ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
CAHIERS
PÉDAGOGIQUES -
LA DÉLIVRANCE
DES PERMIS
DE CONSTRUIRE
Un parcours complexe
dans un cadre instable
Rapport public thématique
Septembre 2024
•
Sommaire
Cahier pédagogique 1 :
cartographie des textes et des acteurs
..........................................................
5
Cahier pédagogique 2 :
les chemins du parcours « urbanistique » des élus et des pétitionnaires
.........
15
Cahier pédagogique 3 :
les injonctions normatives incontournables et sanctionnables
.................
45
Cahier pédagogique 4 :
le face à face entre les pétitionnaires et l'administration
..........................
77
Cahier pédagogique 5 :
les leviers à la main du tribunal
................................................................
125
•
Cahier pédagogique 1
:
cartographie
des textes et des acteurs
C’est un ensemble de
« briques »
qui constitue l’édifice qui mène à
la décision d’octroyer ou de refuser une autorisation d’urbanisme
.
Les chemins du parcours « urbanistique » pour les élus
Les fondamentaux
-
Les outils de la planification territoriale
-
Des documents qui traduisent les projets de territoire
L’échelon régional
-
SRADDET /SDRIF
Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et
d’Égalité des Territoires
Les consultations des PPA personnes publiques associées
Sur le projet de SRADDET
-
SRCE
Le schéma régional de cohérence écologique désormais intégré au
SRADDET
-
SDAGE
Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux
-
SRHH
Schéma régional de l’habitat et de l’hébergement d’Île
-de-France
COUR DES COMPTES
6
L’échelon départemental
-
PDH
Plan départemental de l’habitat
-
PDALHPD
Plan
départemental d’action pour le logement et l’hébergement des
personnes défavorisées
-
SDAGV
Schéma départemental d’accueil des gens du voyage
L’échelon du SCoT (schéma de cohérence territoriale)
Les « porter » à connaissance
Par l’État
PADD du SCoT
Projet
d’aménagement et de développement durables
Le projet de SCoT
Un projet de territoire
Les consultations des PPA
Personnes Publiques Associées sur le projet de SCoT
L’enquête publique
Sur le projet de SCoT
L’adoption du SCoT
Le schéma de cohérence territoriale
Les DOO
Document d’Orientation et d’Objectifs
La compatibilité
Versus la conformité
Le SCoT fait écran au SRADDET ou au SDRIF.
Il est compatible avec le SDAGE, le SRCE et le SRHH
(schéma
régional de l’habitat et de l’hébergement le cas échéant)
CAHIER PÉDAGOGIQUE 1 : CARTOGRAPHIE DES TEXTES ET DES ACTEURS
7
L’échelle communale et celle de l’intercommunalité
-
Les « porter » à connaissance
Par le préfet
-
PADD du PLU(i) ou PLU
Projet d'Aménagement et
de
Développement Durable
-
OAP
Orientations d’aménagement et de programmation
-
PLU(i) / PLU
-
Plan local d'urbanisme intercommunal ou communal
-
Un rapport de présentation,
-
Le PADD,
-
Les OAP
orientations d’aménagement et de programmation
,
-
Un règlement
-
Des annexes :
-
Les servitudes d’utilité publique
-
Le PDU plan de déplacement urbain
-
Le PLH
programme local de l’habitat
-
Le SDAEP
Schéma Départemental d’Alimentation en Eau Potable
-
Règlement du PLU(i) ou PLU
Règles générales et les servitudes
d’utilisation
du sol
-
PLH / PLUiH
Programme local de l’habitat
-
PDU / PDM
Plan de Mobilité / Plan de déplacements urbains
-
SDAEP
Schéma de gestion des eaux pluviales
-
RNU
règlement national d’urbanisme
COUR DES COMPTES
8
Les chemins du parcours « urbanistique » pour les pétitionnaires
Les certificats d’urbanisme
-
Information
-
Cristallisation
-
Sursis à statuer
-
Dédommagement
Les ADS, autorisations de construire ou de démolir
-
Permis d
’aménager
-
Permis de construire / Permis modificatif
Déclaration préalable
Permis de construire
-
Les autres versions du permis de construire
Permis d’innover
PCVD permis de construire valant division
PAMS permis d’aménager
multisites
-
Les permis dérogatoires
-
Permis de démolir
CAHIER PÉDAGOGIQUE 1 : CARTOGRAPHIE DES TEXTES ET DES ACTEURS
9
Les injonctions normatives, incontournables et sanctionnables
L’entrelacement législatif
Fondement historique
1914 / 1945
L’empilement législatif
2000 / 2023
Le tournant de la loi Alur - 2014
L’ère
du PLU(i)
Les dérogations
UTN
–
unités touristiques nouvelles
Zone de montagne
Destinations et sous-destinations
5 destinations, 23 sous-destinations
et deux régimes différents
La « clause filet » :
La pratique du « cas par cas »
Les injonctions
Directives Territoriales d’Aménagement
7 DTA
Lois spécifiques
Loi Littoral
Loi Montagne
Parcs Naturels
La charte des paysages
COUR DES COMPTES
10
La cartographie des Risques et des périmètres sensibles
Servitudes d’utilité publique
Les opérations d’intérêt national
(OIN)
Les projets d’intérêt général
(PIG)
Le Zéro Artificialisation Net des Sols (ZAN)
Passage du potentiel constructible au ZAN
La coercition
La loi SRU
Article 55 et sanctions
Les ABF
Servitudes d’utilité publique
Les MRAe
Missions Régionales d'Autorité Environnementale
L’impact de l’annulation des documents d’urbanisme
L’exemple de Gujan
-Mestras
(Gironde)
CAHIER PÉDAGOGIQUE 1 : CARTOGRAPHIE DES TEXTES ET DES ACTEURS
11
Le face à face entre l’autorité administrative et le pétitionnaire
Les leviers des maires
Instituer en permanence le droit opposable
(Avec le conseil délibérant)
-
Actualiser, adapter ou revisiter les documents opposables
-
Mise en compatibilité du PLU (PLU(i))
Avec le SCoT et le SRADDET
Avec une déclaration de projet (DP)
Dans le cadre d’une procédure intégrée (PI)
Avec une DUP (déclaration d’util
ité publique)
-
Révision du PLU (PLU(i))
Sécuriser les procédures
-
Faire de la pédagogie
-
Organiser une gouvernance pour ne pas décider seul
-
S’entourer de prestataires experts et renforcer les équipes d’instruction
internes souvent à l’échelle intercommunale
-
Prévenir les recours
-
Signer les autorisations
-
Simplifier ou compliquer la procédure pour le pétitionnaire
Marquer ses désaccords
-
Modifier un projet dont il ne veut pas en l’état
-
Négocier un projet
-
Contrarier un projet dont il ne veut pas
-
Bloquer un projet
COUR DES COMPTES
12
Contrôler, observer, évaluer
-
Contrôler le respect des autorisations accordées
-
Veiller aux rentrées fiscales liées à l’urbanisme
-
Évaluer les impacts des documents d’urbanisme en vigueur
-
Observer le foncier de sa commune
Les leviers des Intercommunalités / Les leviers du préfet
Accompagner, gérer, évaluer, réviser
-
Instruction des ADS pour les communes
-
Signatures des autorisations dans les ZAC intercommunales
-
Suivi de la réalisation des différents objectifs
-
Révision, Modification des plans intercommunaux
Accompagner, gérer, évaluer, réviser
-
Apport de conseils
-
Instruction RNU
-
Contrôle de légalité des actes et procédures d’urbanisme
Recours gracieux, déférés au TA
-
L’application de la loi SRU
Les leviers du Tribunal Administratif / Les leviers du pétitionnaire
Annuler, arbitrer, confirmer
-
Les exemples de contentieux sur le ADS et sur les documents d’urbanisme
Le cas du PLU(i)-H de Toulouse
CAHIER PÉDAGOGIQUE 1 : CARTOGRAPHIE DES TEXTES ET DES ACTEURS
13
Être respecté, écouté, compris
-
La considération
-
La concertation
-
Le respect des délais
-
La cristallisation
-
La mise en demeure de la commune (sursis à statuer)
-
Les recours
Cahier pédagogique 2
:
les
chemins
du
parcours «
urbanistique
»
des élus et des pétitionnaires
Cheminement des élus
Les fondamentaux
Les fondamentaux
-
Les outils de la planification territoriale
Des
documents
qui traduisent les projets de territoire
La planification urbaine regroupe l’ensemble des documents
d’urbanisme qui organisent les territoires. Ces documents traduisent un
projet de
territoire
s’appuyant sur un diagnostic territorial, une évaluation
environnementale, des études, des procédures juridiques et financières qui
sont définies par des normes
(lois et décrets)
regroupées principalement
dans le code de l’urbanisme.
La planification territoriale est concrétisée par un ensemble d’outils
mis à la disposition des collectivités locales pour traduire leur projet de
territoire.
Qu'ils
soient réalisés à l’échelle du bassin d’emploi ou déclinés
à l’échelle intercommunale ou communale, ces documents permettent de
définir des orientations, notamment :
•
a
ssurer l’équilibre entre le développement et le
renouvellement urbain,
l’aménagement des espaces ruraux, la qualité de vie des habitants et la
préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ;
•
soutenir la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans
l’habitat urbain et rural, en
prévoyant des capacités de constructions
suffisantes dans les domaines de l’habitat, des activités économiques et
commerciales, culturelles et sportives ;
•
préserver les milieux naturels, les paysages notamment par le maintien
ou la création de continuités écologiques ;
COUR DES COMPTES
16
•
préserver et développer la qualité urbaine, architecturale et paysagère,
notamment des entrées de ville ;
•
d
évelopper les transports collectifs afin d’offrir des alternatives aux
déplacements individuels motorisés pour préserver l’environneme
nt ;
•
lutter contre le réchauffement climatique, limiter les émissions de gaz à
effet de serre en assurant le développement des énergies renouvelables,
et en limitant l’artificialisation des sols
;
•
assurer la résilience des territoires notamment par la prévention des risques.
L’échelon régional
L’échelon régionale
-
SRADDET /SDRIF
Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et
d’Égalité des Territoires
-
Les consultations des PPA (Personnes publiques associées)
Sur le projet de SRADDET
-
SRCE
Le schéma
régional
de cohérence écologique désormais intégré au
SRADDET
-
SDAGE
Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux
-
SRHH
Schéma régional de l’habitat et de
l’hébergement d’Île
-de-France
Le SRADDET ou SDRIF :
Schéma Régional d’Aménagement, de
Développement Durable et d’Égalité des Territoires / Schéma directeur de
la Région Île-de-France
Le SRADDET fixe les objectifs de moyen et long termes, en lien
avec
plusieurs
thématiques :
équilibre
et
égalité
des
territoires,
implantation
des
différentes
infrastructures
d’intérêt
régional,
désenclavement des territoires ruraux, habitat, gestion économe de
l’espace, intermodalité et développement des transports, maîtrise et
valorisation de l’énergie, lutte cont
re le changement climatique et
l’artificialisation des sols, pollution de l’air, protection et restauration de la
biodiversité, prévention et gestion des déchets.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
17
L’élaboration du SRADDET est confiée au conseil régional qui
l’adopte par délibération, avan
t son approbation par arrêté du préfet de
région, à l’issue des procédures d’évaluation environnementale et
d’enquête publique. Cette approbation lui confère sa valeur prescriptive à
l’égard des documents de planification des autres collectivités territori
ales
qui doivent être compatibles avec ce dernier (cf. infra).
Le
SRADDET
se substitue aux schémas
sectoriels
: SRCE
le
schéma régional de cohérence écologique
,
SRCAE le schéma régional du
climat, de l'air et de l'énergie, SRI le schéma régional de
l’intermodalité,
SRIT le schéma régional des infrastructures et des transports, PRPGD le
plan régional de prévention et de gestion des déchets
.
•
Les consultations des personnes publiques associées (PPA)
Sur le projet de SRADDET
Les personnes publiques
1
sont associées à l’élaboration des
documents d'urbanisme. Leur rôle est de s’assurer de la bonne prise en
compte des lois, règlements et intérêts supra-communaux.
Pour assumer son rôle de mise en cohérence des stratégies
d’aménagement, le SRADDET doit faire état d’une bonne articulation des
documents de planification régionaux et infrarégionaux. Les PPA sont :
-
le préfet de région,
-
les conseils départementaux
(uniquement sur les aspects voirie et
infrastructure numérique),
-
les métropoles,
-
les collectivités à statut particulier
(comme la métropole de Lyon),
-
les intercommunalités compétentes en matière de PLU,
-
les autorités compétentes pour l’organisation de la mobilité qui ont
élaboré un PDU
(Plan de déplacement urbain-mobilité),
-
les établissements publics en
charge d’un SCoT
(pour les PLU(i)),
-
un comité consultatif
2
,
-
le comité régional en charge de la biodiversité,
-
les comités de massifs en zone de montagne.
1
Définies aux articles L. 132-7, L 142-8, L. 132-9, L132-10 et L. 132-11 du code de
l’urbanisme.
2
Composé de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements
compétents en matière de collecte et de traitement
des déchets, d’organismes publics et
d’organisations professionnelles concernés, d’éco
-
organismes et d’associations agréées
de protection de l’environnement.
COUR DES COMPTES
18
Avant son adoption par le Conseil régional, le projet de
SRADDET, est assorti de l'avis des conseils départementaux intéressés, du
conseil économique, social et environnemental régional et des chambres
consulaires.
Le SRCE : Le schéma régional de cohérence écologique
Désormais le SRADDET se substitue au SRCE, sauf en Île-de-France
La mise en place d’un
réseau de continuités écologiques, la Trame
Verte et Bleue (TVB), est une des mesures phares du Grenelle de
l’Environnement. Cette démarche, s’inscrit dans l’objectif d’enrayer la
perte de biodiversité, elle vise à favoriser les déplacements et la migration
des espèces animales et végétales en préservant et restaurant des
continuités écologiques entre les milieux naturels.
Le SRCE est un outil d’aménagement destiné à orienter les
stratégies/plans/programmes, les documents d’urbanisme et les projets,
ainsi que les démarches locales de TVB ou de biodiversité. Tous les
schémas/plans/programmes et tous projets doivent intégrer les continuités
écologiques dans leur état initial de l’environnement. Ils doivent
aussi éviter et réduire leurs impacts négatifs sur ces continuités puis, si
besoin, compenser les impacts restants.
Réalisé en co-
élaboration par la Région et l’État dans le cadre d’une
démarche participative, en association avec un comité régional « Trames verte
et bleue »
3
, présidé conjointement par le président du conseil régional et par le
préfet de région, le schéma régional de cohérence écologique
(SRCE)
est
approuvé par arrêté du préfet après délibération du Conseil régional. Le SRCE,
est soumis à enquête publique.
Le SRCE est pris en compte par les documents de planification
(SCoT, PLU et cartes communales, etc.)
et les projets de l’État, des
collectivités territoriales et de leurs groupements.
Le SDAGE : Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux
En France comme dans les autres pays membres de l'Union
européenne, les "plans de gestion" des eaux sont encadrés par le droit
communautaire inscrit dans la directive cadre sur l'eau
(DCE)
de 2000. Ce
sont les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux
(SDAGE).
Institués par la loi sur l'eau de 1992, ces documents de
planification ont évolué suite à la DCE. Ils fixent pour six ans les
3
Défini aux articles D. 371-
7 et suivants du code de l’environnement
.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
19
orientations qui permettent d'atteindre les objectifs attendus en matière de
"bon état des eaux". Ils sont au nombre de 12, un pour chaque « bassin »
de la France métropolitaine et d'outre-mer
4
.
Le troisième cycle de la DCE a débuté en 2022 pour une période
de six ans. La quatrième génération de SDAGE est approuvée en 2022 pour
la période 2022-2027.
Le SRHH :
Schéma régional de l’habitat et de l’hébergement
d’Île
-de-France
Propre à l’Île
-de-France le SRHH est un document de planification
stratégique qui vise à faciliter la coordination des politiques d’habitat et
d’hébergement dans cette région.
Le SRHH est éla
boré par le comité régional de l’habitat et de
l’hébergement
d’Île
-de-France,
qui
comprend
notamment
des
représentants de collectivités. Il est arrêté par le préfet de région, après
approbation du projet par ce comité.
