RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
GÉRER MES BIENS
IMMOBILIERS
Une campagne 2023 chaotique
aux très lourdes conséquences
financières pour l’État
Rapport public thématique
Janvier 2025
Gérer mes biens immobiliers (GMBI)- janvier 2025
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Gérer mes biens immobiliers (GMBI)- janvier 2025
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RÉPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES
CONCERNÉS
Réponse reçue
à la date de la publication (23 janvier 2025)
Réponse de la ministre auprès du ministre de l’économie,
des finances et de la souveraineté industrielle et numérique,
chargée des comptes publics
.......................................................................
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RÉPONSE DE LA MINISTRE AUPRÈS DU MINISTRE
DE
L’ÉCONOMIE, DES FIN
ANCES
ET DE LA SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE
ET NUMÉRIQUE, CHARGÉE DES COMPTES PUBLICS
Vous avez bien voulu communiquer à mon prédécesseur le rapport
public thématique de la Cour portant sur l'application « Gérer mes biens
immobiliers » (GMBI).
GMBI constitue un projet majeur, qui a rencontré des difficultés
importantes et inhabituelles pour la direction générale des finances
publiques (DGFiP). Je remercie, à ce titre, la Cour de contribuer à établir
un bilan de ces difficultés et de relever également les avancées que GMBI
permettra d'apporter à la modernisation de l'administration fiscale, en
automatisant l'obtention et la vérification de données et en basculant des
traitements essentiellement manuels vers des processus informatisés,
permettant ainsi de dégager des gains d'efficience importants.
Si je partage la plupart des constats et recommandations du rapport,
je souhaite néanmoins apporter les précisions suivantes à certaines de ses
appréciations qui y figurent.
Comme la Cour l'a relevé, le projet GMBI se caractérise par sa
très grande complexité, dont témoigne la multiplicité de ses objectifs
comme de ses composants et modules techniques. Ce projet a dû être
mené en délais contraints, puisque la suppression définitive de la taxe
d'habitation sur les résidences principales en 2023 ne pouvait être
différée. Ainsi, à la différence d'autres grands projets informatiques
menés avec succès par la DGFiP, comme le prélèvement à la source,
qui avait été reporté d'un an, le projet GMBI ne pouvait être décalé.
Celui-ci a par ailleurs souffert de plusieurs chocs exogènes, qui
ont obéré sa conduite et nui à son déroulement. Tout d'abord, la crise
sanitaire de la covid 19 et le confinement de 2020 ont interrompu la
dynamique du projet et ont sensiblement limité la capacité de la DGFiP
à pouvoir utilement soumettre le parcours utilisateur envisagé à
l'appréciation des usagers, qui n'ont pu dans ces conditions être
suffisamment associés au projet. La DGFiP, comme la Cour le relève à
juste titre, a dû aussi s'adapter à plusieurs reprises à l'évolution du
périmètre du projet, issue de réformes successives qui se sont traduites
par sa complexification accrue. D'une part, le transfert de la gestion
des taxes d'urbanisme (TU) à la DGFiP, prévu par l'article 155 de la
loi de finances pour 2021, a généré un élargissement notable du projet
initial. D'autre part, les reports successifs de la révision des valeurs
locatives des locaux d'habitation (RVLLH) prévue initialement par
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l'article 146 de la loi de finances pour 2020, puis décalée par la loi de
finances pour 2023, ont également conduit à modifier le contenu et le
séquençage du projet.
Néanmoins, je partage la recommandation n° 1 de la Cour sur
le fait que le projet eût nécessité une gouvernance plus transversale,
avec la désignation d'une direction de projet transverse de plein
exercice et des ressources de pilotage dédiées. Le retour d'expérience
sur GMBI, conduit par la DGFiP dès la fin 2023, constitue à cet égard
un élément important d'appréciation pour la conduite d'autres projets
d'un coût et d'une complexité similaires.
