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RAPPORT PUBLIC THEMATIQUE
LES COMMUNES ET L’ÉCOLE
DE LA RÉPUBLIQUE
TABLE DES MATIÈRES
I
Pages
Introduction………………………………………………………
1
I
- Le champ d’action de la commune : de l’entretien
de l’école élémentaire aux « politiques éducatives locales »……..
1
A - Une compétence partagée…………………………………
1
B - Une action communale qui s’est diversifiée………………
3
II
- L’enquête des juridictions financières……………………….
3
A - Le contexte……………………………………………………
3
B - Objet de l’enquête…………………………………………….
6
C - La méthodologie retenue………………………………………
7
D - Plan du rapport……………………………………………….
8
Chapitre I - Les difficultés de définition et de chiffrage de la
politique communale concernant l’école……………………….
7
I
- Une politique publique rarement explicitée et
insuffisamment lisible…………………………………………….
9
II
- L’organisation administrative des communes n’est
pas toujours adaptée………………………………………………
10
III
- Des dépenses difficiles à cerner………………………………
12
A – Des dépenses obligatoires mal définies………………………
12
B – Une comptabilité inadaptée aux enjeux………………………
15
Chapitre II - La gestion de la carte scolaire : une compétence
partagée, des modalités qui ont évolué…………………………
19
I
- Les enjeux et la répartition des responsabilités……………….
21
A - Les enjeux éducatifs, sociaux et territoriaux de
la carte scolaire……………………………………………………
21
B - Les évolutions dans la répartition des responsabilités…………
24
II
- La nécessaire adaptation du cadre territorial…………………
25
A - La remise en cause du cadre communal………………………
26
B - Le difficile déploiement de l’intercommunalité………………
27
II
COUR DES COMPTES
Pages
III
- Une planification perfectible…………………………………
34
A - Des prévisions d’effectifs approximatives……………………
34
B - Des modalités de concertation perfectibles…………………..
37
IV
- L’affectation des élèves dans les écoles publiques de la
commune………………………………………………………….
42
A - La sectorisation n’est pas toujours effective………………….
42
B - La diversité des situations…………………………………….
44
V
- La scolarisation des élèves de l’école publique hors de la
commune de résidence……………………………………………
46
A - Une « faculté » assez largement utilisée………………………
46
B - Les contributions variables des communes de résidence……..
48
Chapitre III - Les communes et le fonctionnement
matériel des écoles……………………………………………….
53
I
- Des disparités importantes sont constatées……………………
55
A - Les moyens affectés à l’école maternelle…………………….
55
B - Les fournitures scolaires………………………………………
58
C - L’équipement informatique et les TICE………………………
59
II
- Un cadre de gestion qui mériterait d’être amélioré…………..
64
A - Les conditions d’exercice de la fonction de directeur d’école..
64
B - La place incertaine de la caisse des écoles……………………
68
III
- Les dépenses au bénéfice de l’école privée : disparités et
imprécision de la réglementation…………………………………
70
A - Le montant du « forfait communal » versé aux
établissements privés……………………………………………..
70
B - Une réglementation à la fois complexe et imprécise…………
71
TABLE DES MATIÈRES
III
Pages
Chapitre IV - Les interventions communales dans
le champ éducatif…………………………………………………
79
I
- La diversité des interventions
……………………………………
82
A - L’empilement des dispositifs…………………………………
82
B - Les difficultés de gestion et de pilotage………………………
85
C - Les insuffisances dans le suivi et l’évaluation des résultats….
88
II
- L’articulation des actions éducatives communales avec
l’offre scolaire obligatoire…………………………………………
90
A - Les empiétements des actions éducatives locales
sur le temps scolaire et l’offre scolaire obligatoire……………….
90
B - Un partenariat avec l’éducation nationale qui
pourrait être amélioré
……………………………………………
92
III
- Les politiques éducatives communales et l’égalité des
chances……………………………………………………………
98
A - Les interrogations sur l’efficacité éducative des actions
d’accompagnement scolaire………………………………………
98
B - Les disparités territoriales et l’égalité des chances……………
100
Conclusion générale………………………………………………
103
Réponse du Ministre de l’éduction nationale…………………………
107
Réponse du Maire de Brantôme………………………………………
123
Réponse du Maire de Blaye……………………………………………
126
Réponse du Maire de Pessac……………………………………………
126
Réponse du Maire de la Châtre……………………………………….
130
Réponse du Maire de Joué-les-Tours………………………………..
131
Réponse du Maire de Rethel……………………………………………
132
Réponse du Président du SIVOM du Réthelois……………………..
134
Réponse du Maire de Paris…………………………………………….
135
Réponse du Maire de Millau…………………………………………..
138
Réponse du Maire de Liévin…………………………………………..
139
Réponse du Maire de Saint-Florent-le-Vieil…………………………
140
Réponse du Maire de la Ferté-Bernard………………………………
141
Réponse du Maire des Sables d’Olonne……………………………..
142
DÉLIBÉRÉ
V
Délibéré
La Cour des comptes publie un rapport thématique intitulé
« Les communes et l’école de la République
»
.
Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du
code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en
chambre du conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au
préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et organismes
concernés, et après avoir tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses
fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées, ces
réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs
auteurs.
Étaient présents : M. Séguin, Premier président, MM. Pichon, Picq,
Babusiaux, Mmes Cornette, Ruellan, MM. Descheemaeker, Hespel,
présidents de chambre, Mme Bazy
Malaurie, président de chambre,
rapporteur général, MM. Carrez, Fragonard, Sallois, présidents de chambre
maintenus en activité, MM. Billaud, de Mourgues, Malingre, Mayaud,
Houri, Richard, Devaux, Arnaud, Bayle, Bouquet, Remond, Duret, Ganser,
Martin (Xavier-Henri), Monier, Beysson, Mme Bellon, MM. Gasse,
Moreau, Ritz, MM. Duchadeuil, Pannier, Moulin, Lesouhaitier, Lefas,
Cazala, Lafaure, Andréani, Dupuy, Mmes Morell, Fradin, MM. Braunstein,
Delin, Mme Dayries, MM. Levy, Bernicot, Deconfin, Ulmann, Bertucci,
Tournier, Vermeulen, Vachia, Vivet, Mme Moati, MM. Mollard, Davy de
Virville, Diricq, Couty, Mme Aubin-Saulière, MM. Sabbe, Pétel, Martin
(Christian), Valdiguié, Ténier, Lair, Hayez, Mme Trupin, M. Corbin, Mme
Froment-Védrine, MM. Rabaté, Doyelle, de Gaulle, Guibert, MM. Uguen,
Levallois, Zérah, Prat, Guédon, Mme Gadriot-Renard, MM. Martin
(Claude), Bourlanges, Le Méné, Baccou, Schwarz, conseillers maîtres,
MM. Gleizes, Cultiaux, Zeller, Limodin, Cadet, Blanc, Pélissier, conseillers
maîtres en service extraordinaire.
Etait présent et a participé aux débats : M. Bénard, Procureur
général.
Etaient présents en qualité de rapporteur et n’ont donc pas pris part
aux délibérations : MM.
Mourier des Gayets, conseiller référendaire
(Président de la CRC du Nord-Pas-de-Calais), M. Roux, président de
section (CRC de Bretagne) et M. Fabre, rapporteur.
Madame Mayenobe, secrétaire général, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 16 décembre 2008.
VI
COUR DES COMPTES
Ce rapport a été élaboré par un comité rédactionnel et par un comité
de pilotage, à partir des enquêtes effectuées par la Cour des comptes
et des chambres régionales des comptes
Ont été membres du comité rédactionnel et du comité de pilotage :
M. Thierry Mourier des Gayets, Président de la chambre régionale des
comptes (CRC) du Nord-Pas-de-Calais ;
M. Christian Roux, président de section (CRC de Bretagne) ;
M. Renaud Fabre, rapporteur à la Cour des comptes (3
ème
chambre).
M. Christophe Luprich, conseiller (CRC de Champagne-Ardenne) ;
Ont également été membres du comité de pilotage :
M. Jean-Jacques Pascal, conseiller maître en service extraordinaire de la
Cour des comptes (3ème chambre) ;
M. Jean-Paul Chevillotte, président de section (CRC d’Aquitaine) ;
M. Michel Généteaud, président de section (CRC du Centre) ;
M. Régis Hidalgo, premier conseiller (CRC Pays de la Loire) ;
Mme Danièle Masson, première conseillère (CRC du Poitou-Charentes) ;
M. Jacques Mérot, premier conseiller (CRC des Pays de la Loire) ;
Ont effectué les enquêtes :
Cour des comptes :
M. Pascal Duchadeuil, conseiller maître (3
ème
chambre)
M. Renaud Fabre, rapporteur (3
ème
chambre)
Chambres régionales des comptes
Mmes Viviane Bourdon et Mme Marie-Dominique Périgord, présidentes
de section ;
MM. Christian Berninger, Jean-Luc Girardi, Yvon Menguy, Roberto
Schmidt et Pierre Van Herzele, présidents de section ;
Mmes Christine Bernard, Sophie Berrogain, Renée Debar, Pascale
Leclerc Del Monte, Bernadette Longchamp, Danièle Masson, Michelle
Pannetier-Alabert,
Fabienne
Passicot,
Marie-Odile
Reble,
Marie-Christine Tizon et Françoise Trassoudaine, premières conseillères ;
CHAMBRES RÉGIONALE S DES COMPTES
VII
MM. Marc
Beauchemin,
Bertrand
Beauviche,
Yves
Bénichou,
Philippe Boëton, Laurent Bourgin, Philippe Bouy, Michel Carles,
Jean-Paul
Carton,
Jean-Louis
Carquillat-Grivaz,
Daniel
Cocula,
Robin
Degron,
Dominique
d’Hermiès,
François
Gajan,
Frédéric
Guthmann, Régis Hidalgo, Sylvain Huet, Rémy Janner, Patrice Joly,
Hubert La Marle, Philippe Leruste, Jacques Mérot, Patrick Minne,
François
Nass,
Jean
Pebayle,
Philippe
Pont,
Bernard
Prigent,
Michel Provost, Charles Richard, Alain Rieuf, Thomas Roche, Didier
Rouqié, Christophe Royer, Philippe Sire, Patrick Soli, Bernard Tartayre,
Pierre-René Tisserand et George Viala, premiers conseillers ;
Mme Line Boursier, conseillère ;
MM. Benoît Boutin, Philippe Faustin, Laurent Lemetayer, Christophe
Luprich,
Gérard
Matamala,
Paul
Prigent,
Christophe
Vanhove,
conseiller ;
***
Documentaliste référente : Mme Christine Pomerantz (CRC Ile-de-France)
Introduction
L’école primaire est une compétence de base de la commune.
On
parle d’ailleurs habituellement de « l’école communale », et cette dernière
reste au coeur de la vie municipale.
Mais, c’est une compétence partagée dont le contenu et les
modalités d’exercice ont beaucoup évolué.
Depuis le 19
ème
siècle, et notamment depuis la loi Guizot du 29
juin 1833, les communes ont la charge des écoles primaires qu’elles ont
l’obligation de créer et d’entretenir. Selon l’expression de l’époque, cette
compétence se limite au « matériel » ; l’enseignement, c'est-à-dire
le « spirituel », relève de la compétence de l’Etat, qui d’ailleurs rémunère
les enseignants.
Cette répartition des compétences est encore largement d’actualité.
La fixation des programmes et la détermination des orientations
pédagogiques sont essentiellement du ressort de l’Etat. La construction
des écoles, la répartition des élèves entre celles-ci, leur fonctionnement
matériel,
relèvent en revanche des compétences
communales.
Ces attributions s’exercent dans un contexte marqué par l’absence
de personnalité juridique des écoles, qui prive ces dernières d’autonomie
administrative et financière, contrairement aux collèges et lycées.
Le premier alinéa de l’article L.211-1 du code de l’éducation
réaffirme la responsabilité prépondérante de l’Etat dans l’organisation du
service public national de l’éducation :
« L'éducation est un service public national, dont l'organisation et
le fonctionnement sont assurés par l'Etat, sous réserve des compétences
attribuées par le présent code aux collectivités territoriales pour les
associer au développement de ce service public. »
La compétence d’attribution des communes est, notamment,
définie à l’article L.212-4 du même code :
« La commune a la charge des écoles publiques. Elle est
propriétaire des locaux et en assure la construction, la reconstruction,
l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement
(…)»
2
COUR DES COMPTES
Les dispositions de l’article L.216-1 du code de l’éducation
autorisent toutefois les collectivités locales à organiser des activités
éducatives, culturelles et sportives facultatives et complémentaires au
service public obligatoire.
Article L.216-1 du code de l’éducation
« Les communes, départements ou régions peuvent organiser dans les
établissements scolaires, pendant leurs heures d'ouverture et avec l'accord
des conseils et autorités responsables de leur fonctionnement, des activités
éducatives, sportives et culturelles complémentaires. Ces activités sont
facultatives et ne peuvent se substituer ni porter atteinte aux activités
d'enseignement
et
de
formation
fixées
par
l'Etat.
Les
communes,
départements et régions en supportent la charge financière. Des agents de
l'Etat, dont la rémunération leur incombe, peuvent être mis à leur
disposition.
L'organisation des activités susmentionnées est fixée par une convention,
conclue entre la collectivité intéressée et l'établissement scolaire, qui
détermine notamment les conditions dans lesquelles les agents de l'Etat
peuvent être mis à la disposition de la collectivité ».
Si l’école primaire est principalement de la compétence de l’Etat et
des communes, d’autres collectivités locales interviennent également, sur
la base du principe de compétence générale reconnu par les lois de
décentralisation. C’est le cas, par exemple, de l’aide apportée par les
départements à la construction et à la rénovation des écoles ou, encore, à
leur équipement en matériels informatiques.
Aujourd’hui, l’action des communes dans le domaine de
l’éducation s’étend bien au-delà de la construction et de l’entretien des
écoles publiques élémentaires prévus par les lois Guizot et Ferry. Suivant
l’évolution du service public éducatif, elle englobe naturellement les
classes
maternelles.
Par
ailleurs,
débordant
du
cadre
strict
du
fonctionnement de l’école primaire, des « politiques éducatives locales »
sont mises en oeuvre, intégrant des dispositifs d’accompagnement
scolaire, des services publics complémentaires (transports, restauration
scolaires), des activités de loisirs offertes aux élèves, en liaison ou non
avec des initiatives ou des partenariats proposés par l’Etat dans le cadre
de la lutte contre l’échec scolaire, de la politique de la ville ou de la
prévention de la délinquance.
***
INTRODUCTION
3
L’école primaire représentait en 2007 environ 6,6 millions d’élèves
- dont 2,5 millions en école maternelle et 4,1 millions en école
élémentaire -, plus de 368 000 enseignants, près de 55 300 écoles
publiques et privées et environ 282 000 classes. La France est, par
ailleurs, l’un des rares pays de l’Organisation de Coopération et de
Développement Economique (OCDE), avec l’Espagne, la Belgique et
surtout les Pays-Bas, où le taux de scolarisation primaire dans
l’enseignement privé atteint un niveau significatif (13,5 % des effectifs
scolarisés).
La baisse du nombre d’élèves dans l’enseignement élémentaire, au
cours des dernières décennies, a permis d’importantes évolutions,
notamment un transfert des moyens vers l’école maternelle (entre 1960 et
2001, le taux de scolarisation des enfants de trois ans est passé de 35 % à
100 %) et une forte réduction de la taille des classes (de 40 à 26 élèves).
Mais, depuis deux ans, un nouvel afflux d’élèves, d’abord décelé dans le
préélémentaire, atteint l’enseignement élémentaire. En outre, même si
l’école maternelle n’est pas obligatoire, la demande des familles
concernant un accueil précoce des enfants est très forte.
Le déploiement territorial des capacités d’accueil et de l’offre
éducative connaît d’importantes évolutions, voire des innovations. Faute
d’effectifs suffisants, plusieurs milliers de communes ne disposent plus
d’écoles primaires. La gestion intercommunale de l’école est devenue un
enjeu majeur d’efficience et de qualité de service.
Le rapport préparatoire au « débat national sur l’avenir de l’école »
a rappelé que l’école primaire « constitue le socle sur lequel tout repose :
l’avenir de chaque enfant devenu élève, la qualité et la solidité de la
formation de chaque génération ». En raison de cette importance
particulière, l’enseignement du premier degré a suscité pendant la période
récente de nombreux débats. Les enjeux de l’école primaire sont en effet
multiples et portent sur un vaste champ d’interrogations, comprenant
notamment, sans que cette énumération soit limitative, le contenu de
l’obligation scolaire, l’efficacité de la prise en charge des élèves, la
répartition des écoles sur le territoire, la connaissance et l’allocation de la
dépense globale, et la clarté de la répartition des compétences entre l’Etat
et les communes.
La mise en oeuvre de la loi organique n°2001-692 du 1
er
août 2001
relative
aux
lois
de
finances
(LOLF)
devrait
contribuer
à
la
responsabilisation des acteurs de l’éducation nationale, à la maîtrise de
l’évolution des moyens et à une meilleure affectation de ceux-ci selon les
degrés d’enseignement et les territoires.
4
COUR DES COMPTES
La loi du 13 août 2004
relative aux libertés et responsabilités
locales comprend plusieurs dispositions qui concernent l’enseignement
primaire, notamment : le renforcement du partenariat de l’Etat et des
collectivités locales dans le domaine de l’éducation dans le cadre d’une
nouvelle instance de concertation, le « conseil territorial de l’éducation
nationale » , la redéfinition des responsabilités des instances communales
et intercommunales en matière de sectorisation des écoles , la possibilité
d’expérimenter la création d’établissements publics d’enseignement
primaire.
La loi du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour
l’avenir de l’école fixe de nouveaux objectifs prioritaires à tous les
niveaux de l’enseignement scolaire.
Enfin, il faut citer trois textes importants concernant
l’école
primaire qui sont intervenus trop tardivement au regard du calendrier de
l’enquête pour qu’il soit possible d’en analyser les modalités de mise en
oeuvre et les conséquences pour les communes.
Le décret n°2008-463 du 15 mai 2008, relatif à l’organisation et au
fonctionnement des écoles maternelles et élémentaires institue
la semaine
de 4 jours (sauf dérogation à la demande du conseil de l’école) et l’aide
personnalisée pour les élèves en difficulté.
La circulaire n°2008-081 du 5 juin 2008 met en place un
accompagnement éducatif de deux heures quatre jours par semaine, ce
dispositif étant effectif dès la rentrée 2008 pour les écoles de l’éducation
prioritaire (réseau ambition réussite).
Enfin, la loi n°2008-790 du 20 août 2008 fait par ailleurs
obligation aux communes de prévoir un dispositif d’accueil spécifique en
cas de grève des personnels de l’éducation nationale
1
.
*
C’est dans ce contexte que les juridictions financières ont entrepris
la réalisation
d’une enquête sur
« les communes et l’école ». Il ne
s’agissait pas de procéder à une évaluation des performances de
l’enseignement primaire mais, plus modestement, d’examiner les
conditions dans lesquelles, aujourd’hui, les communes exercent leurs
compétences dans un domaine marqué par la prééminence du rôle de
l’Etat, mais aussi par l’étendue de leurs responsabilités.
1) Lorsque le nombre de personnes qui ont déclaré leur intention de participer à la
grève est égal ou supérieur à 25 % du nombre de personnes qui exercent des fonctions
d’enseignement dans cette école.
INTRODUCTION
5
L’école primaire relève d’une politique publique nationale dont les
collectivités locales assurent en partie la mise en oeuvre et le financement.
C’est pourquoi l’enquête a associé la Cour des comptes, compétente pour
contrôler l’action de l’administration centrale et des services déconcentrés
de l’éducation nationale, aux chambres régionales des comptes (CRC),
compétentes pour le secteur public local.
Les 14
chambres régionales des comptes participant à l’enquête
2
ont conduit des
investigations dans trois directions:
-
la vérification de la bonne articulation des compétences des
communes (ou de leurs établissements publics de coopération
intercommunale - EPCI) avec celles de l’Etat en matière
d’accueil des élèves et de fonctionnement de l’école ;
-
l’examen de l’action des communes dans le domaine scolaire,
périscolaire et extrascolaire
3
au regard, notamment, des
principes de gratuité et d’égalité ;
-
le contrôle de la régularité et de l’efficience de la gestion des
communes en ce qui concerne les moyens affectés à l’école.
Compte tenu de son champ de compétence, les contrôles de la
Cour des comptes
4
, pour les besoins de cette enquête, concernaient plus
particulièrement l’intervention de l’éducation nationale dans la mise en
oeuvre du service public de proximité qu’est l’école communale. Ils
avaient pour objectif, notamment, d’apporter un éclairage sur :
2) Les observations qui ont alimenté l’enquête émanent des CRC suivantes : Alsace,
Aquitaine, Centre, Champagne-Ardenne, Haute-Normandie, Ile-de-France, Limousin,
Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Picardie, Poitou-Charentes,
Provence-Alpes-Côte-d’Azur, La Réunion.
3) Selon la circulaire du 9 juillet 1998 sur l'aménagement des temps et des activités de
l'enfant, le ministère de l’éducation nationale définit le « temps périscolaire » à la
période située immédiatement avant ou après l'école, c’est-à-dire le temps du
transport, la période d'accueil avant la classe, le temps de la restauration a l'école, les
études surveillées, l'accompagnement scolaire et les activités culturelles ou sportives,
après la classe, et le mercredi après-midi. La même circulaire précise que le temps «
extrascolaire » se situe en soirée, le mercredi lorsqu'il n'y a pas classe, en fin de
semaine et pendant les vacances.
4) Par ailleurs, la Cour des comptes a réalisé récemment, ou réalise, de nombreux
travaux qui concernent directement ou indirectement l’école : enquête thématique sur
« L’efficience et l’efficacité de l’enseignement scolaire : La lutte contre l’échec
scolaire » (2007) ; « La régulation des parcours scolaires : offre de formation et
diplômes (1er et 2d degré »
(2008) ; « Les coûts de l’enseignement scolaire » (2008).
6
COUR DES COMPTES
-
les conditions de prévision des effectifs et d’allocation des
moyens (postes d’enseignants) aux 55 300 écoles ;
-
les domaines dans lesquels l’Etat émet des directives en vue
d’une gestion partagée de la compétence scolaire avec les
communes;
-
La qualité du dialogue de gestion qui s’établit avec les
collectivités locales.
Les investigations des chambres régionales des comptes participant
à l’enquête ont été, pour l’essentiel, effectuées dans le cadre du contrôle
organique de communes ou des EPCI choisis de manière à constituer un
échantillon, non pas représentatif au sens statistique du terme, mais
susceptible de rendre compte de la diversité des situations et des
problématiques résultant de la taille des collectivités comme des
caractéristiques démographiques ou socio-économiques des territoires.
Les observations qui font suite à ces contrôles, conduits pour la
plupart selon un schéma d’enquête commun, concernent près de 150
collectivités
réparties
sur
14
académies
et
correspondant,
dans
l’échantillon, à quatre strates déterminées en fonction du nombre
d’écoles
5
.
La Cour, quant à elle, a enquêté auprès de l’administration centrale
(direction générale de l’enseignement scolaire -DGESCO-)
et des 14
académies (Paris, Versailles, Créteil, Lille, Bordeaux, La Réunion,
Amiens,
Limoges,
Nantes,
Orléans,
Poitiers,
Reims,
Strasbourg,
Toulouse) correspondant au ressort de la plupart des chambres régionales
participant à l’enquête. Pour une moitié d’entre elles, les réponses des
académies aux questionnaires de la Cour émanent des inspecteurs
d’académie, directeurs des services départementaux de l’éducation
nationale (IA-DSDEN), chargés de l’exercice des compétences de gestion
de l’enseignement scolaire du premier degré. Au total, la Cour a reçu,
outre la réponse de la DGESCO, 28 réponses provenant des services
déconcentrés. Des précisions ont par ailleurs été apportées à l’occasion
des auditions du directeur général de l’enseignement scolaire, de recteurs
d’académie, d’inspecteurs d’académie et d’inspecteurs de circonscription
de l’éducation nationale (IEN), dont l’action s’inscrivait dans le champ
territorial de l’enquête.
5) Les strates regroupent les collectivités en communes « rurales isolées » (une école),
en grandes communes rurales (deux à quatre écoles), en villes moyennes (cinq à neuf
écoles) et enfin les grandes villes (10 écoles et plus).
Chapitre I
Les difficultés de définition et de
chiffrage de la politique communale
concernant l’école
DÉFINITION ET DE CHIFFRAGE DE LA POLITIQUE COMMUNALE
9
I
-
Une politique publique rarement explicitée et
insuffisamment lisible
Dans la grande majorité des communes dont l’action a été
examinée, les chambres ont relevé l’absence de définition de la politique
mise en oeuvre. Cette situation n’est pas inattendue s’agissant de petites
communes disposant d’une ou de deux écoles. Elle est plus surprenante
pour des communes plus importantes, comptant parfois plus de 10 écoles,
même si l’enquête a montré que des collectivités moyennes ou grandes
ont pris conscience, parfois récemment, de l’intérêt d’identifier et de
mettre en perspective dans le cadre d’une politique éducative, les actions
entrant dans le champ de l’article L.216-1 du code de l’éducation.
Alors même que certaines communes indiquent qu’elles n’ont
défini aucune politique éducative, leurs réponses font néanmoins
référence à des objectifs implicites comme la scolarisation précoce des
enfants, la satisfaction des demandes des directeurs d’école ou le soutien
aux familles. Mais la difficulté que rencontrent nombre d’entre elles pour
mettre en perspective leurs actions en direction de l’école, dans le cadre
d’une politique publique dont les objectifs seraient explicités, semble
parfois liée à leur souci de respecter la séparation des compétences et à la
crainte d’empiéter sur le domaine pédagogique qui est
du ressort exclusif
de l’éducation nationale.
L’enquête relève ainsi dans de nombreuses communes une
contradiction entre l’absence de politique éducative formalisée et une
action scolaire effective, se traduisant par des dépenses élevées à
destination de l’enseignement primaire.
Si quelques communes moyennes ou grandes ont commencé à
définir une politique éducative, cette démarche est récente, même pour de
très grandes villes, et les documents produits s’avèrent souvent assez peu
élaborés.
En l’absence de documents (délibérations, rapports…) exposant
les objectifs poursuivis, les priorités retenues, les moyens qui y sont
affectés, une démarche évaluative s’avère naturellement impossible à
mettre en oeuvre.
10
COUR DES COMPTES
II
-
L’organisation administrative des communes
n’est pas toujours adaptée
L’action
des
communes
dans
le
domaine
scolaire
est,
administrativement, relativement complexe.
Elle comporte une dimension immobilière : il faut construire,
entretenir des bâtiments. Elle comprend une composante de gestion des
ressources humaines : il faut recruter, affecter, gérer les personnels
nécessaires pour l’entretien des écoles et pour assister les enseignants des
écoles maternelles. S’y ajoutent un volet commande publique (fournitures
scolaires, matériels informatiques…), la gestion des relations avec des
opérateurs (caisse des écoles, associations, délégataires de service public,
par exemple pour les cantines scolaires) et des partenaires multiples
(administrations de l’Etat, caisse d’allocations familiales, collectivités
territoriales et EPCI) dans le cadre des actions d’accompagnement de la
scolarité.
Si l’absence d’un service spécialement dédié aux affaires scolaires
peut s’expliquer dans les petites communes, d’autant plus qu’en général
ce domaine est du ressort d’un adjoint et d’une commission du conseil
municipal identifiés, il peut difficilement en être de même dans des
collectivités de plus grande taille. De fait, les organigrammes des mairies
mentionnent très fréquemment l’existence d’un service des affaires
scolaires ou de l’éducation. Une association (association nationale des
directeurs de l’éducation des villes de France -ANDEV-) regroupe
d’ailleurs de nombreux responsables de ces services qui ont décidé
d’échanger leurs réflexions, leurs expériences et leurs expertises.
Toutefois, l’enquête a fait apparaître que dans un certain nombre
de communes, la compétence dans les domaines scolaire, périscolaire et
extrascolaire n’était pas exercée par un service propre ou une direction
particulière, mais répartie entre différentes structures administratives
internes quand elle n’était pas déléguée, au moins en partie, à un
opérateur extérieur.
La commune de Lannemezan
(département des Hautes Pyrénées,
6 138 habitants), donne une illustration intéressante des difficultés
rencontrées pour organiser l’administration de l’action communale dans
le secteur éducatif.
Dans cette collectivité, la compétence scolaire est
rattachée, au plan politique, à la commission « éducation » du conseil
municipal
qui
est
présidée
par
l’adjoint
au
maire
chargé
de
l’enseignement et de la jeunesse. Au plan administratif, le secteur
DÉFINITION ET DE CHIFFRAGE DE LA POLITIQUE COMMUNALE
11
éducatif a relevé jusqu’en 2004 de la responsabilité, d’une part, d’un
service communal principalement chargé des activités scolaires, d’autre
part, de la caisse des écoles pour les activités périscolaires. En 2004, le
champ d’intervention du service a été élargi à la politique de la jeunesse.