Le SRHH fixe pour 6 ans, les objectifs globaux en matière de
construction et de rénovation de logements, de construction et
d’amélioration des structures d’hébergement, de développement équilibré
du parc de logements sociaux, de rénovation thermique des logements,
d’actions en faveur des popu
lations défavorisées, de rénovation urbaine, de
requalification des quartiers anciens dégradés et de lutte contre l’habitat
indigne. Il prévoit les déclinaisons territoriales de ces objectifs au niveau
de chaque établissement public de coopération intercommunale. Il indique
notamment les objectifs à atteindre pour satisfaire les besoins en logements
et en places d’hébergement.
Ce schéma s’impose notamment aux contrats de développement
territorial, aux schémas de cohérence territoriale
(SCoT),
aux plans locaux
d’urbanisme
(PLU, PLU(i))
, et documents tenant lieu de PLU, au plan
métropolitain de l’habitat et de l’hébergement et aux programmes locaux
de l’habitat
(PLH).
4
7 bassins métropolitains, Adour-Garonne, Artois-Picardie, Corse, Loire-Bretagne,
Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée, Seine-Normandie ; et 5 bassins d'outre-mer :
Guadeloupe, Guyane, Martinique, la Réunion et Mayotte
COUR DES COMPTES
20
L’échelon
départemental
L’échelon départemental
-
PDH
Plan départemental de l’habitat
-
PDALHPD
Plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des
personnes défavorisées
-
SDAGV
Schéma départemental d’accueil des gens du voyage
Le PDH :
Plan départemental de l’habitat
Le PDH est un outil de mise en cohérence des politiques locales de
l’habitat à l’échelle départementale.
Le plan départemental de l’habitat
(PDH)
vise à assurer la cohérence
entre
les politiques locales de l’habitat conduites sur les territoires couverts
par des programmes locaux de l’
habitat
(PLH ou PLHI),
et celles qui sont
menées sur le reste du département.
Prévu pour une durée de six ans, le PDH est élaboré conjointement
par l’État, l
e département et les établissements publics de coopération
intercommunale
(EPCI)
ayant adopté un PLH ou ayant délibéré pour
élaborer un PLH.
Le PDALHPD :
Plan départemental d’action pour le logement et
l’hébergement des personnes défavorisées
À l’échelle départementale, le PDALHPD vise à faciliter l’accès et
le maintien dans un logement décent pour les personnes et les familles qui
connaissent des difficultés sociales et économiques.
Le PDALHPD fait partie du dispositif de réponse à l’urgence sociale
et de lutte contre la pauvreté. Il définit les mesures destinées à permettre
aux personnes et familles en difficultés sociales et économiques
(par
inadaptation de leurs ressources, de leur
s conditions d’existence
, etc.)
d'accéder à un logement décent et indépendant.
Ce plan inclut des mesures complémentaires destinées à répondre aux
besoins en hébergement d’urgence des personnes et familles relevant du
dispositif d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le
logement. Il porte aussi le schéma régional d'accueil des demandeurs d'asile. Il
comporte des mesures destinées à lutter contre la précarité énergétique.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
21
Basé sur une évaluation des besoins, il prévoit notamment des
dispositifs de suivi et d’observation.
Établi pour une durée de six ans maximum, ce plan est élaboré et
mis en œuvre
par l’État et par le Département, avec l’appui d’un comité
responsable du PDALHPD, qui associe à cette démarche des représentants
des com
munes ou de leurs groupements et d’autres personnes morales
5
. Le
PDALHPD remplace le plan départemental d’action pour le logement des
personnes défavorisées
(PDALPD)
et le plan d’accueil, d’hébergement et
d’insertion des personnes sans domicile
(PDAHI).
Le SDAGV :
Schéma départemental d’accueil des gens du voyage
À l’échelle départementale, le SDAGV vise à répondre aux besoins
d’accueil des gens du voyage sur le territoire. Il prévoit les secteurs
géographiques d’implantation et les communes où doivent être
(obligation
légale)
réalisés :
-
d
es aires permanentes d’accueil, ainsi que leur capacité
;
-
d
es terrains familiaux locatifs aménagés, destinés à l’installation
prolongée de résidences mobiles, ainsi que le nombre et la capacité
des terrains ;
-
des aires de g
rand passage, destinées à l’accueil des gens du voyage
se déplaçant collectivement à l’occasion des rassemblements
traditionnels ou occasionnels, ainsi que la capacité et les périodes
d’utilisation de ces aires.
Il est élaboré et approuvé conjointement par le préfet et par le
président du Conseil départemental
(et par le président du conseil de la
métropole de Lyon, pour le schéma commun au Rhône et à la métropole de
Lyon).
En Corse, il est élaboré et approuvé conjointement par le préfet et
par le président du conseil exécutif.
5
Associations de lutte contre les exclusions, organismes exerçant des activités de
maîtrise d’ouvrage, d’ingénierie sociale, financière et technique, caisses d’allocations
familiales, distributeurs d’eau et fournisseurs d’énergie, etc
etc.
COUR DES COMPTES
22
L’échelon intercommunal du SCoT
(schéma de cohérence territoriale)
L’échelon du SCoT
-
Les « porter » à connaissance
Par l’État
-
PADD du SCoT
Projet d’aménagement et de développement
durables
-
Le projet de SCoT
Un projet de territoire
-
Les consultations des PPA
Personnes Publiques Associées
Sur le projet de SCoT
-
L’enquête publique
Sur le
projet
de SCoT
-
L’adoption du SCoT
Le schéma de
cohérence
territoriale
-
Les DOO
Document
d’Orientation et d’Objectifs
-
La compatibilité
Versus
la conformité
Le SCoT fait écran au SRADDET ou au SDRIF.
Il est compatible avec le SDAGE, le SRCE et le SRHH le cas échéant
La chronologie du SCoT
Le Schéma de Cohérence Territoriale est un document de
planification stratégique intercommunale qui s’inscrit à l’échelle d’un large
bassin de vie ou d’une aire urbaine. Il
s’intercale entre le document de
planification régional
(SRADDET
6
ou -SDRIF)
et les documents locaux
(PLU)
ou intercommunal
(PLU(i)).
Il recouvre souvent plusieurs
PLU(i).
L’élaboration du SCoT est le fruit d’un travail itératif et collaboratif,
d’environ six années, mené avec l’ensemble des acteurs, partenaires et
experts
.
L’initiative appartient aux élus des structures intercommunales
compétentes dès la recherche du périmètre, publié ensuite par le préfet.
6
Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des
Territoires
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
23
Les « porter » à connaissance
Le « porter à connaissance » désigne la procédure par laquelle le
préfet porte à la connaissance des communes ou de leurs groupements
compétents le cadre législatif et réglementaire à respecter ainsi que les
projets des collectivités territoriales et de l’État en cours d’élaboration
ou
existants.
Il précise que l’État a l'obligation de porter à la connaissance des
communes ou de leurs groupements compétents les informations
nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme.
Le terme « porter à connaissance » est donc utilisé lors de procédure
d'élaboration ou de révision d'un document d'urbanisme (SCoT ou PLU),
lorsque le préfet informe officiellement le maire ou le président du
groupement de communes compétent, notamment de risques dont il a
connaissance et qui doiv
ent être pris en compte dans l’élaboration de
leur(s) document(s) d’urbanisme.
Sur cet aspect, le préfet fournit les études techniques dont dispose
l'État en matière de prévention des risques et de protection de
l'environnement, afin que l’autorité compétente en matière d’urbanisme
puisse les prendre en compte dans ses autorisations d'urbanisme en faisant
notamment application de l’article R.111
-
2 du code de l’urbanisme.
Le Projet d’Aménagement Stratégique (PAS),
Remplace désormais le Projet d’aménagement
et de développement
durables (PADD)
Après l’organisation d’un débat sur les orientations générales du
PAS
ce document est adopté par l’instance délibérative. Le SCoT pose à
travers son PAS les enjeux et les objectifs, notamment pour réduire les
incidences
du
développement
et
du
fonctionnement
urbain
sur
l’environnement.
Le projet de SCoT : Un projet de territoire
Il faut souvent plus de quatre années de travaux pour élaborer le
projet de schéma de cohérence territoriale (SCoT), menés en étroite
association avec les communes, les Établissements Publics Territoriaux,
les Personnes Publiques Associées
(PPA),
et en concertation avec le public
et les partenaires concernés, à l’issue, l’instance délibérante dédiée, ou le
Conseil Métropolitain
(s’il épouse le péri
mètre du SCoT),
arrête le projet
de SCoT par délibération.
Le SCoT définit un projet pour un bassin de vie, avec un horizon de
15 à 20 ans.
COUR DES COMPTES
24
C’est un
document d'urbanisme
qui détermine, à l’échelle de
plusieurs communes ou groupements de communes, un projet de territoire
visant à mettre en cohérence l'ensemble des politiques sectorielles,
notamment en matière d’habitat, de mobilité, d’aménagement commercial,
d’environnement et de paysage. Le
Code de l'urbanisme fixe le régime des
SCoT aux articles L et R.141-1 et suivants.
Les consultations des PPA : Sur le projet de SCoT
Il est procédé, comme pour le SRADDET,
à la consultation de
Personnes Publiques Associées
(PPA)
pendant trois mois : l'État, les
régions, les départements, les autorités organisatrices de transport, les
établissements publics de coopération intercommunale compétents en
matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des
parcs naturels régionaux et des parcs nationaux, les chambres de commerce
et d'industrie territoriales, les chambres de métiers, les chambres
d'agriculture et, dans les communes littorales, les sections régionales de la
conchyliculture, les syndicats mixtes de transports, et les établissements
publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des
schémas de cohérence territoriale limitrophes, ou encore à sa demande la
commission départementale de la préservation des espaces naturels,
agricoles et forestiers .
Les personnes publiques associées :
-
Reçoivent notification de la délibération prescrivant l'élaboration du
schéma de cohérence territoriale ;
-
Peuvent, tout au long de cette élaboration, demander à être consultées
sur le projet de schéma de cohérence territoriale ;
-
Émettent un avis, qui est joint au dossier d'enquête publique, sur le
projet de schéma arrêté.
L’enquête publique
: Sur le projet de SCoT
Le projet de SCoT est soumis à enquête publique réalisée
conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de
l'environnement Après un mois
(minimum)
la commission d’enquête rend
son avis, avec le cas échéant des réserves et des recommandations.
L’adoption du SCoT
: Le schéma de cohérence territoriale
À l'issue de l'enquête publique, le schéma, éventuellement modifié
pour tenir compte des observations du public, des avis des communes, des
personnes publiques consultées et du préfet, est approuvé par l'organe
délibérant de l'établissement public. Il est transmis au préfet, à la région,
au département et aux organismes mentionnés à l'article L. 121-4, ainsi
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
25
qu'aux communes ou établissements publics ayant recouru à la procédure
de l'article L. 122-9
7
. Le schéma de cohérence territoriale approuvé est tenu
à la disposition du public.
La délibération publiée approuvant le schéma devient exécutoire deux
mois après sa transmission au préfet. Toutefois, si dans ce délai le préfet
notifie, par lettre motivée, au président de l'établissement public les
modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au schéma, lorsque les
dispositions de celui-ci ne sont pas compatibles avec les directives
territoriales d'aménagement
8
et, en l'absence de celles-ci, avec les
dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à
l'article L. 111-1-1, ou compromettent gravement les principes énoncés aux
articles L. 110 et L. 121-
1, le projet se doit d’intégrer les remarques du préfet.
Le schéma de cohérence territoriale est exécutoire dès publication et
transmission au préfet de la délibération apportant les modifications
demandées.
Les DOO
:
Document d’Orientation et d’Objectifs
Avec le Document d’Orientation et d’Objectifs
(DOO)
le SCoT
décline, sous forme de prescriptions, les moyens d’atteindre les objectifs
exprimés dans le PAS. Ces prescriptions aujourd’hui ne peuvent ignorer
les dispositions du ZAN
,
puisque le document supérieur
(SRADDET ou
SDRIF)
les aura signifiées. Ainsi le SCoT fixe un objectif limité de
consommation d’espace.
Les orientations du DOO du SCoT s’imposent aux PLU(i) dans un
rapport de compatibilité. Ce lien juridique s’
apprécie selon une approche
globale de « non-contrariété ».
Le rapport de compatibilité implique de respecter les objectifs
essentiels du document supérieur. Il autorise donc, contrairement au
rapport de conformité, une certaine adaptation des prescriptions au
contexte local, dès lors que les politiques publiques retenues permettent de
répondre aux options fondamentales, et aux objectifs essentiels du SCoT.
Ainsi, le SCoT doit être compatible avec le SRADDET
(ou le
SDRIF),
et les PLU(i) doivent être compatibles avec le SCoT.
7
La protection prévue à l’article L. 122
-
9 du code de l’urbanisme concerne
a
priori
seulement le « milieu » caractéristique de la montagne, et non la faune qui y
habite
, suite à un arrêt du 17 janvier 2024 du Conseil d’État.
8
Voir infra.
COUR DES COMPTES
26
La compatibilité
versus
la conformité
Une fois approuvé, le SCoT fait écran au SRADDET ou au SDRIF.
Il s’agit d’un rapport de compatibilité limitée, qui signifie qu’en cas
de superposition de plus de deux normes de rang différent sur le même
territoire, la norme inférieure n’a pas à être compatible avec l’ensemble de
celles qui lui sont supérieures, mais seulement avec celle qui lui est
immédiatement supérieure.
Outre le SRADDET ou le SDRIF, le SCoT devra aussi être
compatible avec le
SDAGE (Schéma d’Aménagement et de Gestion des
Eaux) et doit prendre en compte d’autres documents comme le Schéma
Régional de Cohérence Écologique (SRCE) -
qui n’est pas intégré au
SDRIF -
ou le Schéma Régional de l’Habitat et de l’Hébergement (SRHH)
le cas échéant.
L’élaboration des
SCoT
s’inscrit, souvent, dans un contexte de
planification et de programmation en mouvement : révision du SRADDET
ou du SDRIF, révision ou élaboration de PLU ou PLU(i), ce qui constitue
un réel élément de complexité.
À titre
d’exemple la Métropole du Grand Paris témoigne de la
complexité rencontrée lors de l’élaboration du SCoT métropolitain d’Île
-de-
France.
Elle considère que le caractère très mouvant du droit de l’urbanisme
et l’attitude des services de l’État ont constitué
ces éléments de complexité :
«
L’État a joué une partition souvent de surenchère, souhaitant
résoudre à cette occasion, des problématiques n’ayant pas trouvé de
solutions jusqu’à lors
: ce fut particulièrement le cas de la production de
logements et la demande impérieuse de territorialisation des objectifs de
production ».
« En outre, la publication de plusieurs textes majeurs durant les 6
ans de la procédure d’élaboration (loi ELAN, ordonnances de juin 2020,
loi Climat notamment) constitue à la fois un élément de complexité et
un sujet potentiel de mise en fragilité du SCoT métropolitain en
particulier, et de tous les documents de planification en général ».
Source : Métropole du Grand Paris
L’échelon communal du PLU ou intercommunal du PLU(i)
Cela concerne les communes ou les intercommunalités qui font, ou
non, partie d’un SCoT
.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
27
L’échelle communale et celle de l’intercommunalité
-
Les « porter » à connaissance
Par le préfet
-
PADD du PLU(i) ou PLU
Projet d'Aménagement et de Développement Durable
-
OAP
Orientations d’aménagement et de programmation
-
PLU(i) / PLU
Plan local d'urbanisme intercommunal ou communal
-
Un rapport de présentation,
-
Le PADD,
-
Les OAP,
-
Un règlement
-
Des annexes
Les servitudes d’utilité publique
Le PDU
Le PLH
Le SDAEP
-
Règlement du PLU(i) ou PLU
Règles
générales
et les servitudes
d’utilisation
du sol
-
PLH / PLUiH
Programme local de l’habitat
-
PDU / PDM
Plan de Mobilité
Plan de déplacements urbains
-
SDAEP
Schéma de gestion des eaux pluviales
-
RNU
Règlement National d’Urbanisme
La chronologie du PLU ou PLU(i)
Le PLU(i) est un document administratif complexe comprenant un
rapport de présentation, un PADD, des OAP, un règlement et des annexes,
qui traduit la volonté politique locale en matière d’aménagement urbain.
