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PRÉSENTATION À LA PRESSE DE L’ÉVALUATION DE LA POLITIQUE PUBLIQUE
D’ACCUEIL DU JEUNE ENFANT
Jeudi 12 décembre à 9h30
Salle André Chandernagor
Allocution de Pierre Moscovici,
Premier président de la Cour des comptes
Mesdames et messieurs,
Bonjour et merci de votre présence.
Je suis heureux de vous accueillir pour vous présenter
l’évaluation
de politique publique sur la politique
d’accueil du jeune enfant
, menée par la Cour et
plusieurs chambres régionales des comptes.
Je souhaite avant tout saluer le travail de l’ensemble des artisans de ce rapport, qui sont nombreux
.
Je tiens à remercier, en premier lieu,
Véronique Hamayon,
qui a été Présidente de la sixième chambre
pendant tout le travail d’instruction et qui a été nommée Procureure générale le 11 octobre dernier,
le nouveau Président de la sixième chambre,
Bernard Lejeune
, qui a présidé à la finalisation des
travaux, la Présidente de section
Corinne Soussia
, ainsi que
Denis Burckel,
conseiller maître,
rapporteur
général
de
cette
évaluation,
mais
aussi
les
rapporteurs
Gilles
Bizeul
,
Sophie Leduc-Denizot,
et
Julie Ser-Istin
, dont la plupart sont présents à mes côtés aujourd’hui.
Je voudrais également remercier les présidents, magistrats et personnels des chambres régionales
des comptes de Bourgogne Franche Comté, de Bretagne et des Pays de la Loire qui ont apporté des
contributions importantes aux travaux
.
L’enquête a, en effet, été menée dans le cadre
d’une
formation
interjuridictions, c’est à dire commune à la Cour et à ces trois chambres régionales des
comptes. En lien avec elles, nous avons réalisé des cahiers territoriaux qui présentent la situation de
l’accueil du jeune enfant et la position des a
cteurs locaux dans six départements, aussi divers que les
Bouches-du-
Rhône, l’Ille
-et-Vilaine, la Nièvre, les Hautes-Pyrénées, la Vendée et les Hauts-de-Seine.
Au-
delà de l’étendue géographique de l’analyse, ce
rapport est, je tiens à le souligner, une
évaluation de politique publique.
Je m’en réjouis, car la Cour s’est engagée dans une montée en
puissance de ce format de travaux
: nous produisons de plus en plus d’évaluations de politiques
publiques, y compris dans les CRTC, nous développons de nombreux partenariats académiques et
nous avons recruté une équipe de
data scientists
qui viennent en appui des personnels de contrôle.
Notre rapport se distingue ainsi par la contribution scientifique du Laboratoire interdisciplinaire
d’évaluation des politiques p
ubliques de Sciences Po, avec les travaux innovants de Laudine Carbuccia
sur l’accès aux modes d’accueil.
Nous avons aussi, bien entendu, exploité un grand nombre de
données. Les rapporteurs ont eu recours aux principales bases de données nationales disponibles,
mais aussi à des données internationales. Deux sondages ont été réalisés par les instituts CSA et Ipsos
auprès de parents et auprès de leurs employeurs, pour comprendre leurs besoins et apprécier dans
quelle mesure les préconisations de la Cour modifieraient leurs comportements.
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Comme pour toute évaluation de politique publique, les travaux ont été présentés tout au long de
la procédure pour avis à un comité d’accompagnement
. Il était composé de professionnels de la
petite enfance, d
’élus,
de gestionnaires de crèches publiques, associatives et du secteur marchand, de
responsables d’associations familiales
et
d’expert
es du secteur. Je remercie les onze membres de ce
comité, qui ont pu s’exprimer dans toute la diversité de leurs opinions et expériences.
Ce qui nous a amenés à programmer cette évaluation, ce sont d’abord les difficultés récurrentes des
parents à trouver des modes d’accueil adaptés.
Nous avions déjà mené une enquête sur ce sujet en
2013. Nous avons également abordé l’accueil du jeune enfant à travers plusieurs enquêtes récentes
sur le fonds d’action social
e de la Caisse nationale des allocations familiales ou le contrôle de caisses
d’alloc
ations familiales.
Pendant les trois premières années de l’enfant, avant son entrée à l’école maternelle, les parents
peuvent le garder eux-
mêmes ou recourir à des modes d’accueil extérieurs à la famille.
