RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
LA PRISE EN
COMPTE DES
ENJEUX DU
DÉVELOPPEMENT
DURABLE DANS LES
ACHATS DE L’ÉTAT
Exercices 2016-2023
Rapport public thématique
Décembre 2024
•
La prise en compte des enjeux du développement durable dans les achats de l’État - décembre 2024
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Réponses des
administrations,
organismes et personnes concernés
Réponses reçues
à la date de la publication (04/12/2024)
Réponse de la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat
et de la prévention des risques
....................................................................
4
Réponse commune du ministre de l’économie, des finances et de
l’industrie et du ministre auprès du Premier ministre, chargé du budget et
des comptes publics
....................................................................................
6
Réponse reçue après la date de publication
Réponse de la ministre du travail et de l'emploi
...........................................
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RÉPONSE DE LA MINISTRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE,
DE L’ÉNERGIE, DU CLI
MAT ET DE LA PRÉVENTION
DES RISQUES
Par courrier en date du 17 octobre 2024, vous avez bien voulu me
transmettre le rapport thématique « L'adaptation de l'action publique au
changement climatique ». Je vous prie de bien vouloir trouver ci-après la
réponse que celui-ci appelle de ma part.
Je tiens tout d'abord à souligner la complétude et la clarté du
rapport : énonce de manière particulièrement pédagogique les nouveaux
constats et enjeux que l'obligation de systématiser des considérations
environnementales
–
et dans certains cas, sociales
–
entraîne en matière
de commande publique. Cette obligation créée par la loi « Climat et
résilience » de 2021 répond à la volonté de faire de la commande publique
(soit 10 % du PIB) un levier majeur de la transition écologique, à travers
un effet sur l'offre.
Mon ministère, à travers le Plan national des achats durables
(PNAD), porté par le Commissariat général au développement durable
(CGDD), appuie l'ensemble des acheteurs publics dans cette direction, en
particulier la direction des achats de l'État, pour ce qui la concerne.
Dans ce cadre, je partage les quatre principaux constats établis
dans le rapport, à savoir :
Le cadre juridique applicable à l'intégration de considérations sociales et
environnementales
dans
la
commande
publique
s'est
considérablement renforcé, en particulier depuis l'adoption de la loi
Climat et résilience ;
L'intégration des objectifs de développement durable dans les achats
publics pose un défi complexe dans la mesure où elle nécessite de
concilier ces nouvelles exigences et le respect des principes
fondamentaux régissant la commande publique ;
Une véritable dynamique
semble à l'œuvre dans les marchés de l'État en la
matière
L'enjeu pour l'avenir est de renforcer la portée des considérations sociales
et environnementales, sous la forme de critères au poids plus
discriminants ou de clauses qui, tout en veillant au respect des
obligations, permettent d'aller au-delà en termes d'ambition et de
mieux en suivre l'exécution.
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Je suis particulièrement sensible au fait qu'une marge de progrès
importante réside dans la manière de mobiliser la commande publique au
service du développement durable, sans qu'il soit nécessaire ou opportun
d'adopter de nouvelles obligations ou de modifier le cadre applicable. Le
rapport montre en effet à la fois la dynamique en œuvre en matière
d'intégration de considérations environnementales et sociales dans les
achats de l'État et les apports du PNAD, mais également les difficultés qui
subsistent ainsi que les outils à déployer. Dans ce cadre, je note que vous
estimez que « malgré la forte progression constatée en 2023, les échéances
de janvier 2025 et août 2026 en matière environnementale demeurent des
objectifs particulièrement ambitieux ». Sur ce point, je tiens à souligner la
nécessité de poursuivre et amplifier la dynamique enclenchée depuis la
promulgation de la loi « Climat et résilience », que ce soit en termes de
gouvernance, de travail collectif à l'échelle interministérielle, que de
création d'outils.
Je salue, à ce titre, les propositions formulées dans ce rapport, tout
en regrettant que la question des moyens (humains et financiers) adossés
à leur déploiement ne soit pas évoquée, pas plus que les difficultés tenant
à la conciliation des impératifs de performance financière et de
performance environnementale et 'sociale lors de la passation des
contrats. La difficulté d'intégrer des considérations environnementales
dans les contrats publics, sans conduire à un renchérissement du coût de
certains marchés (par exemple, en restauration collective), et en tenant
compte des contraintes budgétaires, demeure un frein majeur et qui n'est
pas à la main des acheteurs eux-mêmes.
De la même façon, les enjeux tenant à l'attractivité de la fonction
achat, et ses conséquences potentielles en termes de
turn over
et donc de
professionnalisation des acheteurs, auraient mérité d'être évoqués dans le
rapport. La fonction achat étant particulièrement stratégique en termes
d'emplois et compétences au service de la transition écologique, cet axe
mériterait d'être approfondi dans de futures analyses, au-delà du seul
angle de la formation,
Si la quasi-totalité des recommandations s'adressent au ministre de
l’économie, des finances et de l'industrie, compte tenu du périmètre du
rapport (achats de l'État), il aurait pu être intéressant de rappeler en
préambule la nécessité de maintenir une bonne association de mon
ministère à ces travaux, afin notamment que celui-ci puisse capitaliser et
diffuser les outils développés pour et par l'État au bénéfice de tous les
acheteurs publics. L'un des enjeux du PNAD est notamment de mutualiser
et décloisonner les outils, au bénéfice des plus petits acheteurs.
