ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA PRISE EN COMPTE
DES ENJEUX DU
DÉVELOPPEMENT
DURABLE DANS LES
ACHATS DE L’ÉTAT
Exercices 2016-2023
Rapport public thématique
Évaluation de politique publique
Synthèse
Décembre 2024
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Dans quelle mesure la loi « Climat et résilience »
et le Plan national pour des achats durables ont-ils
abouti à l’insertion de clauses et de critères sociaux
et environnementaux dans les marchés de l’État ? .
7
2
Les considérations sociales des marchés de l’État
ont-elles eu un impact sur l’insertion dans l’emploi
et ont-elles permis de prendre en compte d’autres
objectifs sociaux ?
9
3
L’inclusion de considérations relatives à l’environnement
a-t-elle eu un impact sur les émissions de gaz
à effet de serre ?
11
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Les marchés publics constituent un enjeu économique important, de l’ordre
de 130 Md€ en 2022, proche de 5 % du PIB . Les achats de l’État et de ses
établissements publics représentent la moitié de cet ensemble, qui comprend
également les hôpitaux et les collectivités territoriales, soit 60 Md€ en 2022 .
Du fait notamment de l’importance des sommes en jeu, la conclusion des
marchés publics est encadrée par trois grands principes fondamentaux qui
structurent la réglementation : l’égalité de traitement des candidats, la liberté
d’accès à la commande publique et la transparence de ses procédures . Ce primat
donné à l’efficacité économique, qui se traduit par la prépondérance du seul
critère de prix dans le choix des prestataires, doit toutefois désormais composer
avec d’autres objectifs, notamment en matière de développement durable .
La prise en compte des enjeux de développement durable dans la commande
publique, initiée par l’Union européenne en 2004, a été intégrée dans le droit
français à travers des obligations légales et des incitations infra-législatives
très nombreuses . Initialement axées sur des questions sociales, les obligations
se sont récemment multipliées dans le domaine environnemental et se sont
accompagnées d’un assouplissement du droit de la commande publique .
Le Plan national pour des achats durables (PNAD), qui formalise la politique
nationale en faveur de l’achat durable, arrête deux objectifs pour fin 2025 : le
premier impose que 30 % des contrats de la commande publique notifiés au cours
d’une année contiennent au moins une considération sociale ; le second prévoit
que 100 % des contrats publics notifiés dans l’année contiennent au moins une
considération environnementale . Ce second objectif a été inscrit dans la loi
« Climat et résilience », adoptée en 2021, qui marque une accélération notable
en imposant à compter d’août 2026 l’insertion dans la totalité des marchés
publics d’un critère d’attribution et d’une clause à caractère environnemental
(spécifications techniques ou conditions d’exécution du marché) . En mai 2024, le
Gouvernement a souhaité anticiper au 1
er
janvier 2025 cette obligation pour tout
marché interministériel national lancé à partir de cette date . La loi « Climat et
résilience » impose par ailleurs que l’ensemble des marchés supérieurs aux seuils
européens intègre une condition d’exécution en matière sociale à compter d’août
2026 .
Dans ce contexte, la Cour des comptes a souhaité procéder à une évaluation de ce
dispositif, permettant d’apprécier l’impact effectif de ce nouveau cadre législatif
et réglementaire . En raison de leurs particularités et de la confidentialité qui
s’attache à certains achats, la présente évaluation exclut de son champ les achats
de défense et de sécurité (19 Md€) .
La Cour s’est attachée à répondre à trois questions évaluatives .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Dans quelle mesure la loi « Climat
et résilience » et le Plan national
pour des achats durables ont-ils
abouti à l’insertion de clauses
et de critères sociaux
et environnementaux
dans les marchés de l’État ?
Une véritable dynamique semble à
l’œuvre dans les marchés de l’État . En
2023, 55 % des marchés passés par
l’État contiendraient une considération
environnementale et plus de 25 %
une considération sociale, en forte
augmentation par rapport à l’année
précédente . Au vu des données
disponibles dont la qualité reste
néanmoins sujette à caution, l’État s’est
saisi plus rapidement que les autres
acteurs publics des objectifs du PNAD .
Diffusion des considérations relatives au développement durable
dans les marchés de l’État (2016-2023)
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Marchés de l'État contenant une considération sociale
Marchés de l'État contenant une considération environnementale
Source : DAE
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’obligation fixée par la loi « Climat et
résilience » d’un cumul dès août 2026,
pour l’intégralité des marchés publics,
d’un critère de sélection et d’une
clause à caractère environnemental,
reste néanmoins un objectif très
ambitieux qui demandera des efforts
substantiels . À très court terme, un
important travail de sensibilisation
est nécessaire auprès des acheteurs
de l’État pour les informer de cette
nouvelle exigence et des conséquences
juridiques que pourrait avoir à terme
son non-respect par certains marchés .