C’est
l’ensemble des modes d’accueil publics et privés, l’appui à la garde parentale, ainsi que leur
financement que nous avons évalué.
Au-
delà des rapports de la Cour, l’accueil du jeune enfant est un thème d’actualité.
Plusieurs
rapports parlementaires et de diverses instances ont abordé certaines parties du sujet. Plusieurs
ouvrages sont parus depuis un an sur le sujet, dont l’un écrit par l’un de vos collègues journaliste, paru
en septembre. De plus, les pouvoirs publics sont intervenus à plusieurs reprises récemment à travers
des projets de financement de nouvelles places de crèches, ou encore
via
la loi pour le plein emploi
du 18 décembre 2023, qui a instauré le service public de la petite enfance.
Par notre évaluation, nous faisons un état des lieux très large de cette politique.
Cette analyse
s’articule autour de
trois questions évaluatives, auxquelles nous avons tenté de répondre.
-
La première question évaluative est la suivante :
La politique d’accueil du jeune enfant
permet-elle la création d'une offre adaptée, de qualité et équilibrée entre les territoires ?
-
Notre deuxième question : Les dispositifs de financement public permettent-
ils d’assurer
une offre financièrement accessible à toutes les familles, dans le respect des contraintes
financières des acteurs publics ?
-
Enfin, notre dernière question évaluative est la suivante :
Les modes d’accueil permettent
-
il de concilier la vie professionnelle et la vie familiale ?
***
1.
Avant de répondre aux trois questions évaluatives, le premier chapitre du rapport fait une
présentation
des multiples formules d’accueil et de garde ainsi que sur l’importance des
financements publics.
Notre premier constat est la très grande variété des formules de garde et d’accueil parmi lesquelles
les parents doivent choisir
: nous avons dénombré 34 modalités juridiques et financières.
Les
formules proposées par les assistantes maternelles, qui peuvent accueillir jusqu’à 4 enfants chez elles,
sont prédominantes et représentent 52 % des places en 2022, même si le nombre des assistantes
maternelles recule, puisqu’elles proposaient 60 % des places en 2013. Les crèches sont en contrepartie
montées en puissance, en passant de 30 % à 38 % des places. Deux formules plus marginales sont en
léger recul
: la scolarisation avant trois ans, qui représente 5
% des solutions en 2022
; et la garde par
une salariée au domicile des parents, qui s’élève à 3-4 % des places.
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Notre deuxième constat est la très forte prédominance des financements publics, qui atteignaient
un peu plus de 16 Md€ en 2022.
La répartition entre les différents financeurs était mal connue, et c’est
l’un des apports inédits de notre rapport.
La Cour évalue la part des financements publics à près de 90 % des dépenses d’accueil, le reste à charge
des familles après toutes les aides étant évalué à moins de 10 %. Les employeurs des parents apportent
environ 3 % des dépenses, en payant des réservations de places dans les crèches au profit des enfants
de leurs salariés.
Deux tiers des financements publics proviennent des caisses d’allocations familiales et bénéficient
aux crèches et aux familles.
Les collectivités locales en apportent 20 %, à travers leurs aides aux
crèches. Enfin, l’État y contribue pour environ 14
%, à travers les crédits d’impôt pour garde d’enfant.
Outre la grande diversité juridique des modes de garde, les modalités d’aide sont complexes
: certaines
familles peuvent bénéficier directement et indirectement de 6 formes d’aides.
L’accueil du jeune enfant repose donc sur un système très lourd, complexe et très largement financé
par des fonds publics.
Ces caractéristiques justifiaient bien sûr une évaluation de politiques publiques
par la Cour.
2.
J’en viens au
deuxième chapitre du rapport, qui répond à la première question évaluative :
la politique d’accueil du jeune enfant permet
-
elle la création d’une offre adaptée, de qualité
et équilibrée entre les territoires ?
No
us avons d’abord voulu prendre la mesure de l’insuffisance quantitative de l’offre
, qui hante tous
les jeunes parents.
Les places d’accueil pourraient aujourd’hui
accueillir 60 % des enfants de moins
de trois ans. C
’est ce qu’on appelle
le taux de couverture.
Il
est l’un des plus
haut des pays
de l’OCDE,
dont la moyenne avoisine 40 %
. Et il a progressé puisqu’il
atteignait seulement 50 % en 2010.