En 2006, la commune a décidé de créer un service unique « enfance-
jeunesse-caisse des écoles » désormais chargé de l’ensemble des activités
scolaires, périscolaires et de la jeunesse dont la responsable est
également
directrice de la caisse des écoles. Toutefois, d’autres services de la ville
continuent de traiter, plus ou moins directement, de questions liées à
l’enseignement primaire (la direction des finances, la direction des
ressources humaines, la direction des services techniques), de sorte que le
service « enfance-jeunesse-caisse des écoles » ne paraît pas disposer de
l’ensemble des données et des informations nécessaires à l’exercice de
ses compétences. De surcroît, la gestion budgétaire et financière n’est pas
unifiée. Les dépenses sont éclatées entre, d’une part, le budget de la
caisse des écoles qui regroupe l’essentiel des dépenses scolaires,
périscolaires et extrascolaires et, d’autre part, le budget communal qui
comprend pour l’essentiel, la subvention versée à la caisse des écoles
mais retrace aussi des dépenses d’une partie du personnel de la caisse des
écoles.
Une telle organisation, à l’évidence, ne facilite pas la bonne
administration ni l’accès aux données, notamment financières (comme le
coût global de politique scolaire ou le coût par élève des prestations), qui
sont nécessaires au pilotage de la politique communale.
A cet égard, le recours à la caisse des écoles
mérite une mention
particulière. En effet, cet établissement public communal facultatif avait,
à l’origine, un objet principalement social. Il s’agissait de faciliter la
fréquentation scolaire en donnant des aides aux élèves en fonction des
ressources de la famille. Une récente modification de l’article L.212-10
du code de l’éducation (loi n°2005-32 du 18 janvier 2005) permet
d’étendre sa compétence à des activités relevant des dispositifs de réussite
éducative
6
et même à l’organisation du droit d’accueil des élèves prévu
par la loi du 20 août 2008.
Mais, au-delà, il a été relevé que des communes avaient sous-traité
à la caisse des écoles une grande partie de leur politique éducative en
méconnaissant la spécialité de cet établissement public.
6) « Les compétences de la caisse des écoles peuvent être étendues à des actions à
caractère éducatif, culturel, social et sanitaire en faveur des enfants relevant de
l'enseignement du premier et du second degré. A cette fin, la caisse des écoles peut
constituer des dispositifs de réussite éducative »
« Elle peut également confier par convention cette organisation à une caisse des
écoles, à la demande expresse du président de celle-ci »
12
COUR DES COMPTES
C’est ainsi qu’il a pu être constaté qu’une commune de plus de
30 000 habitants
7
avait constitué un pôle « scolaire-jeunesse et politique
de la ville » mais que cette volonté s’était traduite, institutionnellement,
par un renforcement des compétences de la caisse des écoles. L’essentiel
de la compétence scolaire et l’ensemble de la compétence jeunesse sont
désormais pris en charge par la caisse des écoles qui gère le personnel
communal et assure les dépenses de fonctionnement et d’investissement.
La compétence du conseil municipal est réduite au vote de la subvention
à la caisse des écoles et à des interventions sur le patrimoine mis à la
disposition de l’établissement public. Un tel transfert a pour conséquence
de priver le conseil municipal de prérogatives qu’il lui appartient
d’exercer en propre et de confier à la caisse des écoles, établissement
public soumis au principe de spécialité et où les représentants du conseil
municipal ne sont pas majoritaires, une compétence dépassant les
missions qui lui sont imparties par la loi.
III
-
Des dépenses difficiles à cerner
A - Des dépenses obligatoires mal définies
La nature et le caractère obligatoire des dépenses communales
afférentes à l’enseignement primaire (écoles publiques) font l’objet des
articles L.212-1 à L.212-6
8
du code de l’éducation.
Il en ressort que, pour les écoles publiques élémentaires et
maternelles régulièrement créées, les communes ont la charge de la
construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations,
l’équipement. En ce qui concerne le fonctionnement de ces écoles, elles
7) Commune de Liévin (département du Pas de Calais, 33 427 habitants)
8) Article L.212-4 : « La commune a la charge des écoles publiques. Elle est
propriétaire des locaux et en assure la construction, la reconstruction, l'extension, les
grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement, à l'exception des droits dus en
contrepartie de la reproduction par reprographie à usage pédagogique d'oeuvres
protégées ».
Article L.212-5 : « L'établissement des écoles élémentaires publiques, créées par
application de l'article L.212-1, est une dépense obligatoire pour les communes. Sont
également des dépenses obligatoires, dans toute école régulièrement créée : 1° Les
dépenses résultant de l'article L.212-4 ; 2° Le logement de chacun des instituteurs
attachés à ces écoles ou l'indemnité représentative de celui-ci ; 3° L'entretien ou la
location des bâtiments et de leurs dépendances ; 4° L'acquisition et l'entretien du
mobilier scolaire ; 5° Le chauffage et l'éclairage des classes et la rémunération des
personnels de service, s'il y a lieu. De même, constitue une dépense obligatoire à la
charge de la commune le logement des instituteurs qui y ont leur résidence
administrative et qui sont appelés à exercer leurs fonctions dans plusieurs communes
en fonction des nécessités du service de l'enseignement. »
DÉFINITION ET DE CHIFFRAGE DE LA POLITIQUE COMMUNALE
13
doivent assurer le logement des instituteurs
9
, l’entretien ou la location des
bâtiments et de leurs dépendances, l’acquisition et l’entretien du mobilier
scolaire, l’achat des fournitures à usage non individuel, le chauffage et
l’éclairage des classes et la rémunération
des personnels de service s’il y
a lieu.
Les communes distinguent rarement, dans le financement qu’elles
accordent aux écoles, la part qui correspond aux dépenses obligatoires et
celle qui est consacrée aux dépenses facultatives. Cette distinction est
d’autant plus difficile à faire que le périmètre des dépenses obligatoires,
au-delà de la définition générale donnée par le code de l’éducation, n’est
pas clairement précisé et comporte certaines ambiguïtés.
C’est le cas en matière de fournitures, de manuels scolaires et
d’équipements informatiques.
Depuis 1881, le principe de la gratuité de l’enseignement primaire
est institué. Le préambule de la Constitution de 1946 a érigé la gratuité de
l’enseignement public en principe constitutionnel.
Le code de l’éducation dispose, dans son article L.132-1, que
l’enseignement public dispensé dans les écoles maternelles et les classes
enfantines, pendant la période d’obligation scolaire définie à l’article
L.131-1, est gratuit.
La commune a la charge de toutes les fournitures à usage collectif.
Celles qui sont destinées à un seul et même élève et restent sa propriété
ne relèvent pas du principe de gratuité. Il est toutefois fréquent que les
communes étendent leur prise en charge à tout ou partie des fournitures
individuelles. Quand ce n’est pas le cas, les prescriptions des enseignants
doivent rester limitées pour ne pas grever le budget des parents, ce qui
mettrait en cause le principe général de gratuité de l’école primaire, et ne
pas créer d’inégalités entre les élèves. La circulaire du ministère de
l’éducation nationale du 10 juillet 2008
10
répond, d’ailleurs, à cette
9) Les professeurs des écoles ne bénéficient plus de cet avantage qui était lié au statut
d’instituteur.
10) S’agissant
de la définition des fournitures scolaires, la circulaire du ministère de
l’éducation nationale n° 82-367 du 27 août 1982
prônait la limitation des
prescriptions d’achat en demandant que, dans tous les établissements scolaires, les
directeurs, les principaux et proviseurs consultent systématiquement les représentants
des parents d’élèves ou l’ensemble des parents sur la liste des fournitures qui
demeurent à la charge des familles.
La circulaire n° 83-254 du 1er juillet 1983 précise qu’il est nécessaire d’organiser,
dans les écoles, une réunion tripartite (instituteurs, représentants des parents d’élèves
et de la municipalité), afin d’examiner les demandes d’achat de fournitures par les
communes.
14
COUR DES COMPTES
dernière préoccupation en rappelant la nécessaire concertation avec les
parents d’élèves, l’absence de mention de marque commerciale et le
souhait que la liste des fournitures scolaires individuelles soit soumise au
conseil d’école auquel participent des représentants des parents d’élèves
et des représentants de la commune, après examen en conseil des maîtres.
En outre, en annexe à cette circulaire, figure une liste des fournitures
essentielles sur lesquelles le ministère de l’éducation nationale a obtenu
des enseignes de distribution un engagement de maintien des prix 2007.
Ainsi, à Paris, si chaque école dispose d’une « enveloppe » pour
l’acquisition des fournitures, qui lui est allouée par la ville, les parents
sont sollicités pour des acquisitions complémentaires telles que des
crayons, gomme, décimètre, ciseaux et le matériel nécessaire pour les
cours d’art plastique.
Le choix opéré par certains enseignants de réserver
une grande partie de l’enveloppe à l’acquisition de manuels et d’outils
d’aide à la pédagogie, lorsqu’il s’accompagne de prescriptions excessives
concernant les fournitures individuelles, peut laisser à la charge des
familles une dépense annuelle qui atteint parfois jusqu’à 70€ par enfant.
Les manuels scolaires sont un exemple d’ambiguïté dans la
répartition des charges entre la commune et l’Etat. Alors qu’aucune
disposition règlementaire ne met la fourniture des livres scolaires à la
charge des communes, celles-ci, dans la pratique, l’assurent souvent. Ce
n’est cependant pas toujours le cas, notamment parce que les manuels ne
sont pas obligatoires même si leur usage est majoritairement répandu. Les
enseignants peuvent décider de leur substituer des documents photocopiés
mais, dans ce cas, la dépense est à la charge de l’Etat
11
. Si l’on considère
que les manuels scolaires sont des outils pédagogiques qui concourent à
la mise en oeuvre des programmes (récemment redéfinis) et à la réussite
scolaire, les modalités de leur prise en charge devraient être clarifiées. En
effet, actuellement, le
texte en vigueur est un décret du 29 janvier 1890,
modifié par le décret du 12 avril 1943, qui prévoit que la caisse des écoles
fournit gratuitement des livres aux « élèves indigents ».
Pour ce qui concerne l’équipement informatique, l’achat et la
maintenance des matériels devraient incomber à la commune si l’on
considère que les ordinateurs relèvent du mobilier scolaire
mentionné à
l’article L.212-5 du code de l’éducation. La fourniture des logiciels devrait
être assimilée à des dépenses pédagogiques et être à la charge de l’Etat.
L’enquête à montré que ce n’était pas toujours le cas, des communes
11) Les charges de fonctionnement excluent les droits dus en contrepartie de la
reproduction à usage pédagogique d’oeuvres protégées (article L.212-4 du code de
l’éducation modifié par la loi n°2004-809 du 13 août 2004). Le ministère de
l’éducation verse une contribution annuelle au centre Français d’exploitation du droit
de copie, une convention fixant le nombre plafond de copies par élèves et par an.
DÉFINITION ET DE CHIFFRAGE DE LA POLITIQUE COMMUNALE
15
finançant l’acquisition de logiciels pédagogiques alors qu’inversement
l’Etat équipait certaines écoles en ordinateurs (cf. infra chapitre 3).
B - Une comptabilité inadaptée aux enjeux
Si la France se situe, d’après l’OCDE, dans les premiers rangs des
pays développés en ce qui concerne la dépense d’éducation, avec un taux
d’effort
12
égal à 6,9 % du PIB en 2005, la répartition de cette dépense
entre les différents niveaux d’enseignement (primaire, secondaire et
supérieur) apparaît, selon une récente analyse du ministère, très spécifique
dans la mesure où elle traduit un choix implicite en faveur du second
degré
13
. Le niveau des dépenses par élève dans l’enseignement du premier
degré est naturellement le moins élevé de tout l’enseignement scolaire,
mais l’écart avec l’enseignement du second degré est plus important en
France que dans les autres pays comparables.
Le coût par élève s’élevait, pour la dernière année répertoriée par le
site ministériel (2006) à 5 060 € par an, coût très inférieur à celui d’un
collégien (7 960€/élève) ou d’un lycéen (10140€ pour un élève de
l’enseignement général ou technologique). Toutes sources de financement
confondues, l’école primaire totaliserait ainsi environ 27 % de la dépense
intérieure d’éducation pour 44 % des effectifs scolarisés, cependant que le
nombre annuel d’heures d’enseignement dispensées aux élèves serait, en
France, « sensiblement supérieur à la moyenne de l’OCDE »
14
.
Toutefois, ces données sont entachées d’une incertitude statistique
dans la mesure où la dépense totale relative à l’école primaire (Etat,
collectivités locales et familles) n’est estimée que de façon approximative
et indirecte.
12) DEPP, note d’information : « Le coût de l’éducation en 2005 : évaluation
provisoire du compte » n°06-28, novembre 2006
13) IGAENR-IGEN : la revue de l’inspection générale, n°03, septembre 2006
14 Publication citée note précédente, p.104
16
COUR DES COMPTES
Trois méthodes de décompte de la dépense coexistent aujourd’hui.
- la direction générale des collectivités locales (DGCL), au sein du
ministère de l’Intérieur, estime les niveaux moyens de dépenses des
communes dans ce domaine, après un retraitement des informations
extraites des budgets annuels :
- la direction de l’évaluation, de la prospective et de la
performance
du ministère de l’éducation nationale produit un « compte
consolidé de l’éducation », qui comprend une « dépense scolaire du
premier degré » de confection hétérogène : ce compte attribue à l’Etat un
peu plus de 60 % de la dépense de l’enseignement scolaire du premier
degré (dont 57,1 % au seul ministère) et 40 % aux collectivités
territoriales (essentiellement les communes)
15 .
- le ministère de l’économie et des finances, à partir de
l’exploitation exhaustive des comptes de gestion 2002 des communes de
métropole et d’outre-mer, a évalué à 4,6 Md€
16
les dépenses de
fonctionnement consacrées globalement par les communes de plus de
3 500 habitants à l’enseignement, soit 11,5 % du total de leurs dépenses
réelles de fonctionnement. Les dépenses d’investissement représentent
1,17 Md€, soit 12,1 % du total des dépenses communales d’équipement.
En ce qui concerne
plus particulièrement les dépenses consacrées à
l’enseignement primaire, la même étude évalue à 2,3 Md€ les dépenses de
fonctionnement des communes de plus de 3 500 habitants, soit environ
6 % du total de leurs dépenses réelles de fonctionnement.
Si, globalement, la dépense scolaire afférente au premier degré est
mal connue, en revanche les crédits du seul budget général de l’Etat,
votés en loi de finances pour 2007, sont précisément délimités : ils
atteignent 16,1 Md€, soit un peu plus du quart (27,8 %) des crédits de
l’enseignement scolaire (57,9 Md€ au total).
Faute d’une nomenclature suffisamment précise des dépenses
locales, on ne dispose pas d’une information équivalente s’agissant des
dépenses scolaires inscrites dans les budgets communaux.
Les multiples interventions des communes dans les domaines
scolaire, périscolaire ou extrascolaire ne sont pas aisées à identifier dans
les budgets et comptes locaux. En effet les instructions comptables
applicables aux budgets communaux n’imposent un classement par
fonction des recettes et des dépenses qu’aux seules communes de 3 500
15) DEPP- direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance du
ministère de l’éducation nationale : « l’Etat de l’école », édition 2006, et Note
d’information n°06-28 de novembre 2006 : « le coût de l’éducation en 2005 :
évaluation provisoire du compte ».
16) Md€ : milliards d’euros.
DÉFINITION ET DE CHIFFRAGE DE LA POLITIQUE COMMUNALE
17
habitants et plus. La tenue d’une telle comptabilité exige non seulement
que toutes les dépenses directes soient ventilées entre les différentes
fonctions, au besoin par une réimputation partielle de certaines factures,
mais aussi qu’un soin particulier soit porté à la répartition des dépenses
indirectes (personnel, fluides…). En dehors de l’élément d’incertitude
que représente la question récurrente dans les communes de la répartition
des dépenses indirectes et des clés à retenir, il apparaît que la simple
connaissance des dépenses directes, information insuffisante en soi, est
déjà difficile, particulièrement lorsque celles-ci ne sont pas du ressort
d’un seul service. En outre, le caractère facultatif du classement par
fonction pour les communes de moins de 3 500 habitants exclut, dans les
faits, un grand nombre de communes.
La connaissance de la dépense en faveur de l’école est pourtant
devenue, au-delà de l’exigence de transparence des coûts, un enjeu
majeur. La diversité des situations urbaines et rurales conduit à de fortes
inégalités de traitement des élèves qu’il est important de pouvoir évaluer.
Quant au financement de l’école privée, il est d’autant plus sujet à
contentieux que les bases de calcul des forfaits communaux ne sont pas
fondées sur des données comptables fiables et homogènes.
L’établissement d’une comptabilité adaptée, enregistrant avec
suffisamment de précision et de fiabilité la dépense scolaire, est
indispensable car seule la mesure exacte de l’effort budgétaire consenti
par les communes peut permettre d’apprécier si les principes de gratuité
et d’égalité ne sont pas remis en cause.
Cela ne paraît pas hors de portée. Si un trop petit nombre de
communes ont développé une véritable comptabilité analytique dans le
domaine scolaire, certaines s’y sont essayées avec succès comme la
commune d’Angers (département de Maine-et-Loire, 152 700 habitants)
qui a engagé de réels efforts pour connaître les coûts de ses interventions
dans le domaine éducatif. Les données qui en sont issues apportent des
indications
précises sur la nature des dépenses supportées par la
collectivité. Celle-ci est en mesure de déterminer un coût de
fonctionnement par élève en fonction de
l’école fréquentée, maternelle
ou primaire. La commune est aussi à même de constater le coût moyen
d’un élève fréquentant une école maternelle ou primaire publique.
18
COUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
_________
L’action de la commune dans le domaine scolaire est perçue par
ses acteurs comme une politique publique de première importance par
ses enjeux éducatifs et sociaux et par son poids budgétaire ; elle est
souvent présentée comme prioritaire.
Pourtant cette
politique publique, au niveau communal, est trop
souvent imprécise dans ses objectifs et sous-administrée. Elle est mal
définie dans son périmètre, notamment en ce qui concerne les dépenses
obligatoires et l’assiette du financement de l’enseignement privé. Son
coût est difficilement chiffrable, en raison de l’inadaptation des outils
comptables, alors même que la transparence financière et l’évaluation
des performances devraient être la règle dans un domaine à
responsabilité partagée avec l’Etat qui s’appuie sur des dispositifs
partenariaux.
Aussi est-il recommandé :
aux services de l’Etat concernés :
de clarifier le périmètre des dépenses communales obligatoires
au titre de l’école;
de mettre en place les outils méthodologiques et comptables
permettant
d’évaluer
plus
rigoureusement
les
différentes
composantes de la dépense scolaire ;
de mettre en place, en concertation avec les collectivités locales,
dans le cadre d’une initiative qui pourrait notamment associer le
ministère de l’éducation nationale, le ministère de l’intérieur, de
l’outre-mer et des collectivités locales et le ministère des
finances, un dispositif de collecte et de traitement des
informations, notamment statistiques et budgétaires, concernant
les actions éducatives locales ; un tel dispositif, qui pourrait être
adossé au conseil territorial de l’éducation nationale, aurait
pour objectif de donner aux communes et à l’Etat des références
facilitant l’évaluation de cette politique publique partagée et
permettant d’en piloter l’évolution.
aux communes :
d’adapter, quelles que soient leur taille et leurs caractéristiques,
leur organisation administrative et comptable à la complexité de
leurs politiques éducatives, de manière à en améliorer la
transparence et l’efficacité
.
Chapitre II
La gestion de la carte scolaire : une
compétence partagée, des modalités qui
ont évolué
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
21
I
-
Les enjeux et la répartition des responsabilités
La gestion de la carte scolaire, qui comporte d’importants enjeux
éducatifs, sociaux et financiers, a connu une évolution du partage des
responsabilités entre l’Etat et les communes.
A - Les enjeux éducatifs, sociaux et territoriaux de la
carte scolaire
La « carte scolaire » regroupe en l’état actuel deux procédures de
gestion distinctes : d’une part, l’allocation par l’Etat des emplois
correspondant aux besoins d’encadrement et d’enseignement des écoles ;
d’autre part, la définition, par la commune, du secteur territorial desservi
par un établissement scolaire.
Ces opérations, qui se conditionnent mutuellement, sont menées le
plus souvent à l’initiative de l’Etat, même si, en définitive, l’accord doit
s’établir pour faire coïncider ses choix et ceux de la commune.
Ce dialogue de gestion intervient aujourd’hui dans un contexte
dans lequel la sectorisation, dans son principe même, est remise en cause,
du moins pour le second degré. Ainsi, le portail en ligne du ministère de
l’éducation nationale soulignait, à l’occasion de la rentrée 2007 dans le
second degré, que la carte scolaire « (n’était) plus adaptée au système
scolaire d’aujourd’hui, ni aux attentes de la société française » et qu’il
convenait de ce fait « d’élargir les possibilités de choix hors secteur », en
attendant « la suppression à terme de la carte scolaire ». Même si cette
évolution
n’a pas remis en cause, aujourd’hui, la sectorisation des écoles
primaires à laquelle les maires sont généralement attachés, elle ne
manquera sans doute pas d’affecter également, à terme, les conditions de
la gestion de la carte scolaire du premier degré.
Au-delà des questions propres à l’administration de l’éducation
nationale, l’éducation est devenue un enjeu interministériel pour l’Etat
qui en a fait une de ses principales priorités pour l’aménagement du
territoire et la politique de la ville.
Deux objectifs, parfois contradictoires, sont assignés au système
scolaire dans les zones rurales : assurer un service public de
l’enseignement de qualité et participer à la politique d’aménagement du
territoire.
22
COUR DES COMPTES
L’école rurale, caractérisée par sa petite taille, son enclavement ou
son isolement relatif, est confrontée, avec l’exode rural, à une fuite des
enfants vers l’école du bourg-centre ou du chef-lieu de canton. Les
raisons peuvent tenir à l’insuffisance ressentie de l’offre scolaire
obligatoire mais aussi à l’inexistence ou au faible développement des
activités périscolaires et extrascolaires, culturelles et sportives, proposées
par l’éducation nationale et par les communes.
La répartition par l’Etat des emplois d’enseignants entre les
rectorats s’efforce de mieux prendre en compte ces enjeux non seulement
éducatifs mais également sociaux et territoriaux.
Elle reposait jusqu’en 2001 sur un constat statique de l’état du
réseau scolaire dans les départements ; elle est devenue depuis lors plus
dynamique, reflétant la réalité et les évolutions de la démographie
scolaire.
Il s’agissait de répondre à une double contrainte. D’une part, il
convenait de s’écarter d’une approche purement quantitative consistant à
ne prendre en compte que les écarts de taux d’encadrement entre les
départements et à répartir les emplois sur ce seul fondement. Il fallait,
d’autre part, mettre en place un dispositif qui organise de façon
progressive, et non brutale, l’adéquation des emplois aux évolutions de la
répartition territoriale des élèves, dans la mesure où le mouvement annuel
de
mutation
des
personnels
du
premier
degré
ne
bénéficie
qu’exceptionnellement de la possibilité d’ajustements inter-académiques.
Un outil d’aide à la décision de répartition des moyens a été
déployé. Il est fondé sur des critères sociaux (taux des bénéficiaires du
revenu minimum d’insertion
(RMI), proportion des familles appartenant
à des catégories socioprofessionnelles défavorisées et taux de chômage),
territoriaux (densité de la population âgée de deux à 16 ans, pourcentage
de la population rurale et poids de la population rurale isolée) et
structurels (répartition des écoles par taille et par type).
Toutefois, le rééquilibrage des moyens connaît des limites et
n’autorise qu’une évolution progressive. Des règles de limitation des
retraits d’emplois dans les académies excédentaires ont été fixées à un
pourcentage variant de 0,7 % à 1 % de la dotation globale, ce qui est
manifestement limité. En outre, à cette restriction s’ajoute celle relative
au développement des territoires ruraux fixée par la circulaire du Premier
ministre en date du 3 mars 2005, prise en application de l’article 106 de la
loi du 23 février 2005. Allant au-delà de la loi, cette circulaire demande
qu’il «soit renoncé à toute réorganisation entraînant une suppression ou
une réduction significative du service public en milieu rural, sauf accord
exprès des élus concernés » et précise que cette décision «s’applique aux
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
23
projets de fermeture des écoles ». Cette mesure a pour effet de limiter très
fortement les possibilités pratiques de faire évoluer l’ensemble de la carte
scolaire puisque près de la moitié des écoles se situent dans des zones
rurales et que 20 % d’entre elles, avec deux classes et moins, relèvent du
milieu rural isolé.
En définitive, s’il y a lieu de prendre acte des évolutions positives
qu’a permis la mise en place du nouveau système de répartition des
emplois pour assurer l’équité et la cohérence des affectations ainsi que
leur compatibilité avec les évolutions locales des effectifs d’élèves et les
contraintes de carte scolaire, il convient de noter qu’il est conçu avec des
plafonds qui, certes, permettent une adaptation sans à coups brutaux, mais
n’assurent pas une réalisation rapide et dynamique des ajustements que
nécessiteraient notamment les zones d’échec scolaire lourd et endémique.
De surcroît, par-delà ces limites imposées au rééquilibrage des
moyens, aucun dispositif national d’identification des besoins spécifiques
n’est intégré dans ce processus. Les recteurs sont placés devant la
nécessité de faire face à ces situations particulières sur la base de leurs
seuls outils et moyens. Cette limite forte n’apparaît pas sans lien avec les
difficultés des politiques de zonage actuelles.
Au demeurant, les appréciations des services déconcentrés de
l’éducation nationale, interrogés lors de l’enquête sur l’efficience du
modèle national de répartition des emplois, sont fréquemment critiques.
Ces appréciations s’accordent plus pour souligner les situations
statistiques peu significatives auxquelles peut conduire le modèle, que
pour reconnaître les clarifications qu’il autorise. Au niveau académique,
les recteurs relaient l’outil national par la création d’outils d’aide à la
décision permettant la répartition des emplois entre les départements et
les établissements.
Si le modèle actuel de répartition permet la prise en compte de la
spécificité de chaque rectorat, il présente l’inconvénient de faire
disparaître toute démarche commune présidant aux répartitions effectuées
aux niveaux régional et local. L’abandon de normes nationales explicites
en matière d’affectation ou de retrait d’emplois, conduit inévitablement à
la variabilité des critères et de l’appréciation des autorités rectorales.
24
COUR DES COMPTES
B - Les évolutions dans la répartition des
responsabilités
En ce qui concerne l’Etat, jusqu’à une époque très récente, la
compétence de la mise en oeuvre des actions concernant l’enseignement
du premier degré était clairement assurée, dans toutes les académies, sur
le fondement d’une délégation des recteurs, par les inspecteurs
d’académie-directeurs des services départementaux de l’éducation
nationale (IADSDEN), eux-mêmes relayés sur le terrain par les
inspecteurs de l’éducation nationale.
A la suite de la mise en place de
la loi organique relative aux lois
de finances du 1
er
août 2001 (LOLF), un partage différent des tâches entre
les niveaux rectoraux et départementaux a émergé, dans la mesure où les
projets annuels de performance, prévus par la LOLF, ont désormais un
périmètre académique. Il en est résulté une implication directe des
recteurs dans la répartition des emplois d'enseignants du premier degré,
compétence exercée autrefois sur le plan local par les seuls inspecteurs
d'académie.
En ce qui concerne les communes, la responsabilité de la
sectorisation a été transférée, à partir du 1
er
janvier 2005, du maire au
conseil municipal, en application de la loi du 13 août 2004 relative aux
libertés et responsabilités locales.
La répartition des compétences respectives de l’Etat et des
communes concernant l’enseignement primaire est surtout fortement
marquée par l’extension du cadre de l’enseignement du premier degré à
des activités périscolaires pour lesquelles la marge d’initiative des
communes s’est révélée d’autant plus grande que le contenu stricto sensu
de
l’obligation
scolaire
n’était
pas
défini
de
façon
limitative.
L’intervention communale a ainsi évolué vers des activités destinées à
faciliter la scolarisation des enfants (restauration scolaire ou garderie
avant et après l’école), puis vers des activités interférant plus directement
avec les politiques générales d’éducation et de formation (prise en charge
de certaines matières, soutien scolaire, langues étrangères, interventions
multiformes dans l’accompagnement éducatif, articulées ou non avec
l’action développée en la matière par l’éducation nationale, notamment à
partir de la rentrée scolaire 2008
17
…).
17) La circulaire du ministère de l’éducation nationale n°2008-081 du 5 juin 2008 met
en place à la rentrée scolaire 2008 l’accompagnement éducatif dans les écoles
élémentaires de l’éducation prioritaire.
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
25
Ainsi, le risque existe que des choix effectués par les communes,
soit dans le cadre de compétences obligatoires, soit dans l’exercice de
compétences facultatives, méconnaissent des orientations de politique
nationale. Il peut en résulter des conflits de logiques budgétaire et
règlementaire, notamment dans le domaine de la carte scolaire
18
.
Par-delà les grands principes originels, la gestion de l’école
primaire repose aujourd’hui sur un empilement de textes aux visées
souvent disparates, qui n’offrent pas la cohérence requise pour
l’expression d’une politique partagée.
L’offre scolaire peut ainsi différer d’une commune à l’autre sous
l’effet de compléments de formation fournis par ces dernières, soulevant
alors la question de la justification de ces prestations, celle de la
définition des dépenses obligatoires et, par là même, celle de
l’équivalence du service rendu aux élèves sur tout le territoire.
L’imprécision de la situation actuelle est d’autant plus regrettable
que la concentration des difficultés scolaires dans bon nombre de zones et
situations, exige la souplesse d’adaptation et la réactivité du système
éducatif.
