ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LES DÉLÉGATIONS
DE GESTION
DE SERVICES
PUBLICS LOCAUX
Rapport public thématique
Synthèse
Décembre 2024
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Des possibilités étendues de choix
du mode de gestion pour les collectivités
7
2
Des possibilités de choix du mode de gestion
et de l’opérateur de la délégation inégalement
exercées par les collectivités
9
3
Des relations avec les entreprises délégataires
qui peuvent présenter des déséquilibres
au détriment des collectivités
11
4
Favoriser une maîtrise accrue des délégations
de service public par les collectivités
13
Conclusion et recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Récapitulatif de leviers d’action pour
les collectivités territoriales et leurs groupements
. . . . . . . 16
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Conformément au principe de libre administration affirmé par l’article 72 de la
Constitution, les collectivités territoriales (communes, départements et régions)
et leurs groupements (intercommunalités et syndicats) décident du mode de
gestion qui leur apparaît le plus adapté pour exploiter les services publics relevant
de leurs compétences .
La Cour et les chambres régionales des comptes ont examiné les conditions du
recours des collectivités et de leurs groupements à l’un des modes de gestion
possibles : une concession, plus fréquemment désignée sous le terme de
délégation, à une entreprise privée sélectionnée à l’issue d’une procédure de
mise en concurrence . À cette fin, elles ont examiné les constats de 117 rapports
récents de chambres régionales des comptes traitant de délégations de gestion
de services publics et mené une enquête nationale auprès des administrations de
l’État et des associations de collectivités .
Compte tenu du caractère sélectif des contrôles effectués par les chambres
régionales des comptes, leurs rapports ne fournissent pas une image
représentative au plan statistique des aspects positifs et négatifs de la
négociation et de l’exécution des contrats de délégation de service public . Ils
permettent en revanche de faire ressortir des risques, des situations à éviter,
ainsi que des bonnes pratiques dont un nombre accru de collectivités et de
groupements pourraient s’inspirer .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Des possibilités étendues
de choix du mode de gestion
pour les collectivités
Les collectivités effectuent des
délégations de gestion dans des
domaines variés : production et
distribution de l’eau, assainissement,
collecte et traitement des déchets,
réseaux de chauffage urbains, gestion
d’équipements de loisirs, d’aéroports,
de salles de spectacles, de parkings,
de restauration scolaire, de transport
collectif de voyageurs, etc .
Sous réserve de quelques exceptions
relatives à des services publics
administratifs devant être gérés en
régie, les collectivités (principalement
les communes) et leurs groupements
(intercommunalités et syndicats)
disposent d’une grande faculté de
choix de leur mode de gestion . Ces
entités locales peuvent gérer les
services publics elles-mêmes en régie
(ou dans un établissement public qui
leur est rattaché) ou déléguer leur
gestion à une entreprise publique
locale (société d’économie mixte ou
société publique locale), ou à une
entreprise privée .
La délégation de service public
à une entreprise privée ou à une
société d’économie mixte traduit la
volonté d’externaliser des gestions
techniques complexes, le financement
des investissements et le risque lié à
l’exploitation .
Les entreprises délégataires de la
gestion de services publics locaux
rémunèrent les moyens humains
et matériels qu’elles engagent pour
exécuter le service délégué par
la collectivité par le paiement d’un
prix par les usagers . Il est cependant
fréquent que les délégations à des
entreprises tierces s’accompagnent
de flux financiers croisés avec les
collectivités : versement par les
collectivités de contributions au titre
d’objets déterminés (financement
d’investissements, notamment quand
le service est affermé à l’entreprise ;
compensation de charges de service
public, liées en particulier à la politique
tarifaire), versement par les entreprises
d’une part variable de l’excédent
financier de la délégation . Par ailleurs,
les collectivités viennent souvent
secourir les délégations dont le déficit
financier menace la continuité du
service public .
En dehors dans une certaine mesure
des domaines de l’eau, de l’assainis-
sement et des déchets
1
, les données
relatives à la place, au montant,
à la durée et à l’environnement
1 . Observatoire de la mise en œuvre des procédures de délégation de services publics
prévues par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la
transparence de la vie économique et des procédures publiques (« loi Sapin »), dit observatoire
de la « loi Sapin », qui relève de l’office français de la biodiversité, établissement public de l’État .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
concurrentiel des délégations de
service public font largement défaut .
La Cour n’a pu les appréhender que
très partiellement lors de son enquête .
Les délégations de service public ne
doivent pas constituer un « angle
mort » de la gestion publique . Il
importe ainsi que l’observatoire
économique de la commande publique,
qui relève du ministère de l’économie,
recense les nouvelles attributions de
délégations, comme le prévoient les
textes depuis 2019, sans effet à ce jour .
Des possibilités étendues de choix
du mode de gestion pour les collectivités
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les textes en vigueur placent peu
d’obligations à la charge des exécutifs
des collectivités préalablement à la
passation des contrats . En effet, si tout
projet de délégation doit donner lieu à
un avis de la commission consultative
des services publics locaux, celui-ci
n’est que consultatif et le rapport sur
lequel il se fonde souvent formel .
Les collectivités ont une capacité
inégale à réaliser des études
préalables poussées, qui débouchent
généralement sur le recours à une
délégation . Il conviendrait que ces
études préalables soient plus
fréquentes et plus approfondies afin
de permettre aux collectivités de
choisir le mode de gestion le mieux
adapté à leurs services publics . Dans
cet objectif, le contenu du rapport à
présenter à l’assemblée délibérante au
titre d’une première délégation ou du
renouvellement d’une délégation de
gestion d’un service public devrait être
précisé dans les textes .
La loi impose une mise en concurrence
lorsque l’assemblée délibérante
a décidé qu’un service public serait
géré dans le cadre d’une délégation
de service public attribuée à une autre
personne qu’une société publique
locale, aux capitaux exclusivement
publics, c’est-à-dire à une société privée
ou à une société d’économie mixte .
La structure oligopolistique des
marchés dans lesquels interviennent
les délégations de service public
(transport collectif de voyageurs, eau,
assainissement, déchets, parkings)
limite le nombre d’entreprises
susceptibles de se porter candidates .
Les avis d’attributions de concession
publiés au bulletin officiel des annonces
des marchés publics (BOAMP) en
2022 et 2023 révèlent une assez faible
concurrence quel que soit le secteur
d’activité . Ainsi, les collectivités et leurs
groupements ont reçu en moyenne un
peu moins de deux offres en réponse à
leurs consultations . Dans plus d’un tiers
des cas, une seule offre a été déposée ;
la présentation de plus de deux offres
est constatée seulement dans un cas
sur quatre à cinq .
Par ailleurs, la possibilité pour des
entreprises concurrentes à l’entreprise
titulaire de soumettre des offres
compétitives peut être affectée par
l’asymétrie d’informations sur le
fonctionnement de la délégation dont
bénéficie l’entreprise titulaire .
Enfin, certaines collectivités ne
stimulent pas toujours suffisamment
la concurrence, voire la restreignent :
absence d’allotissement de prestations
qui pourraient être scindées sur le
plan géographique ou fonctionnel,
période et durée de mise en
Des possibilités de choix du
mode de gestion et de l’opérateur
de la délégation inégalement
exercées par les collectivités
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10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
concurrence inadéquates, conditions
acceptées lors de la négociation avec
l’entreprise retenue qui modifient
substantiellement les termes de la
mise en concurrence initiale, etc . Si une
mise en concurrence est obligatoire
dans ce cas de figure, la présence de
sociétés d’économie mixte limite de
fait sa portée, notamment lorsque
de grands opérateurs nationaux
participent à leur capital .
Au-delà, les chambres régionales
des comptes détectent dans le cadre
de leurs contrôles des irrégularités
avérées dans les procédures d’appel à
la concurrence mises en œuvre par les
collectivités . Ces irrégularités nuisent
tant à la qualité du service public qu’à
la sécurité juridique des collectivités et
de leurs élus . Par leur gravité, certaines
d’entre elles peuvent conduire les
chambres régionales des comptes
à engager des actions répressives
auprès du juge pénal ou de la Cour des
comptes, en sa qualité de juge financier .
Pour la conception des appels à la
concurrence, l’analyse des réponses
et la négociation finale avec la ou les
entreprises retenues, les collectivités
délégantes recourent fréquemment à
des cabinets de conseil . Ce recours est
justifié par la technicité des domaines
concernés et l’asymétrie d’informations
dans lesquelles elles sont souvent
placées par rapport aux entreprises .
Afin de préserver leurs intérêts, il
convient que les collectivités veillent
de manière rigoureuse à l’absence de
conflit d’intérêts entre leurs conseils
et les entreprises du secteur concerné .
Des possibilités de choix du mode
de gestion et de l’opérateur de la délégation
inégalement exercées par les collectivités
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Alors que la définition légale de la
délégation de service public prévoit
que l’entreprise délégataire doit être
réellement exposée aux aléas du
marché et au risque de pertes, certains
contrats ne comportent pas de risque
significatif pour elle . En outre, les
avenants émaillant la vie du contrat
peuvent conduire à faire évoluer
l’équilibre économique initial au profit
de l’entreprise délégataire .
Dans ce contexte, la durée excessive
de certaines délégations, qui peuvent
atteindre, après prolongation par
avenant, trente, quarante ou cinquante
ans, altère le jeu normal de la
concurrence en garantissant une rente
de situation à l’entreprise délégataire .
Le droit positif plafonne à dix ou quinze
ans la durée maximale des contrats de
transports publics de voyageurs et à
vingt ans celle des délégations dans les
secteurs de l’eau, de l’assainissement et
des déchets ; l’exécutif d’une collectivité
peut déroger à ce dernier plafond,
mais doit alors se justifier devant le
directeur départemental des finances
publiques, puis l’organe délibérant de la
collectivité . Cet encadrement a favorisé
l’assainissement des pratiques de durée
des délégations dans les secteurs
précités . En revanche, il n’a pas été fixé
de durée maximale des contrats de
délégation de gestion de service public
pour les autres secteurs, ce qui laisse
ouverte la possibilité de contrats d’une
durée excessive .
Les collectivités acceptent souvent
d’aider, par des avenants, les
entreprises délégataires à faire face
à des aléas économiques prévisibles .
Lors de la crise « covid », les indemnités
visant à limiter les pertes des
entreprises délégataires confrontées
à une situation imprévisible et les
compensations de service public
maintenues malgré l’interruption de
certains services ont permis à certaines
entreprises délégataires de réaliser des
bénéfices importants .
A contrario,
les collectivités bénéficient
souvent de manière insuffisante
des gains imprévus réalisés par les
délégataires, faute d’intéressement
aux bénéfices excédant un certain
seuil . Elles doivent ainsi veiller à
introduire dans les contrats de
délégation de service public des
clauses garantissant un retour
financier en leur faveur lorsque le
résultat de la délégation dépasse
significativement les prévisions
initiales ou actualisées .
Les contrats de délégation de
service public prévoient souvent,
mais pas systématiquement, des
pénalités en cas d’absence d’atteinte
d’objectifs de qualité de service ou
de transmission de documents
Des relations avec les entreprises
délégataires qui peuvent
présenter des déséquilibres
au détriment des collectivités
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12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
devant leur permettre de suivre le
fonctionnement de la délégation .
Lorsque les contrats en prévoient,
les collectivités ne les appliquent pas
systématiquement, même en cas de
comportement fautif de l’entreprise
délégataire . Il conviendrait que les
collectivités généralisent les clauses
contractuelles prévoyant des pénalités
proportionnées aux inconvénients
créés par la non-réalisation des
objectifs et qu’elles les appliquent de
manière rigoureuse afin de garantir la
bonne exécution des contrats .
Certains contrats prévoient une
rentabilité anormalement élevée pour
les entreprises délégataires . En outre,
il est fréquent que le niveau véritable
de la rentabilité des délégations ne soit
pas facilement identifiable . En effet,
les montants de frais de siège facturés
par la société mère ou d’achats de
biens ou de prestations de service par
des sociétés du même groupe sont
inégalement justifiés par le niveau
des coûts réels de la ou des sociétés
précitées .
L’absence de compte d’exploitation
prévisionnel amoindrit la transparence
des contrats et facilite la constitution
de marges peu visibles . Le droit
positif devrait prévoir que les offres
des entreprises candidates à une
délégation de service public et les
contrats signés doivent comprendre,
pour la totalité de leur durée
d’exécution, un compte d’exploitation
prévisionnel et la liste détaillée des
investissements programmés et que
ces documents doivent être mis à jour
à chaque avenant au contrat . En outre,
les collectivités doivent s’attacher à
négocier étroitement le niveau des
marges, cachées comme visibles .
Des relations avec les entreprises délégataires
qui peuvent présenter des déséquilibres
au détriment des collectivités
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les délégations de gestion de services
publics ne doivent pas être synonyme
de déresponsabilisation pour les
collectivités et leurs groupements . Les
entités locales doivent au contraire
exercer un contrôle plein et entier,
opérationnel et financier, sur leurs
délégataires . À cette fin, elles sont
souvent appelées à mieux structurer
leur organisation interne et à faire
monter en expertise leurs services .
Au-delà du rapport annuel du déléga-
taire prévu par la réglementation,
les entités locales doivent pouvoir
accéder aux données de gestion
collectées ou produites par l’entreprise
délégataire . Bien que le droit positif
prévoie désormais un accès aux
données pendant l’exploitation de la
délégation, des dispositions restrictives
empêchent encore les collectivités
d’accéder à première demande à
des données importantes pour leur
contrôle du fonctionnement et de la
situation économique des délégations .
Une évolution du droit positif est
nécessaire afin de les lever .
Il conviendrait de même que le droit
positif porte de six à dix-huit mois avant
l’échéance du contrat de délégation, le
délai minimal pour la transmission par
l’entreprise délégataire à la collectivité
délégante du fichier des abonnés,
des caractéristiques des compteurs
et des plans des réseaux d’eau et
d’assainissement . Le délai minimal en
vigueur, soit six mois, apparaît trop
court en pratique . Une réflexion devrait
être engagée afin d’étendre cette
obligation à l’ensemble des concessions
de réseaux .
Que la réglementation évolue ou non,
les collectivités et leurs groupements
doivent veiller à prévoir au contrat
avec l’entreprise délégataire la liste
exhaustive des données financières
et de gestion nécessaires à l’exercice
de leur contrôle des conditions
et des résultats de toute nature de
la délégation . Elles doivent aussi
s’attacher à obtenir ces informations
quand elles ne leur sont pas
spontanément transmises .
En outre, il convient que le contrat
prévoit la liste et les modalités de
la tenue d’un inventaire précis des
différentes catégories de biens
immatériels (comme les logiciels) et
matériels de l’activité déléguée : les
biens de retour qui appartiennent à
la personne publique, sauf stipulation
contraire, et lui reviennent toujours en
fin de contrat ; les biens de reprise, qui
appartiennent à l’entreprise délégataire,
sauf stipulation contraire, et peuvent
être rachetés par la personne publique
en fin de contrat ; les biens propres,
qui sont et demeurent la propriété de
l’entreprise délégataire . Il est non moins
important que la collectivité délégante
4
Favoriser une maîtrise accrue
des délégations de service
public par les collectivités
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Favoriser une maîtrise accrue des délégations
de service public par les collectivités
effectue un suivi détaillé tout au long
de la vie du contrat afin de préserver
ses intérêts patrimoniaux .
La qualité du service produit par
l’entreprise délégataire gagnerait
souvent à être mieux évaluée . Dans
cet objectif, il convient que soient
contractualisés des indicateurs
permettant un suivi précis - certains
ayant pour conséquence de déclencher
des pénalités ou, au contraire, un
intéressement pour le délégataire ou la
collectivité . Par ailleurs, les usagers du
service sont souvent associés au suivi
des délégations, par la voie d’enquêtes
de satisfaction, voire leur participation
à des instances de gouvernance
(comités d’usagers, représentants
d’habitants) . Une acception plus large
de la qualité du service, s’étendant à la
sécurité des usagers et aux incidences
du service sur l’environnement paraît
cependant nécessaire .
Enfin, les collectivités doivent anticiper
la fin de l’exécution des contrats et
l’éventualité d’un changement de
titulaire, voire de mode de gestion
(retour en régie, attribution sans
concurrence à une société publique
locale) .
À cette fin, les collectivités délégantes
devraient prévoir dès le contrat initial
les conséquences financières et
matérielles d’une résiliation anticipée
pour motif d’intérêt général à leur
initiative, à un moment où elles sont
placées dans un rapport plus favorable
avec les entreprises délégataires
qu’elles ont choisies .
Il paraît de même utile que les
collectivités délégantes conviennent
avec les entreprises délégataires,
une à deux années avant le terme du
contrat de délégation, d’un protocole
de fin de contrat . Ce document vise
à garantir le bon fonctionnement du
service public délégué jusqu’au terme
de la délégation et la transmission
des informations nécessaires à
sa continuité, même si l’entreprise
délégataire en titre n’est pas
reconduite en raison d’un changement
de titulaire de la délégation ou du
mode de gestion du service .
Dans le cadre de ce rapport qui
s’adresse avant tout aux collectivités,
la Cour et les chambres régionales des
comptes n’expriment pas de préférence
de principe pour la gestion d’un service
public par les collectivités et leurs
groupements eux-mêmes (dans le
cadre d’une régie, d’un établissement
public ou d’une société publique locale)
ou par une entreprise privée ou par une
société d’économie mixte dans le cadre
d’une délégation de service public .