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S'agissant des sujets qui relèvent directement de mon ministère, je
vous rejoins quant aux constats formulés sur le pilotage et la gouvernance
du PNAD 2022-2025, qui permet un « pilotage global de la politique
d'achats durables S'agissant de l'analyse qui en est faite, il aurait été
intéressant de souligner dans le rapport la différence, en termes de
réalisation et de mise à disposition d'outils, entre la période antérieure à
2022 et les deux années qui viennent de s'écouler.
S'agissant de la recommandation n
°
7, visant à « publier et actualiser
tous les trois ans un bilan de gaz à effet de serre au périmètre de l'État faisant
apparaître les émissions liées aux achats », le CGDD est en train de finaliser
un outil permettant d'appuyer les services de l'État dans la réalisation de leurs
bilans des émissions de gaz à effet de serre, en automatisant la collecte et le
traitement des données à partir de bases de données déjà existantes et
communes à l'ensemble des ministères et préfectures, comprenant des
informations sur les postes énergie, transport et achats. II sera mis à
disposition de ces administrations à l'automne 2024 et permettra de remonter
annuellement les données pour l'ensemble des services de l'État.
RÉPONSE COMMUNE
DU MINISTRE DE L’ÉC
ONOMIE,
DES FINANCES ET DE L
’INDUSTRIE ET DU MIN
ISTRE
AUPRÈS DU PREMIER MINISTRE, CHARGÉ DU BUDGET
ET DES COMPTES PUBLICS
Vous avez bien voulu nous adresser le rapport d'évaluation
de la
politique d'achat durable de l'État, qui dresse un bilan d'étape complet sur
un sujet majeur, et appelle les observations suivantes.
1. Concernant la conduite de la politique des achats de l'État
Nous soulignons d'abord que le rapport analyse la période
2016- 2023, marquée par la montée en puissance des politiques de
transition écologique (avec notamment la démarche de planification
écologique engagée en 2022), et par une ambition croissante en matière
d'achat public durable, dans son volet environnemental principalement
mais aussi dans son volet social.
Plusieurs évolutions législatives à caractère général ou sectoriel
sont intervenues au cours de la période. Ainsi, la généralisation des
considérations environnementales et sociales prévue par l'article 35 de la
loi « Climat et résilience » et qui est un enjeu particulièrement structurant,
entrera en vigueur à compter du mois d'août 2026, étant observé que l'État
a décidé d'anticiper cette échéance pour une partie de ses propres achats
(les achats interministériels, à compter du 1er janvier ou du 1
er
juillet 2025,
selon qu'ils sont réalisés au niveau national ou au niveau régional).
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Sur la loi « Climat et résilience », afin d'éviter toute interprétation
erronée quant à la nature des obligations pesant sur les acheteurs, il paraît
nécessaire de préciser que les obligations issues de l'article 35 n'ont pas
toutes la même portée.
Il faut différencier :
les obligations de prendre en compte des « considérations »
environnementales et sociales (conditions d'exécution), ou des
critères d'attribution, qui sont des obligations de résultat ;
l'obligation de prendre en compte des « objectifs de développement
durable,
dans
leur
dimension
économique,
sociale
et
environnementale » dans la définition des besoins, qui n'est qu'une
obligation de moyen. Depuis le 25 août 2021 (article L.3- 1 du code
de la commande publique introduit par l'article 35 de la loi Climat et
résilience), cette obligation a été érigée au rang de principe de la
commande publique au même titre que la bonne gestion des deniers
publics. Au titre des dispositions du code de la commande publique en
vigueur, le besoin, prenant en compte les objectifs de développement
durable, doit être défini en se référant à des spécifications techniques.
En effet, il n'est pas possible de réaliser un achat sans préciser dans
le contenu du dossier de consultation les caractéristiques des
produits, services ou travaux objets du contrat.
l'obligation de prise en compte des objectifs de développement durable
dans les spécifications techniques est, de fait, déjà en vigueur. AU
total, la loi « Climat et résilience » n'impose donc pas la présence
d'une spécification technique et d'une condition d'exécution dans les
contrats de manière systématique.
Le droit européen contribue lui-même à la généralisation des
considérations environnementales et sociales, avec deux règlements parus
en 2024 (le règlement n° 2024/1735 du 13 juin 2024 dit « NZIA », et le
règlement n° 2024/1781 du 13 juin 2024 dit « éco-conception »), qui
auront des conséquences importantes en matière de performance
environnementale de l'achat public, sous réserve de plusieurs actes
d'exécution restant encore à paraître.
Ce rehaussement progressif des ambitions demande un effort
d'adaptation exigeant pour l'ensemble des acheteurs publics, sur le plan
des compétences, des méthodes ou des outils techniques, effort qui
concerne notamment les administrations de l'État. Ce constat explique
certaines faiblesses encore relevées par la Cour sur le traitement des
données ou la mesure d'impact des politiques d'achat durable de l'État.
S'agissant du recueil des données, nous souhaitons préciser que si les
publications de l'Observatoire économique de la commande publique ne
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distinguent pas actuellement les données de l'État de manière différenciée
de celles du secteur hospitalier, cette désagrégation serait toutefois
possible, de même qu'il serait possible de séparer les données de l'État de
celles de ses opérateurs.