Pour autant, le projet n'a pas fait l'objet comme l'indique le
rapport « d'une gouvernance différente pour chacun [des trois
chantiers informatiques concernés] », mais d'une comitologie dédiée et
centralisée, assurée par un comité de pilotage unique, organisé au
niveau des chefs de service, et réunissant mensuellement l'ensemble des
acteurs du projet. Cette instance assurait un pilotage global au
périmètre de l'ensemble du projet. Les avancements des différents
chantiers, les points de difficultés et les arbitrages éventuellement
nécessaires y étaient abordés, et systématiquement consignés dans un
compte-rendu.
Je partage également la recommandation n° 2 du rapport portant
sur la coopération avec la direction interministérielle du numérique
(DINUM). Cela est déjà systématiquement le cas pour les projets
informatiques de plus de 9
M€
, pour lesquels la DINUM est appelée à
rendre un avis conforme. La DGFiP a saisi à ce titre la DINUM du projet
GMBI en juin 2020, en joignant à son dossier l'ensemble des éléments
d'analyse ainsi que des études préalables disponibles. Pour effectuer son
analyse, les compléments demandés pour formulation de l'avis de la
DINUM, par exemple concernant la stratégie d'homologation de sécurité,
lui ont été fournis. Le suivi du projet a ensuite été effectué de manière
semestrielle, dans le cadre du « Panorama des grands projets numériques
de l'État ».
La Cour considère que le projet a fait l'objet d'une « dérive
financière ». S'il est vrai que le coût du projet a sensiblement évolué, pour
passer de 12,7 à 37,5
M€
entre mars 2020 et mai 2024, cette évolution ne
correspond pas à une dérive financière mais est due, pour l'essentiel, aux
trois effets de périmètre et de calibrage :
-
en premier lieu, comme indiqué ci-dessus, la complexité du projet a
été sensiblement accrue par rapport à son contenu initial du fait de
l'élargissement progressif de son périmètre. La reprise de la gestion
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des taxes d'urbanisme, non prévue initialement, a certes été extournée
du périmètre budgétaire du projet GMBI et a fait l'objet d'un suivi
dédié. Toutefois, il a entraîné des surcoûts liés à l'aménagement du
parcours usagers dans GMBI pour tenir compte des spécificités des
TU. De même, le report de la RVLLH a complexifié le projet initial,
en désynchronisant la collecte des déclarations d'occupation de celle
des loyers, qui avaient été conçues au départ pour être conduites
de concert, ce qui a également généré des surcoûts et contribué à
l'insuffisante compréhension des enjeux de la réforme pour les
contribuables ;
-
en deuxième lieu, l'augmentation du coût du projet provient
également d'effets de périmètre après l'intégration progressive du
chiffrage de modules dont le coût et la durée n'avaient pu être
estimés au départ, faute d'expertise suffisante. Cette méthode
incrémentale de chiffrage progressif au fur et à mesure de
l'expertise des différents modules présente incontestablement des
limites, mais elle me semble difficilement évitable pour un projet
pluriannuel de cette ampleur, comprenant de nombreux lots. C'est
notamment le cas du module relatif à la taxation, qui n'avait pu
être chiffré au départ, et dont le coût a été intégré ultérieurement ;
-
enfin, le projet finalement déployé en 2023 repose sur une solution
informatique de nature mixte, dans laquelle la taxation de la taxe
d'habitation (TH) reste transitoirement effectuée
via
le système
d'information historique. Cette solution s'est imposée début 2023,
quand il est apparu qu'il ne serait techniquement pas possible, dans
le délai imparti, de moderniser les chaînes de taxation selon le
calendrier initial. Le déploiement de cette solution mixte s'est
accompagné de contraintes techniques qui ont nécessité des
améliorations mises en
œuvre
en 2024. Cela a impliqué
l'interruption provisoire du projet, le temps de la stabilisation de
cette solution mixte, actuellement toujours en cours, et donc
l'allongement du calendrier, qui devra se poursuivre au-delà de
2024 concernant la modernisation de la taxation.