De façon plus structurelle, les parcours
de formation des acheteurs mais
aussi des prescripteurs devront être
renforcés pour intégrer les objectifs
de développement durable à tous les
stades de l’achat, de l’expression du
besoin à la passation puis à l’exécution .
Le caractère quantitatif des objectifs
fixés par le PNAD et par la loi « Climat et
résilience » comporte toutefois le risque
d’un développement des considérations
sociales et environnementales purement
formelles dans les marchés de l’État,
sans réelle portée opérationnelle .
L’analyse par la Cour d’un échantillon
de marchés montre que l’usage
des critères de sélection en matière
sociale comme environnementale est
peu discriminant dans le choix des
fournisseurs en raison d’une trop faible
pondération de ces critères .
L’insertion de clauses environnementales
et sociales se diffuse de façon différenciée
parmi les grands acheteurs publics :
elles étaient ainsi jusqu’en 2022 plus
répandues dans les marchés de la
direction des achats de l’État (DAE) que
dans ceux de l’Union des groupements
d’achats publics (UGAP) . Leur portée
reste hétérogène, la simple application de
certaines législations ou réglementations
sectorielles, il est vrai parfois exigeantes
(par exemple, celles de la loi EGAlim
1
en matière de restauration collective),
étant considérée comme satisfaisant
l’obligation .
Par ailleurs, si la passation des
marchés est bien suivie, leur exécution
l’est beaucoup moins, rendant très
difficile l’appréciation des impacts
concrets des considérations sociales et
environnementales insérées dans les
marchés de l’État .
L’enjeu pour l’avenir est donc, d’une
part, de développer des considérations
sociales et environnementales qui
aient une portée concrète, sous
la forme de critères au poids plus
discriminant ou de clauses plus
ambitieuses et, d’autre part, de mieux
suivre l’exécution de ces clauses . C’est
pourquoi la Cour recommande :
l
d’une part, au stade de la passation
des marchés, d’inclure dans le
schéma de promotion des achats
socialement et environnementalement
responsables (SPASER) de l’État, en
cours de préparation, des indicateurs
opérationnels permettant de suivre la
mise en œuvre des dispositions de la
loi « Climat et résilience » au stade de la
passation des marchés ;
l
d’autre part, de sélectionner un
échantillon de prestations, de service
ou de travaux à fort impact en
termes de développement durable et
d’assurer un suivi de leur exécution .
Dans quelle mesure la loi « Climat et résilience » et le Plan
national pour des achats durables ont-ils abouti à l’insertion
de clauses et de critères sociaux et environnementaux
dans les marchés de l’État ?
1 Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur
agricole et une alimentation, saine et durable .
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le développement de considérations
sociales dans les achats de l’État passe
notamment par la clause d’insertion qui
impose que le titulaire réalise une action
d’insertion facilitant l’accès ou le retour
à l’emploi des personnes qui en sont les
plus éloignées : demandeurs d’emploi
de longue durée, allocataires de minima
sociaux, jeunes sans qualification, etc .
Le nombre d’heures d’insertion réalisées
par l’intermédiaire des marchés des
administrations de l’État en Île-de-France
a plus que doublé depuis 2014 . Toutefois,
les achats de l’État, notamment en
administration centrale, ont une
structure qui ne se recoupe pas avec les
secteurs où la présence des structures
d’insertion est forte (entretien des
espaces verts, certains corps de métier
du bâtiment, etc .) . L’État n’est donc
pas en mesure d’être, par ses achats,
un acteur important de l’insertion par
l’activité économique .
En outre, le suivi actuel de l’exécution
de ces marchés ne permet pas
d’évaluer l’efficacité du dispositif
à insérer durablement dans l’emploi
les bénéficiaires, faute de données sur
l’évolution professionnelle de ceux-ci .
C’est pourquoi la Cour recommande
de réaliser des enquêtes à l’échelle
nationale portant sur le suivi à moyen
terme de personnes bénéficiaires
d’heures d’insertion afin de s’assurer
de la durabilité de leur insertion
professionnelle et de mesurer l’efficacité
du dispositif .