II
-
La nécessaire adaptation du cadre territorial
L’école demeure au coeur de la vie et des compétences
communales. La définition et la mise en oeuvre des politiques éducatives
locales conservent encore très majoritairement un caractère communal.
Pourtant, le déploiement territorial de l’offre d’enseignement du
premier degré doit s’adapter à des évolutions démographiques dont les
effets sont particulièrement marqués. Faute d’effectifs d’élèves suffisants,
31 % des communes ne disposent plus aujourd’hui d’écoles primaires et
une école sur cinq compte tout juste deux classes
19.
Ce processus de resserrement géographique de l’offre scolaire s’est
produit alors même que les conditions d’encadrement des élèves
s’amélioraient. La croissance démographique récente devrait rendre la
situation plus complexe à moyen terme en entraînant une poussée globale,
mais répartie de façon inégale, du besoin de scolarisation. Les analyses de
18) C. Durand-Primborgne : « A propos de décentralisation : vers de nouveaux
transferts de compétences en éducation et formation ? » AJDA, 20 janvier 2003,
pp.67-71.
19) DEPP-direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance du
ministère de l’éducation nationale, repères et références statistiques, édition 2006.
26
COUR DES COMPTES
la DEPP prévoient un accueil supplémentaire de 248 000 élèves sur la
période 2004-2010.
Cette
évolution
influera
inévitablement
sur
l’organisation
territoriale actuelle de l’enseignement primaire. Elle nécessitera des
réaménagements de la carte scolaire qui se traduiront par des ouvertures
ou des fermetures de classes ou d’écoles et par des changements
d’affectation géographique des personnels.
A - La remise en cause du cadre communal
Le souci d’une meilleure valorisation des moyens peut se
manifester dans les zones rurales, plus directement concernées, mais aussi
dans le cadre d’agglomérations urbaines de grande taille. Il s’agit
d’optimiser l’utilisation des moyens matériels mais aussi de rechercher
une gestion efficiente des enseignants prenant en compte les impératifs
pédagogiques.
Cette volonté de rationalisation se traduit par un très large éventail
d’organisations possibles : regroupements pédagogiques, mais également
fusions d’écoles, « pôles scolaires », réseaux d’éducation prioritaire
20
. A
ces formules de regroupement peuvent correspondre des cadres
territoriaux divers : communes, syndicats intercommunaux, communautés
de communes ou d’agglomération.
Cette
diversité
des
pratiques
s’accompagne
d’un
manque
d’orientation claire de l’échelon national sur les structures qui doivent
être privilégiées alors même que les parties prenantes et les usagers
comprennent
mal
la
complexité
des
répartitions
actuelles
de
responsabilités et de financements entre les divers acteurs publics. Les
inspections générales du ministère de l’éducation nationale ont souligné
dans un rapport
21
la nécessité d’une meilleure mise en réseau des écoles
primaires, en milieu urbain comme en milieu rural.
20) Depuis mai 2006, l’éducation nationale ne parle plus de zone d’éducation
prioritaire, ni de réseau d’éducation prioritaire. Les écoles et les collèges de
l’éducation prioritaire appartiennent désormais à deux types de réseau : les
réseaux
ambition réussite (RAR) ou les réseaux de réussite scolaire (RRS)
21) IGAENR-IEN : « L’évolution du réseau des écoles primaires : rapport d’étape »,
Février 2003
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
27
B - Le difficile déploiement de l’intercommunalité
1 -
Une intercommunalité de fait qui n’est pas sans inconvénients
Les communes ont la possibilité de se réunir pour l'établissement
et l'entretien d'une école, mais le regroupement d'élèves de plusieurs
communes dans une seule école ne s'impose aux communes concernées
que dans le cas où celles-ci sont distantes de moins de trois kilomètres et
que l'une des communes compte moins de 15 élèves (article L.212-2 du
code de l'éducation). Dans les autres cas, l'accord des communes est
requis.
L’école rurale, souvent à classe unique, fut un instrument efficace
de scolarisation jusqu’au milieu du 20
ème
siècle. Depuis 50 ans, la
situation s’est profondément modifiée. La mission de l’enseignement
primaire est passée de la transmission d’un savoir minimal s’adressant à
une population majoritairement peu appelée à la mobilité, à la nécessité
de préparer tous les élèves à une entrée dans l’enseignement secondaire et
à faire face aux évolutions actuelles et futures de la société. En outre,
aujourd’hui, tous souhaitent accéder à des services qui n’existaient pas
autrefois, comme la restauration scolaire, l’école maternelle, la garderie
avant et après l’école. La politique scolaire est également devenue une
composante importante de l’aménagement du territoire.
Aussi, est-on progressivement passé d’écoles indépendantes à des
regroupements d’écoles isolées qui ont été appelés « regroupements
pédagogiques intercommunaux » (RPI) et qui peuvent prendre deux
formes : le regroupement d’écoles intercommunales concentrées dans
lequel l’ensemble des classes est réuni sur un même site avec une
direction unique et le regroupement d’écoles intercommunales dispersées
dans lequel un directeur coordonne les activités administratives de
plusieurs écoles.
28
COUR DES COMPTES
La mise en oeuvre de réseaux ruraux d’éducation (RRE) a constitué
une
autre
réponse
de
l’éducation
nationale
aux
besoins
de
regroupements
22
.
Pour atteindre, partout et en toute équité, les objectifs du service
public national d’éducation, l’idée s’est répandue de promouvoir la mise
en réseau des écoles en zone rurale fragile autour d’un collège. De tels
réseaux ont été
conçus à l’origine comme des outils de politique
éducative et d’aménagement du territoire. La pluralité des acteurs du
réseau est le plus souvent la règle: un RRE concerne tout autant les élèves
que les équipes éducatives, les parents, les associations, les élus et les
différents services de l’Etat.
Les différents modes de regroupements ont rencontré
un succès
inégal, selon le dernier rapport du Haut conseil de l’éducation
23
, qui
souligne que la moitié seulement des communes potentiellement visées
ont eu recours à cette démarche de regroupement.
En outre, l’accueil qu’ont réservé les acteurs locaux aux diverses
formules de regroupement paraît souvent réservé. L’association des
maires de France (AMF) a réalisé au début des années 2000 une enquête
24
d’où il ressortait que les diverses formes d’intercommunalité scolaire
faisaient alors l’objet de réticences de principe pour une moitié des maires
questionnés. La création de réseaux d’écoles à partir des formules
actuelles, en particulier dans les communes urbaines, suscite des réserves.
22) Cf rapport « école et intercommunalité » de M.Azéma, IA-DSDEN du Tarn :
« Grâce aux nouvelles technologies de la communication, il existe aujourd’hui des
solutions pour rompre l’isolement qui évitent les déplacements quotidiens des élèves
et des maîtres : passer de la notion de regroupement à la notion de réseau. En effet,
l’isolement a incité de nombreux maîtres à innover en organisant la circulation de
l’information entre les petites écoles, en instaurant une véritable pédagogie de la
communication dans une logique de réseau, reconstituant ainsi des équipes
pédagogiques à partir d’écoles réparties sur des communes distances de plusieurs
kilomètres : une école communale virtuelle à plusieurs classes est née ».
23) « l’école primaire, bilan des résultats de l’école » 28 août 2007
24) ANEDV : « Les maires et l’éducation », synthèse du rapport d’étape à L’AMF,
septembre 2001
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
29
Afin de répondre aux deux objectifs conjoints d’aménagement du
territoire et de développement scolaire, les réseaux des écoles rurales
doivent se situer en cohérence
avec les autres évolutions de
l’intercommunalité, auxquelles veille le préfet de département. Les
diverses aides financières accordées en matière d’intercommunalité
peuvent tenir compte du nombre de compétences développées et de leur
exercice effectif par les EPCI. L’intégration dans les schémas
départementaux d’orientation de l’intercommunalité de dispositions
concernant l’école ne devra pas se faire sans une concertation entre
l’éducation nationale et les élus locaux, après avis du conseil
départemental de l’éducation nationale (CDEN).
Par ailleurs, dans le cadre des recommandations de la conférence
nationale des services publics en milieu rural,
des conventions peuvent
être passées entre les représentants des collectivités locales et les
représentants de l’Etat. Ainsi la convention conclue à Massiac (Cantal),
en juin 2006, entre l’association des maires du Cantal, le président du
conseil
général, d’une part, et le préfet et le recteur d’académie, d’autre
part, comporte notamment l’engagement d’élaborer et de gérer en
commun un schéma départemental prospectif du territoire scolaire. Cette
démarche est d’autant plus intéressante quelle prend en compte les
territoires de l’intercommunalité à fiscalité propre
25
; pourtant, elle ne
semble pas faire l’objet d’un suivi ou d’une évaluation notamment de la
part de la direction générale de l’enseignement scolaire.
2 -
Une intercommunalité institutionnelle peu développée
La compétence scolaire est ainsi définie à l’article L.5214-16 II 4°
du code général des collectivités locales (CGCT) : « construction,
entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et
d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire ».
Les communautés qui ont en charge tout ou partie de la
compétence scolaire sont relativement peu nombreuses. Celle-ci ne
constitue d’ailleurs pas une compétence obligatoire. Elle est optionnelle
pour les communautés de communes et même facultative pour les
communautés d’agglomération.
25) Cf. l’article 2 de la convention de Massiac: « Les signataires reconnaissent que la
communauté de communes est, lorsqu'elle existe, l'échelon approprié pour définir une
cartographie prospective des implantations scolaires et périscolaires ».
30
COUR DES COMPTES
Dans une enquête, déjà ancienne
26
, de l’association nationale des
directeurs de l’éducation des villes (ANDEV), les maires soulignaient
la difficulté de la répartition intercommunale des charges de
fonctionnement de l’enseignement du premier degré.
Le fonctionnement de l’école du premier degré reste une affaire
d’intérêt communal, même si 2 808 groupements de collectivités, dont
17 % sont des communautés de communes ou d’agglomération, disposent
à ce jour d’une compétence « établissement scolaire »
27
, sans que l’on
puisse connaître précisément le contenu de la compétence transférée et
exercée
(scolaire, périscolaire, parascolaire, gestion d’équipements …).
Selon le décompte communiqué par l’ADCF, 484 établissements
publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont dotés d’une
compétence « scolaire et périscolaire », soit 19 % de l’ensemble des
communautés.
Ainsi, globalement, l’intercommunalité en
matière éducative
apparaît encore aujourd’hui peu développée si l’on considère le nombre
d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui se
sont explicitement dotés d’une compétence éducative. Encore l’exercice
effectif de cette compétence apparaît-il très variable.
Quantitativement
concentrée
dans
le
milieu
rural,
l’intercommunalité scolaire s’enracine dans de petites communes avec
pour objectif une mutualisation des moyens. Les transferts de compétence
sont plus fréquents en ce qui concerne les services complémentaires
(cantines, transports, activités périscolaires) sans que l’on puisse
véritablement
définir
les
contours
précis
d’un
intérêt
éducatif
intercommunal.
En réalité, l’intercommunalité dans ce domaine semble reposer sur
une logique d’appui à l’action scolaire des communes. Ainsi, à
Saint-Maixent-L’école (département des Deux-Sèvres, 6602 habitants), la
compétence scolaire est répartie entre la commune et la communauté de
communes « Arc en Sèvre » qui a défini comme une action d’intérêt
communautaire la gestion des personnels des écoles maternelles, primaires
et des restaurants scolaires, quelle que soit la nature des travaux effectués à
l’exception des tâches de surveillance de la garderie et des transports
scolaires. La commune de Rethel (département des Ardennes, 8 053
habitants) a conservé la compétence scolaire, à l’exception de ce qui
concerne le réseau d’aide spécialisé aux élèves en difficultés (RASED) qui
26) ANDEV :
« les maires et l’éducation », synthèse du rapport d’étape à l’AMF,
septembre 2001.
27) Source : base de données « Banatic » du ministère de l’intérieur
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
31
est pris en charge par le syndicat intercommunal à vocation multiple
(SIVOM) du Rethélois. A Montreuil-aux-Lions (département de l’Aisne,
1 197 habitants), seules les dépenses périscolaires sont prises en charge par
la communauté de communes du canton de Charly-sur-Marne.
Quand les collectivités locales ont eu recours à l’intercommunalité
institutionnelle, elles ont peu suivi la recommandation du ministère de
l’intérieur qui avait indiqué que, pour des raisons de cohérence et afin
d’éviter les difficultés de mise en oeuvre, il apparaissait préférable d’éviter
les transferts partiels de compétences scolaires. Il était suggéré de
distinguer deux grands groupes de compétences, l’un consacré aux
bâtiments
scolaires
(construction,
réparations,
entretien,
chauffage,
éclairage) et l’autre aux services des écoles (mobilier et fournitures,
personnels de service et agents des écoles maternelles).
En outre, dans les zones rurales, les maires considèrent souvent
qu’ils gardent une meilleure maîtrise de leur action lorsque l’école est
gérée par un syndicat intercommunal à vocation scolaire (SIVOS). Cette
formule est donc préférée au transfert de compétence au bénéfice d’une
communauté.
Par ailleurs, il a été relevé des cas dans lesquels la compétence
scolaire a été transférée à l’intercommunalité dans la confusion. Le
transfert a pu intervenir sans tenir compte de l’existence des RPI existants,
ou bien les communes ont continué à exercer une compétence qui relève
pourtant du niveau intercommunal, en contradiction avec le principe
d’exclusivité.
Cette situation ne concerne pas que des communes rurales. Ainsi la
ville d’Angers (département de Maine-et-Loire, 152 700 habitants) a
décidé d’assumer l’essentiel des investissements scolaires de son territoire,
alors même que la communauté d’agglomération à laquelle elle appartient
dispose
de
la
compétence
pour
la
construction,
l’extension
et
l’aménagement des locaux des écoles publiques du premier degré.
Les juridictions financières rappellent l’intérêt que représente le
transfert de la compétence scolaire à une intercommunalité institutionnelle
en termes d’efficacité, de lisibilité et de partage des charges. Elles ne
peuvent que recommander une répartition claire et efficace des
compétences entre l’intercommunalité et les communes membres,
notamment sur la base des recommandations du ministère de l’intérieur et
de l’aménagement du territoire.
32
COUR DES COMPTES
3 -
Une expérimentation inaboutie : l’établissement public
d’enseignement primaire
Le
développement
des
regroupements
d’écoles
sans
cadre
administratif adapté à cette nouvelle réalité que constitue « l’école
intercommunale de fait » n’est pas sans inconvénients. Pour certains
acteurs, l’avenir de l’école serait mieux assuré s’il était conforté par une
relance institutionnelle se traduisant
par la création d’une nouvelle
catégorie
d’établissements
publics,
les
établissements
publics
d’enseignement primaire (EPEP). Ceux-ci auraient vocation à être le
support administratif d’écoles regroupées, qui disposeraient ainsi de la
personnalité juridique et seraient animées par un directeur de réseau
28
.
Cette préoccupation a été prise en compte par le législateur.
L’article 86 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités
locales
a
prévu
que
les
établissements
publics
de
coopération
intercommunale ou les communes pouvaient mener, pour une durée
maximum de cinq ans, une expérimentation tendant à créer des
établissements publics d'enseignement primaire (EPEP).
Le conseil d'administration de ces nouveaux établissements publics
devrait comprendre des représentants des collectivités territoriales, des
enseignants et des parents. La création de l’EPEP reposerait sur un projet
et sur l’accord des élus communaux, de l'autorité académique et du
représentant de l'État, après avis des conseils d'écoles concernés. Présidé
par un élu, l'EPEP serait dirigé par un directeur d'école déchargé à plein
temps. Un décret en Conseil d'Etat doit déterminer les règles d'organisation
et de fonctionnement de cette nouvelle catégorie d’établissement public
ainsi que les modalités d'évaluation des résultats de cette expérimentation.
Ce décret d’application, sur lequel un avis positif a été rendu par le
Conseil d’Etat, n’était pas encore publié lors de la
rédaction du présent
rapport. L’EPEP soulève, en effet, de nombreuses questions relatives au
statut de l'école primaire et à celui de ses
directeurs, qui ont entraîné des
réactions réservées. L’absence d’un lien clairement établi entre les
principaux problèmes de l’enseignement du premier degré et les
caractéristiques du statut actuel de l'école a été évoquée pour mettre en
doute l’intérêt de ce nouveau cadre juridique, de même que l’existence
d’autres dispositifs qui permettent d’ores et déjà une organisation
spécifique des écoles sans formalisation juridique nouvelle, que ce soit en
zone rurale, avec les écoles intercommunales, les regroupements
pédagogiques intercommunaux (RPI) ou les réseaux d'écoles (RRE), ou
bien en zone urbaine, avec les réseaux ambition-réussite.
28) Cf le rapport « Ecole et Intercommunalité »
de Michel Azéma
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
33
Si un consensus semble se dégager sur l’objectif de favoriser une
meilleure synergie de l'organisation de l'école et de l'action des
communes en associant mieux les élus locaux, les acteurs et les usagers,
afin notamment de renforcer l'articulation entre les actions scolaires et
périscolaires, l’EPEP ne semble pas pour tous
la meilleure ou la seule
solution. Les maires, notamment, ont fait connaître leurs fortes réserves
par la voix de leur association.
Ils font valoir que des politiques partenariales efficaces pourraient
être mises en oeuvre en dehors de tout support juridique nouveau.
L’élaboration d’un nouveau statut juridique de l’école ne serait pas une
condition nécessaire de l'amélioration du statut du directeur d’école.
D’autres réformes seraient également envisageables pour développer les
marges d’initiative des écoles (accroissement du rôle des directeurs au
sein des circonscriptions de l'éducation nationale, développement de la
contractualisation pluriannuelle avec les communes, attribution de
pouvoirs supplémentaires aux conseils d'école…).
Dans un contexte ainsi marqué par de fortes oppositions,
l’expérimentation prévue par la loi n’a pas été mise en oeuvre. Celle-ci
supposerait que soient définies au préalable les règles de fonctionnement
de l’EPEP, notamment en ce qui concerne le lien entre cet établissement
et les écoles qui le composent, ses modes de financement, ses principes
de gestion budgétaire ou bien encore sa capacité propre de recrutement de
certaines catégories d’agents.
L’absence de publication du décret d’application ne permet pas
d’engager des expérimentations. Elle conduit même à se demander si
l’EPEP est toujours d’actualité
29
.
Il n’en reste pas moins que la situation présente n’est pas
satisfaisante. La mise en place d’un cadre institutionnel rénové permettant
un meilleur fonctionnement pédagogique et administratif des écoles
regroupées est certainement nécessaire, même si l’EPEP n’est qu’une des
solutions envisagées, telles que le transfert de la compétence scolaire à
une intercommunalité ou d’autres formes de regroupement à l’intérieur du
système scolaire.
29) Une proposition de loi relative à la création des EPEP, à laquelle le ministre de
l’éducation nationale se réfère dans sa réponse,
a été déposée le 15 octobre 2008 et
devrait être examinée au cours du premier trimestre 2009. Cette proposition a pour but
de relancer la mise en place de ces établissements dont l’expérimentation était prévue
dans la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Ce projet
prévoit la création d’EPEP à partir de 15 classes, et facultative à partir de 13 classes.
Les collectivités territoriales auraient également la possibilité de regrouper plusieurs
écoles pour permettre la création d’un EPEP.
34
COUR DES COMPTES
III
-
Une planification perfectible
A - Des prévisions d’effectifs approximatives
1 -
Une connaissance imparfaite de la population à scolariser
Le droit à l’instruction inscrit dans le préambule de la constitution
garantit à chaque enfant l’acquisition de connaissances de base et une
éducation de nature à développer sa personnalité, sa formation ainsi qu’à
favoriser son intégration dans la vie sociale.
Ce droit fondamental se traduit, notamment, par l’instruction
obligatoire qui s’adresse aux enfants des deux sexes, français et étrangers,
entre six ans et 16 ans (article L.131-1 du code de l’éducation).
L’obligation d’instruction met en jeu la responsabilité de l’Etat, qui
a le devoir d’organiser un enseignement public et gratuit, et des familles,
qui
doivent
respecter cette obligation.
Dès
lors,
les
personnes
responsables de l’enfant doivent l’inscrire dans un établissement public
ou privé ou déclarer aux autorités compétentes qu’elles lui font donner
l’instruction dans la famille (article L.131-5 du code de l’éducation).
Afin de faire respecter l’obligation d’instruction, l’article L.131-6
du code de l’éducation a prévu que le maire dresse chaque année la liste
de tous les enfants résidant dans sa commune qui sont soumis à
l’obligation scolaire ; cette liste peut recevoir la forme d’un traitement
automatisé
30
de données à caractère personnel. Il appartient également au
maire de faire connaître, sans délai, à l’inspecteur d’académie-directeur
des services départementaux de l’éducation nationale les manquements à
l’obligation d’inscription dans un établissement ou de déclaration
d’instruction dans la famille.
Les juridictions financières ont constaté que cette liste était
rarement établie, quelle que soit la taille des collectivités concernées. Les
maires font valoir qu’ils ne disposent pas de moyens réels et suffisants
pour ce faire, particulièrement en ce qui concerne les enfants du voyage,
les enfants d’origine étrangère en situation irrégulière et, d’une manière
générale, les enfants non inscrits à l’école, et n’ayant par ailleurs pas fait
l’objet pour autant d’une déclaration d’instruction dans la famille (travail
clandestin, secte…).
30) Décret n° 2008-139 du 14 février 2008 pris en application de l’article L.131-6 du
code de l’éducation et de l’article L.222-4-1 du code de l’action sociale et des
familles.
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
35
Outre ces situations particulières, la difficulté rencontrée par les
maires peut tenir, tout simplement, à la possibilité qu’ont les parents de
faire scolariser leurs enfants dans une école publique extérieure à leur
commune de résidence. Si la commune d’accueil décide de ne pas
demander la participation que la loi lui permet d’exiger, le maire de la
commune de résidence de l’élève ne disposera d’aucune information pour
recenser cet enfant.
La difficulté est comparable quand les enfants sont inscrits dans
une école privée. Aucune disposition législative ou réglementaire
n’impose aux parents de faire connaître leur choix à leur mairie de
résidence. La faculté d’inscrire un enfant dans une école privée, sans
qu’en soit informée la mairie de la commune de résidence, apparaît
incompatible avec l’obligation imposée aux maires de dresser la liste des
enfants de leur commune en âge d’obligation scolaire. Il conviendrait,
pour permettre l’application de l’article L.131-6, de prévoir l’obligation
pour les parents, décidant de scolariser leur enfant dans une école
extérieure à leur domicile ou dans une école privée de leur commune, de
déclarer à leur mairie de résidence le choix qu’ils ont effectué.
L’obligation imposée par l’article R.131-3 du code de l’éducation au
directeur de l’école de déclarer au maire les enfants fréquentant leur
établissement n’est pas suffisante pour apporter une solution, car cette
disposition ne concerne que le maire du lieu d’implantation de l’école et
non ceux du lieu de résidence des parents
31
.
Les maires font aussi état de difficultés résultant des relations mal
définies qu’entretiennent les différents intervenants habilités à signaler les
manquements à l’obligation scolaire.
Cette situation devrait toutefois s’améliorer sensiblement à
l’avenir. En effet, s’agissant des enfants à scolariser, des dispositions
récentes introduites dans le code de l’éducation
32
à l’article L.131-6 et à
l’article R.131-10-3 par un décret du 14 février 2008 autorisent la
transmission au maire, par les organismes chargés du versement des
prestations familiales, de la liste des enfants ouvrant droit aux allocations
31) L’impossibilité pour les maires de remplir l’obligation que la loi leur impose est
d’autant plus regrettable que les autres mesures prévues pour faire respecter
l’obligation d’instruction et sanctionner les manquements ne fonctionnent pas
davantage. Alors que le versement des prestations familiales est normalement soumis
à la présentation d’un justificatif de scolarité (article L.552-4 du code de la sécurité
sociale), un rapport établi en janvier 2003 par le ministère délégué à la famille relevait
que ce justificatif n’était plus demandé que pour l’allocation de rentrée scolaire.
32) L’article 12 de la loi du 5 mars 2007 a complété l’article L.131-6 du code
l’éducation ; les dispositions réglementaires ont été introduites par le décret du 14
février 2008
36
COUR DES COMPTES
familiales. Par ailleurs, le déploiement de la « base élèves »
33
du ministère
de l’éducation nationale devrait rendre plus fiables les informations
concernant les enfants effectivement scolarisés dans chacune des écoles
de la commune.
2 -
Des prévisions d’effectifs difficiles à établir
En charge de la création des classes, les communes sont
confrontées à la nécessité d’effectuer des prévisions d’effectifs afin de
mettre en place les locaux et les moyens de fonctionnement nécessaires
tout en évitant, dans un souci de bonne gestion des deniers publics, des
investissements qui s’avèreraient inutiles.
Cette prévision repose sur les données démographiques locales,
l’incidence prévisible des constructions de logements projetées et les
capacités d’accueil des établissements existants. Elle exige une étroite
collaboration entre la commune et l’éducation nationale ainsi qu’un
dispositif
communal
organisé
pour
recueillir
les
informations
indispensables et les exploiter.
Dans quelques cas, il a été observé qu’aucun processus de
prévision n’était mis en oeuvre, notamment dans les petites collectivités
manquant de moyens.
Dans de nombreuses collectivités, l’évolution à court terme des
effectifs scolarisables est évaluée à la fin de l’année civile, en prévision
de la rentrée de septembre de l’année suivante, dans le cadre d’un
échange d’informations avec l’inspection académique. Ces prévisions,
quand elles sont à très court terme, ne permettent pas d’organiser dans de
bonnes conditions l’accueil des élèves lors de la rentrée scolaire.
Dans l’échantillon de l’enquête, quelques grandes collectivités
locales ont mis en oeuvre une véritable programmation de leurs
investissements articulée sur des prévisions à plus long terme. En lien
étroit avec les services de l’éducation nationale, ces communes prennent
en compte l’impact des programmes de construction et réalisent des
projections d’effectifs par établissement sur cinq ou 10 ans, sur la base de
modèles statistiques, afin d’aménager de manière optimale la carte
scolaire.
Le transfert à une intercommunalité de la compétence en matière
d’équipements scolaires pourrait être, en la matière, un gage de gestion
plus performante, dans la mesure où le processus de préparation du plan
pluriannuel d’investissement est plus formalisé. On citera l’exemple de la
communauté d’agglomération Angers Loire Métropole (département de
33) Cf. développements infra sur la « base élèves »
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
37
Maine et Loire, 283 000 habitants) . Celle-ci peut être saisie par les
communes membres de leurs besoins à venir; elle connaît par ailleurs les
perspectives d’évolution des effectifs scolaires à travers les projets
d’urbanisation et sollicite les aménageurs pour fournir des éléments sur la
composition des familles. L’agence d’urbanisme affine le besoin et son
échéance à partir d’études prospectives sur la population scolaire. A partir
de ces éléments, le programme des opérations à venir est établi et
alimente le programme pluriannuel d’investissement.
Les juridictions financières ne peuvent que recommander la mise
en place de processus adaptés d’élaboration des prévisions d’effectifs et
des besoins immobiliers induits. Les prévisions à moyen terme sont
nécessaires, quel que soit le nombre d’habitants. En effet, la construction
d’une nouvelle classe, a fortiori d’une nouvelle école, constitue, pour les
petites communes, un investissement souvent très lourd au regard de leur
capacité d’investissement.
Une collaboration étroite entre les collectivités et l’inspection
académique peut permettre de sécuriser les prévisions et d’éviter des
situations tendues lors des rentrées scolaires ou, au contraire, des
investissements inutiles.
B -
Des modalités de concertation
perfectibles
Les modalités de concertation sur l’établissement de la carte
scolaire sont, de toute évidence, perfectibles. Pour l’école publique, la
multiplication des lieux et des procédures de concertation peut coexister
avec une sous-information. En ce qui concerne l’école privée, les
échanges d’information sont l’exception.
1 -
La multiplication des lieux et des procédures de concertation
peut coexister avec une sous-information
Dans l’enseignement public, le ministère de l’éducation nationale a
mis en place une procédure de concertation à plusieurs niveaux qui a pour
objectif d’apporter d’importantes garanties en matière de circulation de
l’information, que ce soit au plan national (conseil supérieur de
l’éducation), académique (conseil académique de l’éducation nationale)
ou départemental (conseil départemental de l’éducation nationale). Ces
instances associent l’administration, les élus, les parents et les personnels
de l’éducation nationale. Des groupes de travail sont institués au niveau
académique et tout projet de fermeture de classes doit donner lieu, au
niveau départemental, à une concertation préalable entre les représentants
de la commune, responsable des locaux et du fonctionnement de l’école,
et l’inspecteur d’académie, chargé d’implanter et de retirer les emplois
38
COUR DES COMPTES
d’enseignants après avis du conseil départemental de l’éducation
nationale.
Au-delà d’une concertation prévue règlementairement, le ministère
de l’éducation nationale indique qu’il est habituel que chaque recteur
définisse au moins une fois l’an les grandes orientations et les priorités
qui vont guider son action en concertation avec les représentants des
communes. De même, les inspecteurs d’académie-directeurs
des services
départementaux de l’éducation nationale (IA-DSDEN), avec le concours
des inspecteurs responsables des circonscriptions du premier degré,
réunissent,
en tant que de besoin aux moments principaux de la
préparation de la rentrée scolaire, les représentants des municipalités ou
des EPCI, des parents d’élèves et des enseignants.