La DGFiP s'est toujours tenue à afficher la plus grande
transparence sur l'évolution des coûts du projet, notamment vis-à-vis de
la DINUM, à travers les études de coûts successives qui ont été produites
dans le cadre du suivi du Panorama des grands projets numériques. À
cet égard, le rapport de la Cour, qui estime que la hausse du coût du
projet « remet en cause la sincérité des informations contenues dans la
saisine initiale de la DINUM », et suggère donc que la DGFiP aurait
cherché à occulter une partie du coût du projet, ne me semble pas
refléter sur ce point la réalité de la situation.
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J'observe également que le projet a été associé à d'importants
gains de productivité, et s'est traduit globalement pour la DGFiP par
2 600 gains d'emplois pérennes : 100 équivalents temps plein (ETP) dans
les services fonciers ; 2 000 liés à la suppression de la taxe d'habitation
sur les résidences principales (THP) dans les services des impôts des
particuliers (SIP).
Du fait des gains substantiels et durables qui en résultent, le projet
se traduira dès 2025 par un impact économique positif, y compris en
prenant en compte les coûts induits par les dépenses exceptionnelles de
2023. Si la prise en compte des dégrèvements de 2023 repousse l'horizon
de réalisation de l'impact positif cumulé du projet, le rapport relève à juste
titre que « les gains en ETP sont structurels et produiront donc des effets
de long terme ».
La campagne déclarative de 2023 s'est effectivement révélée
particulièrement difficile. Néanmoins, en dépit de ces difficultés, la
DGFiP a assuré sa mission de taxation et les collectivités ont perçu le
produit fiscal correspondant. Consciente du caractère insatisfaisant
de la campagne et des fragilités importantes révélées à cette occasion,
la DGFiP a par ailleurs mis en place dès la fin de l'année 2023 à l'issue
d'un retour d'expériences approfondi, un plan d'action comportant de
nombreuses mesures correctives qui sont relevées de manière tout à
fait juste et précise par la Cour.
Il convient aussi de rappeler l'ampleur de la campagne
d'initialisation des situations d'occupation, qui concernait, en 2023,
l'ensemble des propriétaires, soit 34 millions de personnes. La DGFiP
avait donc engagé les actions de communication nécessaires très en
amont, dès 2021. Comme le relève le rapport, ces actions « insistaient
davantage sur la mise à disposition de nouvelles informations que sur
la future obligation déclarative ». À ce stade de la réforme, il avait en
effet paru plus approprié de privilégier la pédagogie et de valoriser le
nouveau service offert aux usagers et de ne communiquer que dans un
second temps sur la nouvelle obligation déclarative elle-même, qui ne
devait intervenir que 18 mois plus tard, afin de favoriser une
appropriation progressive de la réforme.
Il est toutefois désormais avéré que ces actions se sont révélées
insuffisantes : ni l'objet ni les modalités de mise en œuvre de la nouvelle
obligation déclarative n'ont été totalement compris par l'ensemble des
usagers. La logique même de la déclaration d'occupation n'a pas non plus
été réellement appréhendée, à raison de son apparente contradiction avec
la suppression de la THP.
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Les modalités dématérialisées de la campagne ont, alors qu'elles
étaient conçues comme une facilité et un facteur de modernisation,
conduit
a contrario
de nombreux usagers mal à l'aise avec le numérique
ou ne comprenant pas la démarche à s'adresser aux services de la
DGFiP. Cela s'est traduit par un afflux d'usagers, qui a pu être géré
correctement pendant la campagne de déclaration des revenus. Mais
l'envoi mi-juin 2023 de 3,6 millions de courriers de relance au format
papier à des usagers personnes physiques'
1
, qui faisait suite à plusieurs
campagnes préalables de relances dématérialisées rappelées par le
rapport, a effectivement généré une brève saturation des dispositifs de
contacts de l'administration, et des files d'attente au guichet de
nombreux SIP, dégradant de manière significative la qualité du service
rendu par rapport aux standards de la DGFiP pendant quelques jours
en juin. Il faut également rappeler le contexte politique de l'année 2023,
marqué par la réforme des retraites, qui peut expliquer en partie un
portage politique limité de la réforme.