Les « porter » à connaissance : Idem que pour le SCoT (cf.
Supra
)
COUR DES COMPTES
28
Le PADD : Projet d'Aménagement et de Développement Durable
Le PADD est un document obligatoire stratégique qui définit les
grandes orientations et intentions d’aménagement du territoire, notamment
en termes d’urbanisme et
de transports.
Le PADD est la « bible »
du plan local d’urbanisme
, pour prendre
connaissance des objectifs architecturaux et économiques que souhaite
mettre en place la Commune
(l’intercommunalité).
À titre d’exemple, pour savoir quelles
sont les zones qui sont
destinés à être davantage bâties, et sous quelle forme architecturale. Pour
connaître les parties du territoire destinées à accueillir notamment les
décharges ou les espaces agricoles.
C’est l’article L. 122
-1-3 du Code de
l’urbanisme
qui fixe les
objectifs du PADD.
Le projet d'aménagement et de développement durable prévu par le
code de l'urbanisme dans le plan local d'urbanisme n'est pas directement
opposable aux demandes d'autorisation de construire, on ne peut refuser un
permis de construire ou un certificat d’urbanisme opérationnel sur la base
du seul PADD (mais la jurisprudence en a durci la portée).
Les OAP :
Orientations d’aménag
ement et de programmation
Au sein du plan local d’urbanisme (PLU, PLU(i)), les orientations
d’aménagement et de programmation (OAP) expriment de manière
qualitative les ambitions et la stratégie d’une collectivité territoriale en
termes d’aménagement
:
-
L’O
AP dite de "secteurs" ou de "quartier"
définit en particulier les
conditions d’aménagement garantissant la prise en compte des
qualités architecturales, urbaines et paysagères des espaces dans la
continuité desquels s’inscrit la zone
;
-
L’OAP dite "thématiq
ue"
concerne un enjeu spécifique de territoire
comme par exemple une OAP
« paysage et biodiversité »,
une OAP
« risques et résilience »
ou
«
qualité de l’air
».
Pièce obligatoire du plan local d’urbanisme
(PLU, PLU(i)),
elles
servent de cadre au projet urbain souhaité par la collectivité ou
l’établissement porteur du PLU(i), les aménagements prévus dans le
périmètre défini par ces OAP devant être compatibles avec ses orientations.
Elles comprennent en particulier :
-
d
es dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports et
les déplacements ;
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
29
-
u
n échéancier prévisionnel d’ouverture à l’urbanisation des z
ones à
urbaniser
(zone AU)
et de réalisation des équipements correspondants
à chacune d’elle, le cas échéant
(l’existence d’une OAP de secteur
étant par ailleurs un des critères d’ouverture d’une zone AU)
;
-
les actions et opérations nécessaires à la mise en valeur des continuités
écologiques ;
-
les actions et opérations nécessaires pour protéger les franges urbaines
et rurales
(notamment en limite de l’espace agricole),
et faciliter la
mise en valeur, la réhabilitation, la renaturation, la restructuration ou
l’aménagement de quartiers ou secteurs.
Elles peuvent :
-
p
rendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les
principales caractéristiques des voies et espaces publics ;
-
favoriser la mixité fonctionnelle des constructions, notamment par
rapport aux commerces ;
-
l
utter contre l’insalubrité
;
-
r
enforcer l’articulation entre le PLU(i), et une zone d’aménagement
concerté
(ZAC)
;
-
adapter la délimitation des périmètres liés à certaines règles plafonnant
le nombre de places de stationnement, par logement, à proximité des
offres de transports, en fonction de la qualité de la desserte.
Dans certains cas, le contenu minimum des OAP se trouve renforcé
sur certaines thématiques :
-
en cas de PLU(i)
valant programme local de l’habitat
(PLH),
ou de
PLU(i) valant plan de mobilité
(PDM) ;
-
e
n l’absence de schéma de cohérence territoriale (
SCoT), sur
l’équipement commercial, artisanal et logistique et les conditions
d’implantation de certains de ces équipements
;
-
pour les territoires concernés par la loi Montagne et prévoyant des
unités touristiques nouvelles
(UTN)
locales ;
-
dans le cas où le PLU(i) comprend des zones urbaines
(U)
ou des
zones à urbaniser
(AU)
dont les conditions d’amén
agement et
d’équipement ne sont pas définies par le règlement du PLU(i)
(au sens
de l’article R. 151
-
20 du code de l’urbanisme)
.
Le PLU(i) / PLU : Plan local d'urbanisme intercommunal ou
communal
COUR DES COMPTES
30
Le PLU(i) est établi à l’échelle du territoire de l’intercommunalité
qui le porte, il réglemente l’affectation des sols. Il est le document de
référence, opposable à toute demande d’autorisation d’urbanisme.
Certaines
communes n’approuvent pas le PLU(i) qui concerne leur
territoire, c’est par exemple le cas de St Genis Pouilly, dans l’Ain. Pour
autant il s’applique sur leur territoire.
Comme indiqué
supra
(La compatibilité versus la conformité),
les
orientations du DOO du SCoT s’imposent donc aux PLU(i) dans un rapport
de compatibilité. Ce lien juridique
s’apprécie selon une approche globale
de « non-contrariété ».
Depuis la loi 3DS, la collectivité a la possibilité de demander au préfet
de prendre formellement position sur la sincérité de l'analyse de la
consommation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers réalisée au titre du
diagnostic du rapport de présentation
au regard des données mises à
disposition par l'État dans le cadre du porter à connaissance, et sur la cohérence
avec le diagnostic des objectifs chiffrés de modération de la consommation de
l'espace et de lutte contre l'étalement urbain contenus dans le PADD.
Le rôle de la «
note d’enjeux
» quérable auprès du préfet, et la
possibilité de demander au préfet de prendre formellement position, lorsqu'il
rend son avis sur le projet de PLU arrêté, ont pour but de sécuriser les
procédures d'évolution des documents induites par l'obligation d'intégrer
dans les PLU(i) ces objectifs prévus par la loi Climat et résilience.
Le volet cartographique du PLU(i)
Quatre types de zones sont répertoriées et cartographiées dans le
PLU(i) :
1. Les zones urbaines » zone U » : On entend par zones urbaines, les
zones où les équipements publics sont déjà installés. Ces zones sont
urbanisées
-
Zone UA
zone urbaine mixte, à caractère central, à dominante
d’habitat, pouvant comporter des commerces, des services, des
bureaux,
des
activités
artisanales,
des
équipements
publics,
compatibles avec un environnement urbain dense.
-
Zone UB zone mixte à vocation essentiellement résidentielle, située
en extension du centre village, et composée très majoritairement
d’habitat individuel isolé, ou constitué sous forme de lotissements.
-
Zone UC
(
comme commerce), zone urbaine mixte, à caractère central,
à dominante d'habitat, pouvant comporter des commerces, des
services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements
publics, compatibles avec un environnement urbain dense.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
31
-
Zone UD
, zone urbaine de faible densité et d’urbanisation modérée, à
dominante d’habitat, pouvant comporter pour des besoins de
proximité des activités de services, commerciales, artisanales, des
équipements publics, compatibles avec l’habitat existant.
-
Zone UE Il s'agit d'une zone urbaine mixte, de densité moyenne ou
faible, à dominante d'habitat, pouvant comporter des commerces, des
services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements
publics, compatible avec un environnement urbain.
-
Zone UL zone de constructions et d'équipements de loisirs en lien avec
des activités touristiques.
-
Zone UI est une zone urbaine qui a pour spécificité principale
d'accueillir des activités industrielles et artisanales.
-
Zone UP zone dédié à l'activité portuaire.
-
Zone UT
(comme tourisme). C'est une zone destinée à l’hébergement
touristique et hôtelier ainsi qu’aux commerces et aux infrastructures
de loisirs qui les accompagnent.
-
Zone UV
(comme voyage). C'est une zone destinée à l’aire d’accueil
des gens du voyage.
-
Zone UY pour activités artisanales, industrielles, commerciales et de
services.
2. Les zones à urbaniser » zone AU » : Elles seront urbanisées dans
un futur plus ou moins proche. Ces zones sont collées aux zones urbaines.
3. Les zones agricoles » zone A » : Ces zones sont exclusivement
utilisées pour l'activité agricole. Une exception peut être faite pour les
services publics ou collectifs.
4. Les zones naturelles ou/et forestières » zone N » : zones qui font
l'objet d'une préservation de par leur intérêt
(un paysage, une histoire, la
qualité du site,
etc.). Ces zones peuvent, par dérogation, accueillir des
constructions mais sous certaines conditions.
Les documents potentiellement opposables associés au PLU(i) (ou
PLU) :
-
un rapport de présentation,
-
un PADD
,
-
u
n
document
d’orientations
générales
d’aménagement
et
de
programmation
(OAP),
-
un règlement, il délimite chaque zone et fixe les règles générales
d'urbanisation, de construction ou d'urbanisation de ces zones ;
COUR DES COMPTES
32
-
d
es annexes (servitudes d’utilité publique)
;
-
le PDU, plan de déplacements urbains ;
-
le PLH,
Plan local de l’Habitat
;
-
l
e schéma d’aménagement et de gestion des eaux
(SAGE) ;
-
le schéma directeur des eaux pluviales
(SDAEP).
Les chartes d’urbanismes qui sont édictées par certaines collectivités
territoriales ne sont pas des documents opposables aux pétitionnaires.
Règlement du PLU(i) ou PLU : Règles générales et servitudes
d’utili
sation du sol
Le PLU(i) ou le PLU comporte un règlement fixant, en cohérence
avec le PADD, les règles générales
et les servitudes d’utilisation du sol
permettant d’atteindre les objectifs énoncés. Le règlement est opposable à
toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux ou
constructions, il explicite le document d’urbanisme et vient potentiellement
:
-
p
réciser l’affectation des sols
(usage, nature des activités) ;
-
définir les règles relatives aux constructions en fonction des situations
locales ;
-
d
éterminer les règles concernant l’aspect extérieur des constructions
;
-
délimiter les zones ou parties de zones dans lesquelles, par exemple,
la reconstruction de bâtiments pourrait être envisagée pour des motifs
d’urbanisme
;
-
préciser le tracé et les caractéristiques des voies de circulation à
conserver, modifier ou créer ;
-
identifier et localiser les éléments de paysages et délimiter les
quartiers, îlots, etc. à mettre en valeur ;
-
fixer les emplacements pour les voies et ouvrages publics, les
installations d’intérêt général, les espaces verts
;
-
localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés à protéger et les
terrains inconstructibles ;
-
d
élimiter les secteurs dans lesquels l’oc
troi du permis de construire
peut être subordonné à la démolition de constructions existantes ;
-
d
élimiter les zones concernant l’assainissement et les eaux pluviales
;
-
fixer une superficie minimale de terrains constructibles, lorsque cette
règle est justifiée par des contraintes techniques ou juridiques pour
préciser l’urbanisation traditionnelle ou l’intérêt paysager
;
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
33
-
d
éterminer des secteurs à l’intérieur desquels un dépassement des
règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l’emprise au sol est autoris
é
pour permettre la construction ou l’agrandissement de bâtiments à
usage d’habitation
;
-
r
ecommander
l’utilisation
des
énergies
renouvelables
pour
l’approvisionnement énergétique des constructions neuves, en
fonction des caractéristiques de ces constructions, sous réserve de la
protection des sites et paysages ;
-
imposer une densité minimale de construction dans des secteurs situés
à proximité des transports collectifs existants et programmés ;
-
imposer aux constructions, travaux, installations, notamment dans les
secteurs qu’il ouvre à l’urbanisation, de respecter des performances
énergétiques et environnementales qu’il définit
;
-
délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans
lesquels les programmes de logements doivent comporter une
pro
portion d’une taille minimale ou comporter un pourcentage affecté
à des catégories de logements
qu’il définit dans le respect des objectifs
de mixité sociale ;
-
par ailleurs, le règlement peut dans les zones urbaines ou à urbaniser,
autoriser un dépassement des règles relatives au gabarit et à la densité
d'occupation des sols résultant du plan local d'urbanisme
9
, dans la limite
de 30 %, et dans le respect des autres règles établies par le document, pour
les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique
élevée ou alimentées à partir d'équipements performants de production
d'énergie renouvelable ou de récupération. Ce dépassement ne peut
excéder 20 % dans certains secteurs
(secteur sauvegardé, ZPPAUP, etc.).
Depuis la loi ALUR de 2014, on ne peut plus fixer de coefficient
d’occupation des sols (COS) dans les zones urbaines à urbaniser et dans les
zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages, ou de leurs
écosystèmes. Le COS a été supprimé, afin développer la densification du
tissu urbain, cette suppression a réduit les outils de cadrage de la
constructibilité et le contrôle de division des terrains bâtis.
Il résulte de cette liste (non exhaustive) que nul n’est besoin de
chartes pour exprimer dans le détail toutes les volontés urbanistiques de la
collectivité, le règlement et les OAP qui sont, formellement opposables,
peuvent remplir cette légitime exigence.
Le caractère exécutoire du PLU(i) ou PLU
9
Pa
r décision du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l’EPCI compétent en
matière de plan local d'urbanisme.
COUR DES COMPTES
34
La DHUP précise que s
’
agissant du caractère exécutoire de plein
droit des PLU(i), la publicité dématérialisée sur le portail national de
l
’
urbanisme des documents d
’
urbanisme devient, avec la transmission au
préfet, la condition qui confère à l
’
acte son caractère exécutoire. C
’
est la
plus tardive des deux dates qu
’
il conviendra alors de prendre en compte
pour déterminer le caractère exécutoire de l
’
acte
10.
En outre, il convient de distinguer selon que le plan porte sur un
territoire couvert par un SCoT ou non.
Ainsi, le PLU(i) et la délibération qui l'approuve mais également les
évolutions du PLU(i) et les délibérations qui les approuvent, dès lors qu
’
ils
sont publiés sur le portail national de l'urbanisme, deviennent exécutoires
soit dès leur transmission au représentant de l
’
État si le plan porte sur un
territoire couvert par un SCoT approuvé, soit un mois après cette
transmission si le plan ne porte pas sur un territoire couvert par un SCoT
approuvé, ou lorsqu'il comporte des dispositions tenant lieu de programme
local de l'habitat, sauf modifications sollicitées par l
’
autorité préfectorale
(article L. 153-23 du code de l
’
urbanisme).
Ce point est déterminant car cela signifie que les PLU(i) et SCoT
non publiés ne sont pas exécutoires.
Parallèlement, pendant ou après, l’élaboration du PLU(i), beaucoup
de collectivités sont tenues d
e se doter de plans stratégiques, pour l’habitat
et les mobilités
Le PLH et le PLUiH :
Programme local de l’habitat
Le
PLH
est
un
document
stratégique
d’orientation,
de
programmation, de mise en œuvre et de suivi de la politique de l’habitat à
l’échelle in
tercommunale, il est obligatoire pour :
-
les métropoles ;
-
les communautés urbaines ;
-
les communautés d’agglomération
;
-
les communautés de communes compétentes en matière d’habitat de
plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus
de 10 000 habitants.
Le programme local de l’habitat (PLH) est la stratégie portée par les
acteurs du territoire pour satisfaire les besoins des personnes en logements
et en places d’hébergement. Il s’agit d’un programme territorialisé à
l’échelle communale sa dime
nsion stratégique est renforcée par le caractère
opérationnel des actions prévues.
10
Conseil d’
État, 2 avril 2021, n° 427736.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
35
Le PLH est porté par l’établissement public de coopération
intercommunale
(EPCI)
depuis son élaboration jusqu’au suivi de sa mise
en œuvre
;
mais beaucoup d’acteurs sont ass
ociés et peuvent contribuer à
son élaboration, comme à sa mise en œuvre: services de l’État, communes
membres de l’EPCI porteur du schéma de cohérence territoriale
(SCoT),
bailleurs sociaux.
Le Plan Local d’Urbanisme Intercommunal peut valoir PLH, il
devient alors le PLUiH
Par souci de cohérence entre PLH et PLU, certaines collectivités
optent pour l’élaboration d’un document
unique intégrant les volets
« urbanisme » et « habitat »
dans le cadre d’un Plan Local d’Urbanisme
intercommunal (PLUi) valant PLH.