Le développement et la structuration
en cours du secteur de l’économie
sociale et solidaire devraient permettre
aux acheteurs publics de diversifier les
dispositions sociales intégrées dans les
marchés en promouvant davantage
l’insertion des personnes porteuses de
handicap, des personnes placées sous-
main de justice, mais également l’égalité
femme/homme, les achats publics issus
du commerce équitable ou encore le
devoir de vigilance des entreprises à
l’égard des conditions de travail chez
leurs fournisseurs et sous-traitants . En
effet, les structures de l’insertion par
l’activité économique (SIAE) et les
établissements et services d’aides par le
travail (ESAT) et entreprises adaptées qui
emploient des personnes handicapées
ne profitent encore que faiblement
des heures d’insertion intégrées dans
les marchés de l’État, en dépit des
possibilités d’ores et déjà offertes par
le code de la commande publique pour
réserver des marchés à ces structures .
Les considérations sociales
des marchés de l’État ont-elles
eu un impact sur l’insertion
dans l’emploi et ont-elles permis
de prendre en compte d’autres
objectifs sociaux ?
2
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’organisation progressive de ce
secteur autour de réseaux qui se
structurent fortement peut leur
permettre à l’avenir de remédier à
cette situation et de bénéficier du
mécanisme des considérations
sociales dans les marchés publics . À
cet égard, la Cour recommande de
mobiliser le réseau des facilitateurs
de la clause sociale
2
pour contribuer à
promouvoir auprès des acheteurs de
l’État l’écosystème du secteur protégé
et du handicap .
Les considérations sociales des marchés de l’État ont-elles
eu un impact sur l’insertion dans l’emploi et ont-elles permis
de prendre en compte d’autres objectifs sociaux ?
Évolution des achats de l’État par type de fournisseur
0
5 000 000 000
10 000 000 000
15 000 000 000
20 000 000 000
25 000 000 000
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
35 000 000
40 000 000
45 000 000
50 000 000
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Montant annuel (€) EA ESAT / SIAE
Montant annuel total des achats
EA ESAT sauf APF
SIAE sauf Atelier résilience
Total des achats de l'Etat « hors défense et sécurité »
(périmètre défini par la DAE)
Source : données DAE, traitement Cour des comptes
2 Ils viennent en appui des acheteurs publics afin de les aider à insérer des clauses sociales dans
leurs marchés .
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les accords internationaux signés
par la France et la législation dont
elle s’est dotée l’engagent à réduire
fortement ses émissions de gaz à
effet de serre . La Cour a souhaité
vérifier si l’inclusion, très récente,
d e co n s i d é rat i o n s re l at i ve s à
l’environnement dans les marchés
publics de l’État a un impact sur les
émissions de gaz à effet de serre .
Le code de l’environnement impose
aux principales administrations
publiques la publication d’un bilan de
leurs émissions de gaz à effet de serre .
La Cour rappelle que l’État aurait dû
se conformer à cette obligation dès le
31 décembre 2012 .
Les travaux, non publics, récemment
menés par le Commissariat général
au développement durable (CGDD)
permettent néanmoins d’estimer
à 27 % la part des achats de biens
et services dans les émissions de
gaz à effet de serre de l’État qui
s’élèveraient au total à 10 MtCO
2
3
Les marchés de travaux ne font pas
l’objet d’un chiffrage spécifique . En
l’absence de recul historique, il n’est
pas possible de savoir si ces émissions
sont globalement en recul et
a fortiori
d’en déduire un lien de causalité avec
la politique d’achat durable menée
par l’État .
L’inclusion de considérations
relatives à l’environnement
a-t-elle eu un impact
sur les émissions de gaz
à effet de serre ?
3
3 Soit 10 millions de tonnes équivalent CO
2
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Au niveau de chaque marché public,
la mesure des émissions de CO
2
des
différentes offres est encore rare et
utilise des méthodes variables . La
publication de guides méthodologiques
pour les segments d’achats prioritaires
du point de vue de la réduction de
l’empreinte carbone de l’État constitue
un préalable nécessaire pour que les
acheteurs s’emparent d’une question
nouvelle et complexe .
Compte tenu des limites des données
existantes, la Cour a concentré son
analyse sur les achats immobiliers
qui ont commencé à prendre en
compte les émissions de gaz à effet
de serre dans sa politique d’achat,
en particulier sous l’impulsion de la
direction de l’immobilier de l’État . Ce
segment d’achat est à la fois le premier
domaine d’achat de l’État et le secteur
pour lequel le secrétariat général à la
planification écologique a les ambitions
les plus fortes en termes de réduction
des émissions de gaz à effet de serre .
