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Allocution de M. Philippe Séguin, Premier président
Conférence de presse
Les communes et l’école de la République
Mercredi 16 décembre 2008
Mesdames, Messieurs,
Permettez-moi de vous souhaiter la bienvenue à la Cour.
Nous sommes réunis aujourd’hui pour la présentation du dernier en date des rapports
publics thématiques de la Cour, le dernier de 2008, consacrés aux communes et à l’école.
Certains pourront se demander ce que la Cour va faire sur ce terrain que, plus que tout
autre, on considère comme le terrain exclusif des spécialistes et des ayants droit, enseignants
et parents.
C'est qu'il est dans les missions fondamentales de la Cour de contrôler la régularité des
politiques publiques et d'en évaluer l'efficience et l'efficacité. La politique éducative fait ainsi
partie de nos priorités de contrôle.
Ce n'est pas la première fois que les juridictions financières s'intéressent aux questions
d'éducation. En 2003, nous avons réalisé des travaux sur la lutte contre l'échec scolaire et sur
le coût de l'enseignement scolaire.
Cette année, nous nous sommes concentrés sur la régularité et l'efficience de la gestion
de l'école par les communes et sur la bonne articulation de leurs initiatives avec celles de
l'Etat. Ce rapport n'est donc pas un rapport sur l'efficacité de l'école (je vous renvoie pour cela
à nos précédents travaux) mais il vise en particulier à répondre à une question tout aussi
fondamentale qui est celle du respect des principes de gratuité et d'égalité des chances qui
devraient prévaloir dans l'école de la République.
En d'autres termes nous nous sommes interrogés à la lumière de ces principes, et compte
tenu des évolutions intervenues sur plus d'un siècle sur la pérennité de la pertinence du choix
historique opéré par les pères fondateurs de la République. Choix qui repose sur le partage des
responsabilités entre l'Etat et les communes.
Cela étant dit, je voudrais faire deux autres remarques liminaires :
- attirer votre attention sur le fait que la Cour a travaillé avec pas moins de 14 CRC afin
d’ausculter 14 rectorats et 150 collectivités. Nous n’avons certes pas pu aborder les conditions
de mise en oeuvre de certaines réformes trop récentes (comme la semaine dite, de manière
audemeurant approximative, des quatre jours ou l'accueil des élèves les jours de grève). Mais
nous avons contrôlé un échantillon d’une ampleur difficilement égalable. Seules les
juridictions financières, il est vrai, sont en mesure de conduire de telles enquêtes sur différents
niveaux administratifs. Pour autant, les CRC étant aujourd’hui des juridictions autonomes, ce
travail a exigé un lourd investissement, du temps et beaucoup d’efforts de coordination… Ma
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conviction est que nous pourrions faire mieux encore. Il nous faudra pour cela passer d’une
logique de juxtaposition des contrôles à une logique d’intégration pour être en mesure
d’assumer, dans des délais plus resserrés, plus d’enquêtes de ce type. C’est en tout cas dans ce
sens que nous travaillons. L’enjeu n’est autre que de vous fournir, demain, l’expertise que
vous êtes en droit d’attendre sur ce type de politiques partagées. J’aurai certainement
l’occasion de vous reparler de cette grande réforme de la Cour et des CRC qui est en cours
d'examen au niveau interministériel (et qui comporte plusieurs autres volets).
- ensuite, - deuxième remarque - je note que le travail de la Cour, qui s’inscrit dans le temps
long (ce travail a nécessité de longs mois)
est souvent, à son aboutissement, au coeur de
l’actualité et des préoccupations du temps présent. Même si ce n’est pas l’effet premier
recherché, je m’en réjouis : j’y vois une vertu de discernement et d’anticipation sur ce qui fait
débat dans notre société.
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J’en viens maintenant au coeur de notre sujet.