Comme la Cour le souligne à plusieurs reprises dans le rapport, une
dynamique réelle est en cours, résultant de l'engagement de l'ensemble des
ministères et de leurs services acheteurs sous le pilotage interministériel
de la direction des achats de l'État (DAE) en lien avec la direction des
Affaires juridiques de nos ministères et, au sein du ministère de la
Transition écologique, avec le commissariat général au développement
durable. Ainsi, en 2023, pour la première fois, plus de 50 % des marchés
de l'État (achats de plus de 40 000 €) comportaient une considération
environnementale (55 % selon les chiffres publiés par la DAE en juillet
2023), et le développement des considérations sociales est également à
souligner (25 % des marchés). Le plan de transformation écologique de
l'État du 21 novembre 2023, lancé par la circulaire de Mme Élisabeth
Borne, alors Première ministre, est également un facteur d'accélération
puisqu'il comporte un volet renforcé dédié aux politiques d'achats.
Enfin, l'achat durable est clairement identifié comme un chantier de
la planification écologique, qui approfondit aussi des thématiques pouvant
inspirer les politiques d'achats telles que l'allongement de la durée de vie
des objets et les solutions alternatives à l'achat (notamment l'économie de
la fonctionnalité).
En s'appuyant sur les résultats déjà obtenus, le nouveau schéma de
promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables
(SPASER) de l'État, découlant de la loi n° 2023-973 du 23 octobre dite «
Industrie verte », constituera le cadre stratégique pour franchir une
nouvelle étape de notre politique d'achat durable, comme le relève le
rapport de la Cour qui formule plusieurs recommandations qui seront
prises en compte dans sa construction. Actuellement en cours de
finalisation, ce document fera l'objet d'une concertation avec les parties
prenantes et sera publié dans les prochains mois.
Il comprendra deux orientations majeures cohérentes avec les
recommandations de la Cour (notamment les recommandations 1, 4, 7 et 8) :
le renforcement du contrôle du respect par les fournisseurs des
considérations environnementales prévues dans les marchés, dans
une approche ciblée sur les segments d'achat présentant les enjeux les
plus importants, et la mesure de leur impact ;
la mobilisation de la politique des achats pour réduire l'empreinte
carbone des administrations, qui supposera une action volontariste
sur les catégories d'achats les plus émettrices, sur la base du bilan des
émissions de gaz à effet de serre de l'État.
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Conformément à la loi, le SPASER comprendra aussi un volet social
conséquent. Il prévoira la poursuite du développement des clauses
d'insertion, historiquement le premier axe de développement des exigences
sociales dans la démarche d'achat public, mais aussi une diversification
des considérations sociales pour développer les marchés réservés
bénéficiant à des salariés en situation de handicap, inciter à la conduite
responsable des fournisseurs de l'État, et intégrer davantage les enjeux
d'égalité entre les femmes et les hommes.
Nous avons également demandé à la DAE, en lien avec l'ensemble
des ministères, de renforcer le dispositif de professionnalisation et de
formation des acteurs de l'achat durable (acheteurs, prescripteurs,
approvisionneurs). Il s'agit ici, dans un champ spécialisé, d'approfondir la
démarche de formation des cadres et agents à la transition écologique
lancée depuis 2022. La DAE est accompagnée par l'Organisation de
coopération et de développement économiques (appui technique financé
par la Commission européenne) pour identifier les meilleures pratiques
internationales en la matière et diversifier son offre d'accompagnement.
L'appui aux plus petits services acheteurs de l'État au niveau déconcentré
sera une priorité
La DAE approfondira également ses relations avec les fournisseurs
de l'État, afin de s'assurer de leur capacité à répondre aux exigences
croissantes de l'État en matière d'achat responsable. Le degré de maturité
des petites et moyennes entreprises dans ce domaine fera l'objet d'une
attention particulière.
Le SPASER comprendra une trentaine d'indicateurs qui seront
publiés annuellement et permettront un pilotage renforcé et une large
transparence sur les progrès réalisés.
L'achat durable sera, dans ce cadre, ancré comme une des priorités
stratégiques de la politique des achats de l'État, sans remettre en cause
l'objectif de maîtrise des coûts, essentiel dans un contexte tendu pour les
finances publiques.
2. S'agissant des observations relatives à l'immobilier de l'État
Le rapport évoque plus particulièrement le secteur de l'immobilier
de l'État, en raison des forts enjeux qu'il représente en termes de transition
écologique, mais également en raison des différentes initiatives menées
dans ce domaine sous la houlette de la direction de l'immobilier de l'État
(DIE).
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En ce qui concerne l'application de l'article 36 de la loi Climat et
Résilience
1
, pour le secteur de l'immobilier, il convient de préciser que la
réglementation « RE2020 » entrée en vigueur en 2022 fixe la méthodologie
de calcul en analyse en cycle de vie (ACV) pour la construction de
bâtiments neufs sur trois typologies de bâtiments : logements, bureaux et
enseignement. La direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages du
ministère de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la
prévention des risques, lance une consultation pour étendre le périmètre
de la « RE2020 » aux établissements de santé ainsi qu'aux bâtiments
d'activités industrielles ou artisanales. En revanche, bien que le flux de
construction neuve ne représente que 1 % du renouvellement du parc
français et par conséquent que la rénovation soit majoritaire dans les
opérations de construction, il n'existe pas de réglementation équivalente à
la « RE2020 » pour l'existant. Même s'il existe des méthodologies pour les
opérations de réhabilitation dans le cadre de certains labels (comme le
label BBCA rénovation), elles ne sont pas d'application obligatoire. Par
ailleurs, il conviendra de s'assurer que les outils mis en place restent
accessibles et simples à la fois, pour ne pas créer un effet d'éviction des
petites structures soumissionnaires et ne pas alourdir les procédures. Une
segmentation par seuil pourrait utilement résoudre cette difficulté.
