ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA FILIÈRE EPR :
UNE DYNAMIQUE
NOUVELLE,
DES RISQUES
PERSISTANTS
Rapport de suites
Rapport public thématique
Évalutation de politique publique
Synthèse
Janvier 2025
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Les premiers éléments d’une relance de la filière EPR
7
2
Des surcoûts, retards et incertitudes trop nombreux
qui nécessitent des réponses des pouvoirs publics
et de la filière
9
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Dans son rapport sur la filière EPR (
Evolutionary Power Reactor
) publié en juillet
2020, la Cour a mis en évidence de multiples défaillances et errements expliquant
notamment les retards et surcoûts majeurs des projets de réacteurs nucléaires de
nouvelle génération dits EPR en construction ou en activité, notamment celui de
Flamanville . Pour éviter que ces difficultés ne se reproduisent et compromettent
l’avenir de cette filière française, dans un contexte de restructuration profonde
de cette industrie suite à la quasi-faillite du groupe Areva, la Cour formulait alors
neuf recommandations .
Depuis, le contexte a significativement évolué et un programme de construction
de nouveaux EPR a été annoncé par le Gouvernement en 2022 . Un point d’étape
sur la mise en œuvre des recommandations de la Cour est donc nécessaire
pour vérifier les conditions de mise en œuvre de cette politique aux enjeux
de long terme considérables en termes financiers, industriels, énergétiques et
environnementaux .
Il ressort de cette analyse que, même si la filière nucléaire française a commencé
à s’organiser pour mettre en œuvre la stratégie énoncée en 2022, elle est loin
d’être prête et doit encore surmonter de nombreux défis dont certains sont
préoccupants .
Au terme de son analyse, la Cour constate que la recommandation (n° 6),
pourtant essentielle, demandant de calculer la rentabilité prévisionnelle de
Flamanville 3 et de l’EPR 2 et d’en assurer le suivi, n’a pas été mise en œuvre . Les
autres recommandations ont, quant à elles, fait l’objet d’une mise en œuvre totale
ou partielle . S’agissant des engagements internationaux d’EDF, la Cour formule
une nouvelle recommandation afin de tenir compte du nouveau contexte et des
retours d’expérience .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Les premiers éléments
d’une relance de la filière EPR
Après les années « Fukushima »
1
,
l’industrie nucléaire bénéficie à
nouveau depuis peu d’un contexte
international porteur . En France,
de nombreux travaux sur le mix
énergétique de long terme ont étayé
l’idée selon laquelle le nucléaire est
indispensable à la décarbonation de
l’économie . Sur la base de ces constats,
le Gouvernement a annoncé en février
2022 un programme de construction
de trois paires de réacteurs EPR2,
éventuellement complétées ensuite
par quatre autres paires
2
La filière industrielle nucléaire
française s’est restructurée autour
d’Orano et d’EDF . Framatome et
Arabelle Solutions, acteurs essentiels à
la construction de nouvelles centrales,
sont désormais sous contrôle du
principal producteur d’électricité
français . Au sein d’EDF, dont le capital
est à nouveau entièrement détenu
par l’État, de premiers efforts de
réorganisation et de rationalisation des
processus ont été enclenchés .
Divers outils législatifs et
stratégiques ont été conçus ou
sont en cours de conception ou de
mises à jour : loi du 22 juin 2023
d’accélération du nucléaire
3
, loi du
11 avril 2024 visant à protéger le
groupe Électricité de France d’un
démembrement, projet de Stratégie
française pour l’énergie et le climat
(SFEC) dont font partie les projets
de troisième Programmation
pluriannuelle de l’énergie (PPE) et
de Stratégie nationale bas carbone
(SNBC) .
Parallèlement, la gouvernance
du nucléaire a été réformée :
réactivation du Conseil de politique
nucléaire (CPN) en 2023, création
de la délégation interministérielle
au nouveau nucléaire (DINN) en
2022
4
, renforcement du Groupement
des industriels français de l’énergie
nucléaire (GIFEN), fusion de l’Autorité
de sûreté nucléaire (ASN) et de
l’Institut de radioprotection et de
sûreté nucléaire (IRSN) en 2024
5
1 L’accident nucléaire de Fukushima est survenu au Japon à la suite du tsunami du 11 mars 2011 .
Cet incident est classé au niveau 7, le plus élevé sur l’échelle internationale des événements
nucléaires (INES), au même degré de gravité que la catastrophe de Tchernobyl
en 1986 .
2 Discours de Belfort prononcé par le Président de la République le 10 février 2022
3 Loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l’accélération des procédures liées à la
construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au
fonctionnement des installations existantes .
4 Décret n° 2022-1411 du 7 novembre 2022 instituant une délégation de programme
interministérielle au nouveau nucléaire .