Il ne s’agit pas là d’un sujet comme un autre. L’école fut le premier combat et la
première conquête de la République. Elle devait en véhiculer les valeurs. Elle devait surtout
les incarner : l’école, disaient les pères fondateurs, serait égale pour tous, gratuite et laïque.
Ce qui est certain, c'est que l’école est aujourd’hui le premier des services publics, avec
6,6 millions d’élèves, 350 000 enseignants et plus de 290 000 classes. C’est le service public
qui suscite le plus d’attentes (et sans doute le plus de passions).
Mais il faut bien l’admettre, l’image de cette école qui réunissait des écoliers en
uniforme qui, d’Avignon à Arras, recevaient dans un recueillement respectueux les mêmes
leçons d’instruction civique, auprès d’enseignants formés sur un modèle identique, n’a plus
qu’un rapport lointain avec la réalité. Il y a désormais autant d’écoles différentes qu'il y a de
communes.
On doit certes à Jules Ferry -et avant lui - il serait injuste de l'oublier - à Guizot- d’avoir
posé le principe d’une école communale, mais les frontières de compétences alors étaient
claires (à la commune le « matériel », à l’Etat le « spirituel ») et le contenu pédagogique des
enseignements se trouvait très étroitement contrôlé et harmonisé par l’Education nationale.
Cette dualité institutionnelle communes/Etat n’a jamais été remise en cause. Aujourd'hui
l'Etat finance 60 % des dépenses, les collectivités 40 %. Mais les frontières entre ces deux
acteurs se sont obscurcies avec la décentralisation et la montée en puissance de nouveaux
enjeux éducatifs : ceux des activités péri ou extra scolaires, celui de l’accompagnement pour
faire face à l’échec scolaire, celui des technologies de l’information… Sur tous ces sujets, les
communes - en tous cas, celles qui le pouvaient - ont été mises à contribution.
De ce fait, la question du « qui fait quoi ? » ne peut plus recevoir de réponse définitive.
Mais surtout, la prise en charge des enfants varie désormais fortement d’une commune à
l’autre
en fonction de ses moyens et des décisions de ses élus.
Ainsi, alors qu’elle devrait corriger les inégalités géographiques, les inégalités socio-
culturelles et financières, l’organisation actuelle de l’école les laisse souvent subsister
lorsqu’elle ne contribue pas à les accroitre.
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Or comme l’affirmait Jules Ferry lui-même, alors Président du Conseil et ministre de
l’instruction publique, avec
« l’inégalité d’éducation, je vous défie d’avoir jamais l’égalité
des droits, non l’égalité théorique mais l’égalité réelle ».
C’est ce danger que nous avons souhaité mettre en évidence et je pourr
ais
résumer
le propos de ce rapport par deux termes qui caractérisent
le triptyque Ecole-Etat-commune :
celui d’inégalité et celui de fragilité.
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I- L’inégalité tout d’abord :
Aujourd’hui la remise en cause du principe d’égalité n’est plus simplement théorique.
Elle est déjà réelle et patente.
Il s’agit d’une inégalité par omission, d’une inégalité par action et d’une inégalité par
confusion, si j’ose dire.
1-
Inégalité par omission
lorsque, faute de définition précise des responsabilités
respectives de l’Etat et des communes, on ne sait qui doit financer quoi.
L’Etat n’a notamment pas tranché sur le caractère obligatoire ou non de l’acquisition par
les communes, de matériel informatique à usage pédagogique. Mais on retrouve là un des effets
d’une décentralisation à la française : les communes sont en effet censées financer le mobilier
scolaire et l’Etat les outils pédagogiques… Dans quelle catégorie classer l’ordinateur ? ses
logiciels ? sa connexion au réseau ?
Résultat de ce flou juridique : de grandes disparités d’équipement entre communes. Nous
avons ainsi observé des taux d’équipement variant d’un ordinateur pour 5 élèves à un pour 138
élèves ! On observait par ailleurs en 2006 que 29 % des écoles françaises seulement disposaient
d’une connexion internet contre 63 % en Europe en moyenne.