En introduction du chapitre IV consacré à la question de l'impact
sur les émissions de gaz à effet de serre (GES) de l'État lié à l'inclusion de
considérations relatives à l'environnement dans les marchés publics, il est
indiqué que « le segment des achats immobiliers [...] a déjà entamé sous
l'impulsion de la DIE une démarche de réduction des émissions de GES.
Cette dernière doit permettre une réduction annuelle d'émissions de Mteq
C02 estimée à 87 000 tonnes, qui reste modeste au regard des 10 Mt émises
annuellement par l'État. ». Il convient de rappeler que les émissions de
GES liées à l'immobilier de l'État (part exploitation, hors construction) ont
été évaluées à 2,6 millions de tonnes équivalent C02 par an, soit 25 % du
bilan global de l'État. Dans le cadre de la politique prioritaire du
Gouvernement n° 051 « assurer la rénovation des bâtiments de l'État
figurent un objectif de réduction des consommations énergétiques et un
objectif de réduction de 29 % des émissions de GES liées aux
consommations énergétiques d'ici fin 2026 par rapport aux données de
2022, ce qui représente donc 754 000 tonnes.
1
Le rapport de la Cour rappelle que « l'article 36 de la loi Climat et Résilience prévoit
qu'au plus tard le 1
er
janvier 2025, l'État mette à disposition des pouvoirs adjudicateurs
des outils d'analyse de cycle de vie des biens pour les principaux segments d'achats »
et que « la future plateforme des achats durables hébergera les outils mis à disposition
ou référencés par l'État
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Le rapport affirme que « l'État ne dispose pas d'une évaluation
chiffrée de ses émissions de GES liées à son patrimoine immobilier, il
dispose en revanche de plusieurs outils juridiques lui permettant d'intégrer
des objectifs de performance énergétique à la commande publique que
l'État s'approprie de plus en plus ».
L'affirmation de la Cour selon laquelle l'État ne dispose pas d'une
évaluation chiffrée doit être nuancée puisque l'État a bien effectué un
premier travail d'évaluation chiffré qui a donné le résultat évoqué plus
haut de 2,6 Mteq C0
2
. Il s'agit effectivement d'une évaluation car le
chantier structurant de fiabilisation des données énergétiques est un
chantier de long terme déjà bien engagé.
L'évaluation est établie à partir des données de volumes consommés
par vecteur énergétique disponibles dans les outils RT/OAD et de
l'application de facteurs d'émission par type d'énergie. Dans l'attente de la
fiabilisation complète des données, des méthodologies de redressement
sont appliquées pour obtenir l'estimation la plus pertinente possible. Il
convient par ailleurs de souligner qu'à part la « RE2020 », les
réglementations actuelles (décret « tertiaire » notamment) ciblent des
réductions de consommations énergétiques et non d'émissions de GES.
Lors des choix de projets à réaliser dans un contexte budgétaire contraint,
l'arbitrage entre ces deux objectifs reste délicat.
La partie du rapport concernant les plans France relance,
Résilience 1 et 2 se concentre davantage sur la nature des travaux réalisés
et les opérations menées que sur les conditions d'achats et modalités de
passation, ce qui se distingue du reste du rapport. La DIE a effectivement
mis en place dans le cadre des appels à projets qu'elle a menés pour
attribuer les crédits de ces programmes, des critères pour évaluer la
performance environnementale. Lors des premiers programmes, les
critères de sélection des projets portaient exclusivement sur l'efficacité
exprimée en réduction de consommations énergétiques à l'euro investi,
conformément aux objectifs poursuivis par les réglementations en vigueur,
le décret tertiaire notamment. Il convient de préciser que les appels à
projets Résilience 1 (2022), Résilience 2, ainsi que le dernier appel à
projets (P348-TE 2024) lancé en octobre 2024, ont fait évoluer le critère
vers l'efficacité de la réduction de consommation d'énergies fossiles à
l'euro investi, dans une logique de souveraineté énergétique. Étant donnés
les facteurs d'émissions des énergies fossiles, ce critère se rapproche de
celui d'efficacité de gain C0
2
à l'euro investi.
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Par ailleurs, la Cour suggère qu'il « serait utile que dans le cas où
de futurs financements consacrés exclusivement aux réductions de GES
soient possibles, la DIE dispose d'une méthodologie permettant de
sélectionner les projets selon le coût d'abattement de la tonne C0
2
». Une
telle méthodologie serait en effet Utile et il serait pertinent qu'elle soit
généralisée à l'ensemb
le des acteurs publics. Sa mise en œuvre supposerait
d'une part l'établissement de règles d'estimation des gains carbone sur la
base d'un calcul ACV unifié et incluant les rénovations (voir commentaire
supra) et d'autre part de s'appuyer sur un prix directeur du C0
2
qui
pourrait être la valeur tutélaire du carbone.
RÉPONSE DE
LA MINISTRE DU TRAVAIL ET DE L'EMPLOI
Par courrier du 17 octobre 2024, vous m'avez sollicité pour
contribuer à porter des observations sur le rapport public thématique
intitulé « la prise en compte des enjeux du développement durable dans les
achats de l'État - Exercices 2016-2023 » que la Cour des comptes se
propose de publier prochainement.