Les maires et les présidents des EPCI sont tenus informés par les
inspecteurs d’académie des conditions d’accueil des élèves à la rentrée
scolaire et des prévisions d’effectifs établies par les directeurs d’école et
sont consultés sur les projets d’affectation et de retrait des postes.
Dans le cadre de la politique de décentralisation, la coordination
entre les services de l’Etat et les collectivités territoriales a été
renforcée
pendant la période récente. Ainsi, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004
relative aux libertés et responsabilités locales a créé un organe spécifique
de consultation, le conseil territorial de l’éducation nationale, composé de
représentants de l’Etat, des régions, des départements, des communes et
des EPCI, qui peut être consulté sur toutes les questions intéressant les
collectivités territoriales dans le domaine éducatif.
En outre, lorsqu’une décision prise par une autorité déconcentrée
de l’éducation nationale est susceptible d’entraîner une modification
substantielle en matière de transports scolaires, ce qui est en particulier le
cas des décisions relatives à la carte scolaire, le département doit
obligatoirement être consulté, conformément à l’article L.213-11 du code
de l’éducation.
En ce qui concerne plus particulièrement le développement des
territoires ruraux, une nouvelle procédure de concertation a été introduite
par l’article 106 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005. Lorsque la
fermeture d’une école située en milieu rural est envisagée, l’IA-DSDEN
compétent doit en informer le président du conseil général, le président
du conseil régional et le président de l’association des maires du
département. Si la fermeture envisagée constitue un risque au regard de la
garantie de l’offre d’accès au service public de l’Education et peut nuire
au maintien de l’équilibre des territoires considérés, il peut, à son
initiative, ou à celle du président du conseil général, mener une
concertation au sein de la commission départementale d’organisation et
de modernisation des services publics (CDOMSP).
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
39
Au total, les responsables académiques
perçoivent leurs relations
avec les élus comme généralement satisfaisantes. Or, les appréciations
portées par l’association des maires de France (AMF) laissent une
certaine place à des critiques qui portent, notamment, sur le caractère jugé
flou des directives nationales, sur l’empilement des réformes et
l’imprécision des règles de répartition des compétences. L’AMF,
rappelant l’importance de la dépense scolaire pour les communes,
exprime de manière constante le souhait d’une participation des maires
plus en amont du processus et estime que le ministère a plus tendance à
proposer des réunions d’information que de concertation. Les inspections
générales du ministère (rapport 2001) recommandent une concertation à
un « niveau supra communal », ainsi qu’une meilleure association des
familles et une connaissance plus précise des effectifs dont la prise en
compte est pondérée par des critères sociaux, de structure et
démographiques.
Ainsi, cette concertation à épisodes et formes multiples, n’empêche
pas certains malentendus. Le ministère de l’éducation nationale privilégie
la gestion des créations et des suppressions de postes d’enseignants le
plus souvent en fonction de l’indicateur du nombre d’élèves par poste
d’enseignant, qui est le critère de base. Les collectivités locales disent être
peu informées des processus de répartition des postes d’enseignants.
Une plus grande transparence contribuerait à une meilleure
allocation des moyens que les communes doivent mettre en place pour le
fonctionnement de l’école mais aussi à une plus grande compréhension
des contraintes auxquelles est confrontée l’administration de l’éducation
nationale.
Les conseils départementaux de l’éducation nationale ne répondent
pas pleinement à leur mission d’information et de concertation. Leurs
travaux sont peu connus de bon nombre de communes et les comptes
rendus de leurs réunions ne font pas toujours l’objet d’une diffusion
suffisante aux maires intéressés. La désignation effective des membres
suppléants prévus par les textes garantirait la représentation des maires.
40
COUR DES COMPTES
Enfin, l’extrême diversité des situations, l’émergence d’évolutions
nouvelles, telles que « l’exode urbain » qui pousse un nombre croissant
de familles à réoccuper l’habitat
rural, rendent d’autant plus nécessaires
l’échange d’informations et la concertation entre l’Etat et les collectivités
territoriales concernées.
Au niveau local, les conseils d’école, chargés de favoriser le
dialogue entre l’équipe éducative, les représentants des parents, les élus
de la commune et l’inspection académique, sont loin d’exercer toutes
leurs prérogatives. La périodicité trimestrielle de leurs réunions n’est pas
toujours respectée et les procès verbaux de séances sont souvent
manquants, incomplets ou ne sont pas transmis au maire. Leurs pouvoirs
propres, tels le vote du règlement intérieur, l’établissement du projet
d’organisation de la semaine scolaire ou l’adoption du projet d’école, ne
sont pas toujours exercés.
Concernant l’école privée, les échanges d’information sont
l’exception. La politique de l’enseignement privé, ses projets d’ouverture,
de fermeture ou de redéploiement de classes, voire
d’établissements,
peuvent avoir une incidence significative sur la carte scolaire. Les
communes ont donc tout intérêt à établir des contacts permanents et
réguliers avec les établissements privés de leur secteur ainsi qu’avec les
autorités de l’enseignement privé, notamment celles de l’enseignement
catholique
34
qui représente environ 95 % de l’enseignement privé sous
contrat. Les échanges d’information avec l’enseignement privé sur la
prévision des effectifs et la gestion prospective de l’immobilier sont
manifestement insuffisants. Un seul exemple a été relevé, non pas de
concertation mais simplement de prise en compte de l’enseignement privé
dans une approche prospective des besoins immobiliers. Il s’agit de la
commune de Saint-Maur-des-Fossés (département du Val-de-Marne,
73 071 habitants) qui prend en compte l’évolution prévisible des effectifs
des écoles privées sur la base des registres de déclarations d’ouvertures de
classes.
2 -
Les perspectives ouvertes par les nouveaux systèmes
d’information mis en place par l’éducation nationale
Le ministère de l’éducation nationale a entrepris de mettre en place
pour le premier degré un système d’information comportant trois sous-
ensembles recouvrant la gestion des élèves, des écoles et des personnels.
Cette orientation est nouvelle. Si une application informatique nationale
pour la gestion des personnels enseignants du premier degré, AGAPE, était
34) Directions diocésaines de l’enseignement catholique
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
41
déjà utilisée par les inspections académiques, il n’existait pas en revanche
d’application nationale de gestion des élèves ou de gestion des écoles.
Depuis 2003, ont donc été engagés des travaux visant à élaborer,
puis à diffuser dans les académies la nouvelle « base élèves 1
er
degré »
ainsi que la « base écoles ». Ces nouveaux systèmes d’information sont
conçus pour être utilisés et partagés par l’ensemble des acteurs locaux du
premier degré : directeurs d’école, inspecteurs de circonscription,
inspections académiques, ainsi que par les communes, dans les limites de
ce qui est indispensable à l’exercice de leurs compétences
.
Accessible par
Internet, cet ensemble offrira la possibilité de suivre directement en temps
réel des données mises à jour. Une fois généralisé en 2009, ce système se
substituera aux enquêtes traditionnelles adressées sur support papier aux
directeurs d’école et fournira les statistiques et les éléments d’aide au
pilotage nécessaires. La réactivité et la lisibilité de ce système devraient
donc être sans commune mesure avec les dispositifs actuels. Le ministère
de l’éducation nationale a publié les spécifications d’interface permettant
aux éditeurs des logiciels utilisés par les communes de rendre leurs
applications compatibles avec le nouveau système d’information du
premier degré. L’objectif est de proposer aux communes d’accéder aux
données utiles à l’exercice de leurs compétences de la façon la plus
automatisée possible, afin d’éviter des redondances de tâches et de
partager les mêmes informations en temps réel.
42
COUR DES COMPTES
IV
-
L’affectation des élèves dans les écoles
publiques
35
de la commune
La sectorisation scolaire poursuit deux finalités. Elle permet de
veiller à ce que le nombre d'élèves inscrits dans chaque école soit
compatible avec la capacité d’accueil de l’établissement. Elle a également
pour objectif de favoriser la mixité sociale qui contribue à l'égalité des
chances et à l'intégration, deux objectifs réaffirmés par les dernières lois
sur l’école ou la cohésion sociale.
Or, il ressort de l’enquête une grande diversité de situations et de
pratiques, même quand une sectorisation a été instituée.
A - La sectorisation n’est pas toujours effective
Pour les communes disposant de plusieurs écoles publiques, le
ressort géographique de chacun des établissements était déterminé,
jusqu’au 1er janvier 2005, par un arrêté du maire. En application des
dispositions de l’article 80 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative
aux libertés et responsabilités locales, modifiant l’article L.212-7 du code
de l’éducation, une délibération du conseil municipal doit remplacer
l’arrêté du maire à compter du 1er janvier 2005. En application des
mêmes textes, lorsque les dépenses de fonctionnement des écoles
publiques ont été transférées à EPCI sur le territoire duquel existent
plusieurs écoles publiques, le ressort de chacune de ces écoles est
déterminé par décision de l’organe délibérant de cet établissement.
Les chambres régionales des comptes ont examiné les modalités de
mise en oeuvre de ces dispositions législatives. Elles ont obtenu, dans le
cadre de l’enquête, des informations sur la sectorisation dans 73
collectivités disposant, d’au moins deux écoles. Parmi ces collectivités,
37 ont 10 écoles ou plus, 21 en ont entre cinq et neuf, 15 en ont entre
deux et quatre. Dans 18 cas, soit un quart des collectivités, aucun
processus de sectorisation n’avait été mis en place. Ces communes
35) L’enseignement privé n’est pas soumis à la carte scolaire. La liberté de
l’enseignement, est un des principes fondamentaux
reconnus par les lois de la
République, réaffirmés par le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946,
auxquels la Constitution de 1958 a conféré une valeur constitutionnelle. La
conséquence pratique de ce principe de la liberté de l’enseignement est la possibilité
pour tout parent d’inscrire son enfant dans une école privée quelle que soit sa
localisation, c'est-à-dire, le cas échéant,
dans une école située dans une autre
commune que celle de sa résidence.
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
43
expliquent qu’en réalité la plupart des enfants fréquentent l’école la plus
proche du domicile de leurs parents et que l’absence de sectorisation est
un facteur de souplesse. Il arrive également que l’absence de carte
scolaire ne résulte pas d’une position de principe mais de la longueur du
processus d’élaboration d’une telle carte, la sectorisation étant liée à la
définition d’un projet éducatif.
La sectorisation est d’abord un instrument de répartition
géographique des flux. A La Baule-Escoublac (département de la Loire-
Atlantique, 15 833 habitants), où il n’existe pas de carte scolaire
infracommunale, les familles émettent deux voeux au moment de
l’inscription des enfants, qui sont satisfaits en fonction des disponibilités
des écoles. Une étude réalisée au cours de l’année scolaire 2002/2003 a
montré que les élèves étaient très majoritairement scolarisés dans l’école
la plus proche de leur domicile. La chambre a constaté que les deux
écoles du centre, pour des raisons démographiques,
avaient vu leurs
effectifs diminuer régulièrement (-24,9 % de 2000 à 2004). La même
tendance était observée pour les classes d’une autre école (-12,3 %) alors
que les effectifs de deux autres progressaient sensiblement (+8,8 % et
42,9 %). L’utilisation optimale des locaux et des moyens qui y sont
déployés pourrait être améliorée par l’établissement d’une sectorisation.
La sectorisation est aussi un moyen de garantir l’équité, la
transparence et la concertation que tout citoyen est en droit d’attendre d’un
service public soumis à une forte demande sociale. Elle peut contribuer à la
diversité des origines socio-économiques
des élèves d’une école.
A Lille (département du Nord, 184 647 habitants), en l’absence de
sectorisation, les parents disposent de la liberté d’inscrire leurs enfants
dans l’école de leur choix. Si les établissements scolaires publics du
premier degré sont bien répartis sur l’ensemble du territoire, il n’en
demeure pas moins que les enfants ne sont pas tous scolarisés dans leur
quartier de résidence. Globalement, 22 % des enfants lillois ne sont pas
scolarisés dans leurs quartiers. Les deux quartiers où résident les familles
les plus favorisées, accueillent plus de 50 % d’élèves venant d’autres
quartiers, généralement des quartiers limitrophes. En 2005 et 2006, la ville
a mené dans quelques mairies de quartier une expérimentation visant à
améliorer les flux interquartiers en agissant dès la pré-inscription d’un
élève dans une école. Les familles ont été invitées à inscrire leurs enfants
dans l’école du quartier de leur domicile et informées de l’ensemble des
services offerts dans cette école en matière d’activités extrascolaires. Cette
expérimentation a maintenant été étendue aux 10 mairies de quartier de la
ville.
44
COUR DES COMPTES
B - La diversité des situations
1 -
Les sectorisations insuffisamment formalisées
Parmi les collectivités de l’échantillon qui mettent en oeuvre la
sectorisation, les deux cinquièmes d’entre elles n’ont pu produire l’arrêté
du maire (avant le 1
er
janvier 2005) ou la délibération du conseil municipal
fixant le périmètre des différents secteurs. La sectorisation correspondant
le plus souvent à un découpage géographique du territoire communal, il n’a
pas toujours paru nécessaire de le formaliser par un arrêté ou une
délibération. L’absence d’arrêté du maire ou de délibération du conseil
municipal pose toutefois la question du caractère opposable de cette carte
et donc du fondement juridique des refus éventuels opposés aux demandes
de dérogation
36
.
De nombreuses communes qui avaient mis en place le zonage
scolaire avant 2005 n’ont pas fait délibérer le conseil municipal en
application de la loi du 13 août 2004. Ainsi, en a-t-il été à Saint-Maur-des-
Fossés (département du Val de Marne, 73 071 habitants), le dernier arrêté
pris par le maire datant du 30 décembre 2003, à l’occasion de la création
d’un nouveau secteur consécutive à l’ouverture de l’école Edith Cavell.
2 -
Les sectorisations partielles
La sectorisation peut être partielle (portant sur quelques écoles) au
risque de traiter différemment, selon la domiciliation des parents, des
situations comparables. A Angers (département de Maine-et-Loire, 152 700
habitants), les conditions générales d’inscription sont précisées par une
circulaire du maire adressée aux directeurs d’écoles. En effet, si les
inscriptions sont de la compétence du maire, les formalités sont confiées
aux directions des écoles pour simplifier les démarches des familles.
Cependant, le directeur d’école ne peut déroger de sa propre initiative ni à
la réglementation, ni aux décisions du maire ou du conseil municipal. En
application des dispositions de la circulaire municipale, les parents habitant
Angers inscrivent leurs enfants à l’école de leur choix, à l’exception de neuf
écoles qui font l’objet d’un périmètre négocié avec les autorités
académiques et les directions d’écoles concernées. Au Mans (département
de la Sarthe, 146 064 habitants), la question de la sectorisation a fait l’objet
d’une étude des flux de population scolaire, régulièrement actualisée. Le
principe retenu est celui de la liberté du choix de l’école, sauf pour un tiers
36) Ainsi, dans sa décision du 6 octobre 2003, le tribunal administratif de Versailles a
décidé qu’en l'absence d'arrêté de sectorisation, le refus d'inscription dérogatoire d'un
élève est dépourvu de base légale et doit donc être annulé.
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
45
d’entre-elles (24 sur 75 en 2006). Pour la ville, la sectorisation est appliquée
de façon stricte dans un nombre très limité d’écoles, là où il est
particulièrement nécessaire d’intervenir pour favoriser la mixité sociale.
Dans les autres écoles, la sectorisation est appliquée souplement au vu des
effectifs et au regard de certains critères (maintien dans le même groupe
scolaire au passage au cours préparatoire, fratrie, nourrice sur le secteur…).
De surcroît, le maire accorde les quatre cinquièmes des dérogations
demandées, ce qui conduit à vider la sectorisation partielle de son sens.
3 -
Les dérogations
Dans les collectivités qui ont formalisé leur sectorisation, les
juridictions financières ont constaté de grandes disparités dans la mise en
oeuvre de la carte scolaire. Les contraintes pouvant en résulter sont très
fréquemment assouplies ou amodiées par des politiques de dérogation plus
ou moins rigides. Les modalités mêmes de la sectorisation peuvent
également être assouplies.
A Saint-Maur-des-Fossés (département du Val-de-Marne, 73 071
habitants), le tableau des dérogations à la carte scolaire permet d’apprécier
l’attractivité de l’école Michelet (20 dérogations sortantes et 152 entrantes),
qui tient autant à sa réputation d’être l’école d’un quartier privilégié qu’à la
proximité d’une gare de RER. A l’inverse, l’école des Chalets, moins bien
située, fait l’objet de 62 dérogations sortantes pour cinq entrantes.
A Thouars (département des Deux-Sèvres, 10 652 habitants),
l’évolution démographique, depuis une dizaine d’années, contraint la ville
à envisager des fermetures de classes et d’écoles. Une sectorisation a été
instituée depuis cette période avec la définition de quatre secteurs.
Cependant, ces secteurs sont assortis de "zones-tampons", limitrophes à
deux secteurs, dont les enfants peuvent être affectés à l'un ou l'autre des
groupes scolaires. Le but était de disposer de quatre groupes scolaires
composés de trois classes de maternelle et cinq classes élémentaires.
L’analyse des demandes ne fait pas ressortir l’attractivité particulière
d’une école. Une commission de dérogation regroupe, sous la présidence
du maire, l'inspecteur de l'éducation nationale (IEN), un enseignant pour
chaque groupe scolaire, deux représentants de chaque fédération de
parents d'élèves, un représentant du RASED (réseau d'aides spécialisées
aux élèves en difficulté) et le délégué départemental de l’éducation
nationale. Elle accorde entre 65 et 95 % des demandes de dérogation qui
représentent environ 3 % des effectifs scolarisés.
46
COUR DES COMPTES
Dans deux communes qui n’ont pourtant pas mis en oeuvre la
sectorisation dans les conditions définies par le code de l’éducation, un
nombre très important de « dérogations » demandées par les familles a été
relevé.
Le premier cas est celui de Dunkerque (département du Nord, 70
850 habitants). Jusqu’à la rentrée scolaire 2003-2004, les inscriptions
scolaires étaient déléguées aux directeurs d’école. Devant la concurrence
instaurée par les chefs d’établissement tentant de pallier la baisse de leurs
effectifs, la commune a repris cette compétence. C’est ainsi qu’a été
établie une cartographie des ressorts des écoles tenant compte des
pratiques antérieures et de la sectorisation des collèges. Cependant, le
conseil municipal n’a pas délibéré sur une sectorisation de l’enseignement
primaire, « souhaitant laisser à chaque famille dunkerquoise la liberté de
conjuguer
au
mieux
les
contraintes
scolaires,
professionnelles,
familiales ». Utilisant sans aucun doute cette faiblesse juridique, les
familles ont demandé des dérogations représentant plus de 9 % des
effectifs scolarisés en 2004 et près de 7 % en 2005. Respectivement, 94,4
% et 92,1 % des dérogations sollicitées ont été accordées.
Le second cas concerne Agen (département du Lot-et-Garonne,
30 170 habitants). 14 zones géographiques définissant les périmètres
scolaires ont été délimitées depuis une quinzaine d'années, en concertation
avec l'inspection académique. Selon le maire, la gestion des affectations des
élèves pose peu de difficultés dans la mesure où les écoles de la commune
disposent, sauf cas particuliers, de capacités d’accueil excédentaires du fait
de la diminution des effectifs. Toutefois, le pourcentage des élèves agenais
en situation dérogatoire paraît considérable, quoiqu’en diminution constante
(de 41 % des élèves scolarisés en 2002 à près de 34 % en 2005) et la
sectorisation se trouve en grande partie dénaturée.
V
-
La scolarisation des élèves de l’école publique
hors de la commune de résidence
A - Une « faculté » assez largement utilisée
Si le principe premier est la scolarisation des élèves dans leur
commune de résidence, les dispositions de l’article L.131-5, 4
ème
alinéa,
du code de l’éducation prévoient que « les familles domiciliées à
proximité de deux ou plusieurs écoles publiques ont la faculté de faire
inscrire leurs enfants à l’une ou l’autre de ces écoles, qu’elle soit ou non
sur le territoire de leur commune, à moins qu’elle ne compte déjà le
nombre maximum d’élèves autorisé par voie réglementaire ».
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
47
En dehors de ces dispositions, le code ne recèle aucune interdiction
ou aucune limitation à la scolarisation d’un enfant en dehors de sa
commune de résidence, alors que dans le même temps la sectorisation
infra communale s’impose aux familles. L’absence de définition de la
notion de proximité donne aux familles une grande latitude. De
nombreuses inscriptions d’enfants sont intervenues dans les écoles autres
que celles des communes de résidence, ce qui conduit à des taux de
migration scolaire intercommunale beaucoup plus élevés que les taux de
dérogations à la sectorisation infra communale : 42 % des 81 collectivités
territoriales, ayant fourni des informations chiffrées sur les taux de
migration, scolarisent plus de 10 % d’enfants en provenance d’autres
communes. Ce taux s’élève à plus de 50 % pour les communes qui
scolarisent moins de 1 000 élèves.
Il apparaît ainsi que la mixité sociale peut être davantage affectée
par la scolarisation d’élèves hors leur commune de résidence que par
l’absence de sectorisation ou l’effet des dérogations.
Il est rare que les communes qui accueillent un nombre élevé
d’élèves non résidents réclament une participation financière aux
communes de résidence des élèves. La majorité des communes qui
accueillent d’importants contingents d’enfants non résidents a opté pour
la gratuité, parfois sous condition de réciprocité. Néanmoins, très peu
nombreux sont les maires qui ont soumis au vote de leur conseil
municipal cette décision qui fait supporter aux contribuables de la
commune des charges qui pourraient ne pas leur incomber.
L’article L.212-8 du code de l’éducation, modifié par la loi du
13 août 2004, fonde la répartition intercommunale des charges des écoles
publiques sur le principe de l’accord entre les communes d’accueil et de
résidence. En revanche, la commune de résidence est tenue de participer
financièrement à la scolarisation de ses enfants dans une autre commune
lorsqu’elle est justifiée par les obligations professionnelles des parents qui
doivent recourir à la restauration scolaire ou à un mode de garde
n’existant pas dans la commune de résidence, par le regroupement d’une
fratrie ou encore par des raisons médicales.
Pour la détermination du montant de la participation, il doit être
tenu compte des ressources de la commune de résidence, du nombre
d’élèves de celle-ci scolarisés dans la commune d’accueil et du coût
moyen par élève calculé sur la base des dépenses de l’ensemble des
écoles publiques de la commune d’accueil, hors activités périscolaires.
Les participations des communes de résidence, quand elles sont
demandées, et obtenues, sont d’autant plus éloignées du coût réel qu’elles
ne doivent inclure que les dépenses obligatoires. Celles inhérentes
à une
cantine scolaire, aux études surveillées ou à la garderie sont exclues, ce
48
COUR DES COMPTES
qui est paradoxal puisque ces services sont souvent la raison-même de
l’inscription hors la commune de résidence. Il a été d’ailleurs constaté
que les enfants ainsi accueillis bénéficiaient, le plus souvent, de
l’ensemble des activités périscolaires ou extrascolaires.
Le second alinéa de l’article L.212-8 du code de l’éducation
prévoit qu'à défaut d'accord entre les communes intéressées sur la
répartition des dépenses, la contribution de chaque commune est fixée par
le représentant de l'Etat dans le département, après avis du conseil
départemental de l'éducation nationale. Enfin, si l’article L.212-8 dudit
code prévoit la prise en compte des ressources de la commune de
résidence pour calculer sa participation à la commune d’accueil, aucun
décret n’a été publié pour en expliciter les conditions d’application
37
. Une
telle pratique, quelles qu’en soient les modalités, conduirait à la création
d’une solidarité financière accrue entre les communes.
L’importance relative de populations scolaires provenant d’autres
communes a deux causes principales. D’une part, certaines communes
favorisent cet accueil pour des raisons politiques et/ou économiques,
souhaitant asseoir leur rôle de ville-centre ou tout simplement assurer la
pérennité de leurs écoles. D’autre part, les communes-centres de petites
intercommunalités
sont
amenées
à
inscrire,
dans
le
cadre
de
regroupements pédagogiques formalisés ou non,
les enfants de
communes qui ne disposent plus d’école communale. Dans la plupart des
cas, ces deux motivations se cumulent. Les communes moyennes, centres
de petites agglomérations, accueillent de manière naturelle et habituelle
les enfants des autres communes, notamment si elles ont mis en place des
activités périscolaires.
B - Les contributions variables des communes de
résidence
De nombreuses communes assument l’absence de contribution
financière demandée à la commune de résidence. La commune de
Brantôme (département de la Dordogne, 2 043 habitants) affirme avoir
toujours accueilli des élèves résidant dans les communes limitrophes, qui
sont pour la plupart comprises dans le périmètre de l’intercommunalité.
Le pourcentage d’enfants scolarisés à Brantôme et n’y résidant pas est
particulièrement élevé (36,8 %). La commune ne demande aucune
participation financière aux communes de résidence, de crainte de subir
37) Dans un arrêt du 17 juin 1998, le Conseil d'Etat a considéré que les dispositions
de cet article relatives à la contribution due par la commune de résidence étaient
suffisamment précises pour permettre au préfet de fixer cette contribution, même en
l'absence du décret en Conseil d'Etat.
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
49
une diminution sensible des effectifs. Le manque à gagner, proche de
100 000 € par an, est significatif, compte tenu de la situation financière
tendue de la commune. Au demeurant, les élèves originaires d’autres
communes bénéficient également de la cantine scolaire, dont une part non
négligeable du coût de fonctionnement est pris en charge par la commune
de Brantôme.
Aux Sables d’Olonne (département de la Vendée, 15 532
habitants), les élèves venant d’autres communes représentent 27,4 % de
l’effectif scolarisé. Près de 80 % de ces enfants proviennent de Château
d’Olonne (département de la Vendée, 12 908 habitants) et d’Olonne-sur-
Mer (département de la Vendée, 10 076 habitants). Aucune contrepartie
financière n’est demandée. Les communes des Sables d’Olonne, de
Château d’Olonne et d’Olonne-sur-Mer ayant constitué la communauté
de communes des Olonnes, le transfert de la compétence scolaire à la
communauté de communes, à l’instar des compétences déjà transférées en
matière de petite enfance, d’école de musique ou de jeunesse, pourrait
être envisagé. Cela permettrait d’établir une répartition plus équitable des
charges afférentes à l’école primaire.
Lorsque des communes ont institué une participation pour l’accueil
des enfants des communes avoisinantes, les montants peuvent être très
largement inférieurs aux coûts réellement supportés et les décisions sont
souvent récentes et d’application partielle. Depuis de nombreuses années,
les écoles d’Halluin (département du Nord, 18 997 habitants) accueillent
des enfants habitant les communes environnantes à hauteur d’un quart de
leurs effectifs. Un accord signé le 4 mars 1989 entre plusieurs communes
du nord de Lille a précisé les modalités financières de l’accueil d’enfants
non résidents. Ainsi, une contribution forfaitaire unique par élève et par
an est fixée pour tous les enfants non résidents scolarisés dans les écoles
publiques et privées sous contrat de la commune signataire. L’accord
concerne aujourd’hui 18 communes. La contribution qui était fixée
initialement à 1 000 F (150 €) a été réévaluée périodiquement pour
atteindre 184 €/élève, à partir de septembre 2005. Cependant, 49 élèves
scolarisés à Halluin habitent des communes qui n’ont pas signé l’accord
de mars 1989, dont 42 des communes belges. La commune d’Halluin ne
perçoit pour eux aucune compensation financière. Les élèves qui viennent
de Belgique sont pour la plupart des Français dont les familles souhaitent
scolariser leurs enfants à Halluin, notamment pour des motifs
linguistiques. Au total, la contribution n’est finalement versée que pour
45 élèves sur les 141 accueillis. De plus, cette contribution (184 €) est
nettement inférieure au coût moyen supporté par la commune (782 €).
50
COUR DES COMPTES
A Agen (département du Lot et Garonne, 30 170 habitants) le taux
d’élèves non résidents est de 15 %. La participation des communes de
résidence aux frais de scolarisation des élèves non agenais dans les écoles
agenaises n’a été instaurée que depuis peu de temps, par délibération du
conseil municipal en date du 24 mars 2003. Pour l’année scolaire 2005-
2006, la contribution demandée s’élève à 1 349,32 € pour un élève de
classe maternelle et 445,98 € pour un élève de classe élémentaire.
Cependant, 5 217,12 € seulement ont été recouvrés en 2005, alors que la
ville d’Agen accueillait plus de 400 enfants en provenance d’autres
communes.
Selon la ville, seules les communes de résidence qui y sont
légalement tenues verseraient une participation. Certaines petites
communes ne disposant que de faibles ressources ont pu être exonérées.
Surtout, au nom des droits acquis, aucune participation n’a été réclamée,
non seulement pour les enfants qui étaient déjà scolarisés à Agen avant
l’instauration du dispositif précité, mais aussi pour leurs frères ou soeurs
scolarisés postérieurement.
Les juridictions financières relèvent, notamment pour les communes
centres, que le transfert de la compétence scolaire à une structure
intercommunale résoudrait de facto le problème du partage des charges de
fonctionnement et éviterait que les contribuables de certaines communes
supportent des charges qui ne leur incombent pas.
LA GESTION DE LA CARTE SCOLAIRE
51
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
_________
La gestion de la carte scolaire, c'est-à-dire le déploiement sur le
territoire des moyens humains et matériels nécessaires à la scolarisation
dans le premier degré, est un domaine par excellence de responsabilité
partagée entre l’Etat et la commune. Toutefois le niveau intercommunal
s’avère de plus en plus souvent le bon échelon pour organiser l’accueil des
élèves. A cet égard, on peut regretter que l’organisation intercommunale de
la scolarisation dans le premier degré ne soit pas plus développée.