Mais les disparités ne s’arrêtent pas là. Ainsi, certaines communes prennent en charge les
manuels scolaires et les achats de petites fournitures individuelles, d’autres non.
Dans les
collectivités que nous avons contrôlées, les dotations pour les fournitures varient de 31 euros à
64 euros par élève, c'est-à-dire du simple au double. C’est dire que l’école est « plus ou moins »
gratuite selon le lieu où l’on habite.
Mais cette hétérogénéité des taux d’équipement n’est pas vraiment nouvelle. Notre
contrôle ne fait que la confirmer.
2- Il est plus préoccupant de constater l’émergence de nouvelles disparités qui
touchent le coeur même de la politique éducative.
Je parlerais à ce propos d’inégalité
par action.
Les communes peuvent en effet aujourd’hui développer des dispositifs péri et extra
scolaires. Il s’agit de proposer aux élèves des activités culturelles ou sportives mais aussi des
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dispositifs d’aide et de soutien scolaire. L’ensemble de ces activités
relève du libre choix de
la commune et non d’une obligation légale.
Les prestations offertes peuvent donc être très différentes d’une commune à l’autre, en
fonction de la taille de celles-ci, des moyens dont elles disposent et des priorités librement
fixées par les élus. Cette problématique est particulièrement préoccupante concernant
l’accompagnement scolaire : certains élèves pourront en bénéficier, d’autres non…et ce
indépendamment de leurs besoins réels. Il n’est pas rare d’ailleurs de constater que les
communes les plus déshéritées sont celles qui financent avec le plus de difficulté ces
prestations complémentaires…
Dans ces conditions peut- on encore parler
d’égalité des
chances ?
3- J’évoquais enfin des inégalités par « confusion ». Elles se retrouvent surtout dans
la gestion de la carte scolaire
marquée par une certaine confusion dans les objectifs
poursuivis (est-ce l'aménagement du territoire ? est-ce l'aide aux élèves les plus en difficulté ?).
Confusion aussi dans les responsabilités respectives des communes et de l’Etat.
Il faut dire que là aussi, les responsabilités s’entremêlent : à l’Etat, l’allocation des
emplois correspondant aux besoins d’encadrement et d’enseignement des écoles ; à la
commune, la définition du secteur territorial desservi par un établissement scolaire.
Inutile de dire que l’information ne circule pas toujours au mieux entre ces deux parties.
Les communes, tout d’abord, peinent à établir la liste des élèves à scolariser. Des
pratiques simples, comme des croisements de fichier avec les caisses d’allocations familiales
ou une meilleure coordination avec les services de l’Etat qui tiennent eux-mêmes des
statistiques permettraient pourtant de mieux cerner les effectifs.
S’agissant de la répartition des enseignants sur le territoire, compétence étatique par
excellence, on observe que l’Etat s’autolimite en ne procédant qu’à des réallocations limitées.
En d’autres termes, certaines régions gardent plus d’enseignants que nécessaire alors que
certaines zones en difficulté restent sous dotées.
La préoccupation sous-jacente est compréhensible : il s’agit d’éviter les à coups brutaux
et la réduction significative des services publics en milieu rural…mais il faut bien avoir
conscience du prix de cette politique pour les élèves qui relèvent de zones où l’échec scolaire
est un problème lourd. D’aucuns argueront de l’existence de ZEP…mais ces dispositifs
n’apportent pas de véritables solutions. Ce sont des tentatives de rattrapage bien insuffisantes.
Reste la question de l’affectation des élèves dans les écoles. Elle
relève, vous le savez,
de la responsabilité propre des communes et si la sectorisation est remise en cause dans le
second degré, elle reste en vigueur dans le premier degré. Jusqu’au 1
er
janvier 2005, elle
devait résulter d’un arrêté du maire
; elle doit se fonder depuis lors sur une délibération du
conseil municipal.