Les PLUiH ouvrent les mêmes droits que les PLH et emportent les
mêmes obligations (répondre aux besoins de tous, droit au logement et à
l’hébergement, con
férence intercommunale du logement, etc.), et ils
possèdent toutes les qualités opposables d’un PLUi.
Le PDU / PDM Plan de Mobilité : Plan de déplacements urbains
Le Plan de déplacements urbains
(PDU),
est un document de
planification défini aux articles L.1214-11 et suivants du Code des
transports
qui détermine, dans le cadre d’un
périmètre de transport
urbain
(PTU),
l’organisation
du
transport
des
personnes
et
des
marchandises, la circulation et le stationnement.
Il est obligatoire dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants,
il fixe, pour dix ans, l'organisation des mobilités et les actions en matière de
transports et déplacements sur le territoire. Il prépare l'évolution des
déplacements pour répondre aux besoins de mobilité de tous, en équilibre
avec l'environnement.
Le PDU s'applique au territoire de l’intercommunalité.
Il doit être révisé en cas de modification du périmètre de transport urbain.
Tous les modes de transports sont concernés, ce qui se traduit par la mise
en place d’actions en faveur des modes de transports alternatifs à la voiture
particulière
(VP) :
les transports publics
(TP),
les deux roues, la marche, etc.
Élaborés par l’
autorité organisatrice de la mobilité
(AOM, autrefois
autorité organisatrice des transports urbains - AOTU),
les PDU s’intè
grent
dans une logique urbaine globale.
La loi SRU insiste sur la cohérence territoriale, donc sur
l’articulation entre la planification urbaine et les politiques de
déplacements. Les documents d’urbanisme doivent désormais tenir compte
des conséquences d
e l’urbanisation sur les trafics et donner la priorité au
développement des zones desservies par les transports publics.
COUR DES COMPTES
36
Les
plans locaux d’urbanisme
(PLU)
doivent être compatibles
(au sens
juridique du terme)
avec les PDU, qui eux-mêmes doivent être compatibles
avec les schémas de cohérence territoriaux
(SCoT)
lorsqu’ils existent.
Depuis la loi d'orientation des mobilités
(LOM)
11
, les plans de
déplacements urbains ont été remplacés par les plans de mobilité à compter
du 1
er
janvier 2021.
Le SDAEP : Schéma de gestion des eaux pluviales
Les territoires dotés d’un PLU(i) peuvent élaborer un schéma de
gestion des eaux pluviales.
Le schéma de gestion des eaux pluviales est un document de gestion
et de programmation en matière d’eaux
pluviales. Il facilite la
compréhension
du
fonctionnement
hydraulique
du
territoire
et
l’identification des enjeux associés en matière d’eau pluviales.
Il permet de mettre au point une stratégie de gestion de ces eaux et
de
programmer
les
travaux
associés.
Le
Schéma
Directeur
d'Aménagement des Eaux Pluviales comporte plusieurs phases :
-
diagnostic du fonctionnement actuel du système étudié, cette phase
comprend notamment la s
ynthèse de l’état initial, de l’étude
diagnostique, et des principales orientations pour la maîtrise
qualitative et quantitative des eaux pluviales ;
-
identification des pressions à venir, ou envisagées ;
-
é
laboration du zonage, et prescriptions techniques à mettre en œuvre.
Le cas particulier du RNU, pour les communes non dotées d’un pla
n
d’urbanisme
:
Règlement National d’Urbanisme
Le RNU est un ensemble de règles de nature réglementaire qui
s’applique dans toutes les communes à l’exception de celles disposant d’une
planification locale dans le domaine de l’urbanisme
(PLU ou PLU(i)
–
carte
communale).
L’article L 111
-1 du C. Urb est le fondement législatif du RNU.
Le RNU s’applique aux constructions et lotissements, aux
aménagements, installations et travaux faisant l’objet d’un permis de
construire ou d’aménager, d’une déclaration pré
alable, aux autres
utilisations du sol, régies par le code.
Depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle codification
(ordonnance
de 2015),
le RNU est opposable à toutes les demandes d’autorisation
d‘urbanisme. Il comprend principalement des règles permissives, pour
lesquelles l’autorité de délivrance est en situation de compétence liée, qui
permettent de refuser une autorisation des sols, ma
is n’oblige pas à le faire.
11
Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
37
Ces règles sont relatives à la localisation et à la desserte des
constructions, aménagements, installations et travaux ;
à l’implantation des
constructions ; à la densité et à la reconstruction ; aux performances
environnementales et énergétiques ; à la réalisation des aires de stationnement ;
à la préservation des éléments présentant un intérêt architectural, patrimonial,
paysager ou écologique ; au camping, aménagement des parcs résidentiels, de
loisirs,
à l’
implantation des HLL (habitations légères de loisirs), et
l’
installation
des résidences mobiles de loisirs et des caravanes ; aux résidences démontables
constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs.
En régime RNU,
s’applique la règle dite de
« constructibilité limitée »
en application de laquelle
« les constructions ne peuvent être autorisées que
dans les parties urbanisées de la commune ».
Le Maire signe les
autorisations, mais à condition d’obtenir un avis conforme du
préfet
12 :
L.422-
5 du code de l’urbanisme
: «
Lorsque le maire ou le président
de l’établissement public de coopération intercommunale est compétent, il
recueille
l’avis conforme du préfet
si le projet est situé : a) Sur une partie
du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan
local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu (…
)
».
Cheminement des pétitionnaires
Les ADS (autorisations du droit des sols)
Les certificats d’urbanisme
-
Information
-
Cristallisation
-
Sursis à statuer
-
Dédommagement
Les certificats d’urbanisme
Le certificat d'urbanisme est obtenu gratuitement sur simple demande,
il indique les règles d'urbanisme applicables à
un terrain donné. C’est un
document d'information, ce n’est pas une autorisation de l'administration qui
remplacerait le permis de construire. Cette demande est facultative, mais elle
est recommandée dans le cadre du projet d’achat d'un bien immobilier (te
rrain
à bâtir ou immeuble) ou d'une perspective d’opération de constructio
n. Il est
attaché au terrain concerné et non à la personne qui en a fait la demande, les
droits retracés dans un certificat d’urbanisme sont transmissibles
.
12
Les collectivités d’
outre-
mer régies par l’article 74, la Nouvelle
-Calédonie, les TAAF
terres australes et antarctiques françaises, ne sont pas concernées.
COUR DES COMPTES
38
Le certificat d’urbanisme
est un document à effet limité dans le temps :
-
c
’est
une indication qui va permettre au pétitionnaire de se voir informé
des contraintes d’urbanisme pesant sur son projet et de stabiliser, pour un
an et demi renouvelable par période d’une année, lesdites contraintes.
-
il permet, en principe, de garantir, à son titulaire, un droit à voir toute
demande
(déclaration préalable ou demande de permis),
examinée au
regard des règles d’urbanisme
applicables à la date de la délivrance du
certificat, et ce, pendant une période de 18 mois. Cette cristallisation
des règle
s d’urbanisme sur le terrain d’assiette, ne saurait ainsi être
remise en cause,
à l’exception notable de tout motif tenant à la
préservation de la sécurité ou de la salubrité publique.
-
m
ais cette cristallisation des règles d’urbanisme n’est pas absolue.
Dans l’hypothèse de l’élaboration en cours
(au moment du dépôt de la
demande d’autorisation)
d’un nouveau document d’urbanisme,
l’éventualité d’un sursis à statuer est susceptible de faire échec à cette
cristallisation. Ceci dans le cas où ce projet de construction serait de
nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du plan
local d’urbanisme en gestation
13
;
-
a
ussi, lorsqu’une demande d’autorisation d’urbanisme est effectuée
postérieurement à l’entrée en vigueur d’un nouveau PLU, son auteur
ne peut plus se prévaloir d’un certificat d’urbanisme antérieur
si, à la
date de sa délivrance, les conditions requises pour qu’un sursis à
statuer soit opposé étaient réunies
(CE, 6ème - 1ère chambres réunies,
18/12/2017
14
).
-
pour autant, lorsqu'une décision de sursis à statuer est intervenue
(Article L 424-1),
les propriétaires des terrains auxquels a été opposé le
refus d'autorisation de construire ou d'utiliser le sol peuvent mettre en
demeure la collectivité de procéder à l'acquisition de leur terrain
(dans
les conditions et délai mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants).
Le certificat d'urbanisme d'information (CUa)
Tout pétitionnaire peut en faire la demande, sans que cela concerne un
projet précis sur un terrain donné, son contenu permet de connaître l'état des
règles d'urbanisme sur ce terrain
(règles d'un PLU, existence de servitudes
d'utilité publique, liste des taxes et contributions liées à ce terrain).
13
Ce sursis à statuer entre en vigueur dans le délai du certificat, considérant que les
dispositions issues du nouveau plan sont d’ores et déjà applicables à la demande de
permis de construire ou à la déclaration préalable.
14
«
Lorsque le plan en cours d’él
aboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance
du certificat d’urbanisme, que soit opposé un sursis à une
demande de permis ou à une
déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions
issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la
déclaration préalable ».
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
39
Le certificat d'urbanisme opérationnel (Cub)
Il est demandé par le pétitionnaire lorsque celui-ci a un projet précis
envisagé sur un terrain donné. Ce certificat précise, en plus des
informations contenues dans le certificat d'information, si le terrain peut
être utilisé pour le projet envisagé, et donne la liste des équipements publics
desservant le terrain.
Les Notes de renseignement d’urbanisme (NRU)
Les notes d’urbanisme n’ont plus d’existence légale depuis 2019
puisque la circulaire de 1950 qui les a créés n’a pas fait l’objet d’une
publication conformément au décret de 2018 (n° 2018-1047). Pour autant
c’est une pratique qui perdure et qui reste du ressort des collectivités, sans
base légale. Ces notes de renseignement
d’urbanisme
(NRU), informe le
demandeur sur les
règles d’urbanisme et les servitudes applicables à un
terrain. Contrairement au certificat d’urbanisme, la
NRU n’est donc pas un
acte administratif, elle ne crée aucun droit pour le demandeur, elle peut même
créer de la confusi
on, il serait utile d’en supprimer totalement l’usage.
Les autorisations de construire
-
Les autorisations de construire
-
Permis d’aménager
-
Permis de construire
Déclaration préalable
Permis de construire
Permis modificatif
-
Les « variantes » du permis de construire
Permis d’innover
PCVD
PAMS
-
Les permis dérogatoires
-
Permis de démolir
La durée de droit commun de l’instruction est de deux mois pour les
demandes de permis de construire de maison individuelle, et trois mois
pour les autres. Quelques exceptions sont prévues au code de l’urbanisme
(prorogations).
COUR DES COMPTES
40
Dans tous les cas, le délai de validité est de trois ans pour le permis
de construire comme pour le permis d’aménager. Il est donc périmé à
l’issue de c
e délai, sauf commencement d'exécution, suspension ou
empêchement extérieur, ou en cas d’interruption des travaux, pendant un
an à l'issue de sa durée de validité, il est prorogeable pour une année
renouvelable une fois, ces délais sont suspendus en cas de recours.
À quelques exceptions près, le délai d'instruction court à compter du
jour où le dossier est réputé complet, les pièces manquantes devant être
réclamées par l'administration dans le délai d'un mois.
Certaines communes exigent des pétitionnaires la production de
pièces non-réglementaires
15
,
c’est
-à-dire non prévues dans la liste
limitative des articles L. 423-1 et R. 431-
4 du code de l’urbanisme,
l’objectif affiché étant d’améliorer le projet du pétitionnaire en termes
notamment de qualité architect
urale ou d’insertion environnementale ou
de sécuriser les projets en cas de contentieux. Ces documents non
réglementaires, viennent contraindre et alourdir le parcours des
pétitionnaires, voire représenter un coût supplémentaire.
Le Permis de construire es
t une autorisation d’urbanisme attachée à
l'immeuble, elle peut être transférée si elle est légale, définitive et en cours
de validité ; le transfert se fait par arrêté délivré de plein droit.
Le permis d’aménager
(PA)
Le permis d'aménager et le permis de construire n'ont pas la même
finalité, bien qu'ils soient tous les deux des autorisations de construire. Le
permis d'aménager concerne l'aménagement d'un terrain pour permettre
ensuite l'implantation du bâti.
Par exemple, dans le cas d’un projet de construction d’un
lotissement, des aménagements s’imposent pour permettre l’implantation
de l’habitat
(aménagements du sol, délimitation et viabilisation,
raccordement aux réseaux collectifs des lots)
, d’où une demande
d’autorisation déposée à cet effet. Il peut
aussi concerner un projet de
rénovation d’ampleur d’un bâti, ou encore la réalisation d'un camping,
d'une aire de stationnement ou d'un terrain de sports ou de loisirs.
Le permis d’aménager est un préalable au permis de construire qui,
lui, concernera le bâti sur ce terrain aménagé.
Les règles sont différentes dans les secteurs protégés
(cf. déclaration
préalable).
15
Les demandes non réglementaires sont notamment une notice d’hygiène alimentaire,
une notice d’hygiène habitat ou une attestation énergie qui renforce les objectifs de
pro
duction d’énergie renouvelable.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
41
La déclaration préalable (DP)
La déclaration préalable est une autorisation d'urbanisme obligatoire à la
réalisation de certains travaux pour lesquels il n'y a pas à demander un permis de
construire. Elle concerne les ouvrages inférieurs à une superficie de 20 m², c’est
le cas général, cette limite peut aller jusqu’à 40 m² dans certains PLU, si les
travaux n’ont pas pour effet de porter la surf
ace de plancher totale de la
construction existante à plus de 150 m². Il est nécessaire d’obtenir cette
autorisation avant d'entreprendre les travaux. En dessous de 5
m², si on ne dépasse
pas la surface globale de 150 m² on est dispensé de demande
d’autorisation
Le contenu du dossier de DP, et les délais d'instruction sont
différents quand le projet se situe dans un secteur protégé. Les sites
protégés sont :
-
les sites patrimoniaux remarquables
(Villes, villages ou quartiers)
dont la conservation, la restauration, la réhabilitation ou la mise en
valeur
présente,
au
point
de
vue
historique,
architectural,
archéologique, artistique ou paysager, un intérêt public,
-
les abords des monuments historiques,
-
les sites classés ou en instance de classement
(Sites et monuments
naturels dont la conservation ou la préservation présente un intérêt
général au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire
ou pittoresque),
-
les réserves naturelles, des espaces remarquables et des milieux du
littoral à préserver,
-
l
e cœur des parcs nationaux, ou d’un futur parc national.
Le permis de construire (PC)
C’est
une
autorisation
administrative
d’urbanisme
qui
vise
l’aménagement d’un terrain, qui obéit à un régime juridique fixé par le
code de
l’urbanisme. Elle a le
caractère d’une décision individuelle créatrice de droit.
Les Permis de construire
(PC)
sont exigés pour les constructions de plus de
20
m², c’est le cas général, cette limite peut démarrer à 40 m² dans certains PLU.
Une extension dont la surface de plancher, ou l’emprise au sol, est
comprise entre 20 et 40 m², sera soumise à permis de construire si la
parcelle est située en dehors de la zone urbaine d’un PLU, ou dans une
commune sous RNU. C’est aussi le cas, si l’agra
ndissement porte la surface
de plancher du bâtiment existant à plus de 150 m².
Pour
certains
projets,
le
recueil
d’avis
particuliers
est
nécessaire : architecte des bâtiments de France, maire dans les communes
sous RNU. Ces avis préalables sont communicables au pétitionnaire dès
leur envoi à l'autorité décisionnaire
(ordonnance n° 2014-1328 du
6 novembre 2014).
COUR DES COMPTES
42
Certains projets d'envergure soumis à évaluation environnementale
nécessitent quant à eux une enquête publique
16
.
Le permis modificatif, ou de régularisation
Il s’agit d’obtenir l’autorisation de réaliser des modifications
mineures, pour un permis d’aménager, ou un permis de construire, sur un
bâtiment existant. Selon l’importance des nouveaux travaux, une
modification nécessite un nouveau permis ou un simple permis modificatif.
Ces modifications ne peuvent être engagées que si le permis primitif
est en cours de validité, et que les travaux afférents ne sont pas achevés.