5 Loi du 21 mai 2024 relative à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la
radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire .
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le recours aux retours d’expériences
et l’analyse des risques ont été
développés . En 2020, la Cour avait
recommandé de
« conduire un
exercice de retour d’expérience
complet sur tous les EPR construits
ou en construction en France et
à l’étranger, avec l’ensemble des
acteurs concernés, préalablement au
lancement d’un éventuel chantier de
nouveaux réacteurs électronucléaires »
(recommandation n° 8) . De manière
générale, cette recommandation a
été mise en œuvre, même si cela a
été fait de manière fractionnée et
échelonnée (davantage que dans
un exercice commun entre tous les
acteurs concernés) . Des marges de
progrès demeurent présentes .
Par ailleurs, un vaste travail
d’audit, d’évaluation des coûts
et des contraintes a été lancé sous
coordination interministérielle et avec
le concours d’EDF .
Enfin, des programmes ont été
engagés pour développer les
compétences et anticiper les besoins
de recrutements massifs des
prochaines années .
Les premiers éléments
d’une relance de la filière EPR
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
En 2020, la Cour recommandait de
« calculer la rentabilité prévisionnelle
du réacteur de Flamanville 3 et
de l’EPR2 et en assurer le suivi »
(recommandation n°6) . EDF n’a
pas communiqué ces informations,
ce qui amène à considérer cette
recommandation comme non mise
en œuvre . Les calculs effectués par
la Cour aboutissent à une rentabilité
médiocre pour Flamanville 3,
inférieure au coût moyen pondéré
du capital de l’entreprise, sur la
base d’un coût total de construction
estimé à environ 23,7 Md€
2023
(intérêts
intercalaires compris) .
S’agissant du programme EPR2, sa
maturité technique a été jugée encore
insuffisante fin 2023 pour envisager
le passage de la conception initiale
à la conception détaillée . Ayant
franchi ce jalon en juillet 2024
6
, il
conviendrait, entre autres, de réviser
les coûts et délais du programme
EPR2 en intégrant les raisons et
les conséquences du report de
cette échéance .
La rentabilité prévisionnelle du
programme EPR2 reste, à ce stade,
inconnue, d’autant que les conditions
de financement de ce programme ne
sont toujours pas arrêtées . Lorsqu’elles
le seront, une année supplémentaire
(voire davantage) sera nécessaire en
vue d’obtenir leur approbation par
la Commission européenne . Ces
délais et incertitudes (qui portent
également sur le nombre de
centrales à construire) réduisent la
visibilité dont les acteurs de la filière
ont besoin pour s’engager dans les
projets industriels de cette ampleur
et obtenir des financements .
L’accumulation de risques et de
contraintes pourrait conduire à un
échec du programme EPR2 .
Les surcoûts de construction et les
incertitudes sur la rentabilité des EPR
font peser un risque sur l’actionnaire,
c’est à dire l’Etat .
Le programme EPR2 restant marqué
par un retard de conception, une
absence de devis abouti et de plan de
financement alors qu’EDF demeure
très fortement endettée, la Cour émet
une nouvelle recommandation : retenir
la décision finale d’investissement
du programme EPR2 jusqu’à la
sécurisation de son financement
et l’avancement des études de
conception détaillée conforme à
la trajectoire visée pour le jalon du
premier béton nucléaire . Il s’agit
d’éviter les dérives observées pour
Des surcoûts, retards
et incertitudes trop nombreux
qui nécessitent des réponses des
pouvoirs publics et de la filière
2
6 Lors du Comité de revue du 22 juillet 2024 .
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
les EPR d’Olkiluoto en Finlande,
d’Hinkley Point au Royaume-Uni ou
de Flamanville en France .
Des réacteurs EPR en activité en
Chine et en Finlande ont connu,
ces dernières années, de multiples
dysfonctionnements techniques, avec
des impacts financiers importants et
des conséquences dommageables
pour la crédibilité du programme
EPR2 . La Cour recommandait en 2020
de
« définir, avant l’engagement des
projets internationaux, leurs niveaux de
risques et de rentabilité attendue ainsi
que leurs conditions de financement
et s’y conformer »
(recommandation
n° 7) . Les projets internationaux étant
dans des situations très diverses, cette
recommandation est remplacée par
une recommandation plus ciblée .
En Grande-Bretagne, EDF est
confronté, sur le chantier de l’EPR de
Hinkley Point, à une augmentation
considérable des coûts accompagnée
d’un nouveau retard de deux ans, et à
une lourde contrainte de financement
causée par le retrait du co-actionnaire
chinois . EDF a dû enregistrer dans
ses comptes 2023 une provision pour
dépréciation de cet actif qui a réduit
ses résultats de 11,5 Md€ . S’agissant
du projet d’EPR à Sizewell, les retards
s’accumulent déjà, avant-même que
la décision d’investissement ait été
prise, avec de premières conséquences
négatives en termes organisationnels
et financiers . La Cour préconise donc
de ne pas approuver une décision
finale d’investissement d’EDF dans
Sizewell C avant l’obtention d’une
réduction significative de son
exposition financière dans Hinkey
Point C .