Plusieurs dysfonctionnements informatiques ou des insuffisances
techniques de la solution informatique mise à la disposition des agents et
des usagers ont effectivement et malheureusement accru les difficultés
rencontrées.
En ce qui concerne la taxation elle-même, une part importante de
ces difficultés provient de la défaillance déclarative des usagers, puisque
près de 20 % des locaux des petits propriétaires n'ont pas fait l'objet d'une
déclaration d'occupation en 2023.
Mais, sauf à maintenir le processus historique de mise à jour
manuelle des bases de la TH par des agents de la DGFiP, ce qui d'une
part, aurait été particulièrement coûteux et disproportionné au regard
du rendement résiduel des taxes maintenues
2
et d'autre part, n'aurait pas
permis d'assurer la fiabilité des bases de la fiscalité directe locale, seule
une obligation déclarative était de nature à permettre à l'administration
fiscale d'asseoir et recouvrer la taxe d'habitation sur les résidences
secondaires (THS). La mise en place de GMBI s'est donc traduite par
une évolution profonde du processus de taxation, qui repose désormais
sur la déclaration d'occupation des propriétaires et fait donc
effectivement courir un risque de qualité dès lors que cette déclaration
fait défaut ou est erronée.
1
0,4 million de relances ont été adressées en complément à des personnes morales.
2
En 2017, avant la suppression progressive de la THP, 22,6
Md€
étaient recouvrés
annuellement, pour près de 30 millions d'avis adressés aux usagers.
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Conjuguée à la défaillance déclarative de certains locataires
n'ayant pas signalé leur changement d'adresse dans leur déclaration de
revenus, la défaillance déclarative des propriétaires concernant leur
déclaration d'occupation a donné lieu à l'émission importante d'avis
d'impôt à des personnes qui n'en étaient
, in fine
,
pas redevables.
Cette difficulté intrinsèque et difficilement contournable a justifié le
report à plusieurs reprises de la fin de la campagne déclarative 2023 et
explique une partie substantielle des conséquences financières qui ont
résulté pour l'État des erreurs de taxation.
Le rapport de la Cour déplore que la DGFiP ait établi le rôle
d'impôts et effectué les opérations de taxation « alors que l'administration
ne disposait de données que sur 75 % des locaux en France », sans
expliquer ce qu'il aurait été préférable de faire pour assurer ses missions
fiscales et le financement des collectivités, l'annulation des opérations de
taxation ou leur décalage n'étant clairement pas envisageable. Dès lors
que, comme l'explique le rapport, l'administration avait fait tout ce qui
était à sa portée pour sensibiliser les propriétaires à la nécessité de
satisfaire à leurs obligations déclaratives, la DGFiP ne disposait en
pratique d'aucune alternative sérieuse. Notamment, comme cela est
d'ailleurs relevé par la Cour, aucune remédiation n'était techniquement
envisageable à l'automne 2023 au moment où les anomalies potentielles
résultant des défaillances déclaratives des usagers ont été identifiées. La
nature i
ndustrielle des processus de taxation techniques mis en œuvre par
la DGFiP ne permet pas d'envisager de modifier les principes structurants
des systèmes d'information dans des délais brefs, incompatibles avec le
cycle des travaux informatiques nécessaires (conception, spécification,
développements et tests). Compte tenu des risques identifiés, les
alternatives (notamment le report de la taxation, ou la reprise des données
de la taxation 2022) ont été expertisées au cours de l'été 2023, mais toutes
comportaient des risques majeurs
3
, et aucune n'est apparue préférable à
la mise en œuvre du processus nominal.
Les ministres ont été tenus informés de manière très rapprochée de
l'ensemble des difficultés rencontrées, et ce dès la campagne déclarative.