Ainsi, vous trouverez ci-dessous les remarques formulées par la
direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques
(DARES), la délégation générale à l'emploi et à la formation
professionnelle (DGEFP) et la direction des finances, des achats et des
services (DFAS).
La prise en compte des enjeux du développement durable dans les
achats de l'État, au sein des ministères sociaux, s'inscrit plus largement
dans le regroupement de toutes les démarches écologiques engagées sur le
plan national jusqu'à présent, conformément aux orientations de la
circulaire du 21 novembre 2023 portant sur les engagements pour la
transformation écologique de l'État. Il s'agit ainsi de centraliser,
d'exploiter ou d'assurer la continuité des éléments de suivi du plan de
sobriété énergétique de l'État, du plan national des achats durables, de la
feuille de route numérique et environnement, des services publics
écoresponsables, du plan de formation à la transition écologique, de la
stratégie de décarbonation de l'État, de la stratégie nationale biodiversité,
et de toutes les instances afférentes.
Les ministères sociaux ont ainsi produit un plan de transformation
écologique, la feuille de route
En Vert et Avec Tous
, qui s'inscrit dans la
continuité de ce que nous avons engagé en 2020 pour des services publics
écoresponsables. Compte tenu de leur organisation et leurs périmètres
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d'interventions, les ministères sociaux tiennent un rôle de premier plan
dans la transformation écologique de l'État.
Le PNAD impose des objectifs fort à l'horizon 2026 : en 2025 les
marchés notifiés devront intégrer 30 % de considérations sociales et
100 % de considérations environnementales. En août 2026, un critère et
une clause environnementale (spécification technique ou condition
d'exécution) et 100 % des marchés notifiés supérieurs aux seuils
intègreront une condition d'exécution sociale.
La Cour relève que la qualité des clauses reste à améliorer et leur
impact est très limité (portée opérationnelle très faible). Par ailleurs, les
critères sont trop faiblement pondérés. La progression dans ce domaine
passe par la formation des acheteurs et également et surtout des
prescripteurs qui sont à l'initiative du besoin. Le taux de turn-over sur les
fonctions est important et nécessite de renforcer les outils pour une montée
en compétence rapide des équipes. Les formations sont à revoir pour être
moins théoriques et plus opérationnelles.
Un enjeu majeur réside dans le suivi d'exécution du contrat, qui
n'est pas suffisamment investie par les acheteurs. La Cour pointe
l'insuffisance du suivi des contrats et recommande à chaque ministère
(équipe du RMA) de mettre en place une cellule spécifique en charge du
suivi des contrats, de faire un bilan et de calculer les gains achats et
budgétaires (analyse de la qualité et du suivi des délais de paiement).
Le suivi des clauses sociales par l'État est partiel et différents outils
existent mais ne sont pas coordonnés. Seul I'EPEC, pour l'Ile de France,
présente un bilan relativement fiable. Par comparaison entre les ministères
et les collectivités territoriales, la Ville de Paris est plus mature sur
l'utilisation de clauses et critères sociaux.
La faible qualité des clauses et des critères ne permet pas à l'État
d'avoir un impact significatif sur l'environnement. Il est nécessaire de
mieux diversifier les clauses sociales.
Les actions de l'État en matière sociale et environnementale n'ont
que peu d'impact sur le BEGES. Le calcul est difficile et les méthodes de
calcul ne sont pas stabilisées. Le secteur immobilier est le premier
concerné et doit pouvoir utiliser le critère du : « coût de la tonne de C0
2
».
De même, les méthodes d'évaluation de la décarbonation des achats
publics sont à affiner. L'impact financier des clauses de DD ne peut pas
être évalué.
-
il
convient de répondre aux objectifs du PNAD et de la loi climat
résilience ;
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14
-
l'acheteur doit définir un critère social et environnemental à part
entière et le pondéré à minima à 10 % ;
-
l'acheteur doit s'assurer du caractère opérationnel des clauses et non
pas définir des clauses purement incitatives ;
-
former les acheteurs et surtout définir un plan de formation pour les
prescripteurs ;
-
le vecteur le plus efficace : avoir une spécification technique
environnementale.
L'hétérogénéité des services achats au sein de l'État ne permet pas
de définir une organisation cible. Cependant l'avis RMA permet de vérifier
le respect de nos objectifs. Les clauses de I'UGAP sont également peu
efficaces et n'ont pas d'impact opérationnel.
À compter de début 2025, l'État doit mettre à disposition des
acheteurs un outil pour calculer le coût du cycle de vie. À ce jour, les
ministères n'ont pas d'information sur l'avancement de cet outil. D'autres
outils doivent être déployés. Le rapport liste les outils à disposition des
acheteurs qui sont nombreux et pas toujours en cohérence (RAPIDD, La
Réf, La Clause Verte). Une refonte de ces outils est en réflexion pour
garantir une meilleure lisibilité. Une plateforme unique doit voir le jour
mais aucune date n'est communiquée à ce stade.
La mise en place du SPASER nécessite un suivi précis avec la
construction d'indicateurs et de tableaux de bord. L'État travaille à
l'optimisation de l'outil PLACE pour recueillir la majorité des
informations de la consultation concernant le DD. L'engagement dans le
label RFRAR engage les acheteurs dans une logique d'amélioration
continue des achats.