L'instruction porte sur les seuls points faisant l'objet de la demande
de permis modificatif. Elle ne revient pas sur les droits acquis par le permis
à modifier. Les règles d'urbanisme applicables sont celles en vigueur à la
date de la délivrance du permis modificatif.
Les projets affectant des constructions irrégulières ne sont autorisés
qu'à la faveur d'une régularisation générale, sauf prescription de dix ans.
Les « variantes » du permis de construire
Le permis d’innover
C’est un dispositif expérimental qui permet de déroger à certaines
règles de construction, tout en permettant
d’atteindre les objectifs
poursuivis par ces règles. Instauré à titre expérimental, pour une durée de
sept ans à compter de la promulgation de la loi ELAN de 2018, afin
d’encourager l’innovation dans les constructions et aménagements.
Il peut concerner des opérations qui sont situées dans le périmètre
d’une opération d’intérêt national
(OIN),
d’une grande opération d’urbanisme
(GOU),
ou dans le périmètre du, ou des secteur(s) d’intervention prévu(s),
pour les opérations de revitalisation de territoire
(ORT).
Les maîtres d’ouvrage peuvent demander à déroger aux règles
opposables à leur projet, pour proposer des solutions alternatives à la
réglementation applicable aux constructions projetées, à condition de
démontrer que sont atteints des résultats satisfaisants aux objectifs
poursuivis par les règles auxquelles il est dérogé.
Le permis de construire valant division (PCVD)
Le permis de construire valant division concerne les travaux
effectués sur un terrain qui doit être divisé avant la fin du projet.
16
Un tableau récapitulatif est annexé à l'article R. 122-2 du Code de l'environnement.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 2 : LES CHEMINS DU PARCOURS « URBANISTIQUE »
DES ÉLUS ET DES PÉTITIONNAIRES
43
Un plan de division doit accompagner le dossier de permis de
construire. Si des voies ou des espaces communs sont créés, une association
syndicale des acquéreurs doit être mise en place, elle sera propriétaire,
gestionnaire et responsable de l’entretien sauf si un statut de copropriété est
établi, ou bien si le demandeur signe une convention avec l’EPCI, ou la
commune, pour transférer la totalité des voies et des espaces communs dans
le domaine de l’intercommunalité
(ou de la commune)
à la fin des travaux.
Le permis d’aménager multisites (PAMS)
Le « PA multisites » vise à faciliter la réalisation de certaines
opérations d’aménagement à enjeux
(opérations de revitalisation des
territoires, projet partenarial d’aménagement
).
C’est une autorisation d’aménagement portant sur des unités
foncières non contiguës.
Il peut ê
tre utilisé, à condition de garantir l’unité architecturale et
paysagère des sites concernés, pour permettre la réalisation
d’une
opération d’aménagement prévue par un contrat de projet partenarial
d’aménagement
(PPA),
ou des actions mentionnées dans une convention
d’opération de revitalisation de territoire
(ORT).
Les permis dérogatoires
Pour faciliter la mise en œuvre de certaines grandes opérations
(village olympique- Décret n° 2018-512 du 26 juin 2018)
,
pour favoriser
la requalification des zones commerciales (GOU), pour permettre des
implantations industrielles limitée par les règles du ZAN, les pouvoirs
publics font le choix d’accroitre le nombre des dérogations.
Le nouvel habitat construit dans les zones commerciales à
l’occasion d’une grande opération d’urbanisme (GOU) est une dérogation
re
ndue possible par la loi de 2023 relative à l’industrie verte, mais comme
pour toute dérogation au PLU, elle ne remet pas en cause les dispositions
du PLU et n’entraine pas sa modification.
Les projets industriels verts «
d’intérêt national majeur pour la
souveraineté et la transition écologique
–
RIIPM » pourront bénéficier de
la procédure de déclaration de projet, étendue aux installations logistiques
directement liées aux activités de fabrication ou d’assemblage dans les
secteurs du développement durable.
Par ailleurs, une première liste de 167 « projets d'envergure
nationale et européenne », destinés à être exclus du dispositif ZAN, a été
établie le 11 avril 2024, par le ministère de la Transition écologique. Elle
totalise déjà près de 11.900 hectares, mais le forfait de 12.500 hectares
prévu pour les grands projets pourra être dépassé.
COUR DES COMPTES
44
Le permis de démolir
C’est une autorisation d’urbanisme dont l’objet est de protéger le
patrimoine bâti. Il s’agit de la démolition d’un existant.
Elle doit être obtenue avant la démolition partielle ou totale d'une
construction située dans un secteur où ce permis est obligatoire. Lorsque la
démolition est liée à un projet de construction ou d'aménagement, la demande
peut être faite avec la demande de permis de construire ou d'aménager.
L’augmentation tendancielle de ce type de demande est à relier à la
raréfaction du foncier constructible. La reconstruction vient en quelque
sorte pallier les difficultés de mobilisation du nouveau foncier.
Schéma n° 1 :
l
a nouvelle chaîne d’instruction des demandes d’AU
avec la dématérialisation (cf. cahier pédagogique N°4)
Source AMF /ADF
Cahier pédagogique 3
:
les
injonctions
normatives
incontournables et
sanctionnables
L
e permis de construire n’est que la traduction sur une parcelle
donnée de l’application des règles d’urbanisme en vigueur sur la commune
concernée (sauf permis dérogatoires).
L’autorisation de construire n’est que la conséquence, sur un
territoire donné,
de l’application stricte des strates réglementaires cumulées
qui contribuent à l’élaboration des documents d’urbanisme de référence
s’imposant aux pétitionnaires. Simple conséquence d’une politique
foncière et urbanistique, ce document ne laisse, en principe, que peu de
latitude à celui qui dispose du pouvoir d’attribution.
L’entrelacement législatif
Fondement et origine historique
L’entrelacement législatif
-
Fondement historique
1914 / 1945
-
L’empilement législatif
2000 / 2023
-
Le tournant de la loi Alur - 2014
L’ère du PLU(i)
La première utilisation du terme « permis de construire » :
C’est
dans l’arrêt du Conseil d’État
« Gomel »
(CE 4 avril 1914)
que le terme
« permis de construire » est utilisé pour la première fois. Le sieur Gomel
souhaitant effectuer des travaux sur son immeuble place Beauvau se voit
refuser la délivrance d'un permis de construire par le préfet car celui-ci
qualifie le lieu de construction de « perspective monumentale » au sens de
COUR DES COMPTES
46
la loi du 13 juillet 1911. Le sieur Gomel saisit donc le juge administratif
afin de contester cette qualification juridique des faits. Décision importante
parce qu’
elle étend le contrôle du juge administratif à la qualification
juridique des faits.
Le permis de construire est créé sous le régime de Vichy en 1943.
Cette décision fut confirmée à la Libération par l'ordonnance du 27 octobre
1945 et le décret d'application du 10 août 1946. Dans les villes de plus de
1 000
habitants, les autorisations d’urbanisme sont obligatoires. Ces textes
permettent à l’administration d’apprécier la légalité de la construction, sans
que ce pouvoir ne soit assis sur des règles d’urbanisme ou de construction.
Pendant plus de dix ans, ce système, qu’on pouvait qualifier d’arbitraire, a
perduré. Il démontre une certaine approche de
la question de l’urbanisme
en France, qui a prospéré, même après la mise en place du Règlement
National d’Urbanisme
(RNU).
L’empilement législatif
Depuis la loi SRU du 13 décembre 2000, une multiplicité de
réformes est intervenue en droit de l’urbanisme,
ce qui nuit à la
compréhension de la règle d'urbanisme et à sa bonne application mais
surtout à sa sécurité juridique. À titre d’illustration, se sont succédées
:
-
la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbain
(Loi SRU) ;
-
la loi du 2 juillet 2003 Urbanisme et habitat ;
-
l
’ordonnance du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et
aux autorisations d'urbanisme ;
-
la loi ENL du 13 juillet 2006, portant engagement national pour le
logement ;
-
la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour
l'environnement ;
-
la directive n° 201 1-92/UE du 13 décembre 2011 concernant
l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur
l'environnement ;
-
la directive 201 4/52/UE du Parlement européen et du Conseil du 16
avril 2014 modifiant le texte précité, a profondément bouleversé les
pratiques des collectivités et des opérateurs en matière d'urbanisme
opérationnel et réglementaire ;
-
la réforme du contentieux de l'urbanisme par l'ordonnance du 18 juillet
2013 ;
-
le décret du 1er octobre 2013 ;
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
47
-
la loi ALUR du 24 mars 2014 ;
-
les modifications apportées au droit de l'urbanisme par les lois
« Macron » et « NOTre » des 6 et 7 août 2015 ;
-
l
’ordonnance
du 23 septembre 2015 ;
-
le décret du 28 décembre 2015 portant recodification du Livre I du
code de l'urbanisme ;
-
la loi « ELAN » du 23 novembre 2018 ;
-
l
’ordonnance du 17 juin 2020 relative à la rationalisation de la
hiérarchie des normes applicable aux doc
uments d’urbanisme
;
-
les évolutions en matière de l'artificialisation des sols avec la loi
« Climat et résilience » du 22 août 2021 ;
-
la création de la clause-filet sous l'impulsion du droit européen et de
la jurisprudence du Conseil d'État par le décret du 27 mars 2022
complexifie la délivrance de certaines autorisations d'urbanisme ;
-
la Loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte ;
Le tournant de la loi « Alur »
Dans son volet urbanisme la loi « pour
l’Accès au Logement et un
Urbanisme Rénové »
(loi ALUR)
provoque des changements importants : elle
consacre 51 articles au droit de l’urbanisme, avec pour ob
jectif de faciliter et
d’accroître l’effort de construction de logements, tout en freinant, déjà,
l’artificialisation des sols et en luttant contre l’étalement urbain.
Parmi les principales mesures, peuvent être citées :
•
La réalisation de PLU « intercommunaux » ;
La loi Alur instaure le transfert automatique de la compétence PLU
aux intercommunalités. Jusque-là, les communautés de communes et les
communautés d’agglomération n’exerçaient pas de plein droit cette
compétence
(seules les métropoles et communautés urbaines disposaient
de cette compétence).
Il existe encore des communes « non Alurisées »
c’est
-à-dire sans PLU(i).
•
La transformation des POS en PLU ;
Les Plans d’Occupation des Sols (POS) sont devenus caduques
à
compter du 1er janvier 2016,
dans l’hypothèse où ils n’auraient pas été
révisés et transformés en PLU
(avec dérogation pour trois ans lorsque les
procédures de révision étaient engagées)
mais ce délai est expiré
17
.
17
Pourtant il reste encore neuf communes sous le régime du POS
! La caducité d’un
POS non transformé en PLU implique l’application du Rè
glement National
d’Urbanisme (RNU) de manière automatique sur le territoire de la commune concernée
COUR DES COMPTES
48
•
La suppression du COS et de la Superficie Minimale de Terrain
Constructible
(SMTC) ;
Jusque-là, le PLU pouvait fixer la densité de surface habitable
autorisée, limitation prévue par le Coefficient d’occupation du sol
(COS)
qui exprimait le nombre de mètres carrés de surface de plancher susceptible
d’être construit sur un terrain.
Ce mécanisme était susceptible de freiner la densification et de
contribuer à l’étalement urbain. Le
COS a donc été abandonné au profit
d’autres règles, telles que l’emprise au so
l, la hauteur des bâtiments ou bien
encore l’implantation de constructions par rapport aux limites séparatives.
Le COS n’est donc plus opposable aux demandes de permis de construire
et de déclarations préalables, les instructeurs des permis de construire ne
doivent plus tenir compte de cette valeur.
Mesures phares de cette réforme, la disparition du coefficient
d'occupation des sols (COS), de la Superficie Minimale de Terrain Constructible
(SMTC),
et du contrôle sur la division des terrains ont eu des conséquences
importantes sur l'urbanisme des collectivités. Les rédacteurs des documents
d'urbanisme s'appuyaient largement sur ces trois outils afin d'encadrer la
constructibilité des parcelles tout particulièrement en zone pavillonnaire.
Des élus déplorent que leur disparition ait privé les villes de garde-
fous efficients entraînant ainsi un phénomène rapide de densification des
zones composées de maisons d'individuelles, ce qui était d’ailleurs
l’objectif du législateur. C'est par des modificatio
ns successives des
documents de planification que les villes ont dû procéder, afin de trouver
des palliatifs réglementaires efficace pour limiter la densification,
lorsqu’ils ne la souhaitaient pas.
•
L’élargissement du droit de préemption
;
Le droit de pré
emption est un moyen d’acquisition forcée, et c’est
plus largement un outil de « contrôle »
de l’évolution des prix dans un
territoire donné. La loi Alur revisite ce droit. Quatre aspects d’évolution
peuvent être mis en exergue :
-
le pouvoir du préfet est accru : dans le cas où une commune
n’atteindrait pas le seuil de logement social souhaité, le préfet peut
préempter tout type d’immeuble malgré l’avis défavorable de la
commune concernée ;
-
l
es règles d’utilisation du bien préempté sont assouplies
: le titulaire
du droit de préemption pourra donner au bien préempté un usage
différent de celui mentionné dans la décision de préemption
(usage
qui néanmoins ne pourra être que l’un de ceux visés à
l’article L210
-1
du code de l’urbanisme
) ;
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
49
-
tous les immeubles achevés depuis 4 ans peuvent être soumis au droit
de préemption urbain simple
(c’était dix ans avant).
-
les cessions à titre gratuit sont aussi soumises aux droits de préemption
(sont
exclues les cessions à titre gratuit effectuées entre personnes en parenté).
•
L’arrêt du maintien des règles de lotissement au
-delà de dix ans.
Les règles d’urbanisme propres à un lotissement devenaient
ca
duques à l’issue d’une période de dix ans à compter de la délivrance de
l’autorisation de lotir.
Toutefois, la majorité des colotis pouvait demander le maintien de
ces règles spécifiques à leur lotissement. Dans le cas où aucun PLU ne
couvrait, à l’origin
e, le lotissement en question, les règles continuaient à
s’appliquer sans limite de temps. La loi Alur prévoit ainsi
la caducité des
règlements du lotissement au bout de dix ans,
dès lors qu’ils sont situés
dans le périmètre d’un PLU ou d’un document en te
nant lieu.
Les injonctions normatives
Les injonctions
-
Directives Territoriales d’Aménagement
7 DTA
-
Lois spécifiques
Loi Littoral
Loi Montagne
-
Parcs Naturels
La charte des paysages
-
La cartographie des Risques et des périmètres sensibles
Servitudes
d’utilité publique
-
Les opérations d’intérêt national
(OIN)
-
Les projets d’intérêt général
(PIG)
-
Le Zéro Artificialisation Net des Sols (ZAN)
Passage du potentiel constructible au ZAN
COUR DES COMPTES
50
DTA / DTADD :
La directive territoriale d'aménagement
(DTA)
ou, après la loi
Grenelle II du 12 juillet 2010, la directive territoriale d'aménagement et de
développement
durables
(DTADD)
est
en
France
un document
d'urbanisme de planification stratégique sur un échelon suprarégional, à
moyen et long terme.
Il permet à l'État, sur un territoire donné, de formuler des
obligations, ou un cadre particulier, concernant l'environnement ou
l'aménagement du territoire
. Il est élaboré sous la responsabilité de l’État
en association avec les collectivités territoriales et les groupements de
communes concernés, puis approuvé par décret en Conseil d'État.
Les DTA : la DTA des Alpes-Maritimes (décret n° 2003-1169 du 2
décembre
2003) ;
la
DTA
des
bassins
miniers
nord-lorrains
(décret n° 2005-918 du 2 août 2005) ; la DTA de l'estuaire de la Seine
(décret n° 2006-834 du 10 juillet 2006) ; la DTA de l'estuaire de la Loire
(décret n° 2006-884 du 17 juillet 2006) ; la DTA de l'aire métropolitaine
lyonnaise (décret n° 2007-45 du 9 janvier 2007) ; la DTA des Bouches-du-
Rhône (décret n° 2007-779 du 10 mai 2007) ; la DTADD des Alpes du
Nord (décret d'approbation non paru).