Une note de la DGFiP du 6 juin 2023 pour le ministre présentait les
difficultés de la campagne, la nécessité d'en reporter l'échéance pour
maximiser la volumétrie des déclarations d'occupation collectées, ainsi
3
Risques de calendrier issus du report de la taxation, ou de faisabilité technique
concernant par exemple le scénario de reprise de la taxation 2022, posant la question
de la prise en compte des déclarations d'occupation des propriétaires de la campagne
2023.
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que les conséquences potentielles de la défaillance déclarative des usagers
sur la qualité de la taxation. Une autre note a été adressée aux ministres
le 28 septembre 2023 pour leur faire part en amont de la taxation des
anomalies persistantes identifiées, ainsi que des risques que leur résolution
faisait peser sur le respect des opérations de taxation, sans exclure
l'éventualité d'un report de la taxation.
Enfin, par une dernière note du 6 octobre 2023, les ministres
étaient tenus informés du déroulement des opérations de taxation
finalement dans le calendrier prévu. Au total, la DGFiP me semble
ainsi avoir assumé l'ensemble de ses responsabilités de manière
appropriée, en assurant ses missions fiscales dans le cadre des
contraintes qui se sont imposées à elle, tout en ayant pris le soin
d'examiner l'ensemble des options disponibles et de tenir informés
autant que possible en temps réel les ministres des principales
difficultés de gestion rencontrées, y compris
via
des notes formelles
aux différentes étapes clés de la procédure.
Je partage entièrement les orientations de la recommandation n° 3
portant sur l'engagement des « actions nécessaires à la diminution du
taux de dégrèvement ». Tout en ayant néanmoins rappelé au préalable
que les taxations à la THP et THS des années antérieures à GMBI se
traduisaient déjà par des dégrèvements en nombre relativement élevé, pour
un montant global de 3,7 milliards d'euros en 2017 avant la réforme, la
diminution du taux de dégrèvement constitue l'objectif principal du plan
d'action et des mesures correctives mises en œuvre par l
a DGFiP en 2024.
Ces actions seront poursuivies et enrichies en 2025 dans une logique de
trajectoire d'amélioration nécessairement pluriannuelle, notamment pour
permettre à l'ensemble des propriétaires de s'approprier correctement leur
nouvelle obligation déclarative.
En dépit de l'ensemble des actions mises en œuvre en 2024, le
bilan de la deuxième campagne fait apparaître un taux de défaillance
déclarative des propriétaires qui, bien qu'il se réduise, reste élevé, de
l'ordre de 12 % des locaux des « petits » propriétaires, et encore de plus
de 20 % des locaux des « grands » propriétaires. La défaillance
déclarative se traduit mécaniquement par des erreurs de taxation. Le
bilan de la taxation 2024 et des dégrèvements auxquels elle aura donné
lieu sera effectué à l'issue de la campagne contentieuse, actuellement en
cours. On observe d'ores et déjà une sensible amélioration cette année
par rapport à 2023 s'agissant des contacts usagers. Globalement, tous
canaux confondus (guichet, appels téléphoniques et messages GMBI
via
la messagerie sécurisée), les sollicitations des usagers concernant
GMBI et la campagne des avis de TH sont cette année en baisse significative
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par rapport à 2023 (- 63 %), cette tendance étant particulièrement marquée
concernant les flux au guichet, qui sont passés de plus de 800 000 en 2024 à
moins de 200 000 cette année
4
, soit une baisse de plus de 75 %. Ces chiffres
reflètent le fait que nous sommes passés d'une campagne générale concernant
en 2023 l'ensemble des propriétaires à une campagne plus ciblée en 2024, où
seuls les changements de situation devaient être signalés à l'administration
fiscale, tarissant mécaniquement le volume des questions. Mais ils témoignent
également d'une meilleure appropriation de la démarche par les usagers ainsi
que de la résolution de nombreuses difficultés par l'administration.