Il ressort en fait de nos contrôles qu’un quart des communes n’ont pas mis en place de
sectorisation et parmi celles qui l’ont fait, deux sur cinq ne l’ont pas formalisée conformément
à la réglementation. L’affectation des élèves laisse donc une large place au « pragmatisme » et
aux dérogations.
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Certes, les dérogations sont le plus souvent accordées sur la base de critères objectifs
(rassemblement des fratries, lieu de travail des parents, proximité de la garderie ou de la
nourrice…)
; elles n’en constituent pas moins des atteintes portées au principe d’égalité.
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II- L’Ecole de la République est donc bien malmenée. Nous sommes convaincus
que ces difficultés viennent avant tout d’une grande fragilité institutionnelle.
Les communes engagent des dépenses importantes en faveur de l’école ; pourtant, la
plupart n’ont pas su définir de politique éducative claire et lisible et rares sont celles à avoir
mis en place un service dédié à la mise en oeuvre des compétences scolaires, périscolaires et
extrascolaires. En d’autres termes, cette politique légitimement présentée comme prioritaire
est en fait très souvent sous-administrée.
La situation n’est pas beaucoup plus satisfaisante du côté de l’Etat : aujourd’hui 4 200
postes de direction d’école sont vacants et près de 70 % des écoles de 2 à 4 classes n’ont pas
de directeur…Ainsi, les communes, dans bien des cas, manquent d’un interlocuteur adapté.
De manière plus générale, on constate un manque de coordination et de concertation
entre l’Etat et les communes fortement préjudiciable à l’efficacité des initiatives des uns et
des autres.
La situation est donc critique et il faut en sortir très rapidement.
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L’école de la République est celle d’une République décentralisée. C’est un fait… Nous
ne pouvons néanmoins accepter qu’elle offre des chances de réussite différentes selon le lieu
où l’on réside sauf à accepter la mise à bas d’un principe fondateur de notre société.
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Nous formulons à cet égard plusieurs recommandations :
1-
Il faut tout d’abord résoudre le problème de la direction des écoles
. Une solution
serait de donner à ces dernières plus d’autonomie en les érigeant en établissements publics à
part entière. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoyait la
possibilité d’expérimenter cette voie. Jusqu'à présent personne ne l’avait saisie. Cette solution
ne séduisait, il faut dire, ni les élus, ni l’éducation nationale. Est-ce une relation de cause à
effet ? On nous laisse maintenant entrevoir une solution avec une proposition de loi - donc
d'origine parlementaire - relative à la création d'établissements publics d'enseignement
primaire. C'est une solution possible. Mais c'est une bizzare procédure !
Il faudra de toute façon redéfinir rapidement le statut des directeurs d’école pour
résoudre la crise actuelle.
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2 -
Il faut ensuite pousser à son terme la logique de la décentralisation
; je ne veux
pas dire qu’il faille bouger les lignes ou forcément dessaisir l’Etat pour donner plus de
compétences aux communes en matière pédagogique par exemple.
Il faut simplement que
les communes se dotent d’une organisation administrative et
comptable adéquate,
propre à garantir la transparence et l’efficacité des actions qui sont de
leur ressort.
Si elles jugent ne pas avoir la taille critique pour le faire, qu’elles transfèrent cette
compétence au niveau intercommunal. Actuellement, nous sommes dans la pire des situations
avec de très fréquents transferts de fait vers l’intercommunalité mais sans traduction
institutionnelle claire et lisible. Il faut en finir avec cet embrouillamini auquel plus personne
ne comprend rien.
Il est certain que l’école reste « sentimentalement » communale… mais l’organisation
intercommunale apparaît bien souvent plus opportune ; elle a notamment pour immense
avantage de contribuer à réduire les inégalités entre écoles, au moins sur un secteur donné.