La Cour pointe un potentiel risque juridique en l'absence de clause
et critère de DD, ce qui n'est pas conforme à nos obligations. Les
ministères sociaux mettent d'ores et déjà en place les actions suivantes :
-
proposer des formations à destination des prescripteurs ;
-
imposer une pondération minimale de 10 0/0 pour les critères sociaux
et environnementaux ;
-
définir des clauses plus opérationnelles avec une réelle portée et les
indicateurs de suivi ;.
-
identifier dans la programmation les besoins à forts enjeux et en
assurer un suivi poussé ;
-
développer l'analyse du coût du cycle de vie qui sera obligatoire en
2026 (suppression du critère prix) ;
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-
développer les plans de progrès dans les marchés publics portant sur
la performance énergétique ou autres considérations sociales ou
environnementales ;
-
mettre en place le suivi d'exécution des contrats (sur les contrats à fort
enjeu) ;
-
développer les marchés réservés par une analyse plus fine de la
programmation afin d'identifier les segments éligibles ;
-
affiner les exigences liées à la clause « égalité femmes/hommes ».
Par ailleurs il est important de noter que depuis la mise en œuvre
de la circulaire n° 6145/SG du 25 février 2020 relative aux engagements
de l'État pour des services publics écoresponsables qui emportent des
données sur les achats responsables, nous transmettons chaque année au
CGDD les données issues de nos démarches internes en matière de
transition écologique. Ces mêmes modalités de rapportage ont été
reconduites par la circulaire n ° 6425-SG du 21 novembre 2023.
Or, l'exercice de ces remontées annuelles conduit à constater une
difficulté majeure. Les directions métiers comme la DINUM, la DIE et la
DAE,
auxquelles
ont
été
confiées
l'animation,
l'outillage,
et
l'accompagnement interministériel des actions du plan de transformation
écologique de l'État dans leurs domaines d'activité en particulier celui des
achats, ont institué depuis plusieurs années des remontées dissociées des
remontées centralisées. Ces rapportages se distinguent tant dans leur date
de réalisation que dans la manière de les collecter, alors qu'elles
concernent les mêmes actions et les mêmes objectifs de la circulaire citée
en référence. La Secrétaire générale des ministères sociaux a alerté le
CGDD sur cette difficulté afin qu'elle ne nuise pas au travail réalisé en
termes d'insertion de clause sociale et environnementale dans ses achats.
La Cour recommande
-
d'une part, au stade de la passation des marchés, d'inclure dans le
schéma
de
promotion
des
achats
socialement
et
environnementalement responsables (SPASER) de l'État, en cours de
préparation, des indicateurs opérationnels permettant de suivre la
mise en Œuvre
des dispositions de la loi Climat et résilience au stade
de la passation des marchés ; Le projet de SPASER de l'État devrait
comporter des indicateurs opérationnels et en nombre limité. Le
système d'information des achats de l'État (SIAE) doit évoluer pour en
assurer le suivi de ces indicateurs (PLACE et APPACH). Les services
acheteurs sont contraints, à ce jour, à réaliser leur propre suivi sur
chaque contrat notifié.
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-
d'autre part, de sélectionner un échantillon de prestations, de service
ou de travaux à fort impact en termes de développement durable et
d'assurer un suivi de leur exécution.
La mesure 7.3 de la circulaire ETEE oriente l'acheteur public sur «
les marchés mobilisant des produits consommateurs d'énergie » sans
définition concrète des produits sur lesquels l'acheteur doit se concentrer.
La réglementation Européenne NZIA liste des produits sur lesquels les
acheteurs devront intégrer des exigences durables. La multiplicité des
textes ne clarifie pas le sujet. Il faut effectivement se concentrer sur un
échantillon à fort impact avant d'industrialiser la méthodologie sur
l'ensemble des procédures achats.
D'autre part, le réseau des facilitateurs (type EPEC sur Paris)
assure le suivi des objectifs d'insertion et sur le type de contrat retenu des
parcours d'insertion ; En revanche, si le marché dépasse le territoire
relevant de la compétence du facilitateur avec lequel l'acheteur a
contractualisé, le suivi des clauses peut être partiel. Il faut effectivement
que ce réseau soit consolidé pour optimiser la performance sociale.
Les stratégies interministérielles ont déjà pris en compte des
domaines à fort impact environnemental (énergies, acquisition de
véhicules, équipements photovoltaïque et pompes à chaleur, achat
alimentaires, textiles et habillements, bornes, reconditionnement PC). Il
faut capitaliser avant de décliner ces solutions dans d'autres marchés.
La Cour recommande de mobiliser le réseau des facilitateurs de la
clause sociale (1) pour contribuer à promouvoir auprès des acheteurs de
l'État l'écosystème du secteur protégé et du handicap.
Les facilitateurs peuvent être sollicités dans le cadre d'un marché
réservé. Toutefois, le secteur protégé / handicap, même informé, ne
candidate pas systématiquement à des procédures. Il manque un maillon
pour faciliter leur groupement en vue de répondre à des marchés publics.
Cela peut être mis en
œuvre
après un
sourcing
mais cela nécessite de les
convaincre et de les accompagner. Les facilitateurs spécialisés sur le
secteur protégé et handicap sont moins efficient et leur prestation est
tarifée.
Il faut constater les mêmes difficultés sur les autres procédures
réservées notamment vers le secteur ESS qui peut bénéficier de marché
réservé mais dont les contraintes fortes de l'article L2113-15 du code de la
commande publique réduisent sa mise en
œuvre
. Une solution similaire à
celle mise en
œuvre
pour les marchés innovants sur typologie de marchés
réservés permettrait d'assouplir d'aller plus loin.
