la consommation
d’espaces pour la période 2021
-2031 issu de la loi « Climat et résilience » précitée. À partir de
2031, le suivi sera opéré par une base de données conçue spécifiquement par l’IGN dans le
cadre du ZAN
: l’occupation des sols à grande échelle (
OCS GE
), dont l’élaboration sur
l’ensemble du territoire national n’est pas finalisée et devrait s’achever d’ici fin
2024.
La seconde base de données disponible est celle du département de la Loire-Atlantique,
dénommée « Base de données sur les modes d'occupation des sols » (
BDMOS 44
). Cette
dernière est une source de données géographiques utilisée par de nombreux acteurs, en
particulier lors de l’élaboration des documents d’urbanisme, comme les agences d’urbanisme,
les collectivités territoriales ou les services de l’État. Elle a notamment été utilisée dans le cadre
de
l’élaboration du PLU métropolitain (
PLUm
) de Nantes Métropole actuellement en vigueur.
Contrairement à la base des fichiers fonciers précitée, la BDMOS 44 est construite à partir de
l’analyse des images aériennes de l’IGN et d’une partition du territoire en polygones ayant une
taille égale ou supérieure à 2 000 m² hors espaces urbanisés et de 500 m² dans les territoires
urbanisés, auxquels est attribué un code d’occupation du sol, parmi 38
codes définis par une
nomenclature.
Selon cette nomenclature, les espaces artificialisés comprennent ainsi les zones
urbanisées liées à l’habitat (habitat collectif, pavillonnaire, mixte
, etc.), les activités et
équipements (zones d’activités, surfaces commerciales, écoles
, santé, zones portuaires, etc.),
les infrastructures de transport (emprises routières, ferroviaires, etc.), les espaces verts
artificialisés non agricoles et les zones de loisirs (parcs et jardins urbains, camping, équipements
sportifs, etc.) et les autres espaces artificialisés (décharges, carrières, friches urbaines, etc.).
132
Article L. 101-2-
1 du code de l’urbanisme
.
133
Accueil (beta.gouv.fr).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
71
Nomenclature de la BD MOS de la Loire- Atlantique
Source
:
Département
de
la
Loire- Atlantique
https://observatoire.loire- atlantique.fr/upload/docs/application/pdf/2023- 05/nomenclature_bdmos44.pdf
Dans le cadre du présent rapport, q
ui a pour objet d’examiner la façon avec laquelle
la
CARENE a
appréhendé l’objectif de de sobriété foncière de
2030,
l’équipe de contrôle a utilisé
la base CEREMA, base de référence nationale. La CARENE
a déclaré s’appuyer sur la base
BDMOS, qu’elle estime
plus précise mais dont les mises à jour moins fréquentes ne lui
permettent pas de disposer d’un suivi actualisé
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
72
Annexe n° 10.Situation à fin 2022 par commune de la consommation de
l’enveloppe maximale d’espaces naturels fixée pour 2030
Commune
Objectif ZAN
2030
Consommation
2021- 22 en ha
Consommation
2021- 22 en %
de l'objectif
ZAN
Donges
24,0
11
48 %
Pornichet
11,0
9
81 %
Trignac
10,3
1
7 %
Saint-Joachim
3,5
3
85 %
Saint-André-des-Eaux
16,2
2
10 %
Montoir-de-Bretagne
15,5
1
8 %
Saint-Malo-de-Guersac
2,3
3
115 %
Besné
5,8
4
63 %
Saint-Nazaire
29,1
14
47 %
La Chapelle-des-Marais
5,0
4
80 %
TOTAL
122,6
50,9
42 %
Source
: portail de l’artificialisation. Ministère du développement durable
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
73
Annexe n° 11.Évolution
des surfaces de zonages depuis l’adoption du PLUi en
2020
Type de zone
Surface (hectare) en 2020
Surface (hectare) en 2023
Evolution
Zones urbaines (U)
7 114,00
7 098,35
- 0,2 %
Zones agricoles (A)
7 262,00
7 273,01
0,2 %
Zones naturelles (N)
20 823,00
20 846,03
0,1 %
Zones à urbaniser (AU)
352,00
339,11
- 3,7 %
Source : CARENE
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉ
RATION DE LA RÉGION
NAZAIRIENNE ET DE L’
ESTUAIRE
74
Annexe n° 12.Évolution du parc de logements 2015- 2021
2015
2021
Evolution
RESIDENCES PRINCIPALES
57 219
61 981
8 %
RESIDENCES
SECONDAIRES
9 394
9 807
4 %
LOGEMENTS VACANTS
5 016
5 194
4 %
Source : Insee
Chambre régionale des comptes des Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire