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CHAMBRE DU CONTENTIEUX
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Troisième section
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Arrêt n° S-2024-1528
Audience publique du 19 novembre 2024
Prononcé du 16 décembre 2024
COMMUNE DE RICHWILLER
(HAUT-RHIN)
Affaire n° 44
République française,
Au nom du peuple français,
La Cour,
Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ;
Vu la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, notamment s
es articles
8, 9, 15 et 16 ;
Vu
l’ordonnance n° 58
-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil
constitutionnel, notamment ses articles 23-1, 23-2 et 23-3 ;
Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’
homme et des libertés
fondamentales, notamment son article 6 ;
Vu le code général des collectivités territoriales (CGCT)
, notamment l’article D. 1617
-19 ;
Vu le code général de la fonction publique, notamment les articles L. 712-1, 714-4 et L. 714-
11 ;
Vu le code des juridictions financières (CJF) ;
Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique de l'État ;
Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale ;
Vu la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à
diverses mesures d'ordre statutaire ;
Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique ;
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Vu le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant
compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la
fonction publique de l'État ;
Vu le décret n° 2022-505 du 23 mars 2022 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses
des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics
de santé ;
Vu le réquisitoire introductif du 2 octobre 2023, par lequel le procureur général près la Cour
des comptes a saisi la juridiction de faits, survenus en novembre 2022, susceptibles de
constituer une infraction prévue à
l’
article L. 131-12 du code des juridictions financières
susvisé et le réquisitoire supplétif du 3 avril 2024 par lequel il a saisi la juridiction de faits de
même nature survenus en novembre 2023 ;
Vu la décision du 23 octobre 2023 par laquelle le président de la chambre du contentieux a
désigné M. Patrick BONNAUD, conseiller maître, magistrat chargé de l
’
instruction de l
’
affaire ;
Vu
les
ordonnances
de
mise
en
cause
de
M.
X
notifiées
à
l
’
intéressé,
avec les réquisitoires susvisés, les 23 janvier et 25 avril 2024 et au ministère public les
12 janvier et 25 avril 2024 ;
Vu l
’
ordonnance de règlement notifiée à M. X le 14 juin 2024 et au ministère public
le même jour ;
Vu la communication, le 19 juin 2024, du dossier de la procédure au procureur général près la
Cour des comptes ;
Vu la décision du procureur général de renvoyer l
’
affaire à la chambre du contentieux, notifiée
à la personne mise en cause le 6 septembre 2024 ;
Vu la convocation de la
personne renvoyée à l’audience publique du 1
9 novembre 2024,
notifiée à
l’
intéressé le 10 octobre 2024 ;
Vu la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Maître Olivier MAETZ pour M. X,
par
un
mémoire
du
4
novembre
2024
transmis
au
greffe
de
la
Cour
par
courriel du 6 novembre 2024, et relative aux articles L. 141-5, L. 131-1 à L. 131-16 et L. 131-
7 du CJF ;
Vu le mémoire en défense du 13 novembre 2024 produit par Maître MAETZ
dans l’intérêt de
M. X communiqué au ministère public le 13 novembre 2024 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Entendu lors de l’audience publique du 1
9 novembre 2024, M. Paul PARENT, procureur
financier, en ses observations sur la question prioritaire de constitutionnalité et en la
présentation de la décision de renvoi, et M. Nicolas GROPER, avocat général, en ses
réquisitions ;
Entendu M. X, assisté par Maître MAETZ, la défense ayant eu la parole en
dernier
sur la question prioritaire de constitutionnalité, ainsi qu’au terme de l’audience
publique ;
Vu la note en délibéré produite par Maître MAETZ pour M. X le 27 novembre 2024
et transmise le même jour au greffe de la chambre du contentieux ;
Entendu en délibéré M. Boris KUPERMAN, conseiller président de chambre régionale des
comptes, réviseur, en ses observations ;
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Sur les faits
1. Par bordereaux n° 244 à 247, émis le 16 novembre 2022, et n° 254 à 259 émis le
17 novembre
2023,
M.
X,
maire
de
Richwiller
(Haut-Rhin),
a
demandé
à
la
comptable publique du service de gestion comptable (SGC) de Mulhouse de payer les
mandats n° 1730 à 1773 au profit de 44 agents de la commune, pour un montant total de
81
640,90 € en novembre 2022 et les mandats
n° 1801 à 1837 au profit de 37 agents, pour un
montant total de 82
298,64 €
en novembre 2023. Certains de ces mandats comportaient le
paiement d'une «
prime de fin d'année
», selon la dénomination figurant sur les bulletins de
salaire concernés.
Avant l’entrée en vigueur de la réforme de la responsabilité financière des
gestionnaires publics, le poste comptable de cette commune était soumis au contrôle du pôle
national d’apurement administratif, et c’est à l’occasion d’un contrôle de ce service de la
direction générale des finances publiques, en juillet 2022, que
l’attention de la comptable a été
attirée
sur l’absence de pièces justificatives pour le paiement de la
«
prime de fin d’année
».
Par lettres du 18 novembre 2022 et du 23 novembre 2023, la comptable publique a informé
l'ordonnateur qu'elle procédait à la suspension des paiements, au motif que les bordereaux
concernés ne comportaient pas la délibération nécessaire au paiement de la prime de fin
d’année
. Par ordres de réquisition en date du 22 novembre 2022 et du 23 novembre 2023,
M. X a ordonné à la comptable publique du SGC de Mulhouse de procéder au
paiement des mandats précité. La comptable publique a en conséquence procédé au
paiement desdits mandats les 24 novembre 2022 et 24 novembre 2023. 28 agents ont ainsi
perçu une «
prime de fin d’année
» en novembre 2022 et novembre 2023, correspondant à un
montant brut total, respectivement, de 23 928 et de 25 887
€
.
Sur la compétence de la Cour des comptes
2.
Aux termes de l’article L. 131
-2 du CJF : «
Sous réserve des articles L. 131-3 et L. 131-4,
ne sont pas justiciables de la Cour des comptes au titre des infractions mentionnées à la
section 2 du présent chapitre (...) ; 8° Les maires (…)
». Toutefois, aux termes de l’article
L. 131-4 du même code :
« les personnes mentionnées aux 2° à 15° de l'article L. 131-2 sont
justiciables de la Cour des comptes, à raison des actes accomplis dans l'exercice de leurs
fonctions :(...) 2° lorsqu'elles ont engagé leur responsabilité propre à l'occasion d'un ordre de
réquisition, conformément à l'article L. 233-1 (...) et enfreint les dispositions de l'article L. 131-
12
».
Nonobstant les modifications induites par le passage de la référence à l’article L.313
-6
à la référence à l’article L. 131
-12 du même code, ces dispositions sont les mêmes que celles
qui prévalaient dans leur rédaction
en vigueur jusqu’au 31 décembre 2
022 aux articles L. 312-
1 et L. 312-2.
Il résulte de ce qui précède que, susceptible de s’être rendu coupable de
l’infraction définie à l’
article L. 313-6 du CJF
dans sa rédaction en vigueur jusqu’au
31 décembre 2022, puis
à l’
article L.131-12 du même code dans sa rédaction en vigueur à
partir de cette date, en réquisitionnant la comptable publique les 22 novembre 2022 puis
23 novembre 2023, M. X, maire de la commune de Richwiller, est justiciable de
la Cour.
Sur la prescription
3.
Aux termes de l’article L.
142-1-3 du CJF : «
La Cour des comptes ne peut être saisie par
le ministère public après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où
a été commis le fait susceptible de constituer une infraction au sens de la section 2 du chapitre
Ier du titre III du présent livre (…)
». Les faits litigieux ont eu lieu en novembre 2022 et
novembre 2023 et ne sont par conséquent pas prescrits.
Sur la procédure suivie devant la Cour des comptes
4. Si
M.
X
soutient
qu
’il
«
n’a
pas
bénéficié
des
standards
constitutionnel,
européen et communautaire en matière de notification du droit de se taire
», il est toutefois
constant que l’instruction conduite dans le cadre de la présente procédure n’a
donné lieu à
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aucune audition, not
amment en l’absence de demande de
s
a part. Par suite, l’argument
soulevé par M. X
est inopérant et ne peut, en conséquence, qu’être écarté.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité
5.
Aux termes de l’article 61
-1 de la Constitution :
« Lorsque, à
l’occasion d’une instance en
cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux
droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette
question sur renvoi du Conseil
d’État […] qui se prononce dans un délai déterminé
». Aux
termes de l’article LO 142
-2 du CJF :
« I.-
La transmission au Conseil d’État, par une juridiction
régie par le présent code, d’une question prioritaire de constitutionnalité obéit aux règles
définies par les articles 23-1 à 23-
3 de l’ordonnance n° 58
-1067 du 7 novembre 1958 portant
loi organique sur le Conseil constitutionnel
». Aux termes
de l’article 23
-2 de cette ordonnance :
« La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question
prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État
(
…
). Il est procédé à cette transmission si les
conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à
la procédure, ou constitue le fondement des poursuites
(…)
3° La question n’est pas
dépourvue de caractère sérieux
(…)
».
6. En premier lieu, M. X soutient que les articles L. 141-5 et L. 131-1 à 131-6 du
CJF méconnaissent
les articles 9 de la Déclaration des droits de l’
homme et du citoyen du
26 août
1789 et 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’
homme et des libertés
fondamentales, en ce qu’ils ne mentionneraient p
as que les personnes poursuivies devant la
Cour des comptes doivent être informées de leur « droit de se taire ».
Sur l’article L. 141
-5 du CJF
7. Aux termes de
l’article L. 141
-5 du CJF : «
La Cour des comptes est habilitée à accéder à
tous documents, données et traitements, de quelque nature que ce soit, relatifs à la gestion
des services et organismes soumis à son contrôle ou nécessaires à l'exercice de ses
attributions, et à se les faire communiquer sans qu'un secret protégé par la loi puisse lui être
opposé. Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'accès aux documents, aux
données et aux traitements couverts par un secret protégé par la loi. / Le fait de faire obstacle,
de quelque façon que ce soit, à l'exercice des pouvoirs attribués aux membres et personnels
de la Cour des comptes mentionnés aux sections 1 à 5 du chapitre II du titre Ier du présent
livre par le présent code est puni de 15 000 euros d'amende. Le procureur général près la
Cour des comptes peut saisir le parquet près la juridiction compétente en vue de déclencher
l'action publique
».
Ces dispositions s’applique
nt
à l’ensemble des activi
tés de la Cour des
comptes, y compris ses activités juridictionnelles.
8. M. X soutient que ces dispositions, qui ne prévoient pas que le « droit de se
taire » soit notifié à la personne mise en cause à qui des documents et informations écrites
sont demandées ne sont pas conformes au principe selon lequel nul n'est tenu de s'auto
incriminer, dont découle le droit de se taire, garanti par l'article 9 de la Déclaration des droits
de l'homme et du citoyen de 1789, et méconnaissent
les stipulations de l’article
6 de la
C
onvention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
;
9. Par ses décisions n° 2024-1105 du 4 octobre 2024 et n° 2024-1108 du 18 octobre 2024, le
Conseil constitutionnel rappelle que le droit de se taire doit être respecté dans le cadre
d’auditions
organisée
s au cours de l’instruction ou d’échanges oraux
devant une instance de
comparution. Il
résulte des termes mêmes de l’article L. 141
-5 du CJF
que l’«
accès à tous
documents, données et traitements
» n’implique par lui
-même aucun échange oral avec la
personne mise en cause. Par suite, le moyen doit être regardé comme dépourvu de caractère
sérieux.
10. Au surplus,
d’une part,
il est constant que l’instruction du dossier de la présente instance
n’a donné lieu à aucune audition
,
d’autre part, au regard des questions
écrites qui lui ont été
posées, M. X
n’a
dans les faits pas été conduit à «
s’incriminer
».
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Sur les articles L. 131-1 à L. 131-16 du CJF
11. Les articles L. 131-1 à L. 131-8 du CJF se rapportent aux justiciables de la Cour des
comptes, les articles L. 131-9 à L. 131-15 du même code à la définition des infractions
susceptibles d’être sanctionnées
, les articles L. 131-16 à L. 131-20 du même code aux
sanctions susceptibles d’être prononcées.
12. En se bornant à mentionner les articles L. 131-1, L. 131-4, L. 131-12 et L. 131-16 du CJF,
à faire valoir que «
ces dispositions sont applicables au litige
», qu’elles «
fondent
l'engagement de la responsabilité d'un ordonnateur devant la Cour des comptes
» et qu’elles
sont mentionnées d
ans l’ordonnance de mise en cause
, pour conclure que «
c'est donc sur le
fondement de ces dispositions que M. X est poursuivi
», que «
les articles L. 131-
1 à L. 131-16 du Code des juridictions financières sont intégrés dans les sections 1 à 3 du
chapitre de code relatif aux compétences juridictionnelles de la cour
[et que]
c'est bien la
question de la conformité à la constitution de la procédure d'instruction devant la chambre du
contentieux de la cour qui est ici en cause
», sans autre précision, M. X ne saurait
être regardé comme contestant sérieusement la conformité à la Constitution des dispositions
attaquées, d’une part, en l’absence de précision quant aux articles susceptibles d’être frappés
d’inconstitutionnalité et quant aux motifs
allégués
d’inco
nstitutionnalité desdits articles
, d’autre
part, en ce qu’aucun des articles mentionnés ne se rapporte à la procédure, notamment dans
sa phase d’instruction
.
13.
En tout état de cause, comme il a été dit au paragraphe 9, aucune audition n’ayant eu lieu
lors d
e la phase d’instruction de l’affaire en instance, l
a question soulevée est inapplicable au
cas d’espèce. Il résulte de ce qui précède que l
e moyen soulevé est dépourvu de caractère
sérieux.
14. En second lieu, M. X
soutient que l’article L. 131
-7 du CJF méconnaîtrait
l
’
article 16 de la Déclaration des d
roits de l’
homme et du citoyen et
l’article
72 de la
Constitution, dès lors qu’il contreviendrait, d’une part,
aux objectifs à valeur constitutionnelle
d’accessibilité et d’intelligibilité du droit
et de sécurité juridique
, d’autre part
, au principe de
libre administration des collectivités territoriales.
Sur l’article L. 131
-7 du CJF
15.
Aux termes de l’article L. 131
-7 du CJF : «
Dans les conditions prévues par décret, le
comptable peut signaler à l'ordonnateur toute opération qui serait de nature à relever des
infractions prévues à l'article L. 131-9. / Si, dans le cadre des contrôles qu'il est tenu
d'effectuer, le comptable constate des irrégularités, il suspend le paiement et en informe
l'ordonnateur. Ce dernier a alors la faculté d'opérer une régularisation ou de requérir par écrit
le comptable public de payer. / Les comptables ne sont pas responsables des opérations qu'ils
ont effectuées sur réquisition régulière des ordonnateurs
».
16. M. X soutient que la m
ise en œuvre des dispositions de l’article L. 131
-7
précité, «
conduit à remettre en cause la sécurité juridique et la confiance que les ordonnateurs
doivent placer en leurs comptables publics et plus généralement dans la loi
», en ce que, d’une
part, ledit article «
ne précise à aucun moment qu'il appartient au comptable public d'informer
l'ordonnateur sur le transfert du risque d'engagement de responsabilité personnelle et
pécuniaire dès lors que la réquisition est mise en œuvre
», d’autre part, «
sa
mise en œuvre
est susceptible de justifier des abus et, comme pour le cas [de l’espèce], des manœuvres
méconnaissant frontalement la confiance légitime dans la règle de droit
», permettant
d’
«
exonérer
(…) [et] de décharger
le comptable public de son travail
».
17. M. X soutient également que le même article méconnaît le principe de libre
administration des collectivités territoriales garanti par l’article 72 de la Constitution, dès lors
que «
le comptable public peut bloquer la mise en œuvre de délibérations
prises par un conseil
municipal qui bénéficie du droit de s'administrer librement sur le fondement de la constitution
».
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18.
Outre l’inapplicabilité du premier alinéa de l’article L. 131
-
7 précité au cas d’espèce, les
arguments avancés par M. X qui se borne à
soutenir que l’article contesté, en
l’absence de «
cadre juridique au refus, par le comptable public, de procéder à un
décaissement
» donne la faculté aux comptables de «
se retrancher derrière une prétendue
irrégularité
–
non démontrée - pour se déleste
r tant de (…) [leur] travail que de (…) [leur]
responsabilité
» ne sauraient être considérés comme contestant sérieusement la conformité à
la C
onstitution de l’article L. 131
-7 du CJF, les conditions et les conséquences
d’une
suspension de paiement par le comptable public et, le cas échéant, de sa réquisition par
l’ordonnateur étant fixées de longue date
par le code général des collectivités territoriales, pour
permettre
notamment l’articulation effective des principes de séparation de l’ordonnateur et du
comptable et de libre administration des collectivités territoriales.
19. Il en résulte que l
’ensemble d
es moyens précités sont dépourvus de caractère sérieux et
qu
’il n’y a pas lieu de transmettre au Conseil d’
État la question prioritaire de constitutionnalité
soulevée par M. X.
Sur le droit applicable
20.
Aux termes de l’article L
. 712-1 du code général de la fonction publique : «
Le fonctionnaire
a droit, après service fait, à une rémunération comprenant : 1° Le traitement ; 2° L'indemnité
de résidence ; 3° Le supplément familial de traitement ; 4° Les primes et indemnités instituées
par une disposition législative ou réglementaire
». Aux termes de l'article L. 714-4 du même
code : «
Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements
publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents
services de l'Etat
».
Aux termes de l’article L. 714
-11 du même code : «
Par dérogation à la
limite résultant de l'article L. 714-4, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de
complément de rémunération que les collectivités territoriales et leurs établissements publics
mentionnés à l'article L. 4 ont mis en place avant le 28 janvier 1984, sont maintenus au profit
de l'ensemble de leurs agents publics, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le
budget de la collectivité ou de l'établissement »
. Il résulte des dispositions précitées que les
éléments de rémunération correspondant à des avantages collectivement acquis peuvent être
maintenus, y compris s’ils méconnaissent le principe de limitation posé par le premier alinéa
de l’article 88 de la loi de 1984,
codifié à l’article L. 714
-11 du code général de la fonction
publique précité,
à condition qu’ils aient été adoptés avant l’
entrée en vigueur de la loi n° 84-
53 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale du
28 janvier 1984. Aux termes de l'annexe I de l'article D. 1617-19 du code général des
collectivités territoriales fixant la nomenclature des pièces justificatives, le versement des
primes et indemnités doit être justifié par une «
décision de l'assemblée délibérante fixant la
nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités
». Il résulte de ce qui
précède que la régularité du versement de primes de fin d’année aux agents d’une commune,
de façon dérogatoire dès lors qu’il méconnaît le principe de parité fixé par l’article L. 714
-4 du
code général de la fonction publique précité
, est conditionnée à l’adoption par ladite commune
d’une délibération
antérieure au 28 janvier 1984 fixant les conditions d’attribution et le taux
moyen des indemnités.
Sur la qualification juridique
21.
Aux termes de l’article
L. 313-6 du CJF, dans sa rédac
tion en vigueur jusqu’au
31 décembre 2022 : «
Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui, dans l'exercice de ses
fonctions ou attributions, aura, en méconnaissance de ses obligations, procuré à autrui un
avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le Trésor, la
collectivité ou l'organisme intéressé, ou aura tenté de procurer un tel avantage sera passible
d'une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 300 euros et dont le maximum pourra
atteindre le double du montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date
de l'infraction
». Aux termes de l’article L. 131
-12 du même code, dans sa rédaction en vigueur
depuis le 1
er
janvier 2023 : «
Tout justiciable au sens des articles L. 131-1 et L. 131-4 qui, dans
l'exercice de ses fonctions ou attributions, en méconnaissance de
ses obligations et par intérêt
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personnel direct ou indirect, procure à une personne morale, à
autrui, ou à lui-même, un
avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, est passible des sanctions prévues à la
section 3
».
Les moyens soulevés par le procureur général
22. Le procureur général soutient, dans sa décision de renvoi, que le maire de la commune
aurait, au préjudice de la commune, par intérêt personnel indirect, méconnu ses obligations,
dès lors
qu’il aurait mandaté l
es sommes litigieuses, puis réquisitionné la comptable, en
l’absence de la production des pièces justificatives requises, au surplus en man
datant chaque
année la prime «
en deux fois
» en contradiction avec les pièces produites à l’appui des
mandats, afin, notamment, de «
vouloir préserver l’image de la commune et la sienne vis
-à-
vis de ses futurs collaborateurs
», l’intéressé ayant, du fait de l’ancienneté de ses mandats
locaux, «
nécessairement (…) [établi] des relations professionnelles étroites avec les agents
de la commune
». M. X aurait ainsi refusé de se mettre en conformité avec la
règlementation et «
préféré continué de ne pas prendr
e en considération l’absence de base
légale suffisante
» du versement d’une prime de fin d’année «
considérée comme
anciennement acquise
», en dépit du fait qu’
« il avait été informé du caractère insuffisant des
pièces justificatives produites (…)
». Des agents de la commune auraient ainsi bénéficié de
son fait d’un avantage pécuniaire injustifié. Selon le procureur général,
« Ce refus, répété en
2023, de mettre fin à une situation dont le caractère illicite a été porté à la connaissance de
l'élu, et alors qu'il avait la capacité [de la] faire cesser met en évidence un élément moral propre
et la poursuite d'un intérêt particulier par M. X
(…)
En maintenant une prime
annuelle dont les insuffisances ont été identifiées grâce à l'action du comptable, le maire a
écarté du dialogue social l'enjeu de la régularité des primes versées aux agents et le risque
de conflits interpersonnels, ainsi qu'un possible débat au sein de l'assemblée délibérante, à
l'occasion de l'examen d'une délibération portant modification du régime indemnitaire, sur les
dépenses de personnel et la gestion des ressources humaines
». Le procureur fait valoir, à
titre subsidiaire, «
que 11 des 28 bénéficiaires de la prime étaient résidents de la commune de
Richwiller. Même si M.
X argue de la solidité de son implantation dans la
commune, la préservation de la relation avec 11 de ses collaborateurs/électeurs et,
indirectement, avec les réseaux de ces derniers, peut être constitutive d'un intérêt politique
».
La méconnaissance d’obligations
23. Il
est constant que l’ordre de réquisition du 23 novembre 2022 n’est accompagné d’aucune
pièce justificative supplémentaire. En
revanche, l’ordre de réquisition du 23 novembre 2023
est accompagné d’une délibération du 24 septembre 19
97 mentionnant que «
La prime de fin
d'année du personnel communal était versée jusqu'à présent par l'Amicale du Personnel
Communal ; une subvention du budget communal était inscrite à ce titre au budget primitif de
l'année correspondante. A partir de 1997, le montant de la prime de fin d'année est inscrit au
compte des frais de personnel du budget. Lors du vote du budget primitif 1997, le Conseil
Municipal, a décidé l'attribution de cette prime par le budget principal de la commune. Le
Conseil Municipal, à l'unanimité, confirme le versement de la prime de fin d'année au personnel
communal par le budget communal [et] dit que ledit versement se fera avec les traitements du
mois de novembre
».
Si cette délibération fait référence à une prime de fin d’année, elle ne
fournit, en l’absence de production d’une délibération antérieure au
28 janvier 1984, pas
d’indication relative aux conditions d’attribution et au taux moyen des indemnités concernées
,
pas davantage que les budgets supplémentaires produits en cours d’instruction, mentionnant,
au titre de l’exercice 1980, un montant de 26
000 francs correspondant au montant de
«
gratification de fin d’année à l’ensemble du personnel communal
», et, au titre de l’exercice
1982, un montant de 51 000 francs correspondant aux
« gratifications de fi
n d’année charges
sociales comprises accordées à l’ensemble du personnel communal
. Un document
complémentaire issu d’une réunion du conseil municipal du 3 décembre 1997, s’il fournit des
précisions relatives aux
conditions de versement et au taux de la prime de fin d’année, ne
saurait toutefois être regardé comme satisfaisant les exigences posées par l'annexe I de
l'article D. 1617-
19 du code général des collectivités territoriales précitée, dès lors qu’il n’est
pas établi que ledit document puisse être tenu pour une décision exécutoire
de l’assemblée
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délibérante. En tout état de cause, à supposer même que le document du 3 décembre 1997
puisse être regardé comme une délibération exécutoire du conseil municipal précisant les
conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités
, il ne résulte pas de l’instruction qu’une
délibération antérieure au 28 janvier 1984 mentionnant les conditions de versement et de
liquidation d’une prime de fin d’année
ait été produite, ni devant la comptable publique, ni dans
le cadre de la présente procédure.
Au surplus, si M. X soutient que le paiement
de la prime
en deux virements dans l’année, a été institué antérieurement au 28 janvier 1984,
il ne résulte toutefois pas de l’instruction, notamment des pièces produites en défense, qu’il ait
été prévu que la prime litigieuse soit
payée en deux versements dans l’année
, ni que la «
prime
de fin d’année
» corresponde à l’un des deux versements annuels
. Cette "prime de fin d'année"
a correspondu dans les faits au paiement d'un "13ème mois" versé en deux fois au cours de
l’année
alors que cela ne résulte d'aucune délibération antérieure ou postérieure à 1984
.
Dès
lors
le versement d’une prime de fin d’année
à des agents de la commune de Richwiller ne
saurait être regardé comme un avantage collectivement acquis au sens de l’article L. 714
-11
du code général de la fonction publique. Par suite, en réquisitionnant la comptable publique
en vue du paiement de prime
s de fin d’année à des agents de la commune en novembre 2022
et novembre 2023, pour un montant, respectivement,
de 23 928 € et de 25
887
€, le maire de
la commune de Richwiller, M. X a méconnu ses obligations.
L’octroi d’avantages injustifiés
24. Il résult
e de ce qui précède qu’en réquisitionnant la comptable publique en
novembre 2022
puis en novembre 2023 en vue du paiement à
28 agents de la commune d’une prime de fin
d’année, pour un montant total, respectivement, de
23 928 € et de 25 316,64 €
,
M X a accordé aux agents ayant perçu ladite prime un avantage pécuniaire
injustifié.
Le préjudice financier pour la commune
25. L
’octroi de cet avantage injustifié a nécessairement entra
îné un préjudice financier pour la
commune de Richwiller, du fait du paiement de primes dépourvues de base légale, et donc
nécessairement indues.
L’intérêt personnel
26.
Il résulte de l’instruction que M.
X a, à deux reprises, décidé de réquisitionner
la comptable publique alors qu’il avait été dûment informé
, qu
’en l’absence des pièces
justificatives requises, notamment, selon les termes des courriers de la comptable informant
l’ordonnateur qu’elle suspendait le paiement des mandats litigieux, «
la délibération nécessaire
au paiement de la prime de fin d’année
», les mandats litigieux ne pouvaient être régulièrement
payés. M. X doit dès lors être regardé comme ayant fait le choix délibéré de
commettre à deux
reprises une irrégularité plutôt que d’y mettre un terme
, ce qui aurait pu
donner lieu à la remise en cause du versement de la prime litigieuse ainsi, par conséquent,
qu’à
des tensions
entre l’intéressé et les agents
qui pouvaient tenir
leur prime de fin d’année
pour un avantage acquis. Il résulte de ce qui précède que la décision de M. X de
réquisitionner, deux années consécutives, la comptable publique pour le même motif doit être
regardée comme fondée sur un intérêt moral personnel que le maire a fait prévaloir sur
l’intérêt
général.
27.
Il résulte de tout ce qui précède que, dans l’exercice de ses fonctions
de maire,
M. X a, par intérêt personnel indirect, en méconnaissance de ses obligations,
procuré aux agents communaux un avantage pécuniaire injustifié.
Sur l
’
imputation des responsabilités
28. Si
M.
X
soutient
qu’il
était
tenu
d’exécuter
les
délibérations
du
conseil
municipal, il ne résulte toutefois pas de l’instruction qu’une délibération du conseil municipal a
été adoptée autorisant le maire à réquisitionner la comptable publique ou simplement se
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prononçant sur le bien-
fondé d’une telle réquisition. Dans
ces conditions, M. X
doit être regardé comme responsable de l’infraction définie à l’article L.
313-6 du CJF dans sa
rédaction en vigueur jusqu’au 31 décembre 2022, puis à l’article
L. 131-12 dans sa rédaction
en vigueur depuis le 1
er
janvier 2023, en ce
qu’il est le seul signataire de
s décisions litigieuses
de réquisition des 23 novembre 2022 et 23 novembre 2024.
Sur les circonstances
Circonstances aggravantes de responsabilité
29. M. X est maire depuis 2008 et doit en conséquence être tenu pour un élu
expérimenté. Il a fait preuve d
’un
e légèreté particulière en procédant en 2023 à une nouvelle
réquisition de la comptable publique, plutôt que de tenter de régulariser la situation, par
exemple en explorant les possibilités offertes de fondre la prime litigieuse dans le cadre plus
général du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et
de l'engagement professionnel (RIFSEEP) créé par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014
dans la fonction publique d'État et étendu à la fonction publique territoriale en vertu du principe
de parité entre les fonctions publiques
mentionné à l’article L. 714
-4 du code général de la
fonction publique précité,
alors qu’il était parfaitement informé des motifs de la suspension des
paiements litigieux. M. X ne pouvait dans ces conditions ignorer le caractère
exceptionnel de la réquisition d’un comptable public et de ses
conséquences.
Circonstances atténuantes de responsabilité
30.