Comme 20 % des parents ont fait le choix de garder leur enfant eux-mêmes, 80 % des besoins
d’accueil
sont à couvrir,
pour une capacité d’accueil de 60 % des enfants de moins de 3 ans
. Cela
signifie que 20 % des parents, surtout des femmes,
doivent garder leur enfant alors que ce n’
était pas
leur choix.
Cette situation pénalisante pour ces familles évolue dans un contexte incertain.
La diminution du
nombre de naissances
–
de près de 20 % depuis 2010
–
desserre la contrainte, de même que
l’augmentation des places en crèches
. Mais, la baisse du nombre de professionnels de la petite
enfance, de 10 % en dix ans
, l’augmente
. Et cette contrainte inquiétante
risque fort de s’accentuer
avec le départ en retraite de la moitié des assistantes maternelles entre 2023 et 2030.
Face à cette situation, la Cour préconise
d’
intensifier, sans délai, les actions pour renforcer
l’attractivité des métiers de la petite enfance
.
Face à cette tension, toutes les familles ne sont pas à égalité. Le taux de couverture est meilleur
dans les communes dont les familles ont un haut niveau de vie, et plus faible dans les communes
où habitent davantage de familles modestes
. Un exemple illustre cette situation. Le taux de
couverture est de 78 % à Paris et de seulement 35 % en Seine
–
Saint - Denis.
Deux mouvements accentuent cette disparité
. D’une p
art,
les aides à l’investissement des
caisses
d’allocations familiales
ont certes amélioré le taux de couverture, mais
elles l’ont fait
davantage dans
les territoires mieux couverts.
D’autre part, le poids des crèches gérées par les collectivités locales a
reculé ces 10 dernières années, au profit du secteur marchand, notamment des micro-crèches privées
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à but lucratif, dites micro-crèches Paje. Ces dernières se sont principalement implantées dans les
territoires déjà bien dotés.
C’est pourquoi
nous recommandons de renforcer le poids des aides au fonctionnement liées aux
spécificités du territoire d’implantation des crèches au sein des aides
versées par les CAF, pour aider
davantage les territoires à faible taux de couverture et moins riches.
Les parents en situation socio-économique précaire, et ceux qui découvrent le système, sont
également pénalisés.
P
ar un système où l’information pertinente sur les modes d’accueil est difficile
à trouver, et où les
circuits d’attribution
manquent de transparence. Cela freine
l’adéquation de l’offre
et de la demande. Des outils complémentaires existent pour améliorer cette adéquation entre offre
et demande dans un contexte
d’information partielle et inégale
: la plateforme
monenfant.fr
de la
Cnaf, qui recense l’ensemble de l’offre d’accueil au niveau national, et les
relais petite enfance,
qui
doivent informer les parents sur les modes d'accueil présents sur leur territoire et les accompagner
dans le choix le mieux adapté à leurs besoins. Toutefois, 9 % des assistantes maternelles en activité
en juillet 2024 n’étaient pas référencés
sur
monenfant.fr
, alors que leur enregistrement est obligatoire
depuis le 1er septembre 2021.
De plus, même s’ils sont obligatoires dans les communes de plus de 10
000 habitants à compter de 2025, les
relais petite enfance
couvrent insuffisamment le territoire et
n’offrent pas tous le même niveau de service.
Pour y remédier, la Cour propose de renforcer le rôle du site monenfant.fr et des relais petite
enfance, qui doivent devenir des canaux
uniques d’information
et
des points d’accompagnement
de référence pour toutes les familles.
L’a
utre sujet important
concernant l’offre
est la qualité de l
’accueil
, reconnue comme nécessaire
pour répondre aux besoins fondamentaux des tout-petits.
L’objectif de proposer un accueil d
e qualité est progressivement inscrit dans la réglementation, à
travers notamment les référentiels nationaux de la qualité, prévus par la loi du 18 décembre 2023
.
Néanmoins, cette qualité se traduit de manière
inégale selon les types d’accueil
.