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Les facilitateurs traitent déjà les marchés réservés du secteur
protégé et du handicap, et devraient investir le périmètre ESSO. En
revanche, les facilitateurs handicap (GESAT, Handeco) sont très inégaux
dans leur appui. Il est utile qu'ils portent ou facilitent des groupements de
fournisseurs pour porter l'offre du secteur protégé.
La Cour rappelle l'obligation BEGES depuis 2012. Selon son
expertise sur les marchés de travaux ne permet pas de vérifier si des
clauses ont eu un impact réel (manque de base pour comparer).
La DFAS considère qu'il est nécessaire de s'assurer que le suivi
d'exécution suit le respect de cette règlementation. Pour ce faire le mieux
est qu'une clause décrivant le process de suivi durant l'exécution précisant
les éléments attendus, le calendrier et si besoin des pénalités en cas de non-
communication.
La Cour recommande de réaliser des enquêtes à l'échelle nationale
portant sur le suivi à moyen terme de personnes bénéficiaires d'heures
d'insertion afin de s'assurer de la durabilité de leur insertion
professionnelle et de mesurer l'efficacité du dispositif.
Pour la DARES, réaliser des enquêtes à l'échelle nationale serait
coûteux et peu efficace. En effet, même si certains modes de collecte
permettent de limiter la dépense (collecte par internet notamment), réaliser
des enquêtes est coûteux en termes humains si l'on souhaite produire des
données d'une qualité statistique suffisante (préparation de la base des
enquêtés en amont, suivi de la collecte et relances pour améliorer le taux
de réponse pendant la repondération pour corriger de la non-réponse qui
n'est probablement pas aléatoire et apurement des réponses en aval). De
plus, les taux de réponse à de telles enquêtes sont souvent inférieurs à 30
%, ce qui limite les analyses qui peuvent être réalisées. Ces faibles taux de
réponse sont liés à la fois à des coordonnées disponibles dont la qualité
n'est pas toujours suffisante, et aux réticences et difficultés des enquêtés
pour répondre à l'enquête (public éloigné de l'emploi, en situation de
handicap). C'est d'ailleurs pour cette raison que la DARES ;
La DARES s'interroge aussi sur la pertinence de disposer d'un suivi
à moyen terme spécifique pour les bénéficiaires des heures d'insertion liés
aux achats de l'État, qui aille donc au-delà du suivi des parcours des
bénéficiaires passant par les différentes structures d'insertion aujourd'hui
réalisé par exemple par la DARES pour l'insertion par l'activité
économique. L'efficacité propre du dispositif d'achats de l'État serait par
ailleurs très difficile à mesurer, notamment car il est difficile de savoir
dans quelle mesure les achats de l'État ont permis à des personnes de
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devenir bénéficiaires d'heures d'insertion et dans quelle mesure cela a
seulement changé le type d'heures d'insertion réalisées.
En réponse aux analyses et recommandations de la Cour, la
Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle a formulé
les observations suivantes.
Trois enjeux guident l'action de la DGEFP sur le développement des
achats socialement responsables dans un contexte marqué d'une part, par
le déploiement de la réforme pour le plein emploi et la mise en
œuvre
progressive d'un accompagnement rénové des demandeurs d'emploi, et,
d'autre part, par la mise en
œuvre
de la loi climat et résilience qui impose
des considérations sociales dans tous les marchés supérieurs aux seuils
européens à compter d'août 2026.
Comme le souligne le rapport, la clause sociale d'insertion constitue
la modalité d'inscription de considérations sociales dans les marchés de
l'État la plus courante. En offrant une expérience professionnelle à des
personnes éloignées du marché du travail, elle constitue une « solution »
d'insertion qui entre dans un parcours d'accompagnement des demandeurs
d'emploi, au même titre que d'autres dispositifs tels que la période de mise
en situation professionnelle (PMSMP) ou le parcours en insertion par
l'activité économique (IAE).
La reconnaissance de la clause comme solution d'insertion dans le
cadre de l'accompagnement rénové des demandeurs d'emploi permettra de
mieux suivre le devenir des publics qui en bénéficient et d'en mesurer ainsi
ses effets en termes d'insertion dans l'emploi. Cela permettra de répondre
à la recommandation de la Cour qui propose comme alternative le recours
à des enquêtes de cohorte. Il faudra compter pour cela sur le réseau pour
l'emploi qui réunit précisément l'ensemble des structures et partenaires
susceptibles de prescrire la clause mais également d'orienter des
bénéficiaires de ces clauses sociales (SIAE, ESAT, EA mais également
missions locales, Cap Emploi, PLIE, etc.) et d'en suivre le devenir.
Au-delà de cet enjeu de construction de parcours pour les personnes
et de mesure d'impacts, l'anticipation de la commande publique et
l'anticipation des clauses sociales d'insertion doivent devenir des outils des
GPECT (gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
territoriales).
Elles
constituent
des
leviers
très
intéressants
de
développement territorial, de développement de filières « inclusives »,
notamment sur la transition écologique. La nouvelle gouvernance du
réseau pour l'emploi pourra utilement s'emparer de cette dimension dans
l'établissement des diagnostics territoriaux.
