ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
« GÉRER MES BIENS
IMMOBILIERS »
Une campagne 2023 chaotique
aux très lourdes conséquences
financières pour l’État
Rapport public thématique
Synthèse
Janvier 2025
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Un projet ambitieux de modernisation dont le pilotage
défaillant a entraîné un triplement du coût initial
7
2
Une première campagne déclarative chaotique
et aux très lourdes conséquences financières pour l’État
9
3
Une application qui ne contribue pas suffisamment
à la nécessaire amélioration de la connaissance
des données en matière de logement
11
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
En réflexion depuis 2015 et mis en service en 2021,
« Gérer mes biens immobiliers »
(GMBI) est un outil de l’administration fiscale conçu pour moderniser la déclaration
des biens immobiliers des propriétaires en France et les modalités d’occupation
de ces biens . Il offre ainsi aux contribuables la possibilité d’avoir accès en temps
réel aux informations dont dispose l’administration sur leurs biens et de pouvoir
les corriger . Il assure également la gestion des déclarations foncières et des
taxes d’urbanisme . Enfin, dans le contexte de la suppression par étapes de la
taxe d’habitation sur les résidences principales entre 2018 et 2023 et, à plus long
terme, de la révision des valeurs locatives cadastrales des locaux d’habitation,
cette application doit également permettre à l’administration fiscale de disposer
de données fiables et actualisées pour établir le rôle des
trois impôts subsistants,
à savoir la taxe d’habitation sur les résidences secondaires, la taxe d’habitation sur
les logements vacants et la taxe sur les logements vacants, tous collectés par l’État
au profit des collectivités locales et, pour la dernière, de l’Agence nationale pour
l’amélioration de l’habitat (Anah) .
Au printemps 2023, les propriétaires ont été invités à vérifier et éventuellement
mettre à jour les données relatives à leurs biens immobiliers préalablement saisies
par l’administration dans GMBI . Il leur était demandé d’indiquer s’ils occupaient
eux-mêmes le bien, s’ils le louaient ou si celui-ci était vacant . Ils devaient également
préciser la période d’occupation et l’identité des occupants . Toutes ces données
étaient indispensables à l’administration pour qu’elle puisse établir les rôles des
trois taxes encore en vigueur .
En raison notamment de l’incompréhension des contribuables sur ce qui leur
était demandé, l’administration fiscale n’a cependant pas pu disposer en temps
utile de données robustes sur l’occupation des locaux . Le déploiement de GMBI
s’est déroulé dans des conditions particulièrement difficiles et, de ce fait, plus d’un
million de contribuables ont été imposés, à tort, à la taxe d’habitation ou à la taxe
sur les logements vacants . L’administration a dû consentir des dégrèvements très
importants, d’un montant supérieur à 1,3 Md€, équivalent à 34 % du produit de
ces taxes en 2023 . Conformément aux dispositions du code général des impôts,
ces dégrèvements ont été entièrement à la charge de l’État, le produit de ces taxes
restant acquis aux collectivités territoriales . Dans un contexte financier très difficile
pour les finances publiques, tous les efforts doivent être conduits pour qu’une perte
d’une telle ampleur ne se reproduise pas en 2024 .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Un projet ambitieux
de modernisation dont
le pilotage défaillant a entraîné
un triplement du coût initial
Élaboré à partir de 2019 après avoir
reçu un financement du fonds de
transformation de l’action publique,
le projet GMBI a été déployé en
trois grandes étapes afin que les
propriétaires disposent dès 2021 d’une
vision d’ensemble de leurs propriétés
bâties, effectuent à partir de 2022
leurs déclarations foncières et de taxes
d’urbanisme et, enfin, procèdent en 2023
à la déclaration d’occupation de leurs
biens immobiliers .
L’élaboration de l’outil n’a toutefois
pas respecté les bonnes pratiques de
gestion attendues dans ce domaine . Les
trois chantiers informatiques concernés
(foncier, occupation des locaux, et
relations avec les particuliers) ont fait
l’objet d’une gouvernance différente
pour chacun d’entre eux, qui s’est révélée
complexe et laborieuse . De nombreuses
équipes étant mobilisées, le pilotage a
été peu efficace en raison d’un portage
politique limité et d’une absence de
direction de projet de plein exercice,
transverse et rattachée à la direction
générale de la DGFiP .
Par ailleurs, les relations entre la
DGFiP et la direction interministérielle
du numérique (Dinum) n’ont pas été
satisfaisantes, la première transmettant
parfois des informations obsolètes
ou parcellaires à la seconde, que
ce soit à l’occasion de la procédure
d’avis conforme rendu pour tous les
projets informatiques d’envergure
ou au moment de l’actualisation
de leur panorama . Les alertes de la
Dinum au sujet de la protection des
données personnelles n’ont pas été
prises en compte assez rapidement .