Il importe en revanche que le choix
du mode de gestion soit dûment
éclairé, qu’en cas de délégation de
gestion l’appel à la concurrence soit
effectif, qu’une négociation poussée
intervienne avec les entreprises
retenues et que la relation entre
l’entité publique délégante et
l’entreprise délégataire soit équilibrée
du début jusqu’à la fin du contrat .
Afin de contribuer à cet objectif, les
juridictions financières, d’une part,
formulent des recommandations aux
ministères chargés de l’économie et
des collectivités territoriales et, d’autre
part, proposent des leviers d’action
aux collectivités territoriales et à leurs
groupements . Ces recommandations et
leviers d’action sont détaillés ci-après .
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1.
Recenser et publier des données
de synthèse sur les concessions
de service public dans le cadre de
l’observatoire économique de
la commande publique
(ministère
chargé de l’économie)
2.
Dans la partie réglementaire du
code général des collectivités
territoriales, préciser le contenu du
rapport à présenter à l’assemblée
délibérante en application de l’article
L . 1411-4 de ce même code au titre
d’une première délégation de gestion,
du renouvellement d’une délégation
existante ou d’une reprise en régie
d’un service public ; prévoir à cet effet
une analyse comparative des différents
modes de gestion envisageables
(ministères chargés de l’économie et
des collectivités territoriales)
3.
Prévoir dans le code de la
commande publique que les offres
des entreprises candidates et les
contrats de délégation de service
public doivent comprendre, pour
toute leur durée d’exécution, un
compte d’exploitation prévisionnel et
la liste détaillée des investissements
programmés, ainsi que les définitions
et hypothèses retenues pour estimer
les flux financiers correspondants ;
prévoir aussi que ces documents
sont mis à jour à chaque avenant
(ministère chargé de l’économie)
4.
Modifier l’article L . 3131-2 du code
de la commande publique, afin de
permettre aux autorités concédantes
d’obtenir à première demande
l’ensemble des données et des bases
de données collectées ou produites à
l’occasion de l’exploitation du service
public faisant l’objet du contrat de
délégation, quelle que soit la date de
la consultation ou de la publication
de l’avis de concession
(ministère
chargé de l’économie)
5.
Porter de six à dix-huit mois avant
l’échéance du contrat de délégation le
délai minimal fixé par l’article L . 2224-
11-4 du code général des collectivités
territoriales pour la transmission
par l’entreprise délégataire à la
collectivité délégante du fichier
des abonnés, des caractéristiques
des compteurs et des plans des
réseaux d’eau et d’assainissement
(ministères chargés de l’économie et
des collectivités territoriales)
Conclusion
et recommandations
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1.
Prévoir systématiquement dans
les contrats de délégation de service
public des clauses garantissant aux
entités locales délégantes un retour
financier lorsque le résultat dépasse
significativement les prévisions
initiales ou actualisées .
2.
Définir systématiquement dans
les contrats de délégation de service
public des pénalités proportionnées
à l’absence de réalisation par
l’entreprise délégataire des objectifs
fixés par le contrat et les appliquer de
même systématiquement .
3.
Dans le cadre du contrat initial
et d’avenants à celui-ci, négocier
étroitement le niveau de la rentabilité
de la délégation de gestion, y
compris après déduction des frais
de siège et des achats de biens et de
services facturés par des sociétés de
l’entreprise délégataire au-delà des prix
observables sur les marchés concernés .
4.
Dans le cadre du contrat de
délégation de service public ou
d’avenants ultérieurs, définir
exhaustivement les données et
les bases de données collectées
ou produites à l’occasion de
l’exploitation du service public
visées par l’article L . 3131-2 du code
de la commande publique qui sont
communiquées à l’autorité délégante .
5.
Dans le cadre du contrat de
délégation de service public et de
ses avenants ultérieurs, identifier
précisément les biens de retour,
de reprise et propres à l’entreprise
délégataire, immatériels comme
matériels, prévoir les modalités d’un
suivi détaillé de l’inventaire de ces
trois catégories de biens et assurer ce
suivi tout au long de la vie du contrat .
6.
Prévoir dès le contrat initial les
conséquences d’une résiliation
anticipée de la délégation de service
public pour l’entreprise délégataire et
l’autorité délégante .
7.
Conclure avec l’entreprise
délégante, une ou deux années à
l’avance, un protocole d’accord visant
à sécuriser le bon fonctionnement
du service public jusqu’au terme
de la délégation et la transmission
des informations nécessaires à la
continuité du service .
Récapitulatif de leviers
d’action pour les
collectivités territoriales
et leurs groupements