Dans le même esprit, il faut savoir jouer pour l'Ecole le jeu de la décentralisation. Il faut
donner une marge d'autonomie aux autorités locales. Il est ainsi des décisions qui doivent être
prises au plus près du terrain. L'organisation du temps scolaire est de celles-là qu'il s'agisse de
la répartition du temps sur la semaine et sur l'année : la formule optimale n'est pas forcément
la même dans une ville de plus de 100 000 habitants et un bourg rural, dans un quartier sans
problème particulier et une banlieue difficile. Il faut donc en finir dans bien des matières avec
l'uniformité qui est bien souvent le contraire de l'égalité.
3- Enfin, il doit être clair que la libre administration des collectivités territoriales
n’implique pas, par nature, l’inégalité de traitement. Non. Elle doit aller de pair avec des
mécanismes de contrôle et d’harmonisation nationaux.
La difficulté dans notre pays est que la décentralisation s’accompagne presque toujours
d’un recul de l’information disponible au niveau central qui rend plus difficiles le contrôle et
la correction
des inégalités.
Notre travail a notamment mis en évidence le flou budgétaire et comptable qui entoure
les politiques éducatives des communes.
Il est ainsi impossible de chiffrer leur effort
financier et a fortiori de tenter de réduire les écarts.
Des mesures très concrètes permettraient pourtant de remédier à ces lacunes :
L’Etat doit d’abord pouvoir exiger des collectivités territoriales les informations
nécessaires à l’analyse des différentes politiques éducatives.
Cela implique de clarifier le
périmètre des dépenses communales obligatoires ;
Cela implique ensuite de mettre en place les
outils méthodologiques et comptables
permettant d’évaluer plus rigoureusement les différentes composantes de la dépense
scolaire.
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L’Etat doit par ailleurs garantir l’homogénéité de l’obligation scolaire et des contenus
pédagogiques.
A cet effet, une meilleure concertation entre l’Etat et les communes est absolument
nécessaire. Nous recommandons notamment que
soit clarifiée
la répartition des
compétences en matière d’accompagnement de la scolarité,
ce qui implique que l’Etat fixe
un cadre minimal suffisamment précis pour qu’il s’impose à tous les partenaires de l’école .
A cet égard la mise en place par l’éducation nationale d’un accompagnement éducatif
d’une durée indicative de deux heures, proposé en 2008 à tous les élèves, du cours
préparatoire au CM2, en zone d'éducation prioritaire, quatre jours par semaine va
certainement dans le sens d’une plus grande égalité. Mais il est indispensable que ce dispositif
se déploie en concertation étroite avec les communes puisque ces dernières ont déjà pris de
nombreuses initiatives en la matière.
De la même manière, certaines réformes récentes (comme l’accueil des élèves en cas de
grève) auraient mérité une plus grande concertation avec les communes pour une meilleure
prise en compte des spécificités et de l’organisation locales. A notre sens, le rôle de l’Etat est
moins d’imposer des politiques que d’intervenir, lorsque nécessaire, dans un rôle de
péréquation et d’harmonisation. C’est là le coeur du sujet.
***
La problématique n’est sans doute pas propre au domaine scolaire. La décentralisation
en France s’est accompagnée dans tous les domaines d’une difficulté pour l’Etat à redéfinir
son rôle, qui intervient trop ou trop peu, dans un contexte où l’information sur les pratiques
locales est de plus en plus difficile à centraliser. En conséquence, les inégalités se creusent
sans que l’on puisse précisément les mesurer, ni a fortiori, les corriger…
Cette difficulté -et j’en terminerai par là- pose de manière renouvelée la question des
contrôles. Ce rapport vous offre un exemple de ce que les juridictions financières peuvent
faire actuellement. J’espère que demain nous pourrons vous offrir plus de travaux de ce type.
Je vous remercie de votre attention et me tiens à votre disposition avec M Picq,
président de la 3ème chambre, Mme Bazy-Malaurie, présidente et rapporteur général, MM.
Bertucci président de la CRC d’Ile de France et Mourier des Gayets président de la CRC du
Nord - Pas de Calais, et M. Duchadeuil, conseiller maître, pour répondre à vos questions.
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