Globalement, l’enquête n’a pas révélé de graves dysfonctionnements
dans l’articulation des compétences de
l’Etat et des communes.
La machinerie complexe qui régit l’ouverture et la fermeture des
classes, l’affectation des enseignants, est bien rodée. Les critères de
décision ont été affinés au risque d’ajouter à la complexité ; la souplesse
dans la mise en oeuvre, qui se traduit notamment dans les marges de
manoeuvre importantes données au niveau académique voire au niveau
infra-académique,
permet des adaptations au terrain, au risque cependant
de mettre en cause l’égalité de traitement de situations comparables, qui est
pourtant au coeur du service public. La multiplication des lieux et des
procédures de concertation peut coexister avec une sous-information des
communes qui ne disposent pas toujours, avec un recul suffisant, des
informations leur permettant de planifier la mise en place des locaux et des
moyens de fonctionnement dont elles ont la charge.
L’action des communes, pour ce qui relève de leur responsabilité
propre, et notamment de l’affectation des élèves dans les écoles, est
marquée par un
pragmatisme qui n’est pas toujours compatible avec une
application unifiée de la réglementation et par une certaine opacité quand
les choix effectués (qui peuvent avoir des conséquences budgétaires ou en
termes de politique publique)
ne sont pas soumis comme ils le devraient à
l’assemblée délibérante.
Si la sectorisation est remise en cause dans le second degré, elle
reste en vigueur dans le premier degré. Or le quart des collectivités
examinées n’ont pas mis en place de sectorisation et les deux cinquièmes
des communes qui l’ont fait ne l’ont pas formalisée conformément à la
réglementation.
Les dérogations, plus ou moins largement concédées aux familles,
assouplissent les contraintes de la carte scolaire, même s’il a été constaté
qu’elles sont le plus souvent accordées sur la base de critères objectifs
(rassemblement des fratries, lieu de travail des parents, proximité garderie
ou nourrice…).
52
COUR DES COMPTES
Il convient néanmoins de souligner que les principes de démocratie
et de transparence exigent que les décisions relatives à la sectorisation
fassent l’objet d’une décision expresse de l’assemblée délibérante, seule
compétente en la matière.
Les améliorations souhaitables portent d’abord sur les procédures
afin de faciliter l’accès à l’information utile, garantir la transparence des
choix de politique publique effectués et créer les conditions d’un
partenariat
équilibré.
A
cet
effet,
les
juridictions
financières
formulent
les
recommandations suivantes :
à l’Etat :
-
fournir aux communes une information suffisante sur les évolutions
prévisibles à moyen terme de la carte scolaire, de manière
notamment à ce que les réseaux d’écoles puissent être pris en
compte
dans
le
développement
de
l’intercommunalité
institutionnelle ;
-
ajuster les textes en vigueur afin de
rendre les communes de
résidence obligatoirement destinataires des informations utiles
(effectifs mais aussi évolutions prévisionnelles) concernant la
scolarisation de ses ressortissants à l’extérieur de la commune ou
dans les écoles privées ;
-
s’assurer de la diffusion à chaque collectivité intéressée des
éléments d’information apportés dans le cadre des différentes
instances de concertation.
aux communes :
-
d’améliorer leurs méthodes de prévision d’évolution des effectifs à
scolariser ;
-
de veiller à la transparence des choix effectués en matière de
politique scolaire (saisir l’organe délibérant de la sectorisation, de
la décision de percevoir ou non une contribution pour les élèves des
communes extérieures..) ;
-
de transférer à une structure intercommunale, de préférence une
communauté d’agglomération ou de communes, un ensemble
cohérent de compétences en matière scolaire et périscolaire
répondant à des besoins appréciés à l’échelle du territoire
considéré.
Chapitre III
Les communes et le fonctionnement
matériel des écoles
LE FONCTIONNEMENT
MATERIEL DES ECOLES
55
I
-
Des disparités importantes sont constatées
A - Les moyens affectés à l’école maternelle
Aux termes de l’article L.113-1 du code de l’éducation :
« Les classes enfantines ou les écoles maternelles sont ouvertes, en
milieu rural comme en milieu urbain, aux enfants qui n'ont pas atteint
l'âge de la scolarité obligatoire.
Tout enfant doit pouvoir être accueilli, à l'âge de trois ans, dans
une école maternelle ou une classe enfantine le plus près possible de son
domicile, si sa famille en fait la demande.
L'accueil des enfants de deux ans est étendu en priorité dans les
écoles situées dans un environnement social défavorisé, que ce soit dans
les zones urbaines, rurales ou de montagne et dans les régions d'outre-
mer. »
La scolarisation à deux ans s’adresse donc en priorité aux enfants
vivant dans un milieu social défavorisé. C’est dans ce contexte que
l’incidence d’une scolarisation précoce est jugée la plus efficiente par
l’éducation nationale.
A la rentrée 2006, 181 968 élèves âgés de deux ans étaient ainsi
recensés dans l’enseignement primaire en maternelle (public et privé,
métropole et DOM), soit 23,4 % de cette tranche d’âge. Par rapport à la
rentrée 2004, ce taux avait baissé de 2,7 points. Mesurée sur une période
plus longue, la baisse apparaît forte, puisque 35,4 % des enfants de deux
ans étaient scolarisés en maternelle en 1999. Ce taux
a encore baissé à la
rentrée 2007 puisqu’il est de 20,9 % : en quelques années, le taux
d’accueil est donc passé de plus d’un tiers à seulement un cinquième.
L’importance de ce recul recouvre par ailleurs des disparités
géographiques très fortes. Dans six départements, le taux de scolarisation
à deux ans serait supérieur à 50 % (Aveyron, Côte d’Armor, Finistère,
Haute Loire, Lozère, Morbihan, Nord) ; à l’inverse, dans quinze autres
départements, le taux est inférieur à 10 % (Eure , Eure et Loir, Isère,
Loiret, Haut Rhin, Savoie, Haute Savoie, Paris, Seine et Marne, Vaucluse,
Essonne, Hauts de Seine, Seine Saint Denis, Guyane, Réunion).
Si ce recul réside en partie dans la reprise démographique
intervenue en 2000 qui, compte tenu de la stagnation des places
disponibles, a mécaniquement fait baisser le taux d’accueil,
il est
56
COUR DES COMPTES
probable que l’explication principale tient au fait que la scolarisation
précoce n’est plus affichée comme une priorité nationale
38
. Sur un plan
plus global, l’éducation nationale entend mieux cibler son implication
vis-à-vis de ce type de scolarisation, dans la mesure où la France
constitue à cet égard un cas relativement isolé en Europe
39
.
1 -
Les objectifs ambigus des politiques communales
Les chambres régionales des comptes se sont interrogées sur les
modalités de mise en oeuvre de l’article L.113-1 du code de l’éducation,
pour ce qui concerne les communes.
Elles ont constaté que les objectifs poursuivis par celles d’entre-
elles qui ont décidé d’encourager une scolarisation dès l’âge de deux ans
n’étaient pas toujours dénués d’ambiguïtés
40
.
Un objectif souvent affiché, légitime au demeurant, est de favoriser
la mixité sociale et de garantir un traitement équitable de tous les enfants.
La commune de Millau (département de l’Aveyron, 21 339 habitants), par
exemple, a fait état de cette préoccupation.
Le développement de la scolarisation précoce, notamment en
milieu rural, a également pour effet d’augmenter les effectifs, ce qui peut
favoriser l’ouverture ou le maintien d’une classe, voire d’une école. Mais
ce n’est pas toujours le cas dans la
mesure où le « mode de décompte
des effectifs d’enfants de moins de trois ans […] est défini
localement dans le cadre des procédures
d’élaboration de la carte
scolaire du premier degré »
41
. C’est ainsi que le président du SIVOS de
Blaslay (département de la Vienne) a indiqué que, l'inspection
38) sur ce point, le lecteur pourra se reporter au compte–rendu de l’audition organisée
par la commission des finances du Sénat le 18 novembre 2008, sur la base du rapport
remis par la Cour des comptes au titre de l’article 58-2 de la LOLF et consacré à
« l’école maternelle » (publication de ce rapport à venir).
39) Ministère de l’emploi - direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des
statistiques (DREES) – Etudes et résultats, juin 2006 : «
Scolarisation et mode de
garde des enfants âgés de 2 à 6 ans
» : en dehors du cas de la France et de la
Belgique, l’accès à l’enseignement scolaire n’est généralement possible qu’à partir de
trois ou de quatre ans.
40) Inversement, des communes ne souhaitent pas accueillir des enfants âgés de
moins de trois ans, souvent en raison du coût de cet accueil, mais aussi pour des
raisons « éducatives » : c’est ainsi que le maire de la commune de Renazé
(département de la Mayenne, 2 791 habitants) considère que des études de
pédopsychiatres démontreraient les dangers d’une scolarisation précoce dès deux ans.
41) Cf. réponse du ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et
de la recherche, lors d’une séance de questions parlementaires (QOSD n° 1896,
réponse publiée le 21 février 2007 au Journal officiel).
LE FONCTIONNEMENT
MATERIEL DES ECOLES
57
académique ne tenant plus compte des élèves de deux ans pour les
ouvertures de poste, l’objectif d'accueillir ces enfants était devenu
impossible à atteindre.
La scolarisation de très jeunes élèves peut enfin permettre de
contribuer à l’accueil de la petite enfance
42
dans des conditions
économiques plus favorables, notamment pour les familles, que les
crèches et garderies
43
. C’est le cas à
Millau
(département de l’Aveyron,
21339 habitants), qui justifie ainsi son choix d’accepter toutes les
demandes de scolarisation des enfants âgés de deux ans.
2 -
L’emploi des ATSEM
En tout état de cause, la scolarisation de très jeunes enfants en
classes de maternelle entraîne des dépenses, en particulier de personnel,
pour la commune. Le code des communes, dans son article R.412-127,
dispose en effet que « toute classe maternelle doit bénéficier des services
d'un agent communal occupant l'emploi d'agent spécialisé des écoles
maternelles et des classes enfantines » (ATSEM).
Les juridictions financières ont relevé des pratiques critiquables
concernant l’emploi de ces agents.
En premier lieu, il a été constaté que, dans certaines collectivités,
une partie des personnels recrutés n'a pas le statut d'ATSEM. Les
conditions exigées pour passer le concours, à savoir la détention du CAP
petite enfance, ont été jugées dissuasives par plusieurs communes. Un cas
particulièrement remarquable est celui de la commune de Saint-Paul
(La Réunion, 102 507 habitants) où, sur les 346 agents en fonction au
cours de l’année 2005, seuls deux relevaient du cadre d'emploi des
ATSEM et exerçaient à temps complet.
En second lieu, ces agents ne sont pas toujours employés
conformément à leur mission statutaire. Le statut des ATSEM, fixé par le
décret n°92-890 du 28 août 1992, indique dans son article 2 qu’ils sont
« sont chargés de l'assistance au personnel enseignant pour la réception,
l'animation et l'hygiène des très jeunes enfants, ainsi que de la préparation
et de la mise en état de propreté des locaux et du matériel servant
directement à ces enfants ».
42
Cf l’insertion au Rapport public annuel 2003 de la Cour des comptes sur la
politique d’aide à la petite enfance.
43) Le rapport de Mme Michèle Tabarot sur le développement de l’offre d’accueil de
la petite enfance (juillet 2008) note que pour les très jeunes enfants l’école est
davantage pour les parents une solution d’accueil et d’adaptation progressive qu’une
scolarisation.
58
COUR DES COMPTES
Il a été constaté que les ATSEM étaient parfois employés pour une
grande partie de leur temps à des tâches d’entretien qui devraient relever
de personnels de service
44
.
B - Les fournitures scolaires
1 -
La disparité des efforts financiers consacrés à l’achat des
fournitures scolaires
L’évaluation de l’effort consacré par les communes à l’acquisition
des fournitures scolaires est malaisée, en l’absence d’une comptabilité
analytique,. elle est aussi approximative, en raison de la disparité des
dépenses prises en compte. Dans l’échantillon des collectivités contrôlées
par les juridictions financières, le budget annuel par élève consacré à cette
dépense par les communes varie, en 2005, entre 31 € et 64 €.
Les fournitures scolaires font le plus souvent l’objet d’une dotation
de crédits ouverte pour chaque école, calculée sur la base d’un forfait par
élève. Dans leurs prévisions budgétaires, les communes ne font
généralement pas la distinction entre la dépense obligatoire (fournitures à
usage collectif) et la dépense facultative (fournitures individuelles).
2 -
La diversité des modalités d’acquisition des fournitures
scolaires
La diversité des procédures mises en oeuvre pour les fournitures
scolaires et, dans certains cas, le non respect du code des marchés publics
ne sont pas de nature à assurer l’acquisition de matériels au meilleur prix.
Parfois, les enseignants passent directement commande auprès de
fournisseurs, en dehors de tout marché public, à charge pour les
communes de payer les factures correspondantes.
C’est notamment le cas à Saint-Brévin-les-Pins (département de
Loire-Atlantique, 9 608 habitants) où, pour l’achat de papeterie, les
enseignants opèrent leur choix sur catalogues. Le bon de commande est
ensuite émis par les services de la ville. La procédure ne s’inscrit pas dans
le cadre prévu par la réglementation des marchés publics (notamment
l’article 1
er
du code des marchés publics). Aucun besoin préalable n’est
44) Le cas de La Baule-Escoublac (département de la Loire-Atlantique, 15 833
habitants) mérite d’être signalé. Dans cette commune, les ATSEM n’y exercent qu’à
la marge ce qui devrait être leur mission principale : ils consacrent 85 % de leur temps
à des tâches d’entretien.
LE FONCTIONNEMENT
MATERIEL DES ECOLES
59
formellement défini et le choix du prestataire est en fait confié à chaque
enseignant.
Les juridictions financières ont également constaté des cas de
recours par les communes à des opérateurs extérieurs (caisse des écoles,
coopératives scolaires…), pour passer commande de fournitures scolaires
et de petit mobilier en dehors des règles édictées par le code des marchés
publics.
L’exemple de Bologne (Haute-Marne, 1 943 habitants) peut être
cité. Cette commune alloue des subventions à deux coopératives scolaires
affiliées à l’Office Central de Coopération à
l’Ecole (OCCE), pour
financer notamment l’achat de petit matériel.
Le cas de Paris est particulier. En application de l’article 27 de la
loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité
(article L. 2511-16 du code général des collectivités territoriales), le
conseil d’arrondissement gère en effet les équipements de proximité et
supporte les dépenses de fonctionnement. Les crédits nécessaires au
fonctionnement courant des écoles, telles que les fournitures scolaires,
sont inscrits dans les états spéciaux d’arrondissement. Cependant, malgré
la loi du 27 février 2002, l’acquisition des fournitures scolaires reste, en
pratique, assurée par la mairie centrale. La ville explique cette situation
par la complexité de la procédure d’acquisition de fournitures scolaires,
qui met en oeuvre plus de 50 marchés, par la nécessité de respecter de
courts délais pour satisfaire les besoins et, surtout, par la volonté
d’assurer l’égalité de traitement de tous les écoliers.
C - L’équipement informatique et les TICE
45
1 -
Les insuffisances de l’informatique à usage pédagogique
L’inégalité des contributions municipales en matière d’offre
scolaire obligatoire est bien illustrée par les disparités constatées en
matière d’équipement informatique à usage pédagogique des écoles.
Les objectifs que le ministre de l’éducation nationale a définis dans
son discours du 14 septembre 2006, notamment dans son « plan en faveur
des technologies de l’information appliquées à l’éducation », visent à
gommer ces inégalités.
45) Technologies de l’Information et de la Communication pour l’Education
60
COUR DES COMPTES
Le « socle commun de connaissances et de compétences en fin de
scolarité obligatoire », défini dans la loi d’orientation et de programme
pour l’avenir de l’école du 23 avril 2005, comprend « la maîtrise des
techniques usuelles de l’information et de la communication ». Les
compétences du « B2i
46
niveau 1 » font partie à ce titre du programme
des cycles II et III de l’enseignement primaire.
La gestion du programme national n’a pas été épargnée par les
critiques récentes d’un rapport interne au ministère
47
, qui a constaté un
net décalage entre les pratiques des jeunes et des familles, d’une part, et
les besoins pris en compte par les formations offertes par l’école primaire,
d’autre part. Si près d’un enfant sur trois, entre six et huit ans, utilisait
Internet en 2006, le rapport précité note « des différences persistantes
entre les niveaux, [auxquelles] s’ajoutent des inégalités fortes entre les
territoires », même si « les ressources numériques disponibles pour les
élèves et les professeurs sont abondantes et variées » et si, de ce fait,
« l’accès au savoir n’est plus confiné au cadre de la classe ». Par rapport
au second degré, l’école primaire enregistre, contrairement à certains pays
européens,
un retard marqué qui concerne aussi bien l’équipement
d’accès à Internet que l’implantation des environnements numériques de
travail scolaire. Pour l’ensemble de ces motifs, « le B2i apparaît encore
trop souvent comme un champ de compétences et de connaissances
dissocié des autres disciplines enseignées dans le premier degré » ; il en
va de même de l’accompagnement de la scolarité, pour lequel les
logiciels n’ont pas « été réellement pensés ».
2 -
Données générales sur l’équipement des écoles en ordinateurs
a)
Les écoles françaises sont moins bien équipées que leurs
homologues européennes
L’analyse précitée débouche en définitive sur une critique globale
sévère, selon laquelle le financement public des contenus (15M €
48
en
2006) apparaît très en retrait en France par rapport aux budgets alloués
par exemple en Grande-Bretagne (200M€) ou même en Irlande (80M€).
L’équipement des classes « et tout particulièrement des écoles » est jugé
insuffisant, car « la France est distancée par ses voisins d’Europe du
Nord ». L’effort public significatif, mais mal ciblé, s’accompagne enfin
d’un retard de formation des enseignants, si bien qu’il en résulte « un
46) Brevet d’initiation à l’informatique (B2i)
47) «
rapport du groupe de travail sur le développement des TIC dans
l’éducation nationale, plan d’actions
» - mission Sillard - septembre 2006.
48) M € : million d’euros
LE FONCTIONNEMENT
MATERIEL DES ECOLES
61
certain inconfort technico-pédagogique » qu’accompagne « une plus-
value mal identifiée » de l’apprentissage des TICE et une « adhésion
encore limitée du corps enseignant ». Le rapport estime en définitive que,
faute d’une clarification générale des objectifs et d’un effort massif, les
objectifs d’apprentissage que fixe la loi d’orientation ne pourront être
atteints.
Ce retard de la France est au demeurant corroboré par une enquête
récente de la Commission européenne
(49)
, qui révèle une situation
insatisfaisante en matière d’utilisation des techniques numériques : 29 %
seulement des écoles françaises disposent d’un site internet, contre en
moyenne 63 % des écoles européennes ; la France arrive en 21
ème
position
sur 27 pays en ce qui concerne l'utilisation des ordinateurs en classe ;
enfin, 66 % des enseignants français déclarent avoir utilisé un ordinateur
en classe au cours des 12 derniers mois, contre 96 % en Grande-Bretagne
ou 90 % aux Pays-Bas.
Dans les collectivités contrôlées par les juridictions financières, la
dotation moyenne est d’un poste pour 22 élèves (écoles élémentaires et
maternelles publiques) mais avec de fortes disparités d’une commune à
l’autre. La dotation varie d’un ordinateur pour cinq élèves à Meursac
(département de Charente-Maritime, 1 006 habitants), à un poste pour
138 élèves aux Pennes-Mirabeau (département des Bouches-du-Rhône,
19 043 habitants)
50
.
Ces ordres de grandeur, obtenus à partir d’un échantillon
relativement restreint, sont néanmoins assez proches de ceux relevés dans
le rapport annuel pour 2005 de l’inspection générale de l’administration
de l’éducation nationale, qui mentionnait un taux d’équipement d’un
poste pour 23 élèves.
En revanche, ce ratio s’éloigne relativement des résultats,
beaucoup plus optimistes, dégagés par d’autres études :
- les conclusions du rapport de l’inspection générale de l’éducation
nationale sur « l’accompagnement à la scolarité », déposé en mai 2006,
font état d’un taux d’équipement informatique des écoles s’élevant à un
ordinateur pour 15 élèves en 2004 ;
49) Commission européenne, octobre 2006 : «
Evaluation comparative de l’accès
et de l’utilisation des TIC dans les écoles européennes en 2006 -
enquête sur 27
pays membres
» .
50) Dans cette commune, un ordinateur est affecté à chaque école
62
COUR DES COMPTES
- le rapport du groupe de travail « pour le développement des TIC
dans l’éducation nationale », publié à l’automne 2006, cite, pour sa part,
un ratio national d’un ordinateur pour 13 élèves des écoles élémentaires ;
- enfin, une enquête de l’Union européenne, diligentée à l’automne
2006, fait état d’un taux d’équipement d’un poste pour huit élèves.
Les comparaisons s’avèrent toutefois difficiles à réaliser, dans la
mesure où certaines études se limitent au cycle élémentaire, tandis que
d’autres prennent
également en compte le cycle préélémentaire
51
.
b)
l’inégalité d’accès aux TICE au sein d’une même commune
L’enquête a permis de déceler quelques cas dans lesquels les
élèves d’une même commune n’ont pas un accès comparable aux TICE,
selon l’école, voire la classe, dans laquelle ils sont scolarisés. Ces
situations, au demeurant rares, sont de nature à rompre l’égalité devant le
service public de l’enseignement au sein d’une même commune.
Un exemple a été relevé à Joué-lès-Tours (département d’Indre-et-
Loire, 36 517 habitants), où le nombre d’ordinateurs varie d’un poste
pour six élèves à l’école élémentaire Rotière, à un pour 23 à l’école
élémentaire Vallée-Violette.
c)
l’origine et la qualité diverse des matériels et des logiciels utilisés
Dans la plupart des cas, le matériel informatique des écoles est
acheté neuf. Mais d’autres modalités d’approvisionnement existent.
Quelques collectivités ont ainsi recours à du matériel en location-
vente. Ainsi, à Mirande (département du Gers, 3 568 habitants), les écoles
sont équipées de 10 ordinateurs et serveurs pour un coût de 250 € par
trimestre, sur 12 trimestres, en location-vente auprès d’une société locale.
Certaines
collectivités
bénéficient
de
matériel
fourni
par
l’éducation nationale. C’est le cas à Meursac (département de Charente-
Maritime, 1 006 habitants) où, sur les 17 ordinateurs mis à disposition des
élèves, 11 postes ont été fournis par l’éducation nationale en 2006.
51) Selon une enquête récente (juillet 2008) commanditée par l’ANDEV, le taux
d’équipement moyen serait d’un ordinateur pour 20 enfants dans les écoles
maternelles de l’échantillon ; 77 % des écoles ont un taux inférieur et 23 % un taux
supérieur. Il serait d’un ordinateur pour 10 enfants dans les écoles élémentaires (68 %
auraient un taux inférieur et 32 % un taux supérieur.
LE FONCTIONNEMENT
MATERIEL DES ECOLES
63
Enfin, les écoles de quelques communes –sans doute un bien plus
grand nombre que celles qui ont déclaré en avoir connaissance- sont
équipées avec du matériel informatique de réforme. Ainsi, à Joué-lès-
Tours (département d’Indre-et-Loire, 36 517 habitants), le matériel
provient pour partie des récupérations organisées par les écoles et par les
parents d’élèves.
Dans l’ensemble, les postes informatiques mis à disposition des
écoles sont plutôt en bon état de marche. Les connexions à internet sont
quasiment généralisées, même si de nombreuses écoles ne bénéficient
encore que d’une liaison à bas débit.
L’origine du matériel –neuf ou d’occasion- n’est pas sans
conséquences sur sa qualité et son caractère adapté ou non à
l’enseignement des TICE. Il en va de même des logiciels utilisés. Une
inégalité existe donc entre les élèves travaillant sur du matériel plus ou
moins adapté aux besoins pédagogiques.
d)
les communes ne sont pas toujours bien informées de l’utilisation
du parc informatique de leurs écoles
La réticence parfois manifestée par les collectivités pour équiper
leurs écoles semble notamment avoir pour cause le faible retour
d’information dont celles-ci bénéficient sur l’utilisation du matériel
qu’elles mettent à disposition. A l’exception de quelques rares
collectivités, elles n’ont absolument pas connaissance de l’utilisation de
ces matériels. Les communes sont donc dans l’impossibilité de savoir si
le matériel mis à disposition est adapté ou non. C’est là une illustration de
l’insuffisance des échanges entre les élus et l’équipe pédagogique
concernant le fonctionnement de l’école. Au-delà, il apparaît que les
instances de concertation locales, en particulier les conseils d’école, ne
jouent pas toujours pleinement leur rôle.
3 -
L’équipement informatique des écoles privées
La réglementation exclut le financement par les communes de
toute dépense d’investissement des écoles privées, à l’exclusion de
concours pour l’acquisition des matériels informatiques complémentaires
dans la limite des aides accordées aux écoles publiques (article 19-II de la
loi n° 86-972 du 19 août 1986). Le matériel acheté et non pas loué par la
commune pour ses écoles publiques n’est donc pas à inclure dans le
forfait communal.
64
COUR DES COMPTES
Compte tenu de la place de l’informatique dans le fonctionnement
de l’école et du mode de financement habituel des matériels
informatiques, dont le coût unitaire est de moins en moins élevé, le critère
de prise en compte des dépenses informatiques pour le calcul du
financement public des écoles privées sous contrat pourrait être clarifié.
II
-
Un cadre de gestion qui mériterait d’être
amélioré
A - Les conditions d’exercice de la fonction de directeur
d’école
1 -
L’extension des décharges d’enseignement
La charge de travail et les responsabilités des directeurs d'écoles se
sont considérablement accrues au cours des 10 dernières années : le
directeur d’école doit non seulement assurer la coordination entre les
enseignants, diffuser les instructions, les objectifs et les programmes
officiels, gérer l'accueil et la sécurité des élèves, mais il est également
l'interlocuteur des parents, du maire, des associations périscolaires ou des
aides-éducateurs. Il a donc besoin de temps pour assumer ces tâches
importantes dans la vie de l’école.
Les tâches et responsabilités du directeur d’école sont diverses et
mériteraient d’être mieux définies. Ce constat a suscité de nombreuses
propositions visant à conforter son rôle. Ainsi le rapport de la commission
Fauroux
(
52
)
a proposé de lui attribuer un statut de chef d’établissement.
Par la suite, le rapport Pair
(
53
)
a repris cette suggestion, et a proposé de
créer un établissement public d’enseignement du premier degré ayant
pour vocation de rassembler les écoles relevant du secteur d’un même
collège. Enfin, le rapport Ferrier
(
54
)
a proposé de « conforter les
directeurs d’écoles dans leurs attributions et d’améliorer leur situation en
matière de décharges d’enseignement ».
La volonté affichée d’accorder des décharges aux enseignants
acceptant d’assurer les fonctions de directeur d’école se traduit, en
pratique, par l’affectation de moyens importants.
52) Commission Fauroux : « Pour l’Ecole » : rapport au Premier ministre - avril 1996.
53) «
Rénovation du service public de l’éducation nationale : responsabilité et
démocratie
» Coordonné par C.Pair, avec J.Simon, C.Moisan, J.M.Gebler, P.Ricaud-
Dusarget, février 1998
54) IEN, «
Améliorer l’efficacité de l’école primaire
» - J. Ferrier - 1999
LE FONCTIONNEMENT
MATERIEL DES ECOLES
65
La direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO) a
ainsi indiqué que 8 996 emplois (soit 2,9 % de l’effectif total des corps
d’enseignants) étaient affectés à la rentrée 2005 aux décharges de
directeurs d’école. De 2001 à 2005, 1 195 emplois supplémentaires, soit
27 % des emplois créés, ont été implantés au titre de l’encadrement des
établissements scolaires.
Par ailleurs, dans les zones d’éducation prioritaire, les régimes de
décharges sont plus favorables que sur le reste du territoire : le surcoût
correspondant est estimé par la DGESCO à 500 emplois environ.
Enfin, par une note de service n°2006-104 du 21 juin 2006, une
extension du régime actuel des décharges a été décidée en faveur des
directeurs des écoles de quatre classes, ce qui a augmenté encore les
moyens affectés à cette politique : le coût de cette attribution d’un quart
de décharge aux directeurs d’écoles de quatre classes est évalué à 1 700
emplois. Cette réforme laisse toutefois encore à l’écart de l’attribution de
décharges spécifiques environ 42 % des directeurs d’école primaire. Il
s’agit pour l’essentiel de directeurs de petits établissements.
Cette question des décharges est d’autant plus sensible qu’une
nette désaffection pour la fonction de directeur d’école se manifeste
depuis plusieurs années. De ce fait, bon nombre d’établissements
scolaires demeurent dépourvus d’encadrement. La DGESCO a ainsi
indiqué à la Cour que les postes de direction étaient vacants dans
4 196 écoles à la rentrée 2005, même si les fonctions correspondantes
étaient généralement assurées par un enseignant chargé de l’intérim pour
la durée de l’année scolaire. Parmi celles-ci, 2 913 étaient des écoles de
deux à quatre classes, 1 168 des écoles de cinq à neuf classes et 195 des
écoles de 10 classes et plus. En définitive, la DGESCO constatait que
69,4 % des postes de direction étaient vacants dans les écoles de deux à
quatre classes, ce qui est considérable.