L’amélioration de la qualité de l’accueil se heurte d’abord
à la pénurie de professionnels qualifiés
de la petite enfance et à un financement insuffisant
. Les mesures visant à renforcer les taux
d’encadrement des enfants ont été ajournées
. Par exemple, dans les micro-crèches, une seule
professionnelle peut accueillir trois enfants, alors que dans les autres crèches deux professionnels
sont toujours nécessaires. Le drame
qui s’est déroulé à
Lyon en juillet 2022
, avec la mort d’une petite
fille, s’était produit alors qu’une seule professionnelle était présente
; pour autant,
l’obligation de
présence de
deux professionnels n’a toujours pas
été étendue aux micro-crèches. Des dérogations aux
taux
de qualification et d’encadrement
ont en effet
été autorisées, pour maintenir le niveau d’offre
au détriment de l’objectif de qualité.
Par ailleurs, l
es financements publics des modes d’accueil ne s
ont pas modulés selon la qualité de
service proposée par les gestionnaires, alors que cela pourrait avoir un effet incitatif important.
Le
coût d
’une qualité minimale des prestations
n’est pas évalué,
notamment en matière de personnel et
de repas. Cela a conduit certaines collectivités locales
à encourager le développement d’une offre
privée marchande à bas prix.
Aussi, l
a Cour recommande l’évaluation de coûts mini
maux de la qualité
de l’accueil,
qui
constitueraient des indicateurs d’alerte pour les
pouvoirs publics
.
5
Par ailleurs, l
’accompagnement des professionnels de la petite enfance devrait être renforcé
: en
recentrant les directions de crèches sur des fonctions d’encadrement des équipes auprès des enfants
,
plutôt que sur des tâches de gestion,
et en renforçant les relais petite enfance dans l’accompagnement
des professionnels de l’accueil individuel, dont les gardes à domicile qui n’ont aucune obligation de
qualification et ne sont pas contrôlées. En outre, si la coordination des différentes autorités de
contrôle
est en passe d’être
renforcée dans le cadre du service public de la petite enfance, la Cour
estime que les
outils de contrôle sont inadaptés, en l’absence de grille d’évaluation harmonisée sur
l’ensemble du territoire, et qu’ils ne tiennent pas suffisamment compte de la qualité de l’accueil.
Nous recommandons donc une coordination nationale des contrôles, avec des référentiels de
qualité, des résultats centralisés et publiés, et un système de sanctions graduées.
Enfin, la coordination des acteurs demeure un défi majeur.
La politique d’accueil du jeune enfant
poursuit des objectifs multiples, parfois contradictoires.
L
’affirmation du
« libre choix du mode
d’accueil
» en constitue une illustration, par son ambiguïté. Pour le respecter, tous les parents
devraient, partout et toujours,
pouvoir trouver le mode d’accueil de leur choix, ce qui semble illusoire.
Cette politique manque aussi d
’un
pilotage cohérent.
Au niveau national, la diversité et la multiplicité
des intervenants empêchent
la définition d’une stratégie pourtant nécessaire pour l’adaptation de
l’offre
d’accueil
. Une concertation entre toutes les parties prenantes favoriserait leur adhésion à la
définition de priorités communes.
La coordination des multiples niveaux de colle
ctivités locales intervenant dans la politique d’accueil
du jeune enfant s’est récemment améliorée
,
avec le développement d’outils de planification et
d’
instances de coordination, autour du concept de service public de la petite enfance
. Les communes
deviendront ainsi autorités organisatrices de la petite enfance dès le 1
er
janvier 2025. Cependant, nous
estimons utile de renforcer encore les outils de planification des équipements pour la petite enfance,
et d’encourager l’exercice de la compétence petite enfance au niveau intercommunal.
3.
J’en viens au
troisième chapitre de notre rapport, qui répond je le rappelle à notre deuxième
question évaluative : Les dispositifs de financement public permettent-
ils d’assurer une offre
financièrement accessible à toutes les familles, dans le respect des contraintes financières
des acteurs publics ?
Nous observons que les financements apparaissent de moins en moins soutenables pour les acteurs
publics, sans pour autant permettre une offre financièrement accessible à toutes les familles.
D’abord, la Cour relève des différences de reste à charge qui sont défavorables aux familles aux
revenus modestes.
Le reste à charge est, rappelons-le, constitué des dépenses d’accueil à la charge
des familles, après déduction de toutes les aides publiques. Parmi ces aides publiques figure la
prestation de service unique (PSU), une aide financière au fonctionnement des crèches versée par les
caisses d’allocations familiales. Pour en bénéficier, les crèches doivent remplir plusieurs conditions,
notamment être ouvertes à tous et appliquer le barème national de participation des familles. La PSU
est le dispositif qui laisse le plus faible reste à charge aux familles.