La recommandation n° 3 invite également à faire du taux de
dégrèvement des impôts locaux un indicateur de la mission « Remboursements
et dégrèvements ». Je partage l'intérêt de présenter publiquement un
indicateur relatif au taux de dégrèvement des impôts locaux. Ce type
d'évolution s'envisage toutefois à moyen terme et devra faire l'objet d'un
échange avec le Parlement, très sensible au suivi des crédits de cette mission
budgétaire. Le contenu et la cible devront également être discutés, au regard
tant des processus déclaratifs tels qu'ils sont prévus aujourd'hui et sur lesquels
s'appuient les traitements de taxation, dont la complète appropriation par les
usagers ne dépend pas que de la DGFiP. Par ailleurs, tout dégrèvement étant
tranché uniquement en droit, l'administration peut difficilement se fixer un
objectif qui pourrait laisser penser qu'il pèse sur l'issue des demandes.
C'est pourquoi les indicateurs de performance actuels de la mission
« Remboursements et dégrèvements » visent à un traitement rapide des
demandes qui lui sont adressées, sans aucun objectif sur le sens de la réponse.
Concernant la conformité au règlement général sur la protection
des données, les mesures nécessaires ont été apportées par le décret
n° 2024-1162 du 4 décembre 2024 modifiant les articles 321 E, 322 A
et 344 N de l'annexe III au code général des impôts.
Concernant la recommandation n° 4, qui invite à la mise en place
d'un suivi du nombre de rectifications des données du cadastre issues de la
coopération des propriétaires, je précise qu'il sera possible à terme de
distinguer la volumétrie des déclarations déposées suite à une sollicitation
de l'usager, suite à la demande par la DGFiP auprès de l'usager ou
correspondant à des constructions neuves ou modifiées issues d'une
surveillance liée à une autorisation d'urbanisme.
La Cour relève à juste titre dans son rapport la perte
d'information qui résulte de la suppression de la THP et de celle de la
notion de « foyer TH » qui en a découlé. Elle constate que l'information
4
Chiffres arrêtés au 13 décembre.
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récoltée par GMBI est moins riche que celle obtenue précédemment, ce
qui s'avère préjudiciable pour certains services statistiques comme
l'Institut national de la statistique et des études économiques, et
complexifie la bonne mise en œuvre de plusieurs politiques publiques,
par exemple le chèque énergie. Mais comme elle le relève également,
la DGFiP a veillé à associer le plus tôt possible les administrations
compétentes ainsi que les autorités politiques sur les effets de bord
potentiels de la suppression de la THP, afin qu'elles puissent en
anticiper les impacts et prendre l'ensemble des mesures correctrices
nécessaires, dont la mise en œuvre ne saurait incomber à
l'administration fiscale.
Je partage également la recommandation n° 5, qui invite la DGFiP
à fournir aux services statistiques publics les informations dont ils
pourraient avoir besoin, sous réserve naturellement que cette transmission
soit juridiquement autorisée. La qualité des données évoquées par la Cour
dans sa recommandation devra être appréciée par l'organisme demandeur
au regard de l'usage statistique qu'il entend en faire, qui peut différer de
l'usage premier des données de GMBI.
La dernière recommandation de la Cour porte sur la collecte des
données relatives aux loyers en prévision de la révision des valeurs
locatives cadastrales des locaux. Sans remettre nullement en cause ni
l'objectif ni l'intérêt de cette dernière, une collecte des loyers dès 2025 ne
permettrait pas de recueillir des données suffisamment exhaustives et
fiables au vu des difficultés rencontrées par la DGFiP lors des deux
premières campagnes de collecte des déclarations d'occupation. Elle serait
en outre techniquement complexe au regard des travaux que la DGFiP doit
conduire en 2025 pour poursuivre la mise en qualité technique de GMBI.
Je privilégie donc pour ma part un nouveau report de cette opération, pour
laisser aux propriétaires le temps de s'approprier la déclaration
d'occupation avant de leur imposer celle des loyers, et à la DGFiP celui
de fiabiliser son dispositif technique au périmètre actuel. Ce report
nécessite toutefois une disposition en loi de finances.
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