66
COUR DES COMPTES
2 -
La pratique des académies
Les académies mettent toutes l’accent sur le fait que la nature et la
charge de travail des directeurs d’école ont fortement évolué. A titre
d’exemple, le recteur d’Amiens cite les projets d’école, les évaluations
des élèves, le suivi des enfants en difficulté en lien avec les milieux
familiaux, les équipes sociales et médicales, ainsi que les réseaux d’aides
spécialisés aux élèves en difficulté (RASED).
Face à cet accroissement des charges, certaines académies réagissent
par des mécanismes de soutien spécifiques : ainsi le recteur de Créteil a
mis en place une assistance à la direction d’école « sous la forme de
contrats d’avenir ». Environ 200 emplois de ce type ont été dégagés pour
l’académie.
L’IA-DSDEN de Vendée s’interroge sur l’adaptation de la
réglementation aux objectifs poursuivis, en soulignant que la direction des
regroupements pédagogiques intercommunaux en milieu rural au-delà de
quatre classes n’induit pas de décharge, à la différence des écoles non
regroupées équivalentes. De même, le recteur de Lille indique que « le
dispositif d’attribution des décharges de direction peut parfois apparaître
comme trop mécanique, car lié à la structure (nombre de classes), mais
insuffisamment
lié
aux
difficultés
sociales
et
culturelles
de
l’environnement de l’école ».
Dans ces conditions, les services déconcentrés peuvent mettre en
oeuvre, à l’initiative des IA-DSDEN, des régimes complémentaires de
décharges liées aux contraintes locales. Ainsi, le recteur de Lille précise
que « l’inspecteur d’académie du Nord octroie chaque année quelques
décharges exceptionnelles pour tenir compte de situations de direction
difficiles : directeur assurant une double voire une triple direction,
regroupements pédagogiques intercommunaux, locaux situés sur deux sites
éloignés. Au titre de l’année 2005/2006, le volume représente l’équivalent
de 6,5 équivalents temps plein. Ces décharges sont attribuées après les
ajustements de carte scolaire de septembre, dans la limite des moyens
disponibles et sont donc remises en cause chaque année ».
Le recteur d’Orléans précise que « certains départements accordent
des décharges exceptionnelles pour tenir compte de situations difficiles :
dans le Loiret, attribution d’un quart de décharge supplémentaire pour les
écoles de 9 classes et d’une demie décharge supplémentaire pour les écoles
de 12 classes situées en ZEP, dans l’Indre, un quart de décharge est
attribuée aux regroupements pédagogiques intercommunaux de 5 classes et
plus ».
LE FONCTIONNEMENT
MATERIEL DES ECOLES
67
Enfin, comme en matière de soutien pédagogique, la ville de Paris
consent un important effort budgétaire en faveur des directeurs d’écoles.
Le recteur de l’académie de Paris indique à cet égard qu’ « une des raisons
qui expliquent le financement complémentaire de la part de la Ville de
Paris est la part prise par les directeurs à des tâches administratives qu’ils
accomplissent dans certains cas pour la commune (décompte des effectifs,
service de cantine, service d’études, collecte des participations des
parents) ». Le tableau suivant compare le barème des décharges attribuées,
au début de 2006, aux directeurs d’école par la Ville de Paris et le barème
de droit commun :
Ecole élémentaire
Droits
« Etat »
Droits « Ville de
Paris »
TOTAL pour
l’école
De 01 à 04 classes
0,50 décharge
0,50 décharge
De 05 à 09 classes
0,25 décharge
0,75 décharge
1 décharge
De 10 à 13 classes
0,50 décharge
0,50 décharge
1 décharge
Plus de 13 classes
1 décharge
1 décharge
Ecole maternelle
Droits
« Etat »
Droits « Ville de
Paris »
TOTAL pour
l’école
De 01 à 04 classes
0,50 décharge
0,50 décharge
De 05 à 08 classes
0,25 décharge
0,75 décharge
1 décharge
De 09 à 12 classes
0,50 décharge
0,50 décharge
1 décharge
Plus de 12 classes
1 décharge
1 décharge
Source : Cour des comptes
L’intervention de la ville de Paris a donc pour résultat que tous les
directeurs d’école parisiens bénéficient d’au moins une demi-décharge,
quelle que soit la taille de leur école.
Le recteur de Paris précise que, pour les écoles élémentaires, le
coût total des décharges s’élevait en 2005-2006 à 333 équivalents-
emplois à temps plein (ETP), dont 183,25 à la charge de l’Etat et 149,75 à
la charge de la ville de Paris. Pour les écoles maternelles, le coût total des
décharges s’élevait à 317,50 ETP dont 95,75 à la charge de l’Etat et
221,75 à la charge de la ville de Paris. Le coût global des décharges des
68
COUR DES COMPTES
directeurs d’écoles pour les 657 écoles parisiennes est donc de
650,50 ETP, dont 279 à la charge de l’Etat et 371,50 à la charge de la
ville de Paris.
B - La place incertaine de la caisse des écoles
L’article L.212-10 du code de l’éducation, dans sa version
modifiée par l’article 30 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de
programmation pour la cohésion sociale, prévoit la possibilité, pour un
conseil municipal, de créer une caisse des écoles. Il est ainsi rédigé :
« Une délibération du conseil municipal crée, dans chaque
commune, une caisse des écoles, destinée à faciliter la fréquentation de
l'école par des aides aux élèves en fonction des ressources de leur
famille.
Les compétences de la caisse des écoles peuvent être étendues à
des actions à caractère éducatif, culturel, social et sanitaire en faveur des
enfants relevant de l'enseignement du premier et du second degré. A cette
fin, la caisse des écoles peut constituer des dispositifs de réussite
éducative.
Lorsque la caisse des écoles n'a procédé à aucune opération de
dépenses ou de recettes pendant trois ans, elle peut être dissoute par
délibération du conseil municipal.
Le revenu de la caisse se compose de cotisations volontaires et de
subventions de la commune, du département ou de l'Etat. Elle peut
recevoir, avec l'autorisation du représentant de l'Etat dans le
département, des dons et des legs.
Plusieurs communes peuvent se réunir pour la formation et
l'entretien de cette caisse. »
L’enquête a permis de relever que de nombreuses caisses des
écoles demeuraient inactives ou avaient peu d’activités. Selon les
informations communiquées par la direction générale des finances
publiques, 3 008 caisses des écoles avaient produit un compte en 2006,
dont 1 303 avaient un montant de
produits de fonctionnement supérieur
ou égal à 15 000€.
Un exemple récent de dissolution de la caisse des écoles d’une
commune de taille relativement importante a été relevé aux Sables
d’Olonne (département de la Vendée, 15 531 habitants). Dans cette ville,
c’est le centre communal d’action sociale (CCAS) qui alloue les aides aux
familles en difficulté, en participant aux frais de restauration scolaire et
aux frais de séjour d’élèves en classe
de découverte. Une convention a
LE FONCTIONNEMENT
MATERIEL DES ECOLES
69
été signée à cet effet avec les écoles primaires publiques. Cette aide
concerne à 90 % la restauration scolaire. En 2005, 127 bénéficiaires sont
concernés, pour un montant de 16 755 €.
L’enquête n’a recensé que peu de cas dans lesquels les caisses des
écoles se consacrent strictement à leurs missions d’origine, d’ordre
essentiellement social. La caisse des écoles de Sainte-Geneviève-des-Bois
(département de l’Essonne, 32 128 habitants) est à classer dans cette
catégorie. Elle assure le versement d’aides financières aux familles en
difficulté, afin de permettre le séjour de leurs enfants en classes de
découverte ou en centres de vacances. Le montant individuel des secours
ainsi alloués peut s’échelonner de 38 à 150 euros.
Certaines caisses des écoles ont vu a contrario leurs missions
s’accroître depuis l’entrée en vigueur de la loi du 18 janvier 2005. A titre
d’illustration, on peut citer la caisse des écoles d’Angers (département de
Maine-et-Loire, 152 700 habitants) qui a été chargée par la commune, en
2005, d’assurer le portage du programme de réussite éducative.
Comme on l’a vu supra (chapitre I, II) il arrive que des
communes
délèguent irrégulièrement l’ensemble de leur action dans le domaine
scolaire à la caisse des écoles, en méconnaissance de la spécialité de cet
établissement public. De ce fait, le conseil municipal est dessaisi de ses
compétences au bénéfice du conseil d’administration de la caisse, son rôle
se limitant à voter une subvention globale.
Cette instrumentalisation de la caisse des écoles par la commune,
qui a pour effet d’en faire un sous-traitant de l’action municipale, apparaît
très critiquable mais reste exceptionnelle. En revanche, l’intervention de
la caisse des écoles comme opérateur pour des activités périscolaires ou
extrascolaires est plus fréquente ; elle a d’ailleurs été confortée par les
dispositions de la loi du 18 janvier 2005.
Les caisses des écoles ont une « utilité juridique », dans la mesure
où les écoles ne disposent pas de la personnalité morale. Elles peuvent
être le support d’actions dans le domaine de la vie scolaire, en particulier
lorsque celles-ci sont co-financées et nécessitent le recours à un
organisme doté de la personnalité juridique, par exemple pour signer des
conventions avec des partenaires extérieurs (caisses d’allocations
familiales…). En effet, la contractualisation directe avec la commune,
support juridique naturel de l’école pour les questions administratives, ne
paraît pas toujours possible, ni opportune dans la mesure où elle ne
permet pas toujours d’individualiser dans le budget de la collectivité les
opérations en cause.
70
COUR DES COMPTES
La question se poserait en d’autres termes, si l’établissement public
d’enseignement primaire (EPEP) voyait le jour. Cette nouvelle entité,
disposant de la personnalité morale, deviendrait le porteur juridique de
l’ensemble des projets et actions actuellement poursuivis par les caisses
des écoles.
L’extension des missions des caisses des écoles, de droit ou de fait,
paraît difficilement compatible avec l’organisation de leur gouvernance
qui a été conçue pour des missions sociales limitées à l’aide aux élèves
des familles défavorisées.
III
-
Les dépenses au bénéfice de l’école privée :
disparités et imprécision de la réglementation
A - Le montant du « forfait communal » versé aux
établissements privés
Les communes sont tenues, en application du principe de parité
posé par l’article L.442-5 du code de l’éducation, de prendre en charge
les dépenses de fonctionnement des écoles sous contrat d’association avec
l’Etat.
Cette
prise
en
charge
prend
la
forme
d’un
« forfait
communal » versé
par
la
commune
à
l’établissement
ou
aux
établissements
d’enseignement
privé
situés
sur
son
territoire.
L’établissement d’enseignement privé perçoit à ce titre, pour chacun de
ses élèves résidant dans la commune, un forfait égal au coût moyen d’un
élève scolarisé dans une école publique de la commune.
L’enquête a permis de relever d’importants écarts dans le montant
du forfait.
Ainsi, pour les écoles maternelles, il se monte à 1 074 € par élève,
pour l’année scolaire 2005-2006, à Brive-la-Gaillarde (département de la
Corrèze, 49 000 habitants) alors que la commune de Saint-Pryvé-
Saint-Mesmin (Loiret, 5 408 habitants) l’a fixé à 247,42 €
55
.
Il en est de même pour les classes élémentaires. Les écarts relevés
vont de 663 € en 2005 à Saint-Maixent-L’école (département des Deux-
Sèvres, 6 602 habitants) à 214 € à La châtre (département de l’Indre,
4 623 habitants).
55) Ce forfait a été fixé en 1999
LE FONCTIONNEMENT
MATERIEL DES ECOLES
71
Le forfait communal versé aux écoles privées reproduit tout
d’abord l’inégalité qui peut exister, pour les écoles publiques, d’une
commune à l’autre. Mais, des disparités peuvent également résulter d’une
application incorrecte d’une réglementation à la fois complexe et
imprécise.
B - Une réglementation à la fois complexe et imprécise
La réglementation concernant le financement de l’enseignement
privé n’est pas toujours d’application aisée. L’intervention réglementaire,
validée ou au contraire sanctionnée par la jurisprudence, a permis de
préciser un certain nombre de points. Cependant,
de récentes initiatives,
tant ministérielles que législatives, ont mis à mal les solutions qui avaient
pu être trouvées tant pour la nature des dépenses à prendre en compte que
pour la catégorie d’élèves à retenir.
1 -
La nature des dépenses à prendre en compte
Si la loi a clairement mis à la charge des collectivités locales les
dépenses
de
fonctionnement
des
classes
des
établissements
d’enseignement privés sous contrat d’association, elle n’a pas déterminé
la nature de ces dépenses. Le pouvoir réglementaire, la doctrine
ministérielle et la jurisprudence ont été conduits à apporter un certain
nombre de précisions.
Alors que la situation pouvait être considérée comme stabilisée,
une nouvelle circulaire, prise en application de la loi du 13 août 2004, a
donné une nouvelle liste précisant, actualisant et étendant les dépenses à
prendre en compte. Elle a été annulée par le Conseil d’Etat, le
4 juin 2007, pour des raisons de forme. Ses dispositions ont été pour la
plupart reprises dans la circulaire n° 2007-142 du 27 août 2007.
La circulaire n° 85-105 du 13 mars 1985, en vigueur jusqu’à la
signature de la circulaire n° 2005-206 du 20 décembre 2005, avait établi
comme suit la liste des dépenses entrant dans la base de calcul du forfait
d’externat :
- l’entretien des locaux affectés à l’enseignement ;
- les frais de chauffage, d’eau, d’éclairage et de nettoyage des
locaux à usage d’enseignement ;
- l’entretien et, s’il y a lieu, le remplacement du mobilier scolaire et
du matériel collectif d’enseignement n’ayant pas le caractère de biens
d’équipement ;
72
COUR DES COMPTES
- l’achat des registres et imprimés à l’usage des classes ;
- la rémunération des agents de service.
La circulaire excluait expressément
les dépenses suivantes :
- les frais de grosses réparations des immeubles ;
- les travaux et acquisitions constituant un investissement et visant
à l’accroissement du patrimoine de l’école ;
- l’achat ou la location des immeubles destinés aux classes sous
contrat.
Ultérieurement, le Conseil d’Etat a eu l’occasion d’apporter
quelques
précisions,
notamment
dans
l’arrêt
d’assemblée
du
25 octobre 1991, « Syndicat national de l’enseignement chrétien CFTC et
autres ». Il a indiqué que cette liste n’était pas limitative et ne faisait pas
obstacle à la prise en compte des dépenses afférentes au secrétariat et à
l’administration des établissements d’enseignement privé. Par ailleurs,
l’exclusion des dépenses de grosses réparations et de location était
confirmée.
La circulaire n° 2007-142 du 27 août 2007 se réfère aux principes
posés par la loi et à la jurisprudence du Conseil d’Etat. Elle redéfinit les
catégories de dépenses à prendre en compte dans le forfait. Certains
compléments étaient attendus ou prévisibles, comme ceux relatifs aux
nouvelles technologies, aux contrats de maintenance ou aux coûts de
transport ; ils n’en constituent pas moins une charge supplémentaire.
D’autres dépenses sont tout à fait nouvelles. Une d’entre-elles, la
rémunération des intervenants extérieurs, recrutés par la commune,
chargés d’assister les enseignants pendant les heures d’enseignement
prévues dans les programmes officiels de l’éducation nationale ne se
rattache pas sans difficulté à la notion de dépense de fonctionnement
matériel au sens de l’ancienne circulaire. La reconnaissance éventuelle de
sa validité ne sera pas sans conséquences pour certaines communes qui
acceptent de suppléer les enseignants du primaire dans des matières
comme l’éducation physique et sportive, la musique ou les arts plastiques.
C’est le cas de la ville de Paris qui rémunère à ce titre plus de
800 professeurs délivrant environ 16 500 heures par an.
La circulaire rappelle également qu’aux termes de la jurisprudence,
la nomenclature comptable utilisée par les communes n’est pas opposable
sur le point de savoir si les dépenses en cause doivent être regardées
comme des investissements ou au contraire comme des charges
ordinaires.
LE FONCTIONNEMENT
MATERIEL DES ECOLES
73
Enfin, en cas d’absence d’école publique de référence dans la
commune, il appartient au préfet de communiquer le coût moyen par
élève des écoles publiques du département dont la situation et les effectifs
sont comparables.
2 -
La catégorie d’élèves à retenir
Le Conseil d’Etat, par son arrêt du 31 mai 1985 « Ministre de
l’éducation nationale c/Association d’éducation populaire de l’école
Notre
Dame
d’Arc-les-Gray »,
a
confirmé
que
la
participation
communale due à une école privée était limitée aux seuls élèves résidant
dans la commune. En effet, cette dernière n’est tenue de supporter les
dépenses de fonctionnement des écoles primaires publiques établies sur
son territoire que pour les élèves domiciliés dans la commune.
En ce qui concerne la prise en charge des élèves scolarisés dans un
établissement privé de la commune mais non résidents, le code de
l’éducation (article L.442-9) renvoyait au premier alinéa de l’article
L.212-8 du même code qui prévoyait qu’en pareil cas, la prise en charge
des élèves se faisait par accord entre la commune d’accueil et la
commune de résidence. Toutefois, l’article L.442-9 avait exclu
expressément les autres dispositions de l’article L.212-8, notamment
celles prévoyant l’intervention du préfet en cas de désaccord entre les
communes et celles établissant la liste des situations dans lesquelles la
commune de résidence était ou non tenue de participer à la prise en
charge financière des élèves non résidents.
En pratique, le financement des élèves extérieurs à la commune
d’implantation de l’école privée reposait sur le versement volontaire des
communes de résidence ou la bonne volonté de la commune d’accueil qui
décidait de comptabiliser ces élèves dans sa contribution. La participation
de la commune d’implantation d’une école privée pouvait aussi résulter
d’un accord de réciprocité entre plusieurs communes. Le transfert d’une
école privée dans une commune voisine pouvait être l’occasion pour la
commune de résidence des élèves de maintenir la participation qu’elle
versait antérieurement
56
.
Le vote de l’article 89 de la loi 2004-809 du 13 août 2004 relative
aux libertés et aux responsabilités locales a pu être interprété comme
ayant pour effet de rendre obligatoire pour les communes le forfait
communal pour les élèves scolarisés dans une école privée situé dans une
autre commune.
56) Les Sables-d’Olonne (département de Vendée, 15 532 habitants)
74
COUR DES COMPTES
En effet, cet article a étendu aux écoles privées le dispositif de
règlement des conflits applicable aux écoles publiques (fixation de la
participation par le représentant de l’Etat après avis du conseil
départemental de l’éducation nationale). Mais, il n’a pas prévu
l’application aux écoles privées des quatrième et cinquième alinéas de
l’article L.212-8 du code de l’éducation. Le quatrième alinéa dispose que
l’obligation de participation financière ne joue pas lorsque la commune de
résidence a une capacité d’accueil suffisante, à moins que le maire ait
donné son accord. Le cinquième alinéa prévoit un certain nombre
d’exceptions au quatrième alinéa. Il dispose que le financement de la
commune est obligatoire, même en l’absence d’accord du maire, lorsque
l’inscription des élèves hors leur commune de résidence est justifiée par
des contraintes liées aux obligations professionnelles des parents, à
l’inscription d’un frère ou d’une soeur dans un établissement scolaire de la
même commune, ou à des raisons médicales.
L’absence de référence aux quatrième et cinquième alinéas a
conduit des observateurs à conclure que l’obligation de participer aux
dépenses de fonctionnement des écoles privées devenait automatique et
que
les
exceptions
et
dérogations
aux
exceptions
précitées,
ne
s’appliquaient
pas.
L’obligation
de
participer
aux
dépenses
de
fonctionnement
devenait,
dans
cette
interprétation,
beaucoup
plus
rigoureuse pour les écoles privées que pour les écoles publiques.
Sans répondre aux interrogations évoquées supra, l’article 89 de la
loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour
l’avenir de l’école a complété l’article 89 de la loi du 13 août 2004 en
instituant un plafond. Le coût d’un élève scolarisé dans une école privée à
l’extérieur d’une commune ne peut être supérieur à ce qu’aurait coûté le
même élève s’il avait été scolarisé dans une école publique de la commune
ou, en l’absence d’école publique dans la commune, au coût moyen des
classes élémentaires publiques du département.
Ainsi que le ministre délégué aux collectivités locales l’a rappelé
57
,
,
l’application de l’article 89 de la loi du 13 août 2004 doit se combiner avec
le principe général énoncé à l’article L.442-5 du code de l’éducation
suivant lequel les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat sont
prises en charges dans les mêmes conditions que celles des classes
correspondantes de l’enseignement public. La mise en oeuvre de l’article
89 doit s’effectuer dans le respect des deux principes fondamentaux que
sont la liberté de l’enseignement et le principe de parité énoncé à l’article
L.442-5 repris à l’article 89 de la loi du 23 avril 2005. Toute la difficulté
réside dans la portée attribuée à chacun de ces deux principes. Si des
57) JO Sénat du 29 mars 2007, page 692
LE FONCTIONNEMENT
MATERIEL DES ECOLES
75
contentieux sont en cours, rien ne laisse
présager une clarification rapide
de la question par le Conseil d’Etat. A l’initiative du ministère de
l’Intérieur, une concertation s’est engagée avec les principaux partenaires
intéressés. Le recours à l’arbitrage du préfet, si aucun accord n’a pu être
obtenu, sera appliqué aux communes de résidence qui ne disposent pas
d’une capacité d’accueil dans leurs écoles publiques et, pour les autres
communes, dans les seuls cas où la commune devrait participer au
financement d’une école publique qui accueillerait le même élève. En
revanche, une divergence d’interprétation demeure au sujet des communes
de résidence disposant d’une capacité d’accueil, s’agissant des élèves qui
n’entreraient pas dans le cadre des
exceptions prévues à l’alinéa 5 de
l’article L.212-8 du code de l’éducation.
Il serait donc préférable d’apporter toutes les clarifications
nécessaires par la voie législative
58
.
3 -
Un financement qui résulte souvent de compromis locaux,
non
conforme à la réglementation
Le principe du financement des dépenses de fonctionnement des
classes sous contrat est clairement posé par la loi (article L.442-5 du code
de l’éducation) qui dispose que « les dépenses de fonctionnement des
classes sous contrat sont prises en charge dans les mêmes conditions que
celles des classes correspondantes de l’enseignement public ».
Le respect des dispositions légales impose que soient pris en compte
non seulement le coût unitaire par élève mais aussi la contribution globale
supportée par la commune, qui peut inclure des dépenses non obligatoires.
Le versement de prestations non obligatoires peut parfois compenser des
prestations obligatoires insuffisantes. Par exemple, les élèves des écoles
maternelles sont parfois retenus alors même que la commune n’a pas
donné son accord au contrat d’association, tandis que la contribution
calculée sur les seuls élèves de l’enseignement élémentaire est insuffisante.
De même, la comptabilisation d’élèves non résidents peut majorer une
contribution qui serait insuffisante au regard des seuls élèves résidents.
L’exacte liquidation du forfait communal exige que la commune
connaisse les termes précis du contrat d’association conclu entre l’Etat et
l’école privée. Or, les communes ne sont pas systématiquement
destinataires de ces contrats.
Au vu des constatations effectuées, le non respect des dispositions
légales recouvre plusieurs types de situations :
58) Une proposition de loi en ce sens, acceptée par le Gouvernement, a été votée en
première lecture par le Sénat le 10 décembre 2008.
76
COUR DES COMPTES
Le plafonnement de la participation :
Le non-respect des dispositions légales peut résulter de la fixation
annuelle d’un plafond de dépenses par l’assemblée délibérante. Par
exemple, en 2005, la communauté de communes du massif de Perseigne
(département de la Sarthe, 2066 habitants) appliquait un « tarif » de 679 €
pour un élève de classe maternelle, inférieur au coût réel d’un enfant de
l’école publique (856 €). A sa décharge, l’établissement public fait valoir
que la somme versée est le fruit d’un dialogue constant avec les
responsables de l’enseignement privé.
Le recours à un forfait ou à une revalorisation :
Certaines communes ont recours à un forfait de référence, perdant
de vue le principe de parité qui lie le montant de la participation aux
dépenses de fonctionnement des écoles privées à celui des dépenses des
écoles
publiques.
Ainsi,
la
commune
de
Saint-Florent-le-Vieil
(département de Maine-et-Loire, 2 623 habitants) a-t-elle arrêté, en début
de mandat et pour la durée de celui-ci (6 ans), un montant indexé sur
l’indice des prix INSEE à la consommation. L’indexation retenue peut
également se référer au taux d’inflation, comme c’est le cas à Millau
(département de l’Aveyron, 21339 habitants). De même, la ville de Paris
a décidé, fin 2005, d’actualiser au 1er janvier 2007 et au 1
er
janvier 2008
le nouveau forfait versé aux écoles à compter du 1er janvier 2005, celui-ci
ayant été calculé sur la base du compte administratif 2003. Le critère
d’actualisation retenu est l’évolution de l’indice INSEE des prix à la
consommation série France entière, hors tabac, ensemble des ménages.
La chambre régionale des comptes d'Ile-de-France a constaté qu’entre
2003 et 2005, les dépenses qui servent de base au calcul par la commune
du nouveau forfait avaient augmenté plus rapidement que l'indice retenu
pour l'actualisation. D’une manière générale, ce constat met en lumière le
risque de distorsion entre le coût moyen d’un élève de l’enseignement
public et le montant versé aux écoles privées lorsque l’actualisation du
forfait ne repose pas sur les dépenses constatées dans le compte
administratif de l’année N-1.
Le refus du versement de la participation communale aux
dépenses de fonctionnement :
La commune de Saint-Paul (La Réunion, 102 507 habitants) n’a
jamais versé de participation aux dépenses de fonctionnement des
établissements privés, justifiant sa position par les efforts entrepris par
ailleurs en leur faveur. Elle rappelle qu’elle a poursuivi le versement de la
subvention destinée à l’acquisition de livres scolaires et de matériels
pédagogiques (6,10 € par élève), en complément d’une aide de 16 € par
élève accordée par le conseil général. La commune met aussi à
LE FONCTIONNEMENT
MATERIEL DES ECOLES
77
disposition des écoles privées, tant maternelles que primaires, des agents
pour un coût évalué, en 2002,
à 539 831 €, et réalise à leur bénéfice des
prestations pour un montant de 53 600 €. Enfin, elle prend en charge la
restauration scolaire des élèves des écoles privées, dans les mêmes
conditions que pour les élèves des écoles publiques.
Le dépassement du montant dû :
Le non respect des dispositions légales peut enfin résulter de la
prise en charge, en sus du forfait par élève calculé tout à fait correctement
sur la base du coût d’un élève des écoles publiques, de dépenses de
fournitures scolaires déjà incluses dans le coût de référence. Cette
situation a été constatée à Brétignolles-sur-Mer (département de Vendée,
2 686 habitants
).
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
_________
Des disparités, parfois fortes, ont été relevées dans l’effort
consenti par les communes pour leurs écoles, ce qui tend à créer une
inégalité entre les élèves. Plusieurs domaines sont concernés. Ainsi,
certaines communes prennent en charge les manuels scolaires et les
achats de petites fournitures individuelles,
d’autres non. Les dotations en
matériels informatiques sont très variables d’une commune à l’autre,
voire d’une école à l’autre.
L’Etat porte une part de responsabilité dans les disparités
constatées lorsqu’il laisse subsister une ambiguïté sur le point de savoir
si l’acquisition, par les communes, de matériel informatique à usage
pédagogique constitue ou non une « dépense obligatoire », au sens de
l’article L.212-5 du code de l’éducation.
Le cadre de gestion dans lequel s’insèrent les relations entre la
commune et ses écoles pourrait être amélioré. La fonction de directeur
d’école est aujourd’hui considérée comme peu attractive alors qu’elle
recouvre l’exercice d’une responsabilité essentielle pour le bon
fonctionnement de l’école et constitue un lien
indispensable permettant
d’articuler les préoccupations pédagogiques qui sont de la compétence
exclusive des enseignants et les questions administratives qui relèvent
d’un domaine partagé avec les autorités communales. Cette fonction de
direction gagnerait à être redéfinie.
Le rôle de la caisse des écoles, parfois détournée de sa spécialité,
et l’intérêt même d’une extension des compétences de cette catégorie
d’établissements publics, mériteraient d’être réexaminés.
78
COUR DES COMPTES
Enfin, faute de disposer d’un système de comptabilité analytique
adapté, les communes sont, pour la plupart, dans l’incapacité de
connaître le coût de leurs écoles primaires. Elles ne sont, par conséquent,
que rarement en mesure de calculer le montant de la participation des
autres communes aux frais de fonctionnement de leurs écoles occasionnés
par la scolarisation des élèves non résidents. Elles ne sont pas davantage
capables de justifier le montant du « forfait communal » dû aux écoles
privées.
Aussi est-il recommandé :
aux communes :
-
de veiller au respect de la qualification des ATSEM
et, plus
généralement, de veiller à la bonne articulation entre politique
municipale de la petite enfance et la scolarisation précoce ;
- de mettre en place les outils de comptabilité analytique
permettant de calculer et de justifier les dépenses scolaires, notamment
celles
dont
elles
sont
obligatoirement
redevables
au
titre
du
fonctionnement de l’école.
aux services de l’Etat concernés
de favoriser une résorption des
disparités constatées, notamment :
- en révisant, en concertation avec les communes, la liste des
fournitures et matériels indispensables à la mise en oeuvre des
programmes et à leurs conditions de prises en charge ;
- en élaborant, en étroite concertation avec les communes, un
cadre de référence précisant la dotation minimale (en termes quantitatifs
et qualitatifs) en matériels et logiciels informatiques nécessaires à la mise
en oeuvre du programme (niveau 1 du brevet informatique et internet-
B2i) ;
- en précisant, par des textes de niveau approprié, les principes et
les
modalités
de
calcul
des
dépenses
obligatoires
concernant
l’enseignement privé.