Or, l’écart de reste à charge pour les familles est particulièrement marqué entre la crèche, financée
par la caisse d’allocations familiales à travers la PSU, et l’accueil par une assistante maternelle
. Ce
dernier est le plus coûteux pour les parents, alors que les assistantes maternelles proposent le plus de
places et qu’elles sont réparties sur tout le territoire, au plus près des familles.
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Aussi, faute de pouvoir accéder aux crèches éligibles à la PSU, qui sont moins implantées dans les
communes les moins favorisées, les familles aux revenus modestes recourent trois fois moins à des
modes d’accueil que les familles aisées.
La réforme du complément de libre choix du mode de garde,
le CMG, prévue en 2025, qui rapprochera les restes à charge entre la crèche PSU et l’assistante
maternelle, permettra d’atténuer cette inégalité d’accès.
La Cour s’est aussi intéressée à la participation financière de la famille en crèche éligible à la PSU.
Elle est proportionnelle aux ressources de la famille jusqu’à un plafond de revenus, qui est
actuellement de 7
000
€ par mois. Au-delà de ce montant, la participation n’augmente plus, réduisant
ainsi son poids dans les revenus de la famille. Près de 12 % des familles accueillies en crèche PSU sont
concernées.
La Cour estime qu’il faut réévaluer ce plafond régulièrement, voire envisager sa suppression, afin
de faire davantage contribuer les familles les plus aisées au financement des crèches.
Enfin, nous nous sommes intéressés aux modalités de la PSU.
Celle-ci permet de facturer aux familles
les heures d’accueil
contractualisées, au plus près de leurs besoins réels. Les heures de présence de
l’enfant donnent lieu au versement d’une aide financière de la caisse d’allocations familiales
à la
crèche.
Pour
augmenter ces aides versées à l’heure d’accueil
utilisée, les gestionnaires peuvent être incités à
pratiquer l’accueil en surnombre ou l’accueil
occasionnel, au détriment de la qualité du service rendu
et du bien-être des enfants et des personnels.
Il serait donc préférable, selon la Cour, que le versement de la prestation de service unique (PSU)
aux crèches
par la caisse d’allocations familiales
soit réalisé sur une base forfaitaire à la demi-
journée.
Non seulement la structure des financements conduit à un accès imparfait aux modes d’accueil,
mais ils se révèlent aussi inefficients, et représentent un poids grandissant pour les pouvoirs publics.
La Cour relève plusieurs marges d’efficience.
Première illustration, les modes d’accueil les moins onéreux pour les finances publiques ne sont pas
systématiquement privilégiés.
Alors qu’il mobilise davantage de fonds publics, l’accueil en crèche
bénéficie à moins d’enfants que l’accueil par une assistante maternelle. Une place en crèche coûte 50
% plus cher en fonds publics qu’une place chez une assistante maternelle. Or, compte tenu de leur âge,
la moitié des assistantes maternelles vont atteindre l’âge de la retraite entre 2023 et 2030. Leur
remplacement par des places de crèches coûterait
1,7 Md€ de plus chaque année
. Leur remplacement
par des assistantes maternelles mieux rémunérées de 10 % coûterait 0,3 Md€ de plus seulement
chaque année.
Ces estimations illustrent l’intérêt de tenir compte du coût des modes d’accueil, alors que les crèches
se développent.
Par ailleurs, si les parents préfèrent que leur enfant soit accueilli en crèche, les
enquêtes relèvent qu’ils sont globalement plus satisfaits quand leur enfant est accueilli par une
assistante maternelle.
Deuxième illustration de l’inefficience du financement de l’accueil du jeune enfant
: un crédit
d’impôt est pérennisé alors qu’il manque sa cible depuis 20 ans.
Le crédit d’impôt famille, le Cifam,
a été institué en 2004. Il permet aux entreprises qui réservent des places en crèches pour les enfants
de leurs salariés de déduire de leur résultat fiscal le prix de ces réservations. Le manque à gagner en
impôt est passé de 74 M€ en 2014 à environ 200 M€ en 2023.
7
Cependant, les places d’accueil créées grâce au Cifam ne l’ont majoritairement pas été dans les
zones sous-dotées, alors que c’était l’objectif
. De plus, ce crédit d’impôt bénéficie principalement aux
entreprises présentes dans les métropoles, et aux grandes entreprises qui disposent de ressources
pour financer l’accueil des enfants de leurs salariés, même en l’absence d’avantage fiscal.