Illustration de la complexité issue de la « simplification »
des
normes d’urbanisme
et du caractère relatif du toilettage
par le législateur :
Depuis la loi Grenelle II, de nouvelles DTA ne peuvent être
élaborées, seules celles qui ont été approuvées avant le 13 juillet 2010
restent en vigueur et conservent leurs effets, sauf si elles ont été
supprimées ou transformées en DTADD.
Or, depuis l’ordonnance du 17 juin 2020 supposé
e rationnaliser
la hiérarchie des normes opposable aux documents d’urbanisme,
l’opposabilité des DTA a été revue en fonction de
leurs dates
d’élaboration ou de celle
s
des documents d’urbanisme
:
-
si un SCOT, PLU(i) ou carte communale a été élaboré ou révisé à
compter du 1er avril 2021, l’opposabilité des DTA est supprimée
;
-
si un SCOT a été élaboré ou révisé avant le 1
er
avril 2021, le législateur
a laissé le choix aux porteurs du SCOT d’appliquer ou non
l’ordonnance de 2020.
-
l’opposabilité des DTA est maint
enue pour les PLU(i) et les cartes
communales antérieurs au 1er avril 2021.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
51
Les lois spécifiques
Loi Littoral
(
1 212 communes
)
Elle encadre strictement les règles d’urbanisme dans les
communes qualifiées de littorales.
Elle fait peser trois types de contraintes principales sur les
communes riveraines de la mer et des grands lacs :
l’application d’un
principe d’inconstructibilité dans la bande des cent mètres, une limitation
forte des possibilités d’extension et la protection renforcée des zones
naturelles.
La bande des cents mètres se déplace lorsque le trait de côte recule.
Face au recul du trait de côte, la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 dote les
collectivités de nouveaux pouvoirs pour organiser la recomposition de leur
territoire dans le cadre de
l’exercice de leurs compétences en matière
d’urbanisme et d’aménagement. Ces dispositions se fondent sur quatre
priorités :
connaître l’évolution du recul du trait de côte
; décliner les outils
juridiques nécessaires pour gérer les biens existants particulièrement
vulnérables ; encadrer le régime des nouvelles constructions ; permettre la
recomposition spatiale.
Loi Montagne
(6 082 communes)
Elle prescrit une urbanisation qui doit être réalisée en continuité
avec
les
bourgs,
villages,
hameaux,
groupes
de
constructions
traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du
changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des
constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille
limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou
d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées.
Certaines communes sont concernées à la fois par la loi littorale et
la loi montagne.
Les Parcs Naturels
L’un des aspects importants de la loi Paysage du 8
janvier 1993 a
été de renforcer en la matière le rôle et la position institutionnelle des parcs
naturels régionaux
(PNR).
Cela s’est traduit par l’attention accordée au
paysage dans l’élaboration de leurs
chartes, et par le recours aux outils
spécifiques proposés par la loi
(directives paysagères),
et activés ou
réactivés dans le prolongement de sa promulgation
(chartes paysagères,
plans et atlas de paysages, observatoires photographiques du paysage,
etc.).
Les documents d’urbanisme, qui sont dans le périmètre d’un parc,
doivent être en conformité avec la charte du parc qui les impacte.
COUR DES COMPTES
52
La cartographie des Risques et des périmètres sensibles
Les plans et périmètres de protection divers, qui ont pour objet de
limiter l’exposition aux risques des personnes et des biens, sont des
servitudes d’utilité publique (SUP) s’imposant aux PLU(i) et devant figurer
en annexe du PLU(i). Leur élaboration incombe aux services de l’État
(DDT).
Leur juxtaposition, accroit le risque de contradiction dans la
mesure où il n’existe pas de hiérarchie des normes entre le PLU(i) et les
PPR
(plan de prévention des risques)
qui sont des documents issus de
législations
indépendantes
(droit
de
l’urbanisme
et
droit
de
l’environnement).
Ainsi, en cas de dispositions contraires, celles qui sont
les plus contraignantes s’appliquent.
Les plans d’exposition aux risques
L’élaboration des
«
plans d’exposition aux risques
»
relève d’une
compétence partagée, impliqua
nt les services déconcentrés de l’État et les
collectivités territoriales. Mais ils sont élaborés sous l’autorité du
préfet, ils
sont soumis à enquête publique et confirmés par un arrêté préfectoral.
Les dispositions qu’ils contiennent priment sur toute a
utre considération.
La démultiplication des documents d’urbanisme impactés par ceux
de la prévention des risques a alourdi la tâche des concepteurs de PLU(i).
La cartographies d’aléas est approuvée par l’État
(préfet) :
-
Plans de prévention des risques naturels prévisibles
(PPRNP) ;
-
Plans de prévention du risque d’inondation
(PPRI ;)
-
Plans de prévention des risques technologiques
(PPRT) ;
-
PPRL
(littoral)
luttant contre l’érosion dunaire et le recul du trait de côte
;
-
PPRIF
(incendies de forêt)
;
-
l
e plan de prévention du bruit dans l’environnement
(PPBE) ;
-
le plan de prévention des risques et inondations et mouvement de
terrain
(PPRIMT) ;
-
le plan de prévention des risques miniers (PPRM) ;
-
s
ervitudes d’utilité publique liées
aux canalisations de transport de
matières dangereuses
(SUP TMD) ;
-
sites ICPE - Les installations classées pour la protection de
l'environnement
(ICPE)
peuvent avoir des impacts
(pollution de l'eau,
de l'air, des sols, etc.)
et présenter des dangers
(incendie, explosion,
etc.)
pour
l’environnement.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
53
Les périmètres des zones protégées
Au titre de l’environnement, classées en zone N (naturelle)
:
-
les zones de marais et les zones humides ;
-
les zones NATURA 2000 ;
-
les espaces de continuités écologiques des éléments des « trames verte
et bleue »
, définies à l’article
L. 371-
1 du code de l’environnement
;
-
l
es zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique
(ZNIEFF)
;
-
les zones de préemption au titre des espaces naturels sensibles
(ZPENS),
dans lesquelles les départements peuvent exercer leur droit
de préemption.
Au titre de la protection du patrimoine :
-
les zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager
(ZPPAUP)
déclinées aujourd’hui
en AVAP :
aire de mise en valeur
de l'architecture et du patrimoine (AVAP ou AMVAP) qui est
une servitude d'utilité publique ayant pour objet de
« promouvoir la
mise en valeur du patrimoine bâti et des espaces ».
Un exemple multirisque
La commune de Royan en Nouvelle Aquitaine est, par exemple,
exposée à huit risques principaux :
-
tempêtes fréquentes liées à de nombreux arrêtés de catastrophe
naturelle ;
-
i
nondation lente liée à des sensibilités très élevées d’aléas de
remontées des nappes dans les sédiments au niveau des cours d’eau
;
-
submersion marine en raison de la proximité côtière et encadrée par
de nombreux zonages et programmes d’actions
;
-
sismique, la sismicité étant faible sur toute la commune ;
-
retrait-
gonflement d’argile avec des aléas faibles à moyens sur une grande
partie de la commune, cavités souterraines avec un total de 31 cavités ;
-
feux de forêt, principalement par la présence du bois de la Roche ;
-
le risque technologique lié au transport de marchandises dangereuses
(présence des axes routiers D733 et N150 et passage d’une
canalisation de gaz).
-
le risque « inondation par submersion marine ».
COUR DES COMPTES
54
La commune, soumise aussi à la loi littorale, a approuvé un plan
d’exposition aux risques le 11 février 2024.
Les opérations d’intérêt national (OIN)
L’OIN
18
permet de mobiliser la collectivité nationale en
faveur d’une opération d’aména
gement présentant des enjeux majeurs
à l’échelle nationale. Elle facilite la maîtrise de la politique
d’urbanisme dans le périmètre de cette opération.
Les opérations d'intérêt national sont soumises à l'article L102-12 et
L102-13 du code de l'urbanisme. Un décret en Conseil d'État peut créer ou
supprimer une OIN.
Dans
une
opération
d'intérêt
national,
c'est
l'État et
non
la commune qui délivre les autorisations d'occupation des sols et en
particulier les permis de construire. De même, c'est le préfet et non la
commune
qui
décide
de
la
création
d'une zone
d'aménagement
concerté
(ZAC)
à l'intérieur d'une OIN.
Les projets d’intérêt général (PIG)
Les projets d’intérêt général
(PIG)
comme les opérations d’intérêt
national
(OIN)
sont des instruments destinés à permettre à l’État de faire
prévaloir un intérêt public supérieur sur les règles locales d’urbanisme et
de construction. Ces outils ont été instaurés afin d’éviter que l’exercic
e, par
les autorités locales décentralisées des compétences transférées par l’État,
ne compromette,
n’empêche ou ne rende plus difficile la mise en œuvre
d’opérations d’aménagement, ou d’équipement présentant un intérêt
général supérieur.
La loi portant engagement national pour le logement, dite loi
Borloo, adoptée en juillet 2006, vise à conférer le caractère d'« intérêt
national » à des opérations de logements sociaux sur des terrains
appartenant à l'État ou à ses établissements publics.
Le Zéro Artificialisation Net des Sols (ZAN)
Le ZAN
est un objectif européen. La France a posé un cadre légal
dans l
a loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le
dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets
–
dite loi «
Climat et Résilience
».
18
Exemples d’OIN
: l'opération de rénovation urbaine
Euroméditerranée
à Marseille ; le
quartier d’affaires de
la Défense, le cluster scientifique et technologique de Paris-Saclay : qui
concerne 27 communes du sud-ouest de l'Île-de-France,
l’OIN Bordeaux
Euratlantique
etc.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
55
L’article 191 de la loi pose un objectif national ambitieux, décliné
en deux temps :
-
l
’absence d’artificialisation nette des sols en 2050
;
-
la
réduction par deux du rythme d’artificialisation des sols sur les dix
années suivant la promulgation de la loi, soit entre 2021 et 2031, par
rapport à la décennie précédente.
Sur proposition d’une conférence des SCoT, l’objectif ZAN doit
être intégré dans les SRADDET avec finalisation pour le 22 août 2023.
Ensuite, dans les SCoT au plus tard 22 août 2026, et les PLU et PLU(i) au
plus tard le 22 août 2027.
Si la loi n°2021-
1104 du 22 août 2021, prévoyait un délai d’un an à
compter de sa promulgation (22 août 2022) pour que la procédure
d’évolution des schémas régionaux soit engagée et un délai de deux ans pour
leur entrée en vigueur (22 août 2023), l’article 114 de la loi n°2022
-217 du
21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la
déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action
publique locale (dite 3DS), a prévu six mois supplémentaires (février 2024).
En outre, alors que l’ensemble des régions couvertes par un
SRADDET avaient déjà engagé cette procédure d’évolution, l’article 1
er
de
la loi n°2023-
630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des
objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer
l’accompagnement des élus locaux a prévu un nouveau report des délais
d’évolution
des schémas régionaux (neuf mois, soit une approbation au
plus tard au 22 novembre 2024).
Ainsi, en juillet 2023 le parlement a pris l’initiative
19
, d’adapter la
loi « climat et résilience » de 2021 :
-
avec des délais supplémentaires pour intégrer les objectifs de
réduction de l'artificialisation dans les documents d'urbanisme
locaux (
SRADDET, PLU, cartes communales, etc.)
;
-
avec des outils à disposition des maires pour leur permettre de mieux
intégrer
les
objectifs
ZAN
(comptabilisation
en
net
de
l’artificialisation dès la première période décennale 2021
-2031, droit
de préemption urbain élargi, sursis à statuer lorsqu’un projet pourrait
mettre
en
péril
l’atteinte
des
objectifs
de
réduction
de
l’artificialisation à l’horizon 2031
, etc.)
;
19
Loi du 20 juillet 2023 (loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte
contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux)
.
COUR DES COMPTES
56
-
a
vec la mise en place d’une nouvelle
instance régionale de
gouvernance, la conférence ZAN qui se réunira sur tout sujet lié à la
mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols.
De surcroît, sont institués,
-
d’une part, dans l'enveloppe de 125
000 hectares d'ici 2031, un forfait
national de 12 500 hectares pour les projets d'envergure nationale ou
européenne
(projets industriels d'intérêt majeur, construction de
lignes à grande vitesse, de prisons, futurs réacteurs nucléaires, etc.)
pour l'ensemble du pays,
-
et d’autre part, la création d'une "garantie rurale" d'un hectare, au
profit de toutes les communes, sans condition de densité, si elles sont
couvertes par un PLU, ou un document en tenant lieu comme une carte
communale (approuvé avant le 22 août 2026). Ce droit à construire
pourra être mutualisé à l'échelle intercommunale.
Outre l’urbanisme commercial, et celui des sites industriels qui font
l’objet de prescriptions spécifiques en matière d’applic
ation du ZAN, les
documents d’urbanisme devront intégrer cette nouvelle contrainte.
L’artificialisation versus la renaturation
La loi « Climat et Résilience » du 22 août 2021 a donc inséré un
nouvel article L. 101-2-1 dans le code de l'urbanisme, aux termes duquel :
« (
…
) L'artificialisation est définie comme l'altération durable de tout ou
partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions
biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel
agronomique par son occupation ou son usage. La renaturation d'un sol,
ou désartificialisation, consiste en des actions ou des opérations de
restauration ou d'amélioration de la fonctionnalité d'un sol, ayant pour
effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé ».
L'artificialisation nette des sols est définie comme le solde de
l'artificialisation et de la renaturation des sols, constaté sur un périmètre et
sur une période donnée.
Au sein des documents de planification et d'urbanisme, ces objectifs
sont fixés et évalués en considérant,
-
comme « artificialisée » une surface dont les sols sont, soit
imperméabilisés en raison du bâti ou d'un revêtement, soit stabilisés et
compactés, soit constitués de matériaux composites,
-
et comme « non artificialisée » une surface soit naturelle, nue ou
couverte d'eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel, ou
utilisée à usage de cultures.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
57
Saisi par l'Association des maires de France (AMF), le Conseil
d'État, dans sa décision du 4 octobre 2023, n°465341, a censuré une partie
du décret d'application portant sur la "nomenclature" de l'artificialisation
des sols. Selon le Conseil d'État le décret contesté
"ne comportait pas les
précisions nécessaires". En faisant "simplement référence à des
« polygones », sans donner de précisions suffisantes sur la manière dont
ceux-ci seraient déterminés et appliqués",
le gouvernement
"n'a pas
satisfait à l'obligation résultant de la loi, qui lui imposait d'établir l'échelle
à laquelle l'artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents
de planification et d'urbanisme".
Cette décision de censure partielle du décret "nomenclature" ne
remet toutefois pas en cause l'application du ZAN. Deux nouveaux décrets
ont été soumis à consultation publique. Le ministère de la Transition
écologique explique que cette censure partielle porte
"sur un point
technique, mais ne remet en aucun cas en cause le bien-fondé de la
réforme".
Il souligne que les nouveaux décrets d'application de la loi du 20
juillet 2023
20
ont reçu un avis favorable du Conseil national d'évaluation
des normes, ils ont été publiés en novembre 2023 :
-
le décret n° 2023-
1096 du 27 novembre 2023 relatif à l’évaluation et
au suivi de l’artificialisation des sols
établit une nomenclature pour
évaluer et suivre l'artificialisation des sols dans les documents de
planification urbaine ;
-
le décret n° 2023-
1097 du 27 novembre relatif à la mise en œuvre de
la territorialisation des objectifs de gestion économe de l’espace et de
lutte
contre l’artificialisation des sols
détermine les modalités
d’intégration et de déclinaison des objectifs de gestion économe de
l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols dans les
documents de planification régionale (SRADDET, SAR, SDRIF,
PA
DDUC) et d’urbanisme
.
L’impact immédiat de l’interdiction d’artificialisation des sols sur
l’urbanisme commercial
En 2022, l’actualité réglementaire du droit de l’urbanisme provient
de deux sources différentes :
le décret d’application de la loi Climat et
Résilience relatif aux modalités d’octroi de l’autorisation d’exploitation
commerciale pour les projets qui engendrent une artificialisation des sols,
et le projet de décret modifiant les destinations et sous-destinations
(cf. destinations / sous-destinations).
20
Loi visant
à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation
des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux
COUR DES COMPTES
58
-
Un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale
ne peut être délivré pour une implantation ou une extension qui
engendrerait une artificialisation des sols, le même article prévoit des
dérogations à ce principe général. Ces nouvelles dispositions
s’appliquent à toutes les demandes de permis de construire valant
autorisation d’exploitation commerciale
(PCVAEC) (ou toutes les
AEC
21
autonomes)
déposées à compter du 15 octobre 2022.