Au global, selon la direction de
l’immobilier de l’État, les travaux
financés dans les plans France
Relance, Résilience 1 et Résilience 2
devraient permettre de réduire
les consommations énergétiques
annuelles du parc immobilier de
l’État de 700 GWh .
L’inclusion de considérations relatives à l’environnement
a-t-elle eu un impact sur les émissions de gaz
à effet de serre ?
Part des achats dans le bilan d’émission des gaz à effet de serre de l’État
Réseau de chaleur & froid
1 %
Leasing
1 %
Démarches en ligne et courrier
1 %
Déchets
0 %
Énergie amont
6 %
Immobilisation des biens
8 %
Achats de produits
et de services
27 %
Déplacements
domicile
travail
18 %
Transport de marchandises
1 %
Électricité
2 %
Transports des visiteurs et des clients
3 %
Emissions directes fugitives
4 %
Emissions directes des sources
fixes de combustion
10 %
Emissions directes des sources
mobiles à moteur thermique
13 %
Déplacements professionnels
5 %
10 MtCO
2
e
Source : CGDD, février 2024
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Si la réduction des émissions annuelles
de CO
2
n’a pas été chiffrée pour
le plan France Relance, les plans
Résilience 1 et Résilience 2 devraient
selon la direction de l’immobilier
de l’État permettre de réduire de
l’équivalent de 87 000 tonnes les
émissions annuelles de CO
2
Du fait
du caractère relativement restreint
des investissements (200 M€), cet
impact prévisionnel reste très limité
au regard des émissions globales de
CO
2
de l’État . Les achats immobiliers
pourraient franchir encore un palier
supplémentaire en utilisant le coût
de la tonne de CO
2
évitée comme un
critère de sélection des futurs projets .
L’exemple des achats immobiliers
illustre néanmoins les modalités
d’une bonne prise en compte des
enjeux environnementaux dans les
marchés publics : des objectifs de
politique publique clairs permettent
de sélectionner des projets sur
des critères précis et de vérifier la
réalisation de ces objectifs dans le
cadre du contrôle de l’exécution des
marchés .
L’inclusion de considérations relatives à l’environnement
a-t-elle eu un impact sur les émissions de gaz
à effet de serre ?
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1.
Inclure dans le schéma de
promotion des achats socialement
et économiquement responsables de
l’État des indicateurs opérationnels
permettant de suivre la mise en
œuvre des dispositions de la loi
« Climat et résilience »
(ministre du
budget et des comptes publics, en
lien avec le ministre de la transition
écologique, de l’énergie du climat et
de la prévention des risques)
2.
Renforcer la cohérence des
parcours de formation existants sur
les achats responsables en incluant
les acheteurs mais aussi les services
prescripteurs
(ministre du budget et
des comptes publics)
3.
Renforcer l’information des
acheteurs de l’État sur les obligations
juridiques instaurées par la loi
« Climat et résilience » à compter
d’août 2026
(ministre du budget et
des comptes publics, en lien avec le
ministre de la transition écologique,
de l’énergie du climat et de la
prévention des risques et le ministre
du travail et de l’emploi)
4.
Sélectionner un échantillon de
prestations, de ser vice ou de
travaux à fort impact en termes de
développement durable et assurer un
suivi de leur exécution
(ministre du
budget et des comptes publics)
5.
Réaliser des enquêtes à l’échelle
nationale portant sur le suivi à moyen
terme de personnes bénéficiaires
d’heures d’insertion afin de s’assurer
de la durabilité de leur insertion
professionnelle et mesurer l’efficacité
du dispositif
(ministre du travail et de
l’emploi)
6.
Mobiliser le réseau des facilitateurs
de la clause sociale pour contribuer
à promouvoir auprès des acheteurs
de l’État l’écosystème du secteur
protégé et du handicap
(ministre du
travail et de l’emploi)
7.
En conformité avec l’article L229-25
du code de l’environnement, publier
et actualiser tous les trois ans un bilan
de gaz à effet de serre au périmètre de
l’État faisant apparaître les émissions
liées aux achats
(ministre de la
transition écologique, de l’énergie du
climat et de la prévention des risques)
8.
Publier des guides méthodologiques
permettant de mesurer les émissions
de gaz à effet de serre pour les
segments d’achats prioritaires
du point de vue de la réduction de
l’empreinte carbone de l’État
(ministre
du budget et des comptes publics en
lien avec le ministre de la transition
écologique, de l’énergie du climat et de
la prévention des risques)
Recommandations