Il résulte de l’instruction, d’une part, que la commune a versé avant 1984, lors de plusieurs
exercices, une subvention à une association, vraisemblablement
l’
Amicale du personnel
communal
, en vue du versement d’une «
gratification de fin d’année à l’ensemble du personnel
communal
», d’autre part, que, conformément à
l'article 70 de la loi du 16 décembre 1996
relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, obligeant
les collectivités et les établissements publics locaux à intégrer dans leurs budgets le montant
des avantages financiers mentionnés au troisième alinéa de l'article 111 de la loi du
26 janvier 1984 susvisée, une délibération du 24 septembre 1997 mentionne, comme il a été
dit au paragraphe 23 ci-dessus, que
« La prime de fin d'année du personnel communal était
versée jusqu'à présent par l'Amicale du Personnel Communal
,
[qu’]une subvention du budget
communal était inscrite à ce titre au budget primitif de l'année correspon
dante [et qu’]à partir
de 1997, le montant de la prime de fin d'année est inscrit au compte des frais de personnel du
budget
». Cette délibération précise que : «
Lors du vote du budget primitif 1997, le Conseil
Municipal, a décidé l'attribution de cette prime par le budget principal de la commune. Le
Conseil Municipal, à l'unanimité, confirme le versement de la prime de fin d'année au personnel
communal par le budget communal [et] dit que ledit versement se fera avec les traitements du
mois de novembre
». Elle est complétée par une mention au procès-verbal de la réunion du
conseil municipal du 3 décembre 1997, précitée, exposant clairement les conditions de
versement et de liquidation de la prime de fin d’année
.
Si ces pièces n’apparaissent pas
correspondre
complètement aux pièces requises, telles qu’elles sont mentionnées à la
rubrique 210223 de l'annexe I de l'article D. 1617-19 du code général des collectivités locales,
ell
es apparaissent toutefois venir à l’appui de la bonne foi du maire, qui disposait d’élément
s
tangibles de nature à le convaincre que la prime de fin d’année pouvait être regardée comme
un avantage collectivement acquis au sens de l’article 88 de la loi
du 26 janvier 1984 susvisée.
A cet égard, M. X a pu être conforté dans son sentiment
par l’absence d’une
position constante des comptables publics sur ce point au cours du temps. Ainsi,
M. X, sollicité par le trésorier du centre des finances publiques par un courriel du
31 octobre 2018 lui demandant «
la délibération exécutoire antérieure à la loi du
26 janvier 1984 ou la délibération postérieure faisant référence à cette dernière, laquelle a
fondé le bénéfice de la prime maintenue au titre des avantages collectivement acquis
», a
produit en réponse la délibération du 24 septembre 1997, qui a permis le paiement de la prime,
sans suspension de la part du comptable public. De même, le versement en juin 2022 et
juin 2023 de la première fraction de
l’indemnité d
e 13
ème
mois n’a donné lieu à aucune
suspension de paiement. Enfin, les mandats dont le paiement a été suspendu en novembre
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2022 et novembre 2023 se rapportent pour une partie d’entre eux à la rémunération d’agents
contractuels à durée déterminée
, d’élus et d’un agent
retiré du service pour invalidité ne
percevant pas de p
rime de fin d’année
et dont, par conséquent, la suspension du paiement a
pu apparaître à M. X légitimement injustifiée.
Sur l’amende
31. Il sera fait une juste appréciation des circonstances entourant
la commission de l’infraction
en infligeant à M. X une amende de 1 000
€
.
Par ces motifs,
DÉCIDE :
Article 1
er
.
–
I
l n’y a pas lieu de transmettre au Conseil d’
État la question prioritaire de
constitutionalité soulevée par M. X.
Article 2.
–
M. X est condamné à une amende de mille euros (1 000
€).
Article 3.
–
Le présent arrêt sera publié au
Journal officiel
de la République française et, sous
forme anonymisée, sur le site internet de la Cour des comptes. Un lien sera créé entre le site
internet de la Cour et le
Journal officiel
, lien qui restera actif pendant un mois à compter de la
publication.
Fait et jugé par M. Jean-Yves BERTUCCI, président de chambre, président de la formation de
jugement, M. Paul de PUYLAROQUE, conseiller maître, Mme Marie-Odile ALLARD,
conseillère maître, M. Boris KUPERMAN, conseiller président de chambre régionale des
comptes, M. Antoine LANG, premier conseiller de chambre régionale des comptes.
En présence de Mme Cécile ROGER, greffière de séance.
En conséquence, la République française mande et ordonne à tous commissaires de justice,
sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs
de la République près les tribunaux judiciaires d
’
y tenir la main, à tous commandants
et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu
’
ils en seront légalement requis.
En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par
Cécile ROGER
Jean-Yves BERTUCCI
En application des articles R. 142-4-1 à R. 142-4-5 du code des juridictions financières,
les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent être frappés d
’
appel devant
la Cour d
’
appel financière dans le délai de deux mois à compter de la notification. Ce délai
est prolongé de deux mois pour les personnes domiciliées à l
’
étranger. La révision d
’
un arrêt
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peut être demandée après expiration des délais d
’
appel, et ce dans les conditions prévues
aux articles R. 142-4-6 et R. 142-4-7 du même code.