-
La
qualification d’artificialisation au sens de l’urbanisme commercial
n’est pas la même que celle retenue par la nomenclature pour le suivi
et l’objectif de ZAN dans les documents de planification et
d’urbanisme issue du décret
2022-762 du 29 avril 2022.
-
C’est l’artificialisation
nette parcellaire qui est pris en compte. Un
projet
soumis
à
autorisation
d’exploitation
commerciale
qui
imperméabilise 100 m² d’emprise au sol s
ur une partie du terrain
d’assiette du permis, mais renature 100 m² sur une autre partie dudit
terrain d’assiette, n’entre pas dans le champ d’application de
l’interdiction d’artificialisation des sols. L’équivalence est appréciée
en termes qualitatifs et quantitatifs. Une compensation nette sur le
terrain du projet permet d’échapper au régime d’interdiction
et de
dérogations prévu par l’article 215 de la loi Climat. En revanche, si un
projet commercial engendre une artificialisation nette des sols, il est
par principe interdit.
Le cadre spécifique du développement industriel
La loi «
relative à l’industrie verte
»
d’octobre 2023 assouplit la
stricte application du ZAN
(zéro artificialisation nette).
Elle
instaure
l’identification de
« sites naturels de compensation, de restauration et de
renaturation »
, devant faire l'objet d’une procédure d’agrément. Sur ces
sites, seront mises en œuvre des opérations visant à obtenir des gains en
matière de biodiversité. Les gains obtenus pourront être vendus à des
industriels pour répondre à leurs obligations de compensation des atteintes
portées à la biodiversité, mais aussi à toute personne volontaire, sous la
forme «
d’unités
». La vente de ces unités servirait au financement des
opérations du site.
La création
d’ic
i 2026
, par l’État, d’une plateforme en ligne de
référencement des unités de compensation, de restauration ou de
renaturation, permettra à ces opérations de restauration, susceptibles de
générer un gain écologique, d’être vendues. Cette transaction pourra
valoir
compensation obligatoire des atteintes à la biodiversité, générées par des
21
Autorisation d’exploitation commerciale
.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
59
opérateurs industriels procédant à de l’artificialisation. La compensation
pourra se mettre en œuvre de manière anticipée. Les sites naturels de
compensation, de restauration et de renaturation pourront aussi donner lieu
à l’attribution de crédits carbone au titre du label
« bas-carbone ».
La coercition
La loi SRU
La coercition
-
La loi SRU
Article 55 et sanctions
-
Les ABF, Architectes des bâtiments de France
Servitudes d’utili
té publique
-
Les Missions Régionales d'Autorité Environnementale
Autorité indépendante
-
La « clause filet » :
La pratique du « cas par cas »
L’article 55 de la loi SRU
La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au
renouvellement urbain (Loi SRU) dans son article 55 impose à certaines
communes de disposer d’un nombre minimum de logements sociaux.
Sont concernées, les communes de plus de 3 500 habitants
–
et de
1500 habitants dans l’agglomération parisienne –
appartenant à des
agglomérations ou intercommunalités de plus de 50 000 habitants,
comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, ces
communes doivent disposer de 25 % de logement social, en regard des
résidences principales, d’ici 2025. Si la situation locale
22
ne justifie pas un
renforcement des obligations de production, cette obligation est fixée à 20 %.
22
La loi égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 a révisé les conditions d’exemption
des communes du dispositif SRU, pour permettre le recentrage de l’application des
obligations, un décret, pris par le ministre en charge du logement en début de chaque
période triennale, fixe, pour une durée de trois ans, la liste des communes exemptées
des obligations de mixité sociale, et la loi
Elan
a instauré un traitement spécifique pour
COUR DES COMPTES
60
La loi 3DS élargit l’application de la loi SRU, puisqu’à compter du
1
er
janvier 2023, les programmes de construction de plus de 12 logements
collectifs ou de plus de 800 m² de surface de plancher, réalisés dans les
communes exemptées et non situées dans une agglomération ou un EPCI,
concerné par une faible tension de la demande de logement social, devront
compter au minimum un quart de logements sociaux, mais le préfet pourra,
toutefois, déroger à cette obligation.
La loi 3DS supprime l'échéance butoir de 2025, inatteignable pour
beaucoup de communes déficitaires ou carencées. Mais elle pérennise le
dispositif
SRU
en
aménageant un
rythme
de
rattrapage
de
référence » glissant », par période triennale
(33 % du nombre de logements
sociaux à réaliser pour atteindre le taux cible).
Pour les « communes
entrantes » depuis le 1er janvier 2015, l'objectif de rattrapage est fixé à
15 % du nombre de logements sociaux à réaliser pour atteindre le taux cible
de la commune concernée, pour la première période triennale pleine, et à
25 % pour la deuxième période triennale. Un texte de loi controversé a
commencé son parcours législatif au Sénat
en 2024, en vue d’assouplir la
contrainte pour les communes qui ne remplissent pas leur objectif, en leur
permettant d’intégrer du logement locatif intermédiaire, dévolu aux classes
moyennes « hautes », ou encore les logements des agents publics, dans leur
quota obligatoire de logement social.
Les « outils » des communes pour appliquer la loi SRU
Il existe deux dispositifs principaux pour permettre à la commune
d’imposer des quotas de logements sociaux en vue de favoriser la mixité
sociale.
-
d
’une part l’article L. 151
-15 du code
de l’urbanisme qui dispose
que
« Le règlement peut délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser
(zones U et zones UA), des secteurs dans lesquels, en cas de
réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce
programme est affecté à des catégories de logements qu'il définit dans
le respect des objectifs de mixité sociale »
;
-
e
t d’autre part l’article L. 151
-41 du même code qui dispose que
« Le
règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués (
…
)
dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en
vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale,
des programmes de logements qu'il définit ».
les communes nouvellement entrantes dans le dispositif, qui disposeront, à compter de
leur date d’entrée, de 5 triennaux pleins pour atteindre le taux légal de logement social.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
61
Le décompte SRU des logements :
-
les logements sociaux,
-
les logements sociaux vendus à leur occupant, pendant une durée
maximale de dix ans,
-
les logements en accession via les dispositifs de PSLA, prêt social
location accession
(pendant la phase locative, et pendant une durée de
5 ans à compter de la levée d’option),
et de BRS
(bail réel solidaire).
En 2020 il y avait 1 100 communes qui ne respectaient pas leurs
obligat
ions en matière de logement social, 631 d’entre elles étaient
soumises à prélèvement pour un montant total de 85,4 millions d’euros, qui
sert à financer le logement locatif social partout en France.
232 communes sont exemptées au titre de l’insuffisante co
nnexion
aux bassins d’emplois, de la constructibilité contrainte de plus de la moitié
du territoire urbanisé de la commune, ou d’une faible tension de l’unité
urbaine de plus de 30 0000 habitants.
La sanction des communes déficitaires
Les communes qui n’atteignent pas leur taux légal font l’objet d’un
prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales, proportionnel au nombre
de logements manquants pour atteindre les 20 % ou 25 % en 2025. Ces
communes ont cependant la faculté de déduire du prélèvement les montants
qu’elles investissent en faveur du logement social, pouvant conduire à
assécher le prélèvement :
-
r
edevable d’un prélèvement annuel opéré sur leurs ressources,
proportionnel à leur potentiel fiscal et au déficit en logement social par
rapport à l’objectif légal,
-
soumise à un rythme de rattrapage défini pour trois ans qui doit leur
permettre d’atteindre le taux légal en 2025.
Certaines communes sont exonérées du prélèvement, soit parce
qu’elles bénéficient de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion
sociale
(DSU)
et qu’elles disposent de plus de 15
% ou 20 % de logements
locatifs sociaux, soit parce qu’elles sont nouvellement soumises au
dispositif SRU
(du fait de fusions de communes, du dépassement des seuils
de population, etc.)
, l’exonération du prélèvement dure trois ans.
La palette des sanctions pour les communes carencées
Les sanctions prononcées par les préfets à l’encontre des communes
carencées ont été alourdies successivement par les lois Alur du 18 janvier
2013, du 24 mars 2014 et égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017.
COUR DES COMPTES
62
Elles permettent :
-
la majoration, jusqu’à cinq fois
du prélèvement initial dû par les
communes qui ne respectent pas leurs objectifs triennaux de
production de logements sociaux,
-
l’augmentation du seuil plafonnant les pénalités pour les communes
les plus riches : ce seuil passe de 5 à 7,5 % des dépenses réelles de
fonctionnement pour les communes dont le potentiel fiscal par
habitant est supérieur à 150 % du potentiel fiscal par habitant médian
des communes prélevées,
-
la possibilité de reprise de la délivrance des autorisations d’urbanisme
par le préfet, sur tout ou partie du territoire des communes défaillantes,
en substitution des maires,
-
la reprise automatique par le préfet du droit de préemption urbain de
la commune pour la réalisation de logements sociaux ;
-
l’obligation de prévoir une part minimum de 30
% de logements
PLUS-PLAI
23
dans les opérations de taille significative ;
-
la possibilité pour le préfet de conclure une convention avec un
bailleur social pour la réalisation d’une opération de logement social
intégrant une contribution financière obligatoire de la commune ;
-
la possibilité pour le préfet de conclure une convention avec un
organisme agréé pour la mise en place d’un dispositif d’intermédiation
locative dans le parc privé intégrant une contribution financière
obligatoire de la commune ;
-
le transfert du contingent communal au préfet pour loger les ménages
bénéficiaires du Dalo
(Droit au logement opposable).
La prise d’un arrêté de carence vient sanctionner, sur un plan
financier, les communes refusant de prendre part à l’effort de solidarité
nationale, mais il permet donc aussi aux préfets de département d’activer
des leviers pour faciliter la production effective de logement sociaux sur ces
communes. Le préfet peut « prendre la main » pour autoriser la construction
de logements sociaux.
Les
ABF -Architectes des bâtiments de France
Un site patrimonial remarquable
(SPR)
est une ville, un village ou
un quartier dont la conservation, la restauration, la réhabilitation ou la mise
en valeur présente, du point de vue architectural, archéologique, artistique
ou paysager, un intérêt public.
23
Le PLAI
(Prêt Locatif Aidé d’Intégration), le
PLUS (Prêt Locatif à Usage Social).
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
63
Peuvent donc être classés, au même titre, les espaces ruraux et les
paysages qui forment avec ces villes, villages ou quartiers un ensemble
cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à leur conservation, ou à
leur mise en valeur. Ce classement a le caractère juridique d’une servitude
d’utilité publique affectant l’utilisation des sols.
Créé par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à
l’architecture et au patrimoine
(LCAP),
ce classement se substitue aux aires
de valorisation de l’architecture et du patrimoine
(AVAP),
aux zones de
protection du patrimoine architectural, urbain et paysager
(ZPPAUP)
et
aux secteurs sauvegardés. Il est à noter qu’avant cela, un décret du 19
décembre 2011, rela
tif aux aires de mise en valeur de l’architecture et du
patrimoine, pris pour l’application de la loi Grenelle II du 12 juillet 2010,
avait déjà substitué le dispositif des AVAP à celui des ZPPAUP.
90 collectivités territoriales, réparties sur l'ensemble du territoire,
sont aujourd'hui dotées d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur
(PSMV), qu'il s'agisse de métropoles (Paris, Lille, etc.) ou de petites
communes (Figeac, Chinon, etc.), lequel se substitue au PLU dans le
périmètre du site patrimonial remarquable (anciennement secteur
sauvegardé). Comme le PLU, le PSMV comporte un rapport de
présentation, un plan et un règlement écrit. Il fixe les règles de restauration
et de transformation de tous les immeubles. Tous les travaux sont soumis
à l’accord de
l’architecte des bâtiments de France à travers les permis de
construire ou de démolir, les déclarations préalables de travaux et les
autorisations de pose d’enseignes. En matière de monuments historiques,
le règlement d’un PSMV rappelle que les travaux pr
ojetés sur les
immeubles classés monuments historiques relèvent du code du patrimoine
et des dispositions du PSMV
L’avis de l’Architecte des Bâtiment de France (ABF) s’impose au
maire
24
dans les dossiers qui concernent ces périmètres.
En cas de désaccord av
ec un avis défavorable de l’ABF, le maire
de la commune, autorité compétente pour délivrer un permis de démolir,
peut notamment exercer un recours auprès du préfet de Région dans les
sept jours suivant la réception de l’avis.
Par exception, quand l’autorisation d’urbanisme est soumise à
l'accord de l'architecte des Bâtiments de France le défaut de notification
d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite
de rejet
(Article R. 424-
3 du code de l’urbanisme).
24
À l’autorité qui délivre les
autorisations de construire.
COUR DES COMPTES
64
Cette exception n’est pas applicable aux déclarations préalables.
Ce refus implicite, est néanmoins assorti d’une obligation
d’information qui pèse sur l’architecte des Bâtiments de France qui doit
adresser, selon l’article R. 424
-4 du code précité,
« copie de son avis au
demandeur, et lui fait savoir qu'en conséquence de cet avis il ne pourra pas
se prévaloir d'un permis tacite. ».
Ces deux dispositions se contrebalancent, même si le code de
l’urbanisme ne prévoit pas de sanction en cas de non
-respect de cette
dernière obligation.
Le Conseil Supérieur du Notariat a constaté que les pétitionnaires
d’autorisations
de
construire
sont
confrontés
à
une
difficulté
d’appréhension de l’existence, ou non, d’une politique commune des
activités des ABF sur le territoire national. La DGPA précise que s'agissant
des modalités de recours en cas d'avis défavorable de l'ABF, deux types de
recours
25
peuvent être activés, respectivement à l'initiative de l'autorité
compétente ou à celle du demandeur.
Elle indique qu’en 2022
, sur les 532 000 avis émis par les ABF, 930
ont fait l'objet d'un recours. Parmi eux, 97 ont été examinés en commission
régionale du patrimoine et de l'architecture (CRPA), et 45 ont été accueillis
favorablement par les préfets de région. Si le nombre de recours augmente
régulièrement, le pourcentage d'avis réformés est stable depuis plusieurs
années. Elle précise que les possibilités de recours et les modalités
pratiques pour exercer ce droit figurent explicitement dans les avis émis
par les ABF. La méconnaissance et les délais qui concernent les modalités
de recours par l’autorité compétente en matière d’urbanisme, ou par le
pétitionnaire, restent dissuasifs. Le faible nombre de ces recours (0,17%)
en serait la démonstration.
25
L'autorité compétente en matière d'urbanisme peut adresser au préfet de région un
recours à l'encontre de l'avis de l'ABF dans un délai de sept jours à compter de la
réception de l'avis. Le préfet de région dispose de deux
mois pour statuer, après avis de
la commission régionale du patrimoine et de l'architecture (CRPA), organe collégial où
siègent notamment des élus et des représentants d'associations. Le silence du préfet de
région vaut décision implicite d’acceptation du recours.
Le demandeur peut également former un recours auprès du préfet de région à l'encontre
d'un refus d'autorisation ou d'opposition à déclaration préalable, fondé sur un avis
défavorable de l'ABF, lequel lui est notifié dès que l'ABF s'est prononcé défavorablement.
Dans cette procédure, le demandeur peut faire appel à un médiateur désigné par le
président de la CRPA. Le préfet statue dans un délai de deux mois, en consultant si
nécessaire la CRPA. En cas de silence du préfet de région, le recours est rejeté.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
65
Les Missions Régionales d'Autorité Environnementale
(MRAe)
Le décret n°2016-519 du 28 avril 2016,
portant réforme de l’autorité
environnementale vise à renforcer l’indépendance des décisions et avis
rendus par les autorités environnementales locales, sur les plans et
programmes.
Il crée
les missions régionales d’autorité environnementale (MRAe),
formations du Conseil général de l’environnement et de développement
durable, composées de membres permanents du CGEDD
(
devenu l’IGEDD
en 2022)
et de membres associés, alors que ces missions étaient
précédemment exercées par les préfets de bassin, de région, de Corse ou de
département selon les plans et programmes.