- en redéfinissant la fonction de directeur d’école pour que celle-ci
soit en adéquation avec les responsabilités administratives qui résultent
de la mise en oeuvre d’une politique publique partagée
impliquant des
actions diversifiées.
Chapitre IV
Les interventions communales dans le
champ éducatif
LES INTERVENTIONS COMMUNALES DANS LE CHAMP EDUCATIF
81
La compétence obligatoire des communes en matière scolaire porte
sur la construction, l’entretien et le fonctionnement des écoles, à
l’exclusion de la rémunération des personnels enseignants. Mais, le code
de l’éducation, en son article L.216-1, précise les conditions dans
lesquelles les collectivités locales, et donc les communes ou les EPCI
auxquels elles ont transféré leur compétence, sont autorisées à organiser
des
activités
éducatives,
culturelles
et
sportives,
facultatives
et
complémentaires au service public obligatoire. C’est sur cette base que
les communes ont été conduites à ne pas limiter leur action à la
construction et à l’entretien des écoles primaires et à proposer des
activités périscolaires ou extrascolaires.
Par ailleurs, depuis déjà de nombreuses années, l’Etat a favorisé le
développement d’une « politique éducative locale »
impliquant, à côté de
l’éducation nationale, d’autres ministères, notamment les ministères
sociaux. En effet, « l’éducatif », qui englobe l’école mais ne se limite pas
à elle, a émergé comme « un enjeu de société pour favoriser l’égalité des
chances sur tous les territoires et dans tous les milieux sociaux
59
».
Répondant à des objectifs multiples relevant, notamment, de la
politique familiale, de la prévention de la délinquance, de l’éducation à la
santé ou encore de la politique de la ville, des partenariats ont été
proposés aux communes, dans le cadre de dispositifs contractuels divers
faisant l’objet d’une coordination institutionnelle plus ou moins
formalisée.
L’ensemble de ces activités, d’initiative communale comme
d’initiative ministérielle,
peuvent ou non être intégrées dans une
« politique éducative communale » explicitement formulée. Elles relèvent
du libre choix de la commune et non d’une obligation légale. Aussi,
connaissent-elles un développement très diversifié et inégal, en fonction
des moyens et de la priorité que les communes leur accordent et ne sont-
elles pas toujours bien articulées avec les compétences de l’éducation
nationale. Leur contribution à l’égalité des chances n’est pas aisément
évaluable.
59) Rapport des inspections générales de l’éducation nationale sur les politiques
éducatives locales à caractère interministériel (février 2003)
82
COUR DES COMPTES
I
-
La diversité des interventions
La mise en oeuvre par les communes (ou leurs groupements) de
leur
compétence
en
matière
de
construction,
d’entretien
et
de
fonctionnement des écoles a, indirectement, une dimension éducative.
Elle traduit implicitement ou explicitement une politique éducative
communale.
Mais les développements ci-après traitent des actions communales
qui constituent des interventions plus directes dans le champ éducatif,
notamment dans le cadre périscolaire ou extrascolaire.
A - L’empilement des dispositifs
La diversité des actions d’accompagnement scolaire, la variété des
dispositifs ayant pour origine la commune, l’éducation nationale ou une
autre administration, la pluralité des partenaires, ont donné naissance à un
paysage d’autant plus complexe qu’il est différent d’une académie, d’un
département ou d’une commune à l’autre.
La nécessité de coordonner et d’unifier, autant que faire se peut,
les actions à caractère éducatif concourant à l’accompagnement scolaire
s’est traduite par plusieurs initiatives.
Ainsi « les contrats éducatifs locaux », institués en 1998, ont pour
objectif de mettre en cohérence les différents dispositifs, en les fédérant
dans un contrat global associant les multiples partenaires dans un comité
de pilotage.
Une « charte nationale de l’accompagnement à la scolarité » (dont
la première version date de 1992 et la dernière mise à jour de juin 2001)
invite les acteurs de cette politique publique à fonder leurs interventions
sur des principes communs : l’égalité des droits, l’ouverture à tous, le
caractère laïque des actions et le refus de tout prosélytisme, la gratuité des
prestations ou la nature symbolique des participations demandées aux
familles.
Mais,
cette
approche
consistant
à
ajouter
une
« couche
fédératrice » aux nombreux dispositifs
existants n’a pas apporté de réelle
simplification, car elle n’a pas empêché de nouveaux « contrats »
s’ajoutant aux précédents qui pouvaient pourtant avoir des objectifs et des
cibles assez proches.
LES INTERVENTIONS COMMUNALES DANS LE CHAMP EDUCATIF
83
Ainsi une commune qui a conclu un contrat éducatif local (CEL)
peut avoir passé avec la caisse d’allocations familiales (CAF) un contrat
temps libre (CTL), organisé pour les enfants de six à 16 ans, et dont le
champ d’intervention est assez comparable. Elle peut s’être engagée,
parallèlement, dans un « contrat petite enfance » (CPE), pour les enfants
de moins de six ans.
Si, au surplus, elle doit faire face à des problèmes d’insertion de
populations défavorisées et de lutte contre l’échec scolaire, elle
a
également pu inscrire son action dans le cadre de contrats
spécifiques .
On en citera deux :
- le contrat local de sécurité (CLS), mis en place en 1997, qui
s’appuie sur les conseils communaux et départementaux de prévention de
la délinquance, et peut être inclus, tout comme le CEL, dans un contrat de
ville (CV) ;
- le contrat local d’accompagnement scolaire (CLAS), mis en
oeuvre avec le concours du fonds d’action sociale pour l’insertion et la
lutte contre les discriminations (FASILD
60
) et de la caisse nationale
d’allocations familiales (CNAF) et réservé prioritairement aux zones
urbaines sensibles (ZUS).
On donnera
également deux exemples de la diversité et de la
complexité des situations locales
qui peuvent en résulter.
Le premier concerne la petite commune de Saint-Florent des Bois
(Département de Vendée, 2 591 habitants). Son action en faveur des
enfants des écoles combine plusieurs dispositifs dont la lourdeur de
gestion ne paraît pas toujours justifiée au regard du nombre d’élèves
concernés et des enjeux financiers en cause :
à un contrat éducatif local
qui mobilise un peu plus de 5000 € pour 134 élèves, s’ajoutent un contrat
local d’accompagnement scolaire qui concerne 15 élèves en 2005 pour un
financement de 2000 € , un contrat « temps libre » passé avec la caisse
d’allocations familiales et la direction départementale de la jeunesse et
des sports, deux conventions avec le département de Vendée concernant
respectivement un intervenant pour les élèves en difficulté et une action
d’éveil musical.
Le second exemple, c’est celui de Livry-Gargan (département de
Seine-Saint-Denis, 37 000 habitants). On y constate une sédimentation
historique de services rendus et d’activités organisées au bénéfice des
enfants, relevant pour partie de dispositifs contractualisés anciens, comme
les contrats temps libre passés avec la CAF, les contrats d’aménagement
des rythmes de vie des enfants et des jeunes (ARVEJ) et un projet
60
Le FASILD a été supprimé en 2006, suite à la création de l’agence nationale pour la
cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE)
84
COUR DES COMPTES
éducatif local pour l’accueil des mineurs. Mais, l’ensemble ne paraît pas
s’inscrire dans une politique dont les objectifs seraient explicites et les
moyens clairement définis.
Par ailleurs, les réalités locales tenant à l’offre éducative hors du
temps scolaire peuvent venir contrarier les objectifs mis en avant par une
politique d’éducation locale. Cela a été le cas à Vierzon (département du
Cher, 29 723 habitants) où, contrairement aux objectifs initiaux du CEL,
l’offre a de fait été bâtie en rapprochant les possibilités des associations
présentes localement et les souhaits exprimés par les enfants et les jeunes,
ce qui a abouti à donner une très forte prépondérance aux activités
sportives (la maîtrise de la langue représente 5,5 % de l’offre alors que la
part du sport est supérieure à 70 %).
Enfin, l’intercommunalité peut encore ajouter à la complexité voire
à l’incohérence, même si la définition et la mise en oeuvre des politiques
éducatives locales conservent encore, pour l’essentiel, un caractère
communal.
En cas de transfert, généralement très partiel, de la compétence
scolaire ou éducative à un établissement intercommunal, des situations de
chevauchement, des difficultés d’articulation entre les compétences
communales et les compétences intercommunales peu propices à
l’efficacité des politiques d’accompagnement à la scolarité, peuvent
exister.
Ainsi la commune de Bohain-en-Vermandois (département de
l’Aisne, 6 593 habitants) n’a pas mis en oeuvre de contrat éducatif local
car c’est la communauté de communes à laquelle elle appartient qui est
compétente pour les actions en faveur de la jeunesse. Cette dernière a
signé avec la caisse d’allocations familiales un contrat temps libre
pour
les adolescents et un
contrat petite enfance
pour les enfants de moins de
trois ans. Mais la commune a, de son côté, mis en place d’autres actions,
d’autres partenariats qui concernent également l’action éducative. Ainsi
a-t-elle passé des conventions avec l’union sportive de l’enseignement du
premier degré (USEP), avec
la gendarmerie, pour l’éducation routière, et
avec divers autres intervenants
(professeurs de langue étrangère,
marionnettistes…).
A Blaye (département de la Gironde, 4 666 habitants), le contrat
éducatif local a été formalisé dans le cadre de la communauté des
communes du canton à laquelle adhère la commune centre. Mais, la
convention entre le musée du Louvre et la commune de Blaye destinée à
favoriser la découverte du patrimoine monumental a été signée, le
9 septembre 2003, par la commune.
LES INTERVENTIONS COMMUNALES DANS LE CHAMP EDUCATIF
85
B - Les difficultés de gestion et de pilotage
Les collectivités, notamment celles de petite taille, qui choisissent
d’inscrire leur action dans ces divers dispositifs contractuels ne les gèrent
pas toujours avec suffisamment de rigueur ou rencontrent des difficultés
pour leur mise en oeuvre.
C’est ainsi qu’il a été relevé que les activités entrant dans le cadre
du contrat éducatif local de la commune de La Châtre (département de
l’Indre, 4 623 habitants) ont été organisées de manière trop informelle
avec les associations partenaires, La nature exacte des activités, leur
localisation, les conditions d’utilisation des locaux scolaires ou encore la
répartition des financements entre les différents partenaires ne sont pas
précisées, contrairement aux préconisations de la circulaire n°98-144 du 9
juillet 1998.
Les défaillances dans la gestion des dispositifs ne sont pas sans
conséquences financières, comme le montre l’exemple de la commune
d’Halluin (département du Nord, 18 997 habitants). Dans le cadre du
« contrat enfance » conclu avec la CAF, la collectivité pouvait bénéficier
d’une subvention à hauteur de 52 % pour les dépenses de fonctionnement
et de 40 % pour les dépenses d’investissement, à la condition qu’un bilan
chiffré des activités réalisées soit présenté. Le retard dans l’établissement
de ce document a entraîné un retard dans le versement des fonds. C’est
ainsi qu’en février 2005, la commune n’avait perçu en subvention que
47 106 €, c'est-à-dire 5,15 % des sommes dépensées en 2003, soit
914 790 €.
Par ailleurs, la responsabilité interministérielle du suivi de ces
multiples dispositifs locaux d’accompagnement de la scolarité nécessite
des circuits de décision complexes, ce dont atteste par exemple la
circulaire de référence pour 2006-2007, qui a été adressée aux écoles sous
le
quadruple
timbre
du
ministre
de
l’éducation
nationale,
de
l’enseignement supérieur et de la recherche, du ministre de la santé et des
solidarités, du ministre du travail, de l’emploi et de la cohésion sociale, et
du ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux
personnes handicapées et à la famille.
En pratique, la coordination générale de ces dispositifs est
principalement assurée par les ministères sociaux et par les délégations
interministérielles qui en dépendent (délégation interministérielle à la
famille, délégation interministérielle à la ville), en liaison avec les caisses
d’allocation familiales (CAF) et le fonds d’action et de soutien pour
l’intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD).
86
COUR DES COMPTES
En revanche, l’éducation nationale n’est souvent pas impliquée au
premier chef dans ces dispositifs d’accompagnement, à l’exception du
dispositif « Ecole ouverte », dont le budget est inscrit au programme « vie
de l’élève » de la mission interministérielle « enseignement scolaire ».
Cette
situation
génère
inévitablement
des
difficultés
pour
harmoniser les initiatives et
pour coordonner des partenaires multiples.
Certes, un « comité de pilotage de l’accompagnement de la scolarité »
doit réunir au niveau départemental les principaux acteurs de ces
dispositifs.
Mais l’éducation nationale n’y a qu’une représentation limitée : sur
un échantillon analysé par les inspections générales du ministère de
l’éducation nationale, la DDASS assurait la mission principale de
coordination dans 42 départements, la CAF dans 18, et l’inspection
académique dans cinq seulement.
Pour renverser cette tendance à un relatif isolement de l’éducation
nationale, qui nuit inévitablement à la qualité de l’accompagnement de la
scolarité, les inspections générales ont recommandé la mise en place de
groupes de travail départementaux associant les opérateurs des aides
communales et des représentants de l’institution scolaire et chargés de la
« validation des dispositifs, voire l’octroi d’une aide des pouvoirs
publics ». En outre, un rapport de février 2003 sur « les politiques
éducatives locales à caractère interministériel » a proposé de recentrer les
cinq principaux instruments contractuels (CEL, CLS, CLAS, CCPD,
Contrats temps libre) autour d’un dispositif unique, le contrat éducatif
local (CEL), qui deviendrait « le volet éducation du contrat de ville ».
Le conseil interministériel de la ville du 9 mars 2006 a répondu à
cette demande, en retenant la réussite éducative comme l’un des cinq
champs prioritaires de l’action de l’Etat dans le cadre des contrats urbains
de cohésion sociale (CUCS), qui ont été définis par la loi du 18 janvier
2005 sur la cohésion sociale.
Ce dispositif se combine avec les autres démarches engagées
parallèlement : réseaux « ambition réussite » et « réseaux de réussite
scolaire » du plan de relance de l’éducation prioritaire, programmes
personnalisés de réussite éducative (PPRE) de la loi d’orientation et de
programme pour l’avenir de l’école, dispositifs relais (circulaire n° 2006-
129 du 21 août 2006). S’y ajoutent des dispositifs mis en place en
complément
du
temps
scolaire : opération
Ecole
ouverte,
accompagnement éducatif….
La circulaire du 24 mai 2006 précise toutefois que le contrat
urbain de cohésion sociale « intégrera et mettra en cohérence l’ensemble
des dispositifs existant sur le territoire concerné et concourant aux
objectifs prioritaires fixés, quelle que soit leur échelle d’intervention ».
LES INTERVENTIONS COMMUNALES DANS LE CHAMP EDUCATIF
87
Sur le plan éducatif, cet objectif concerne, notamment, les projets de
réussite éducative (PRE), le contrat éducatif local (CEL), le dispositif
Ecole ouverte, le contrat local d’accompagnement à la scolarité (CLAS),
les contrats d’éducation artistique, les actions de lutte contre l’illettrisme,
les ateliers santé ville (ASV), le dispositif “Ville-Vie-Vacances”, le volet
éducatif du contrat local de sécurité (CLS)...
Le nouveau cadre proposé vise donc à accompagner un projet
éducatif global en faveur des enfants et des jeunes des quartiers les plus
en difficulté. Le pilotage du volet éducatif du CUCS doit, de surcroît,
donner lieu à la mise en place d’un groupe de pilotage spécifique
regroupant, sous la présidence du maire et du représentant de l’Etat, les
groupes de travail et comités de pilotage des différents dispositifs
éducatifs locaux à caractère interministériel. La circulaire précise enfin
que, s’il ne s’agit pas de substituer le CUCS à d’autres dispositifs, ce
contrat doit contribuer à fédérer les moyens et les énergies. Une
programmation pluriannuelle des actions doit mettre en cohérence, dans
un document unique, l’ensemble des projets relevant du volet éducatif du
CUCS : ce document unique rassemblera les dossiers des dispositifs
existants (CEL, CLAS, Ecole ouverte, Ville-Vie-Vacances, etc…), ce qui
permettra la présentation d’un dossier unique de demande de subvention
par les porteurs de projets. Dans le même souci de cohérence et de
coordination des efforts, les différentes instances départementales en
charge des dispositifs éducatifs locaux à caractère interministériel seront
rassemblées dans le cadre d’un comité départemental de la réussite
éducative.
Par-delà cette volonté de réorganisation d’ensemble, dont les effets
ne pourront être analysés que sur le long terme, il convient de rappeler
que les académies sont chargées, aux termes du décret du 25 août 2005
relatif au soutien scolaire dans le premier degré, de mettre en cohérence
dans les projets d’école les programmes nationaux et les aides
complémentaires à la scolarité, afin d’organiser « la continuité éducative
avec les activités proposées aux élèves en dehors du temps scolaire,
notamment dans le cadre des dispositifs de réussite éducative ». Il
n’apparaît pas, cependant, que des instructions nationales très précises
aient été élaborées en la matière à destination des services déconcentrés,
au moins jusqu’à la circulaire interministérielle n°2007-04 du 11
décembre 2006 fixant les modalités générales de fonctionnement et les
buts de l’aide éducative faisant l’objet des volets éducatifs des CUCS.
Les difficultés de gestion de ces dispositifs s’accompagnent
souvent d’une insuffisance de leur suivi et d’une évaluation inexistante ou
lacunaire des résultats, même si celle-ci est dûment prévue dans les
contrats.
88
COUR DES COMPTES
C - Les insuffisances dans le suivi et l’évaluation des
résultats
Comme on l’a vu au chapitre 1,
même dans de grandes
collectivités, les systèmes d’information communaux concernant l’école
ne sont pas particulièrement performants, ni adaptés à une démarche
évaluative.
C’est particulièrement vrai pour ce qui concerne les actions que la
collectivité met en oeuvre de sa propre initiative. Ainsi la commune de
Blaye (département de la Gironde, 4 666 habitants) n’a pas été en mesure
de chiffrer le coût annuel des activités scolaires, périscolaires ou
extrascolaires pesant sur son budget, ni même le nombre d’enfants
bénéficiant de ces prestations.
A La Ferté-Bernard (département de la Sarthe, 9 242 habitants),
l’absence d’un véritable service scolaire identifié prive la commune
d’informations permettant d’appréhender la politique scolaire. Les
services municipaux ne connaissent pas les effectifs d’enseignants des
écoles publiques, ne disposent pas de la liste nominative des élèves
inscrits dans ces mêmes écoles et ignorent le parc informatique dont elles
disposent.
Pour les actions qui sont conduites en partenariat avec la CAF,
diverses administrations de l’Etat ou d’autres collectivités locales, il
devrait en être autrement car les dispositifs contractuels prévoient
généralement des comptes rendus et des modalités d’évaluation des
résultats (c’est le cas en particulier des contrats éducatifs locaux).
L’enquête a montré que la réalité était souvent très décevante.
Parfois, comme à Saint-Avertin (département d’Indre-et-Loire,
14 094 habitants), les comptes rendus des comités de pilotage attestent du
suivi effectif des contrats mais aucune évaluation des résultats obtenus au
regard des objectifs n’a été effectuée.
A
Millau
(département
de
l’Aveyron,
21 339
habitants),
l’évaluation des résultats reste très sommaire,
faute de définition
d’indicateurs de performances adaptés. A La Ferté-Bernard (département
de la Sarthe, 9 242 habitants), les enjeux sont beaucoup plus importants
puisqu’en 2005 le CEL a mobilisé 200 intervenants, bénéficié à 1200
enfants pour un coût net qui se serait élevé à 1 017 500€; pourtant
l’enquête a relevé de grandes insuffisances dans l’évaluation de
l’exécution du contrat.
LES INTERVENTIONS COMMUNALES DANS LE CHAMP EDUCATIF
89
A Vierzon (département du Cher, 29 723 habitants), il a été fait
appel en 2003 à un consultant pour procéder à une évaluation du CEL
avant le renouvellement du dispositif. Mais cette évaluation est lacunaire :
elle laisse de côté le volet financier et ne permet pas de rapprocher les
résultats des objectifs, ceux-ci n’ayant pas été clairement identifiés.
Les mêmes insuffisances en matière de suivi et d’évaluation des
résultats ont été relevées dans des collectivités plus importantes qui
disposent de services étoffés et notamment d’une direction de l’éducation,
comme la ville de Pessac (département de la Gironde, 56 851 habitants)
qui peut être classée dans les grandes collectivités. La commune participe
à de nombreux dispositifs conventionnels : le contrat temps libre, le
contrat enfance, la convention territoriale (issue du Contrat de Ville), le
contrat éducatif local et, à compter de fin 2006, le dispositif de réussite
éducative centré sur la situation des enfants en difficulté. La dépense
totale pour l’ensemble des contrats s’établit à 3 077 647 € pour 2005 (et à
12,14 M€ cumulés sur la période 2002-2005). La seule évaluation
effectuée a été un diagnostic réalisé par la Caisse d'allocations familiales
de la Gironde sur la politique enfance et jeunesse de la commune, utilisé
comme support de travail pour la mise en oeuvre
du nouveau projet
éducatif local de la ville. Les informations fournies à la juridiction
financière par la commune de Pessac n’ont pas même permis de connaître
le coût moyen par enfant et par niveau scolaire, du fait d'un
dénombrement hétérogène (parfois en nombre de classes, parfois en
journées/enfant ou encore en heures/enfant).
Ces dysfonctionnements et déficits d’évaluation, dont la commune
de Pessac apparaît représentative, nuisent à l’articulation harmonieuse
entre l’offre scolaire obligatoire et l’offre d’accompagnement. Ils
affectent l’efficience et l’efficacité de l’offre scolaire globale des
communes.
90
COUR DES COMPTES
II
-
L’articulation des actions éducatives
communales avec l’offre scolaire obligatoire
L’articulation des actions éducatives communales avec l’offre
scolaire obligatoire implique une délimitation des compétences et des
responsabilités, ainsi qu’un partenariat équilibré avec l’éducation
nationale. Or tel n’est pas toujours le cas.
A - Les empiétements des actions éducatives locales sur
le temps scolaire et l’offre scolaire obligatoire
Un accompagnement de la scolarité obligatoire, sous la forme
d’une aide aux devoirs ou bien d’actions socio-éducatives diverses, peut
être assuré au sein-même de l’école primaire (études dirigées, tutorat
individuel et collectif, entraînements sur des didacticiels…)
(61)
, mais
également par des intervenants extérieurs publics (services communaux,
CNED,…) ou bien encore privés (associations, cours de soutien,
éditeurs,…). Toutefois, par-delà ce cadre général, la mise en cohérence
des contenus obligatoires fixés par les programmes nationaux et des
prestations périscolaires fournies notamment par les communes (aides
aux devoirs, informatique, cours complémentaires, loisirs éducatifs…) ne
paraît guère assurée de façon optimale, en dépit des dispositions
législatives qui prévoient cette délimitation. Cette mise en cohérence
deviendra encore plus nécessaire avec la généralisation de la mise en
place, par l’éducation nationale, de l’accompagnement éducatif dans
toutes les écoles élémentaires de l’éducation prioritaire (circulaire
n°2008-081 du 5 juin 2008).
Comme on l’a rappelé supra, le code de l’éducation, dans son
article L.216-1, reconnaît la faculté aux collectivités territoriales
d’organiser des activités périscolaires mais celles-ci sont définies par leur
caractère « facultatif » et « complémentaire » par opposition aux activités
obligatoires mises en place par l’Etat. Il est précisé qu’elles « ne peuvent
se
substituer
ni
porter
atteinte
aux
activités
de
formation
et
d’enseignement fixées par l’Etat » et sont soumises à l’approbation
préalable du conseil d’école.
61) A ce titre, la commune peut prendre en charge la rémunération des personnels
enseignants qui assurent un service d’enseignement, d’étude surveillée ou de
surveillance non compris dans le programme officiel et en dehors du temps de
présence obligatoire des élèves (décret n° 66-787 du 14 octobre 1966)
LES INTERVENTIONS COMMUNALES DANS LE CHAMP EDUCATIF
91
En réalité, plusieurs exemples d’actions éducatives communales,
organisées sur le temps scolaire, ont été observés.
Ainsi la ville de Chartres (département d’Eure-et-Loir, 40 402
habitants) organise, dans le cadre d’une convention passée avec
l’éducation nationale, des activités sportives et musicales dispensées sur
le temps scolaire et réalisées par des agents municipaux. Cet effort
communal, évalué à près de 200 000€ pour l’année scolaire 2004-2005,
s’applique dans le temps scolaire à des enseignements relevant de l’offre
scolaire obligatoire.
Le même constat a été fait à La Baule-Escoublac (département de
la Loire Atlantique, 15 833 habitants) et à Saint-Brévin-les-Pins
(département de Loire Atlantique, 9 608 habitants) où la commune prend
en charge l’organisation et le financement d’activités sportives et
musicales pendant le temps scolaire, sans aucune participation financière
des familles.
Le cas de la ville de Paris est le plus emblématique. De
nombreuses prestations périscolaires ou extrascolaires sont offertes, en
coordination avec l’académie. Surtout, la situation parisienne se
caractérise par l’intervention dans chaque classe élémentaire, pendant le
temps scolaire, pour une durée de 3,5 heures par semaine, de
« professeurs de la ville de Paris (PVP) » dans trois champs
disciplinaires : les arts graphiques, la musique et l’éducation physique et
sportive
62
. Au nombre de 827 en 2005, ces personnels dispensent chacun
20 heures d’enseignement, soit un total d’environ 16 500 heures de cours
et un coût global de 38,8 M€.
Au regard des dispositions du code de l’éducation, les professeurs
de la ville de Paris interviennent dans des domaines qui sont normalement
de la compétence de l’Etat. S’agissant de l’enseignement physique et
sportif, obligatoirement dispensé dans les écoles élémentaires, l’article
L.321-1 du code de l’éducation précise que « l’Etat est responsable de
l’enseignement de l’éducation physique et sportive, placé sous l’autorité
du ministre chargé de l’éducation… », l’article L.312-3 du même code
ajoutant que cet enseignement est « assuré, dans les écoles…élémentaires,
par les enseignants du premier degré… ».
62) Cette spécificité parisienne a fait l’objet en 2004 de critiques de la part des
inspections générales du ministère de l’éducation nationale. (IGEN-IGAENR -
rapport, septembre 2004 :
« L’évaluation de l’enseignement dans l’académie de
Paris)
92
COUR DES COMPTES
L’enseignement des arts plastiques et de la musique doit,
également, aux termes de l’article L.312-6 du code de l’éducation, être
obligatoirement dispensé dans les écoles élémentaires. Même si ledit
article
n’indique
pas
expressément,
comme
pour
les
autres
enseignements, que les disciplines artistiques sont dispensées par les
enseignants du premier degré, leur enseignement, dans la mesure où il est
obligatoire, devrait être assuré par des personnels rémunérés par l’Etat, et
non par des personnels de la ville.
En outre, les professeurs de la ville de Paris interviennent au cours
des mêmes créneaux horaires que les instituteurs ou professeurs des
écoles. Les enseignants des écoles élémentaires sont, de ce fait, déchargés
sans contrepartie à hauteur de 3,5 heures de cours par semaine, alors que,
sur le reste du territoire national, ce sont les instituteurs ou les professeurs
des écoles qui assurent la totalité des enseignements.
D’une certaine manière, la rémunération par la ville de Paris de
professeurs qui dispensent des enseignements qui devraient être assurés
par les enseignants de l’école, dans le cadre de leur service, revient à faire
supporter deux fois la même dépense par les fonds publics.
Toutefois
des
instructions
ont
été
données
aux
équipes
enseignantes pour que le temps
ainsi libéré soit désormais utilisé à des
fins pédagogiques (dédoublement de classes, soutien, etc.).
B - Un partenariat avec l’éducation nationale qui
pourrait être amélioré
1 -
Formes et objet du
partenariat
de l’éducation nationale et
des
communes
L’enquête des juridictions financières a confirmé que les
dispositifs de soutien scolaire mis en place par les communes, ou
financées par elles, ne relevaient pas toujours d’un partenariat formalisé
avec l’éducation nationale. Elle a également montré que ces actions
présentaient parfois des complémentarités peu marquées avec l’offre
scolaire de l’éducation nationale. D’une façon générale, des situations très
variées ont été observées.
L’académie de Lille fournit un exemple de partenariat ancien avec
les collectivités locales. Dans le département du Nord, 79 communes ont
signé un contrat de ville. Un service des politiques partenariales et
éducatives (SPPE) a été créé à l’inspection académique : il assure un suivi
permanent de ces actions, ainsi que leur coordination avec les actions de
l’éducation nationale. Ce suivi des partenariats est en outre relayé par
LES INTERVENTIONS COMMUNALES DANS LE CHAMP EDUCATIF
93
toutes les circonscriptions de terrain : dans chaque arrondissement, en
effet, en appui de l’inspecteur d’académie adjoint de secteur, un binôme,
composé d’un IEN et d’un chef d’établissement, représente l’éducation
nationale dans les instances de décisions locales. Ces correspondants
d’agglomération sont des relais d’information en direction de leurs
collègues de terrain et encadrent l’instruction des dossiers communaux.