La stratégie du groupe EDF qui
prévoit de poursuivre la promotion
de l’EPR à l’international ne devrait
plus conduire le groupe à des
engagements en fonds propres ou
à des prises de risques excessifs en
termes de rentabilité comme de
coordination opérationnelle entre les
différents projets (notamment dans
un contexte de disponibilité limitée
des compétences techniques) . La Cour
recommande donc de s’assurer que
tout nouveau projet international dans
le secteur nucléaire soit générateur de
synergies chiffrées avec le programme
EPR2 et ne ralentisse pas le calendrier
de ce programme en France .
S’agissant des modalités de conception
des réacteurs EPR, les référentiels
techniques et réglementaires ont
eu tendance à être fréquemment
modifiés ces dernières années : leur
stabilisation constitue un enjeu pour
donner plus de visibilité aux acteurs
et veiller à ce que leur évolution soit
en stricte adéquation avec le juste
besoin, au minimum sur la période de
conception et de réalisation de la série
des trois premières paires d’EPR 2 .
Visant à renforcer le portage du
nouveau programme nucléaire, la
réorganisation interne d’EDF est
effective depuis avril 2024, bien que non
totalement finalisée . Elle envisage une
clarification des responsabilités entre
maîtrise d’œuvre (MOE) et maîtrise
d’ouvrage (MOA) d’une part et entre
la MOE et l’ingénierie mais également
Des surcoûts, retards et incertitudes
trop nombreux qui nécessitent des réponses
des pouvoirs publics et de la filière
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
la
supply chain
7
d’autre part, comme
recommandé précédemment par la
Cour . Mais cette nouvelle organisation
n’a pas encore été concrètement mise
à l’épreuve . Afin d’éviter la reproduction
des phénomènes ayant nui à la
conduite du chantier de Flamanville,
il convient notamment de garantir la
mise à jour et la cohérence du manuel
de gouvernance détaillant le partage
des fonctions entre la MOA et la MOE
avec la nouvelle organisation de la
filière nucléaire au sein d’EDF .
La structuration de la filière nucléaire
au sein même du groupe EDF, illustrée
notamment par ses deux filiales
Framatome et Arabelle Solutions,
est de nature à répondre aux enjeux
du programme nouveau nucléaire
France (PNNF) . D’après les projections
réalisées, extrapolées à l’ensemble
des 200 000 emplois de la filière,
la charge du programme nucléaire
nécessitera le recrutement de 100 000
emplois supplémentaires d’ici 2033 .
Cependant, les efforts engagés pour
renforcer la filière industrielle nucléaire
restent insuffisants, notamment pour
assurer sa nécessaire remontée en
compétences et capacités .
Bien que révisée, la stratégie
industrielle et contractuelle mise en
place par EDF, déjà critiquée par la
Cour en 2020, ne permet pas encore
de garantir la responsabilisation
des acteurs et les incitations à la
performance qui sont indispensables à
la réussite du programme EPR2 . Dans
ce domaine, les missions de supervision
des nouveaux projets nucléaires, de
mobilisation et de coordination des
pouvoirs publics, et de suivi des
divers audits qui accompagnent la
relance de la filière, confiées par l’État
à la délégation interministérielle
au nouveau nucléaire (DINN), sont
déterminantes pour assurer la réussite
du programme de construction des
nouveaux réacteurs électronucléaires .
Des surcoûts, retards et incertitudes
trop nombreux qui nécessitent des réponses
des pouvoirs publics et de la filière
7 Selon la définition d’EDF, la
supply chain
est l’ensemble des fonctions (depuis la stratégie,
la contractualisation, jusqu’à la maîtrise des fabrications et réalisations) visant à sécuriser les
activités des partenaires industriels d’EDF .
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1.
Retenir la décision finale d’investis-
sement du programme EPR2 jusqu’à
la sécurisation de son financement et
l’avancement des études de conception
détaillée conforme à la trajectoire
visée pour le jalon du premier béton
nucléaire
(EDF, ministère de l’économie,
des finances et de l’industrie, ministère
de la transition écologique, de l’énergie,
du climat et de la prévention des
risques, 2024).
2.
S’assurer, que tout nouveau projet
international dans le domaine du
nucléaire soit générateur de gains
chiffrés et ne retarde pas le calendrier
du programme EPR2 en France
(EDF,
ministère de l’économie, des finances
et de l’industrie, 2024)
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