Elles ont donné lieu en 2023 et 2024
à des discussions complexes entre la
DGFiP et la Commission nationale de
l’informatique et des libertés (CNIL) en
vue de préparer le décret régissant la
protection des données .
Enfin, lors de l’élaboration de l’outil,
les exigences en matière de sécurité
informatique n’ont pas été prises en
compte à la hauteur des enjeux ; des
fragilités sont apparues, pouvant
expliquer les difficultés ultérieures .
En conséquence, l’outil mis en
production en janvier 2023 n’était dans
les faits pas finalisé à l’approche de son
lancement pour les usagers, alors que
la contrainte calendaire empêchait tout
report . Certains modules de gestion du
contentieux ou de la taxation n’étaient
en particulier toujours pas disponibles ;
d’autres avaient été peu testés, avaient
soulevé des difficultés d’exploitation
ou étaient peu ergonomiques
pour les agents, avec une vision de
l’outil différente de celle des usagers
complexifiant le rôle d’accompagnement
des services .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
À la date de publication du présent
rapport, l’outil GMBI est toujours
en développement . Hors mesures
d’urgence, son coût direct tel qu’évalué
par la DGFiP est de 37,2 M€, soit
trois fois plus que le montant total
initialement prévu (12,7 M€), sur un
périmètre certes élargi par rapport au
projet initial . Ce dépassement s’explique
en grande partie par le recours massif
à des prestataires externes, pour un
total de 25 M€, soit les deux tiers des
dépenses affichées .
Un projet ambitieux de modernisation dont
le pilotage défaillant a entraîné un triplement
du coût initial
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Pour les 24 millions de propriétaires
et les agents de la DGFiP concernés, la
campagne 2023 s’est déroulée dans des
conditions très difficiles . Elle s’est tout
d’abord heurtée à l’incompréhension
des assujettis, soumis à une nouvelle
obligation déclarative assortie d’une
amende en cas de manquement, alors
qu’était supprimée la taxe d’habitation .
La finalité de la campagne, visant à
établir le statut d’occupation de
chaque local, n’a pas été suffisamment
expliquée aux contribuables .
De nombreuses situations spécifiques
avaient de surcroît été mal anticipées,
notamment pour traiter le cas des
3 400 « multi-propriétaires », c’est-à-
dire les propriétaires disposant de plus
de 200 biens, comme les collectivités
territoriales ou les bailleurs sociaux .
La DGFiP avait fait, par ailleurs, le
choix d’une procédure entièrement
dématérialisée, notamment pour
éviter un afflux de formulaires papier
en 2023 à l’occasion de la première
déclaration . Ce choix était cependant
inadéquat pour une obligation qui
touchait une population en moyenne
plus âgée et plus éloignée des
outils informatiques . Il s’est révélé
particulièrement préjudiciable compte
tenu notamment des indisponibilités
et dysfonctionnements de l’application
et de la décision de n’envoyer un
courrier de relance que 15 jours
avant l’échéance de déclaration .
Cette situation a conduit à un afflux
de demandes et de déplacements
d’usagers dans les centres des impôts
dans les derniers jours de juin et les
premiers jours de juillet 2023, qui a
mis les services de la DGFiP en grande
difficulté .
Dans ce contexte, des reports successifs
de l’échéance de déclaration ont été
décidés dans l’urgence à l’été 2023 .
Ils n’ont cependant pas été suffisants
pour permettre à l’administration
fiscale de disposer d’un état des lieux
complet de l’occupation des locaux en
France, enjeu central de GMBI : seuls
54,1 millions parmi les 71,4 millions de
locaux, dépendances comprises, ont
été recensés à l’issue de la campagne,
représentant 73,1 % du nombre
de propriétaires, ce qui a fragilisé
l’établissement des rôles des taxes pour
cette même année .
Pour faire face à cette situation de
crise, la DGFiP a été conduite à mettre
en œuvre des mesures d’urgence
coûteuses : mise en place d’une équipe
spéciale pour accompagner certains
publics comme les multi-propriétaires,
recrutement en grand nombre de
vacataires ou de contractuels ou encore
octroi d’une « prime GMBI » à une
partie des agents à la fin de l’année
2023 . L’ensemble de ces mesures a
représenté un coût de 20 M€, s’ajoutant
au coût direct de développement de
Une première campagne
déclarative chaotique et
aux très lourdes conséquences
financières pour l’État
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
GMBI de 37,2 M€ . Au total, en ajoutant
les coûts supplémentaires destinés
à faire face à la situation de crise de
l’été 2023, GMBI a ainsi coûté au moins
56,4 M€, de son élaboration à son
déploiement et à la campagne 2023 .