Ils sont également impliqués dans les politiques locales : contrats
éducatifs locaux (CEL), contrats locaux d’accompagnement de la
scolarité (CLAS) et éventuellement dispositif de réussite éducative, ce qui
permet d’assurer une cohérence dans les programmations et de vérifier
leur complémentarité. Un effort soutenu de mise en cohérence des
politiques partenariales a été mené dans le cadre de la politique de la ville
: le CEL est ainsi également le volet éducatif du contrat de ville et
l’instruction des programmations est effectuée collégialement par les
différents partenaires (éducation nationale, DRDJS et préfecture).
Une organisation voisine prévaut dans le département du Pas-de-
Calais. L’IA-DSDEN y a participé au suivi et à l’accompagnement des
actions de politique de la ville dans 65 communes, afin notamment
d’assurer
la
cohérence
des
projets
avec
les
objectifs
prioritaires (accompagnement
de
la
scolarité,
développement
des
capacités écrites et orales, apprentissage du civisme et de la citoyenneté,
prévention en matière de santé des jeunes et des comportements à
risques,…). L’inspection académique du Pas-de-Calais apporte, en outre,
son concours au suivi des contrats locaux de sécurité et de prévention de
la délinquance, à l’examen des contrats éducatifs locaux hors politique de
la ville avec les services de la direction départementale de la jeunesse et
des sports, et à l’instruction des contrats locaux d’accompagnement à la
scolarité, en lien avec la direction départementale des affaires sanitaires et
sociales.
Des
projets
locaux
de
réussite
éducative sont
conduits
parallèlement : ceux-ci concernent plus de 550 établissements scolaires -
écoles et collèges - dans le seul département du Nord et visent
les élèves
des quartiers en grande difficulté économique et sociale (généralement
classés en réseaux ambition réussite ou réussite scolaire) ou, sous
condition d’intercommunalité active, des élèves résidant dans des petites
communes rurales en difficulté sociale avérée. Ces projets reçoivent un
financement qui est affecté et géré par une structure identifiée (caisse des
écoles, établissements,…) : ils se composent d’actions individuelles ou
collectives d’accompagnement des élèves en difficulté personnelle ou
familiale, hors du temps scolaire le plus souvent, ainsi que d’un soutien
direct aux familles, afin de leur permettre d’améliorer les conditions de
vie de leurs enfants et de les aider dans leur fonction parentale. Le préfet
du Nord a désigné l’IA-DSDEN de ce département comme pilote du volet
94
COUR DES COMPTES
relatif au programme de réussite éducative et tous les sites engagés ont
signé une convention pluriannuelle. Plusieurs instances techniques
consultatives ont été mises en place : l’éducation nationale y est fortement
représentée aux côtés des autres partenaires impliqués (ville, département,
DRDJS, DDASS, CAF, PJJ, personnels médico-sociaux…). Sur le plan
départemental, un dispositif de suivi de la mise en oeuvre du programme
de réussite éducative a été institué. Une organisation voisine dans ses
visées et méthodes, mais moins avancée dans sa réalisation, se met en
place dans la conduite des projets de réussite éducative dans le
département du Pas-de-Calais.
L’académie de Reims développe pour sa part également des
actions conjointes visant à faire masse des différents dispositifs, afin
d’éviter la multiplication des procédures et le saupoudrage des crédits.
Ainsi les contrats locaux d’accompagnement à la scolarité (CLAS) sont
développés dans le cadre d’une gestion conjointe des actions : un
inspecteur de l’éducation nationale, des représentants de la DDASS, qui
assurent la présidence et la gestion des fonds, des représentants de la CAF
et le FASILD participent à un comité qui instruit conjointement les
dossiers de présentation des projets et les demandes de financement.
Les contrats éducatifs locaux font également l’objet d’une
démarche de pilotage conjoint avec les CLAS dans le département de la
Haute-Marne. Cette démarche s’accompagne d’une action auprès des
responsables de terrain pour susciter des diagnostics partagés et une
complémentarité des actions sur un même territoire.
Dans la région Champagne-Ardenne, l’approche est centrée sur
« le dossier unique » qui a pour objet d’éviter la multiplicité des dossiers
et des actions subventionnées. Des dispositifs de réussite éducative, mis
en place dans le cadre de la loi de cohésion sociale, sont d’ores et déjà
validés (Epernay, Vitry le François, Reims) ou prévus dans les zones
classées en éducation prioritaire et les quartiers situés en zone urbaine
sensible (Châlons-en-Champagne, Charleville-Mézières, Troyes,…). Ces
projets prévoient des actions de partenariat entre les différents services de
l’Etat, les villes et les associations locales, pour prendre en charge en
dehors du temps scolaire les élèves des secteurs concernés, mais aussi
leurs familles.
L’académie de Strasbourg offre un autre exemple de la recherche
de cohérence entre l’action de terrain de l’éducation nationale et celle des
communes. Cette démarche fait l’objet de directives rectorales et
départementales précises. L’IA-DSDEN du Haut-Rhin a ainsi produit un
bilan exhaustif de toutes les actions qu’il engage et supervise à ce titre :
les partenariats externes regroupent plus de 350 personnes bénévoles
(10 ²% des intervenants environ) ou rémunérées par des associations ou
LES INTERVENTIONS COMMUNALES DANS LE CHAMP EDUCATIF
95
des collectivités territoriales pour fournir des compléments de formation
(éducation à l’environnement, sécurité routière, action artistique et
culturelle,…).
En revanche, dans le cadre de l’enquête, des responsables
académiques ont porté un jugement nuancé sur ces partenariats, dans la
mesure où la complémentarité de l’offre scolaire de l’éducation nationale
et de l’offre scolaire communale ne leur paraissait pas toujours assurée.
Ainsi, bien que 95 CLAS soient dénombrés dans le rectorat, ce qui
atteste de la densité de la coopération locale avec les communes,
l’académie de Poitiers estime qu’« on ne peut parler de contenus
additionnels mis en place par des partenaires, ni de deux catégories de
contenus ».
L’académie d’Amiens indique de même que « les contenus fournis
en « addition » par les partenaires du service public national concernent
essentiellement le temps post et périscolaire de l'enfant » : elle précise qu’
« il s'avère difficile, voire impossible de mesurer les retombées précises
de ces initiatives sur les apprentissages scolaires. La cohérence entre les
deux types d'enseignement reste souvent à trouver. Le travail en équipe
des deux types de personnel (personnel EN et personnels collectivités
locales ou associatifs) ne va pas de soi et la globalité des deux projets
(temps scolaire et hors temps scolaire) n'est pas souvent suffisamment
lisible ».
Au total, le développement des actions éducatives engagées par les
communes, durant le temps scolaire ou en complément de l’action de
l’éducation nationale, fait souvent l’objet d’une coordination formalisant
objectifs et modalités. Pour autant, l’évaluation de l’efficacité ces actions
est rarement évoquée, et a fortiori démontrée. Les recteurs auditionnés
par la Cour ont reconnu que les relations nouées, dans ce domaine, entre
l’éducation nationale et les communes pouvaient en réalité aboutir à une
situation que l’un d’entre eux a qualifiée de « proximité sans visibilité ».
Ce constat n’est bien entendu pas une fatalité. Ainsi à Dunkerque
(département du Nord, 70 850 habitants), la mise en place, en 2000, d’un
contrat éducatif local ambitieux (112 actions pour un coût évalué à près
de 2 M€) s’est caractérisée par une large phase de concertation préalable,
la définition d’objectifs précis, un dispositif de gestion associant dans un
comité de pilotage et dans un groupe technique l’ensemble des acteurs et
partenaires (services de l’Etat, services de la collectivité, personnels
enseignants,
inspection
académique,
CAF,
opérateurs
dont
les
associations locales) et des moyens importants. La mise en oeuvre d’une
démarche d’évaluation sur la période 2001-2003 a mis en valeur la
dynamique d’un dispositif qui a été conforté par la signature avec l’Etat,
96
COUR DES COMPTES
en 2005, d’une convention pluriannuelle s’inscrivant dans le cadre du
plan de cohésion sociale issu de la loi n°2005-32 du 18 janvier 2005.
2 -
Des échanges d’informations souvent insuffisants
Les communes sont entrées dans le champ éducatif par le biais
notamment des politiques d’accompagnement scolaire pour lesquelles
leur partenariat a été recherché. Leur rôle ne se limite pas au
financement ; elles participent à la définition et à la mise en oeuvre de
dispositifs qu’elles ont le souci d’adapter aux besoins et dont elles
souhaitent, légitimement, pouvoir apprécier l’efficacité.
Encore faudrait-il qu’elles puissent disposer des informations
statistiques (et bien évidemment anonymes) nécessaires pour ce faire. Or
il a été constaté, dans ce domaine, une communication souvent
insuffisante entre la commune et l’éducation nationale.
Une
méconnaissance
des
caractéristiques
générales
de
la
population scolaire a été notée dans nombre de communes appartenant à
toutes les strates de l’échantillon de l’enquête
63
. Quelques exceptions ont
été relevées. C’est le cas de Tonneins (département du Lot-et-Garonne,
9 041 habitants), qui a connaissance d’indicateurs de base, de nature à lui
permettre de définir une politique d’éducation.
Cette situation traduit une réticence encore marquée de l’éducation
nationale à communiquer aux collectivités locales des informations,
même statistiques, touchant à l’éducation.
Toutefois, la responsabilité de ce déficit d’information est
partagée, dans la mesure où les communes, qui consacrent pourtant des
moyens importants et croissants à l’action éducative, ne paraissent pas
toujours se préoccuper suffisamment de rassembler les données leur
permettant d’en apprécier l’efficacité.
63) On citera, sans que la liste en soit limitative : Rethel (département des Ardennes,
8 053
habitants),
Mirande
(département
du
Gers,
3 568
habitants),
Millau
(département de l’Aveyron, 21 339 habitants), Bohain-en-Vermandois (département
de l’Aisne, 6 593 habitants), Brantôme (département de la Dordogne, 2 043
habitants), Trélazé (département de Maine-et-Loire,11 025 habitants), Gond-
Pontouvre (département de la Charente, 5 971 habitants), La Ferté-Bernard
(département de la Sarthe, 9 242 habitants), Saint-Florent-Le-Vieil (département de
Maine-et-Loire, 2 623 habitants), Viry-Chatillon (département de l’Essonne, 30 257
habitants), Saint-Dizier (département de Haute-Marne, 30 900 habitants) .
LES INTERVENTIONS COMMUNALES DANS LE CHAMP EDUCATIF
97
Ainsi, à propos de la sous-information de la commune de Rethel
(département des Ardennes, 8 053 habitants), les services de l’éducation
nationale ont fait remarquer que si cette collectivité n’était pas
directement destinataire de statistiques concernant, par exemple, le taux
d’absentéisme, elle pouvait y avoir accès par sa participation à diverses
instances comme le conseil local de sécurité et de la prévention de la
délinquance.
La prise de conscience du caractère préjudiciable de cet état de fait
a conduit certaines collectivités à envisager des moyens d’y remédier. La
commune de Mirande (département du Gers, 3 568 habitants) considère
que l’information utile pourrait être donnée dans le cadre des conseils
d’école, dans lesquels siègent des représentants de la municipalité. La
commune de Trélazé (département de Maine-et-Loire, 11 025 habitants)
évoque l’établissement d’un protocole formalisé avec l’éducation
nationale prévoyant la transmission de données synthétiques. La
commune de Saint-Denis (département de la Seine-Saint-Denis, 85 994
habitants) a souhaité développer une analyse des phénomènes liés au
scolaire sur son territoire, par la création d’un observatoire de la réussite
scolaire, associant les enseignants et les parents d’élèves.
De fait, il y a lieu de tirer toutes les conséquences en matière de
circulation de l’information de l’intervention pérenne des collectivités
locales dans le champ éducatif. Celles-ci doivent pouvoir disposer des
informations statistiques et synthétiques leur permettant d’ajuster leurs
actions et de piloter les dispositifs qu’elles sont le plus souvent incitées à
mettre en place dans le cadre de partenariats avec les services de l’Etat. Et
il est sans doute préférable que ces données soient fournies par
l’éducation nationale, plutôt que produites par des « observatoires » mis
en place par les collectivités locales.
L’inventaire des données nécessaires au pilotage des différents
dispositifs d’accompagnement pourrait être réalisé dans le cadre des
conseils départementaux de l’éducation nationale. Les inspections
d’académie
se
chargeraient
d’en
assurer
régulièrement
et
systématiquement la diffusion à toutes les collectivités intéressées.
98
COUR DES COMPTES
III
-
Les politiques éducatives communales et
l’égalité des chances
Outre les interrogations qui peuvent exister sur les conditions de
l’amélioration de l’efficacité éducative des actions d’accompagnement
scolaire, les grandes disparités territoriales relevées en la matière
soulèvent un problème de cohérence avec l’objectif national d’égalité des
chances fixé par le code de l’éducation.
A - Les interrogations sur l’efficacité éducative des
actions d’accompagnement scolaire
Une évaluation publiée en mai 2006 par les inspections générales
du ministère
(
64
)
fait état des nombreuses incertitudes au sujet des
retombées effectives de l’offre éducative apportée par les partenaires
locaux de l’éducation nationale, notamment en matière d’aide aux
devoirs, et sur la coordination de ces prestations avec celles que dispense
l’enseignement scolaire national. Cette situation tient en partie, selon
cette évaluation, au fait que la place de l’accompagnement scolaire n’est
pas suffisamment définie au sein de l’école : « alors même que pour
l’usager les liens paraissent évidents entre scolarité et accompagnement,
pour
les
acteurs
du
système
d’éducation,
ils
paraissent
s’être
progressivement distendus ». En définitive, « l’institution scolaire tend à
s’écarter de cette fonction d’accompagnement pour se recentrer sur son
coeur de métier ». Une conséquence de cette situation est que « le manque
d’implication des représentants de l’institution scolaire dans les
dispositifs d’accompagnement ne facilite pas le diagnostic et le repérage
des besoins ».
Un autre rapport récent des inspections générales
(
65
)
va même
jusqu’à constater une certaine inversion du sens des relations entre l’offre
scolaire de l’Etat et l’accompagnement de la scolarité, puisque les
prestations offertes à ce dernier titre prennent de plus en plus souvent
place pendant le temps scolaire. Une confusion s’installe dès lors, dans
l’école elle-même, sur le contenu de l’obligation scolaire nationale et sur
ses compléments locaux.
64) IEN et IGAENR - rapport n°2006-010 de mai 2006 - «
L’accompagnement de la
scolarité : pour une politique coordonnée, équitable et adossée aux technologies de
l’information
» ;
65) IGAENR-IGEN, Rapport n° 2006-076 - octobre 2006 : «
La contribution de
l’éducation prioritaire à l’égalité des chances des élèves
».
LES INTERVENTIONS COMMUNALES DANS LE CHAMP EDUCATIF
99
Plusieurs
autres
facteurs
induisent
des
dysfonctionnements
notables : l’infléchissement de l’accompagnement assuré par l’offre
complémentaire locale « vers des préoccupations plus sociales que
scolaires »,
l’absence
d’une
comptabilité
analytique
permettant
précisément de distinguer les actions culturelles ou sociales et les actions
locales d’accompagnement de la scolarité à proprement parler, l’efficacité
peu probante de certains dispositifs
(
66
)
, le caractère disparate, d’une
collectivité à l’autre, et l’empilement des dispositifs locaux, ce qui, selon
les inspections générales, constitue une menace pour l’égalité et pour
l’efficacité, dans la mesure où ces dispositifs « ne sauraient être
l’expression d’une politique développée solidairement sur l’ensemble du
territoire » et enfin, la part importante du bénévolat ou des mises à
dispositions (locaux, personnes), qui « rendent très difficile la mesure
même approximative du coût de ces actions pour la collectivité et, par
suite, celle de leur efficience », ce facteur étant de surcroît aggravé par la
multiplicité des dispositifs et des sources de financement (Etat,
collectivités
territoriales,
CAF,
FASILD,
Caisse
des
dépôts
et
consignations, FSE, CNASEA,…).
Les
inspections
générales
soulignent,
en
outre,
que
l’accompagnement scolaire assuré par l’enseignement public demeure
embryonnaire, avec un montant total de crédits budgétaires qui se
situerait, toutes sources de financement confondues
(
67
)
, aux environs de
200 M€, ce qui ne représenterait que 10 %
du marché privé du soutien
scolaire, actuellement évalué à près de 2 Md€. Dans ces conditions,
l’accompagnement scolaire public ne bénéficie qu’à 2,5 % ou 3 % des
élèves du premier et du second degré, alors que la proportion d’enfants en
difficulté ou socio-culturellement défavorisés représente au minimum 10
à 15 % de la population totale. Les inspections générales indiquent en
conséquence que « l’accompagnement scolaire ne pourra pas longtemps,
66) IGAS, IGEN, IGAENR, rapport n° 2006-053 - juillet 2006 : «
Evaluation de
l’action menée par l’association pour favoriser une école efficace
» : ce rapport, qui
porte sur une association à laquelle de nombreuses municipalités recourent pour les
appuis à l’apprentissage de la lecture, conclut à l’inégale implication des IEN
territoriaux dans ce type de dispositif, ainsi qu’aux réticences des équipes
enseignantes. Il souligne, par ailleurs, le coût généralement élevé de ces opérations
pour les municipalités : à Vaulx-en-Velin, les inspections générales avancent un coût
total de 300 000 € pour 150 enfants et 50 familles, soit un ordre de grandeur de
2 000 € par élève, pour une efficacité qui est évaluée comme tout juste moyenne. Ce
coût apparaît élevé puisqu’il représente près de la moitié du coût de scolarisation
moyen d’un enfant dans l’enseignement primaire (actuellement 4 500 € ).
67) Les crédits relevant du budget de l’enseignement scolaire totalisent à ce titre,
selon les inspections générales, 60 M€, dont 17 pour le dispositif « Ecole ouverte ».
S’y ajoutent les crédits de la CNAF (30 M€) et 60 M€ en loi de finances initiale 2006,
au titre du PPRE.
100
COUR DES COMPTES
dans ces conditions, demeurer, sans risque d’une dérive marchande
nécessairement inégalitaire, une pratique « amateur », reposant sur
l’initiative individuelle et le bénévolat. Un changement d’échelle
implique sans doute l’usage généralisé de nouveaux outils (TICE), la
clarification et la pérennisation dans un cadre pluriannuel des partenariats
et des financements ».
Il n’appartient pas aux juridictions financières de se prononcer sur
les suites à donner aux réflexions des inspections générales portant sur les
conditions de l’efficacité éducative des dispositifs d’accompagnement
scolaire. Toutefois, la recommandation visant la clarification de la place
de l’accompagnement scolaire par rapport à l’offre scolaire obligatoire
apparaît particulièrement pertinente. Outre qu’elle se fonde sur une
disposition du code de l’éducation, l’article L.216-1, une telle
clarification apparaît être la condition préalable au déploiement sur
l’ensemble des territoires de dispositifs d’accompagnement de la scolarité
répondant effectivement à l’objectif d’égalité des chances.
B - Les disparités territoriales et l’égalité des chances
L’égalité
des
chances
est
au
coeur
des
politiques
d’accompagnement scolaire mises en oeuvre par les communes. Les
activités culturelles, sportives ou de socialisation,
mais aussi les
dispositifs d’aide ou de soutien aux élèves en difficulté, ont pour objectif
d’atténuer les inégalités pouvant notamment résulter des contextes
familiaux ou socio-économiques.
A supposer que ces dispositifs soient efficaces, encore faudrait-il,
pour que l’objectif soit atteint, que ces compléments à la scolarité soient
offerts à tous les élèves. Ce n’est pas le cas. Les communes, de tailles très
diverses, n’ont ni les mêmes moyens ni les mêmes priorités, au regard de
populations scolaires elles-mêmes très variées.
Dans les petites communes rurales, les services offerts se limitent
souvent à des activités périscolaires comme la garderie avant et après la
classe. Les dispositifs sont généralement plus diversifiés dans les
communes situées dans des grandes agglomérations, ou dans celles de
taille moyenne comme par exemple à Millau (département de l’Aveyron,
21 339 habitants) où l’action municipale est encadrée par plusieurs
dispositifs contractuels (contrat éducatif local, contrat temps libre, contrat
petite enfance). Les grandes villes, mais aussi les communes concentrant
des difficultés sociales, ont souvent mis en place des politiques éducatives
relativement ambitieuses, s’appuyant notamment sur les nouveaux
dispositifs de lutte contre l’échec scolaire et de réussite éducative. On
citera enfin les importants moyens humains et financiers mobilisés par la
LES INTERVENTIONS COMMUNALES DANS LE CHAMP EDUCATIF 101
ville de Paris pour l’accompagnement scolaire qui combinent ses propres
dispositifs avec ceux de droit commun
68
.
Ces dispositifs n’atténuent pas nécessairement les inégalités. Les
communes les plus déshéritées, ou les moins motivées, peuvent avoir plus
de réticences à s’engager dans des actions coûteuses, même si elles sont
cofinancées.
Ces inégalités territoriales ne sont pas seulement constatées entre
communes, elles peuvent également exister à l’intérieur d’un même
territoire communal. Les « besoins » en accompagnement scolaire sont
inégalement répartis, comme les élèves en difficulté, et les dispositifs ne
sont pas toujours adaptés à cette diversité de situations. Il a été également
relevé que des inégalités entre écoles concernant les prestations offertes
aux élèves pouvaient résulter de l’implication plus ou moins grande des
directeurs d’école.
Enfin, si l’on ne se limite pas à l’école publique, on relève de
grandes disparités dans la prise en charge par les communes de dépenses
de l’enseignement privé afférentes à l’accompagnement scolaire. Certes,
il ressort de l’enquête que les communes étendent souvent aux élèves de
l’école privée (41 cas sur un échantillon de 47 collectivités) tout ou partie
des actions facultatives qu’elles financent
69
. Mais, comme on l’a vu, les
communes
ont
elles-mêmes,
pour
leurs
écoles
publiques,
des
engagements qui se situent à des niveaux très variables.
68) Contrat éducatif local, contrat temps libre, ateliers bleus, actions coup de pouce,
ateliers
de
lecture
et
d’expression
mathématique,
programme
de
réussite
éducative…sans oublier l’enseignement musical, artistique et sportif dispensé par les
professeurs de la ville de Paris.
69) Principalement, ce financement a trait à la restauration scolaire, aux activités
sportives et au transport lié à ces activités, parfois aux classes transplantées ou, plus
rarement, aux langues étrangères ou aux activités culturelles.
102
COUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
_________
La politique éducative communale est désormais une composante
importante de l’offre globale attendue des familles. Mais, les conditions
dans lesquelles les communes interviennent dans le champ éducatif
n’apparaissent pas toujours satisfaisantes.
Les dispositifs d’accompagnement scolaire, souvent mis en place à
l’initiative des administrations de l’Etat, se sont multipliés, « empilés »,
rendant leur gestion complexe et leur efficacité difficilement évaluable.
Ils ne sont pas toujours bien articulés avec l’offre scolaire obligatoire
relevant de l’éducation nationale.
Surtout, les élèves ne sont pas à égalité devant l’accompagnement
scolaire, pourtant devenu un élément du service public. Les prestations
offertes peuvent être très différentes d’une commune à l’autre, en fonction
de la taille de celles-ci, des moyens dont elles disposent et des priorités
librement fixées par les élus.
A cet égard la mise en place par l’éducation nationale d’un
accompagnement éducatif d’une durée indicative de deux heures, proposé
à tous les élèves des écoles de l’éducation prioritaire, du cours
préparatoire au CM2, quatre jours par semaine, va certainement dans le
sens d’une plus grande égalité. Sa mise en oeuvre nécessitera toutefois
une mise en cohérence avec l’action de communes dans ce domaine et la
passation de conventions.
La généralisation de l’accompagnement éducatif devra se
combiner avec la diversité des politiques éducatives locales.
Aussi les juridictions financières recommandent-elles à l’Etat, en
concertation avec les communes :
-
de
clarifier
la
répartition
des
compétences
en
matière
d’accompagnement de la scolarité, ce qui implique que l’Etat fixe
un cadre minimal suffisamment précis pour qu’il s’impose à tous
les partenaires de l’école ;
-
de définir un cahier des charges national des services ou
prestations attendues dans le cadre de l’accompagnement scolaire,
qui constituerait un cadre de référence permettant d’évaluer (et
donc éventuellement de corriger) les écarts susceptibles de mettre
en cause l’égalité des chances.
Conclusion générale
L’enquête des juridictions financières sur le contenu et les
modalités des politiques communales relatives à l’école aboutit à une
conclusion qui peut être résumée en trois points principaux :
1 -
La nécessaire coordination des interventions de
l’Etat et des
communes concernant l’école primaire
Les communes ont investi le champ éducatif, en développant,
notamment dans le champ périscolaire, des activités complémentaires au
service public de l’éducation nationale. Il convient d’en tirer les
conséquences en ce qui concerne les relations entre l’éducation nationale
et les communes, qui doivent pouvoir disposer de l’information
nécessaire à la définition et à la mise en oeuvre de leurs politiques
éducatives. La concertation est plus que jamais indispensable aujourd’hui
en raison du déploiement par l’éducation nationale des dispositifs
d’accompagnement éducatif.
La rénovation des relations entre l’éducation nationale et les
communes passe également par une redéfinition des modalités de pilotage
de la politique publique de l’enseignement primaire au sein même de
l’administration de l’éducation nationale, de telle sorte que le niveau
central et les niveaux déconcentrés puissent suffisamment dialoguer sur
les difficultés rencontrées et les solutions retenues au niveau académique
et départemental.
La bonne articulation des compétences de l’Etat et des communes
implique enfin que celles-ci puissent toujours disposer, au niveau de
l’école ou des groupes d’écoles, d’un interlocuteur au sein de
l’administration de l’éducation nationale, formé au dialogue avec les
autorités territoriales et investi d’une responsabilité administrative précise
et effective : la fonction de directeur d’école doit en conséquence être
redéfinie et mieux organisée dans un cadre institutionnel rénové.
104
COUR DES COMPTES
2 -
Les conséquences de la remise en cause du cadre territorial
traditionnel de l’école doivent être tirées
Toutes les conséquences n’ont pas été tirées de la remise en cause du
cadre
communal
de
l’organisation
de
la
scolarité
primaire.
Le
développement de l’accompagnement éducatif, des activités périscolaires et
parascolaires mais aussi des services annexes, comme la restauration
scolaire, impliquent une taille critique et la mise en commun de moyens.
Cette évolution s’accentue avec les attentes des familles. Dans les territoires
ruraux, l’école est souvent devenue intercommunale dans les faits mais, le
plus souvent, sans articulation avec l’intercommunalité institutionnelle.
En outre, l’école est sous-organisée sur le plan administratif. Or elle
n’est plus simplement le lieu où se dispense l’enseignement défini par les
programmes pendant le temps scolaire. Elle est au centre d’un réseau de
prestations et de services complémentaires impliquant une pluralité
d’acteurs et des relations contractuelles ou partenariales relativement
complexes.
Leur mise en cohérence sur un territoire scolaire adapté est
nécessaire.
Lorsque le territoire scolaire pertinent ne correspond plus à celui de
la commune, l’école intercommunale, organisée ou non dans le cadre d’un
réseau
pédagogique,
doit
être
adossée
au
cadre
institutionnel
intercommunal le plus adapté pour mettre en oeuvre l’ensemble des
prestations et services nécessaires à son fonctionnement et assurer à tous les
élèves une égalité d’accès au service public.
3 -
L’égalité des
élèves
devant le service public doit être préservée
La décentralisation et le développement des politiques locales qui en
sont la conséquence se traduisent par des risques de rupture du principe
d’égalité devant le service public, compte tenu des moyens très variables
dont disposent les collectivités locales et des priorités qu’elles donnent à
leur action. Il faut donc veiller à ce que l’autonomie des collectivités
territoriales reste compatible avec les principes d’égalité et de gratuité qui
fondent l’école républicaine. Des formes de péréquation peuvent y
contribuer.
A cet égard, il est tout d’abord essentiel de connaître, aussi
précisément que possible, le coût et les modalités des politiques éducatives
locales liées à l’école primaire. Une information précise sur les moyens mis
en oeuvre dans chaque commune pour équiper l’école, la faire fonctionner,
et mener des activités éducatives, culturelles et sportives complémentaires,
est en effet une condition nécessaire pour mesurer, et donc éventuellement
corriger les écarts de prestations et de services entre les collectivités.
CONCLUSION GÉNÉRALE
105
En outre, la définition et la publication d’un cadre recensant
l’intégralité des moyens qui sont nécessaires au bon accomplissement de
la mission de l’école s’imposent. Si ce relevé doit avoir pour conséquence
d’aboutir à un nouveau périmètre de dépenses obligatoires, il devra
naturellement faire l’objet d’une concertation avec les collectivités
locales.
L’enjeu de l’égalité des chances apparaît central : il justifie la mise
en place d’outils budgétaires et comptables rendant possible l’évaluation
des politiques publiques concernant l’école ; il est inséparable du débat
sur le meilleur niveau de gestion de l’école, tant il est vrai que les petites
communes ne pourront pas organiser et financer seules les prestations et
services
liés à l’école ; enfin, il rend nécessaire un partenariat renouvelé
entre l’Etat et les communes au service de l’école.