C’est raison pour laquelle la Cour recommande de supprimer le Cifam d’ici 2028, afin de laisser aux
crèches le temps d’adapter leur modèle économique
. Et nous conditionnons cette recommandation
à l’affectation de moyens équivalents, en faveur de l’offre dans les territoires sous-dotés.
Compte tenu du poids de la dépense publique consacrée à l’accueil du jeune enfant et de la situation
des finances sociales, la Cour estime qu’il est l’heure de faire des choix pour la maîtriser.
Au cours
des prochaines années, des mesures déjà décidées par les pouvoirs publics vont faire progresser le
montant des dépenses publiques affectées à l’accueil du jeune enfant, au-delà des 16 Md€ qui y sont
déjà consacrés. La revalorisation des rémunérations des personnels de crèche, l'amélioration de la
qualité et l’harmonisation des restes à charge pour les familles entre les crèches financées par la PSU
et les assistantes maternelles vont alourdir la charge annuelle de financement public de 0,6 Md€.
D’autres mesures représenteraient 4 Md€ chaque année si elles étaient mises en œuvre, comme
l’augmentation du taux d’encadrement dans les crèches pour 1
Md€, préconisée par un rapport récent
de l’Inspection générale des affaires sociales, ou la création de 200
000
places d’accueil d’ici 2030 pour
3 Md€, telle qu’annoncée par la Première ministre en juin 2023.
Au total, ce sont près de 5 Md€ supplémentaires par an qui devraient être mobilisés pour financer
les mesures déjà arrêtées et celles préconisées par certains acteurs.
En contrepoint, la Cour identifie
1,5
Md€ de possibilités d’économies, notamment si les assistantes maternelles partant d’ici 2030
étaient remplacées par des assistantes maternelles au lieu de l’être par des places en crèches. Ces
dépenses et économies envisagées s’entendent avant les propositions que le rapport fait, et que je
m’apprête à développer, sur la garde parentale.
Il est donc impératif pour les pouvoirs publics de procéder à des arbitrages et de fixer un ordre de
priorité dans les enjeux de financement du service public de la petite enfance.
4.
Enfin le dernier chapitre de notre rapport porte sur
l’apport des modes d’accueil dans la
conciliation entre vie professionnelle et vie familiale, pour répondre à la troisième question
évaluative portant sur ce sujet.
Globalement, les dispositifs d’accueil sont efficaces pour concilier vie familiale et vie
professionnelle.
Le taux d’activité des femmes, qui reste élevé à 84,5 %, en atteste.
Ce constat doit cependant être précisé
. D’abord, le taux d’activité baisse chez les mères dès le
deuxième enfant
; et cette baisse s’accentue avec le nombre d’enfants en bas âge. De plus, après une
naissance, les mères travaillent plus souvent à temps partiel.
Ensuite, certains parents ont besoin d’un accueil à des horaires où la plupart des crèches sont
fermées, car ils travaillent le matin tôt, le soir ou le week-end
. Ces accueils en horaires dits atypiques
restent rares et sont coûteux pour les finances publiques. Et moins de 1 % des entreprises pratiquant
des horaires atypiques participent aux frais de garde des enfants de leurs salariés.
Nous estimons donc qu’une contribution des employeurs mériterait de faire l’objet de négociations
au niveau des entreprises ou des branches.
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Autre point sensible
: la réponse à la demande d’accueil des parents demandeurs d’emploi est
insuffisante, ce qui empêche la reprise du travail pour certains d’entre eux, surtout les mères.
Des
crèches à vocation d’insertion professionnelle devaient proposer des places aux enfants des
demandeurs d’emploi. Mais, elles sont inéquitablement réparties sur le territoire, et leurs
gestionnaires se coordonnent mal avec France Travail.
Compte tenu de la lourdeur du dispositif, ces crèches à vocation d’insertion professionnelle
pourraient être remplacées par un bonus, attribué aux crèches et assistantes maternelles qui
accueillent des enfants de parents en insertion professionnelle.
En élargissant le point de vue, force est de constater que la réponse au besoin de garde d’enfants
peut se faire soit par l’augmentation de l’offre d’accueil, soit par la réduction de la demande, en
favorisant la garde parentale.