Surtout, les erreurs nombreuses dans
la liquidation de la taxe d’habitation
sur les résidences secondaires
et les logements vacants, dues
principalement à la mauvaise prise
en compte du déménagement ou
emménagement de locataires, ont
conduit à une perte de plus d’1,3 Md€
pour le budget de l’État . Cette perte
représente 34 % du produit des trois
taxes concernées en 2023 . Or l’État est
tenu, en application des dispositions du
code général des impôts, de prendre à
sa charge les dégrèvements de taxes
d’habitation collectées au bénéfice
des collectivités territoriales . La DGFiP
a tenu les ministres informés des
difficultés rencontrées, mais ne les a
pas alertés sur le risque budgétaire
lié à la prise en charge intégrale des
dégrèvements par l’État .
Dans un contexte de diminution
des recettes des taxes d’habitation
résiduelles (sur les résidences
secondaires et les locaux vacants), la
DGFiP doit désormais se fixer pour
objectif de réduire très sensiblement
et à brève échéance le taux de
dégrèvements de ces impôts . Par
ailleurs, lorsque les collectivités
territoriales manquent à leurs
obligations déclaratives au titre de
l’occupation de leurs propres biens
immobiliers, les dégrèvements induits
ne devraient pas être à la charge de
l’État .
Une première campagne déclarative
chaotique et aux très lourdes conséquences
financières pour l’État
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
3
Une application qui ne
contribue pas suffisamment
à la nécessaire amélioration
de la connaissance des données
en matière de logement
L’administration qui a pris conscience
tardivement des difficultés liées au
déploiement de GMBI, a organisé
un retour d’expérience dès le mois
d’octobre 2023 et mis en place un
plan de remédiation . Le nombre et le
montant des dégrèvements qui seront
accordés au titre de 2024 permettront
d’apprécier son efficacité . Sur le moyen
terme, au-delà des graves difficultés de
la campagne 2023, GMBI a permis de
basculer vers un processus informatisé
et automatisé, où la télédéclaration
par le propriétaire est centrale . En
rythme de croisière, cet outil, même
s’il reste à parfaire, doit apporter des
gains d’efficacité très substantiels et
permettre de moderniser la sphère
foncière de l’administration fiscale .
GMBI ne pallie toutefois pas le
manque d’information résultant de
la suppression de la taxe d’habitation
sur les résidences principales, qui
seule permettait d’établir un lien
entre un logement et son occupant .
En conséquence, plusieurs politiques
publiques (chèque énergie, loi SRU
notamment) reposant sur la fiabilité
des données des logements et de leur
occupation ont été fragilisées . Des
projets comme le programme
« Résil »
de l’Insee visent à reconstituer cette
information, mais ils dépendent de la
qualité des informations collectées
dans GMBI . Or celle-ci est encore
limitée au regard de la couverture
incomplète des locaux à l’issue de
la campagne déclarative de 2023,
ainsi que du nombre incertain de
rectifications issues du cadastre .
Une plus grande coopération entre
la DGFiP d’une part, les autres
administrations concernées et l’Institut
national de la statistique et des études
économiques (Insee) d’autre part,
s’agissant par exemple du contrôle
de la qualité des données, pourrait
permettre d’approfondir ces chantiers .
À moyen terme, des réflexions plus
abouties devraient être engagées sur
l’apport de GMBI à d’autres politiques
publiques ou pour des usages connexes
propres aux métiers de la DGFiP, par
exemple pour les contrôles fiscaux .
Il est enfin important d’anticiper
la réforme des valeurs locatives
cadastrales, plusieurs fois repoussée,
pour obtenir une cartographie précise
des loyers perçus en France par les
propriétaires bailleurs
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1.
Désigner un directeur de projet
transverse
et
de
plein
exercice
rattaché au directeur général pour
la conduite de projets informatiques
à fort enjeux technique, juridique,
administratif et financier
(ministre
chargé du budget et des comptes
publics, 2025).
2.
Fournir à la direction interminis-
térielle du numérique, pour le déve-
loppement de tout système d’infor-
mation d’envergure, l’ensemble des
informations nécessaires et chercher
à résoudre les points d’attention
qu’elle soulève
(ministre chargé du
budget et des comptes publics, 2025).
3.
Engager les actions nécessaires à la
diminution du taux de dégrèvement
et faire du taux de dégrèvement
des impôts locaux un indicateur de
la mission « Remboursements et
dégrèvements »
(ministre chargé du
budget et des comptes publics, 2025).
4.
Suivre le nombre de rectifications
des données du cadastre issues de
la
coopération
des
propriétaires
(ministre chargé du budget et des
comptes publics, 2025).
5.
Fournir aux services statistiques
publics qui en ont besoin les in-
formations permettant de mieux
appréhender la qualité des données
issues de GMBI
(ministre chargé du
budget et des comptes publics, 2025).
6.
Organiser dès 2025 la collecte
des données relatives aux loyers en
prévision de la révision des valeurs
locatives
cadastrales
des
locaux
d’habitation
(ministre
chargé
du
budget et des comptes publics, 2025).
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