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Enfin, la poursuite de la structuration et la sécurisation du réseau
des coordinateurs et des facilitateurs de ces considérations sociales, portés
par des collectivités et co-financés par l'État pour accompagner au mieux
les acheteurs publics et privés et en particulier les acheteurs de l'État est
un enjeu majeur.
Ces enjeux sont pris en compte dans la poursuite de la mise en
œuvre
des actions qui relèvent du volet social du PNAD 2022-2025, qui tient
également compte des recommandations formulées par la Cour. Les
travaux
à
venir
de
préfiguration
d'une
prochaine
stratégie
interministérielle pour les achats durables devront également les intégrer.
La consolidation du réseau de facilitateurs et de coordinateurs
régionaux au service de l'ensemble des acheteurs et en particulier des
acheteurs de l'État
Comme souligné par le rapport, un budget de 2,8
M€ en 2022 (puis
5,4
M€ en 2023 et 2024) a permis de contribuer au financement de postes
par l'État à hauteur de 29 000
€ sur 3 ans (les co
-financements sont par
exemple apportés par les collectivités ou le FSE+). Deux appels à projets
en 2022 et 2023 ont permis de porter le réseau à environ 600 ETP de
facilitation et de coordination. L'année 2024 a été consacrée à la
finalisation de la couverture territoriale en facilitateurs et coordinateurs.
Priorité a été donnée à ces facilitateurs d'accompagner les acheteurs de
l'État.
La montée en charge des facilitateurs est progressive depuis 2023 :
les structures retenues au titre de l'appel à projets 2022 n'ont pourvu les
postes de facilitateurs qu'au cours de l'année 2023. Les effets de cette
densification du réseau des facilitateurs au service des acheteurs de l'État
ne peuvent être observés qu'à compter de 2024, voire 2025 quand les
postes créés au titre du second appel à projets auront été pourvus.
En 2025, la poursuite du financement de ce réseau par l'État
permettra de répondre à une obligation issue de l'article 35 de la loi climat
et résilience qui prévoit l'obligation d'inscription de considérations
sociales dans les marchés supérieurs au seuil européen dès août 2026. La
Loi Industries Vertes prévoit la possibilité d'une mise en
œuvre
anticipée
de cet article.
Notons que, comme le souligne la Cour, les facilitateurs de clauses
sociales ne sont pas spécialisés sur un type de considérations sociales ou
de publics cibles. Ils accompagnent l'ensemble des acheteurs (publics en
priorité) et mobilisent le service public de l'emploi et des acteurs tels que
les structures d'insertion par l'activité économique (SIAE), mais
également, dans le secteur du handicap, les entreprises adaptées (EA) et
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ESAT pour identifier les publics bénéficiaires des clauses. Il est bien pris
note de la nécessité d'une coopération renforcée avec d'autres acteurs tels
que le réseau GESAT-HANDECO et d'une attention particulière des
facilitateurs
au
public
en
situation
de
handicap
en
insertion
professionnelle.
Le marché de l'inclusion est un outil de
sourcing
qui référence l'offre
de services de l'ensemble des 8 000 SIAE, EA et ESAT. Ces derniers mois
ont vu s'installer une coopération renforcée avec la direction des achats de
l'État pour promouvoir l'outil auprès des acheteurs de l'État, outil qui
permet non seulement le
sourcing
de ces prestataires inclusifs. L'acheteur
peut également vérifier le caractère inclusif de son portefeuille de
fournisseurs en confrontant la liste de ses fournisseurs à la base des
prestataires référencés sur le marché de l'inclusion.
L'EPEC contribue à la facilitation de l'administration centrale.
Comme le souligne le rapport, l'EPEC a des conventions (non financées)
avec 11 ministères. Une convention exceptionnelle DRIEETS
—
EPEC en
2022 a été reconduite en 2023 et 2024 pour financer les postes dédiés à
l'administration centrale. Ces moyens ne sont à ce stade pas sécurisés dans
la durée.
Comme le souligne le rapport, une convention DGEFP-AVE a été
signée en 2023 et est renouvelée en 2024. Elle définit le rôle de tête de
réseau d'AVE, permet de travailler sur la professionnalisation des
coordinateurs et des facilitateurs, la qualité de la remontée des données de
suivi des clauses et leur mise à disposition, la reconnaissance du métier de
facilitateur et les enjeux d'amélioration de la qualité des clauses et de
mesure d'impacts.
Ces travaux doivent permettre de suivre les recommandations du
rapport de la Cour sur la mesure de l'efficacité des clauses par
l'identification du devenir des bénéficiaires. La convention prévoit
également une coopération accrue du réseau des facilitateurs avec
l'ensemble des SIAE, mais également des EA et des ESAT et avec les
réseaux qui les représentent, comme le souhaite la Cour.
Le rôle d'AVE est ainsi déterminant dans un contexte où de
nombreux acheteurs (et en particulier des établissements publics à
caractère administratif et des groupements d'achat) se lancent sur les
considérations sociales et sollicitent AVE comme « centre de ressources ».
Enfin, comme le précise la Cour, il a été proposé de travailler à une
convention quadripartite DAE-DGEFP-AVEEPEC pour clarifier la
répartition des rôles pour couvrir les marchés de l'État. La direction des
achats de l'État a confirmé son accord pour engager les travaux. Plus
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globalement, il s'agit d'accompagner au mieux la montée en charge des
considérations sociales en particulier des clauses sociales d'insertion et
d'organiser le dispositif d'accompagnement en conséquence.
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