Or, la pénurie de professionnels de la petite enfance et le coût de
l’accueil contrarient le développement de l’offre.
Aussi, la Cour propose deux options de nature à réduire à court terme la demande d’accueil.
La première option consisterait à allonger le congé de maternité d’un mois.
Ceci aurait un effet positif
sur le bien-être des mères et des nouveau-nés, en laissant davantage de temps pour préparer la
séparation et l’adaptation à un mode d’accueil, et en favorisant la poursuite de l’allaitement pour les
mères qui le souhaitent. C’est une solution qui reçoit un avis favorable tant des parents que des
employeurs.
Nous estimons le coût brut d’un tel allongement à 800 M€ par an.
L’équivalent de 35 000 places
d’accueil seraient ainsi libérées au bénéfice de parents sans solution d’accueil, économisant 450 M€.
Le coût net de cette option pour les finances publiques s’élèverait à 350 M€/an.
La deuxième option serait une meilleure indemnisation du congé parental, pour le rendre plus
attractif
. L’indemnisation s’élève aujourd’hui à 448 € par mois, pendant trois ans
maximum ; et la
garde parentale permet d’éviter 170
000 places d’accueil.
Dans cette deuxième option soulevée par la Cour, le montant de l’indemnisation serait calculé en
proportion du salaire antérieur, et une majorité de parents qui ne pratique pas aujourd’hui la garde
parentale y auraient recours
. La durée maximale d’indemnisation pourrait être réduite (quatre mois
et demi au premier enfant et neuf mois à partir du deuxième), mais majorée en cas de partage entre
les parents. Cela permettrait de réduire le besoin d’accueil formel d’environ 240 000 places, soit de
70
000 places de plus que l’actuelle garde parentale indemnisée. Le coût de ce dispositif serait de
360
M€. De plus, dans un contexte de baisse de la natalité, il est préférable de développer des modes
de garde qui peuvent être réduits sans conséquence comme la garde parentale, plutôt que de
construire des crèches qui pourraient avoir des places vacantes à terme.
En conclusion de cette évaluation, nous pouvons dire que la politique d’accueil souffre de quatre
défauts majeurs.
Première difficulté, les inégalités dans l’accès à l’accueil
. Elles sont quantitatives, au détriment des
territoires à faible niveau de vie
; et elles sont financières, au détriment des familles modestes qui
accèdent moins aux modes d’accueil à faible reste à charge. Nous préconisons des corrections à travers
le financement des crèches, mais aussi avec des outils de régulation de l’offre au niveau local, pour
donner davantage de cohérence et d’efficacité au service public de la petite enfance.
Ensuite, une attention insuffisante est portée à la qualité d’accueil, pourtant centrale dans le
développement des enfants
. Nous proposons à la fois d’insérer des seuils d’alerte dans les référentiels
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de qualité, de renforcer les contrôles en affichant leurs résultats et de modifier le système de
financement des crèches PSU.
Troisième défaut, la pénurie de personnel, qui pèse sur la qualité d’accueil et met en danger le
maintien de l’offre d’accueil
. L’attractivité des métiers peut être renforcée mais cela ne suffira sans
doute pas à maintenir l’offre. Aussi, nous préconisons de jouer également sur la réduction de la
demande d’accueil, en allongeant le congé de maternité et en encourageant la garde parentale
pendant la première année de l’enfant.
Le quatrième point noir de la politique d’accueil du jeune enfant est son dispositif de financement,
très coûteux.
Il faut améliorer son équité et son efficience en privilégiant moins les crèches, mode
d’accueil au coût le plus élevé, en mettant fin au crédit d’impôt famille, qui a manqué son objectif, et
en faisant contribuer davantage les familles les plus aisées au tarif des crèches. Pour ce faire, il faut
aussi organiser, arbitrer et planifier les priorités de cette politique, en fixant une stratégie nationale
bien concertée.
L’accueil du jeune enfant repose sur un système aux résultats insuffisants, malgré des moyens
conséquents
. Il mérite que des choix soient effectués à brève échéance, en particulier pour faire face
à la pénurie de professionnels et pour garantir la soutenabilité des dépenses publiques.
***
Mesdames, messieurs,
je crois ce rapport profondément instructif et utile au débat public sur le
sujet.
Merci de votre attention et de votre intérêt
. Je suis à votre disposition, ainsi que l’équipe qui a instruit
ce rapport, pour répondre à vos questions.