Si
une
meilleure
prise
en
compte
des
problématiques
environnementale dans le domaine de l'urbanisme ne peut être contestée,
l'action menée par les MRAe et les conséquences sur la sécurité juridique
d'une procédure d'évolution d'un document de planification peuvent être
interrogées.
Les collectivités indiquent
(exemple de Rueil Malmaison)
que
l'indépendance de la MRAE rend la communication difficile, il ne s’agit pas
d’un service mis à disposition. Au prétexte de l’indépendance, les échanges
entre techniciens seraient quasi inexistants, ce qui rend impossible toute
démarche collaborative. Ce statut juridique instaure un rapport de force
déséquilibré avec les porteurs de projets. Sauf à remettre en cause un dossier,
toute contestation semble impossible. La
« clause filet »
(cf. infra) est
considérée par les associations d’élus, comme étant peu claire et donc
incomprise tant par les collectivités que par la commission régionale
d’autorité environnementale. Elles estiment que l’instauration d’un dialogue
avec ladite commission, préalablement à tout avis, devrait se généraliser, et
ne pas se limiter aux projets soumis à évaluation au cas par cas.
L’autorité compétente peut soumettre à la MRAe, des projets
examinés au « cas par cas »
26
Pour chaque projet, traité « au cas par cas », l'autorité compétente
en matière de PLU doit effectuer une auto-évaluation des impacts
environnementaux de son projet. L'objectif étant de démontrer que la
modification du cadre régimentaire envisagée peut être exonérée
d'évaluation environnementale. Pour faire cette démonstration, depuis les
arrêtés du 26 avril et 15 mai 2022, c’est un nouveau formulaire, composé
de plus de 80 rubriques qui doit être renseigné.
26
Tout projet, y compris de modificat
ion ou d’extension,
situé en deçà des seuils fixés
à l’annexe de l’
article R. 122-2 et dont elle est la première saisie.
COUR DES COMPTES
66
Face à la complexité des thématiques devant être ainsi traitées, et
surtout en raison de la quasi-certitude de voir le projet soumis à évaluation
environnementale, les collectivités décident régulièrement de passer outre
cette formalité pour soumettre directement leur projet à une évaluation
environnementale.
La mobilisation d'un bureau d'études est inévitable. Cette contrainte
n'est pas neutre notamment d'un point de vue financier.
Au-delà de l'aspect
financier cette réforme a aussi un impact sur le déroulé d'une procédure.
Mécaniquement, les délais
(huit à 16 mois)
pour ajuster un PLU se trouvent
donc significativement allongés
(consultation BET, élaboration du dossier,
concertation préalable, etc.).
Bien que réputé simple, les avis de la MRAe sont, dans les faits,
contraignant pour les rédacteurs d'un PLU. Faire abstraction d'une de leurs
recommandations revient à faire naître un risque de recours à l'encontre
d'un dossier
.
Cette voie a aussi l’inconvénient de faire du
« coup par coup » pour
développer un territoire. Ce qui est contraire à l’esprit de planification
des
documents d’urbanisme. Pour éviter cet écueil, il serait préférable de
renforcer le dialogue
in itinéré
entre les MRAe et les collectivités.
Afin de contourner ces difficultés les collectivités pourraient être
tentées de faire évoluer leur document d'urbanisme par le biais de
«
déclaration
de projet
27
» ou de « procédure intégrée pour le logement
28
»
(PIL).
La « clause filet »
Le décret
29
« clause-filet »
vise à neutraliser l’effet de seuil qui
permet à certains projets d’échapper à toute évaluation environnementale,
à la manière d’un filet à fine maille, d’où son nom.
Répondant à une exigence du Conseil d’État, le décret crée un
nouvel article R. 122-2-
1 du code de l’environnement
qui prévoit :
27
La déclaration de projet au titre du
code de l’urbanisme (DP "code de l’urbanisme")
est une procédure permettant de déclarer d’intérêt général une action ou opération
d’aménagement et, pour permettre la réalisation de ce projet, d’adapter certains
documents d’urbanisme ou de planification qui n’avaient pas prévu ce projet.
28
Les PI sont des procédures visant à simplifier les démarches administratives
nécessaires à la réalisation de plusieurs types de projets. Elles permettent, sous certaines
conditions, de réunir en une seule procédure : la procédure applicable au projet en
matière d’urbanisme opérationnel, la mise en compatibilité de certains documents
d’urbanisme requise pour la réalisation du projet, et, si nécessaire, l’adaptation de
certains autres types de documents de planification.
29
N°2022-
422 du 25 mars 2022 relatif à l’évaluation environnem
entale des projets.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
67
-
que l’autorité compétente soumet à l’examen
« au cas par cas » tout
projet, y compris de modification ou d’extension,
situé en deçà des
seuils fixés à l’annexe de l’
article R. 122-2 et dont elle est la première
saisie,
-
que ce soit dans le cadre d’une procédure d’autorisation ou d’une
déclaration,
-
lorsque ce projet lui apparaît susceptible d’avoir des incidences
notables sur l’environnement ou la santé humaine (au regard des
critères énumérés à l’
article R. 122-3-1).
Il concerne potentiellement des projets de construction, industriels,
agricoles, d’infrastructures, d’aménagement dont l’ampleur est réduite, et
qui n’atteignent par les seuils de la nomenclature étude d’impact.
Si le choix est f
ait d’en appeler à la
« clause filet », cette décision est
rendue dans un délai de quinze jours maximums à compter du dépôt de
dossier de première autorisation ou déclaration. Le maître d'ouvrage est alors
tenu de soumettre son projet à la procédure d'examen « au cas par cas ».
Le maître d’ouv
rage peut, de sa propre initiative, saisir
l’autorité
compétente dans les conditions prévues pour les projets relevant
d’un examen
« au cas par cas » de tout projet situé en deçà des
seuils prévus
par le code de l’environnement.
Les dispositions du décret sont applicables aux premières demandes
d’autorisation ou déclarations d’un projet déposées
à compter du 26 mars 2022.
Le dossier de l'évaluation environnementale associé au projet concerné par
la « clause filet »
L'évaluation environnementale est un processus d'intégration des
enjeux environnementaux dans l'élaboration des projets. L'article L. 122-1
du code de l'environnement prévoit qu'elle est constituée de :
-
la réalisation d'une étude d'impact par le maître d'ouvrage ;
-
la réalisation de consultations
(autorité environnementale, collectivités
territoriales intéressées par le projet, public via une procédure d'enquête
publique ou de participation du public par voie électronique) ;
-
l'examen, par l'autorité compétente pour autoriser le projet, de
l'ensemble des informations présentées dans l'étude d'impact et reçues
dans le cadre des consultations ;
-
la décision de l'autorité compétente, motivée au regard des incidences
notables du projet sur l'environnement.
COUR DES COMPTES
68
Ce dispositif de la « clause filet » semble laisser une latitude aux
collectivités, mais il n’est pas certain qu’il soit source de simplification car
il complexifie et fragilise la délivrance de certaines autorisations
d'urbanisme.
Le fait de faire peser sur « l'autorité compétente » la charge de
soumettre un projet « au cas par cas », lorsque celui-ci lui apparaît
susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement est une
source d'insécurité juridique en cas de recours.
Cela
revient
aussi
à
introduire
un
niveau
d'instruction
supplémentaire pour les collectivités qui ne disposent pas nécessairement
en interne de l'ingénierie qualifiée.
La part de subjectivité dans cette démarche est très importante. La
conséquence évidente de l'introduction de la procédure « clause filet » est
que tous les projets sont désormais susceptibles d'être soumis à évaluation
environnementale, quand bien même ils ne sont pas dans les seuils de la
nomenclature
30
.
S'ils s'inscrivent dans une démarche de prudence, il est probable que
les porteurs de projets situés en deçà des seuils saisissent de manière assez
systématique l'autorité compétente afin qu’elle détermine si une étude
d'impact doit être réalisée, de sorte d'écarter le risque contentieux une fois
l'autorisation obtenue. En effet, un requérant pourra soutenir que compte
tenu des impacts sur l'environnement, tel projet aurait dû être soumis à un
examen « au cas par cas » et qu'à défaut l'autorisation accordée est illégale.
Cela a aussi pour conséquence une augmentation du coût du projet et
un allongement de la procédure de délivrance de l'autorisation d'urbanisme.
Les dérogations
Les dérogations
-
UTN
–
unités touristiques nouvelles
Zone de montagne
-
Destinations et sous-destinations
5 destinations, 23 sous-destinations
Et deux régimes différents
-
Le cadre spécifique du développement industriel
30
Annexée à l'article R. 1 22-2 du Code de l'environnement.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
69
Les unités touristiques nouvelles (UTN)
En zone de montagne, l’UTN est une procédure qui permet de
déroger au principe de construction en continuité de l’urbanisation
existante, pour la réalisation de projets touristiques.
Il s’agit d’opérations de développement touristique qui contribuent
aux performances socio-économiques
de l’espace
montagnard. Les projets
d’UTN sont classés en deux grandes catégories
: UTN « structurantes »
(UTNS)
ou « locales »
(UTNL),
selon la nature des opérations ou selon des
seuils :
création de remontées mécaniques, de nouveaux domaines
skiables, liaisons entre domaines skiables, opérations de construction
d’hébergements touristiques, terrains de golf, terrains de camping,
terrains
pour la pratique de loisirs motorisés, travaux d’aménagement de
pistes de ski alpin en site vierge, refuges, etc.
Leur création
31
relève
soit
des
documents
d’urbanisme
locaux
(UTNS par les SCoT, UTNL par les PLU(i)),
soit, en leur absence,
de
l’État
(arrêté du préfet).
Une fois autorisées ou planifiées, les
communes ou les intercommunalités peuvent délivrer, ou demander la
délivrance à l’État, des autorisations requises.
Les UTN sont intégrées
« dans le dur » des SCoT. Pour les faire évoluer il faut réviser les SCoT.
La procédure d’autorisation est déclenchée par le maire ou le
président de l’EPCI compétent en matière de plan local d’urbanisme, le
préfet pour les communes en RNU.
Les destinations et sous-destinations
Le changement de destination consiste à modifier l'affectation de
tout ou partie
d'un bâtiment, c’est par exemple le fait que le propriétaire
d’un logement veut le transformer en commerce, ou celui d’un bâtiment
agricole veut y installer des bureaux.
Historiquement, la destination de l’immeuble n’avait pas inspiré le
droit de l’urbanisme, attaché depuis toujours à la localisation, à la desserte
par les voies et réseaux divers, et à l’aspect extérieur de l’immeuble, sans
souci de son contenu et moins encore de son peuplement.
C’est la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 qui, a
assigné aux POS
(plan d’occupation des sols)
la mission de définir les
règles concernant
«
le droit d’implanter des constructions, leur
destination,
31
Décret n° 2017-1039 du 10 mai 2017 relatif à la procédure de création ou d'extension
des unités touristiques nouvelles, JO du 11 mai 2017, texte n° 199
.
COUR DES COMPTES
70
leur nature, leur aspect extérieur, leurs dimensions et l’aménagement de
leurs abords »
. C’est surtout la fiscalité de l’urbanisme qui a exacerbé
l’intérêt de définir la destination des constructions,
parce que la valeur
d’assiette de la taxe locale d’équipement était différente selon cette
destination.
Définition des « destinations » et « sous-destinations » des bâtiments
La notion de destination des bâtiments a été redéfinie par le Décret
n° 2020-78 du 31 janvier 2020, modifiant la liste des sous-destinations des
constructions pouvant être réglementées par les plans locaux d’urbanisme
ou les documents en tenant lieu. Les destinations sont désormais au nombre
de cinq, et comprennent chacune plusieurs sous-destinations
32
.
1. Exploitation : agricole et forestière.
La
sous-
destination
“exploitation
agricole”
recouvre
les
constructions destinées à l’exercice d’une activité agricole ou pastorale.
Cette sous-destination recouvre notamment les constructions destinées au
stockage du matériel, des récoltes et à l’élevage des animaux ainsi que
celles nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la
commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent
le prolongement de l’acte de production, dans les conditions définies au II
de l’article L. 151
-
11 du code de l’urbanisme.
»
2. Habitation
:
logement, hébergement.
3. Commerce et activités de service : artisanat et commerce de
détail, restauration, commerce de gros, activités de services avec l'accueil
d'une clientèle, cinéma, hébergement hôtelier et touristique :
-
sous-destination « hôtels » : «
constructions destinées à l’accueil de
touristes dans des hôtels, c’est
-à-dire des établissements commerciaux
qui offrent à une clientèle de passage qui, sauf exception, n’y élit pas
domicile, des chambres ou des appartements meublés en location,
ainsi qu’un certain nombre de services
»
-
sous-destination
« autres
hébergements
touristiques » :
« constructions autres que les hôtels, destinées à accueillir des
touristes, notamment les résidences de tourisme et les villages de
vacances, ainsi que les constructions dans les terrains de camping et
dans les parcs résidentiels de loisirs ».
32
Le décret n° 2023-195 du 22 mars 2023 portant diverses mesures relatives aux
destinations et sous-destinations des constructions pouvant être réglementées par les
plans locaux d’urbanisme
ou les documents en tenant lieu, ainsi que l’
arrêté du 22 mars
2023 venant modifier l’arrêté de 2016, viennent compléter et préciser ses définitions.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
71
-
la sous-destination « artisanat et commerce de détail » recouvre les
constructions destinées aux activités artisanales de production, de
transformation, de réparation ou de prestation de services, les
constructions commerciales avec surface de vente destinées à la
présentation ou à l’exposition de biens et de marchandises proposées
à la vente au détail à une clientèle, ainsi que les locaux dans lesquels
sont exclusivement retirés par les clients les produits stockés
commandés par voie télématique», les « drive clients » sont compris
dans cette sous-destination ;
-
la sous-destination « restauration » recouvre les constructions
destinées à la restauration sur place ou à em
porter avec accueil d’une
clientèle ;
-
la
sous-destination
« activité
de
service avec
l’accueil
d’une
clientèle »
recouvre les constructions destinées à l’accueil d’une
clientèle pour la conclusion directe de contrat de vente de services ou
de prestation de services, notamment médicaux et accessoirement la
présentation de biens.
4. Équipements d'intérêt collectif et services publics avec sept sous
destinations : locaux et bureaux accueillant du public des administrations
publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations
publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action
sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, autres
équipements recevant du public, elle comprend désormais la sous
destination « lieux de culte ».
-
la sous-destination « locaux et bureaux accueillant du public des
administrations publiques et assimilés » recouvre les constructions
destinées à assurer une mission de service public. Une partie
substantielle de la construction est dédiée à l’accueil du public. Cette
sous-
destination comprend notamment les constructions de l’État, des
collectivités territoriales, de leurs groupements ainsi que les
constructions des autres personnes morales investies d’une mission de
service public. »
-
la sous-destination « lieux de culte » recouvre les constructions
répondant à des besoins collectifs de caractère religieux ;
-
la sous-destination « autres équipements recevant du public » recouvre les
équipements collectifs destinées à accueillir du public afin de satisfaire un
besoin collectif ne répondant à aucune autre sous-destination définie au
sein de la destination « Équipe
ment d’intérêt collectif et services
publics ».
Cette
sous-destination
recouvre
notamment les
salles
polyvalentes et
les aires d’accueil des gens du voyage.
COUR DES COMPTES
72
5. Autres activités des secteurs primaires, secondaire ou tertiaire :
industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d'exposition, elle comprend
désormais la sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne » ;
-
la sous-
destination “industrie” recouvre les constructions destinées à
l’activité
extractive du secteur primaire, les constructions destinées à
l’activité industrielle et manufacturière du secteur secondaire, ainsi
que les constructions destinées aux activités artisanales du secteur de
la construction ou de l’industrie. Cette sous
-destination recouvre
notamment les activités de production, de construction ou de
réparation susceptibles de générer des nuisances ;
-
la sous-destination «
entrepôt
» recouvre les constructions destinées
à
la logistique, au stockage ou à l’entreposage des biens
sans surface
de vente, les points permanents de livraison ou de livraison et de retrait
d’achats au détail commandés par voie télématique, ainsi que les
locaux hébergeant les centres de données. Sont exclus de cette sous-
destination les points de retrait d’achat au détail exclusivement dédiés
aux clients par miroir avec la définition de la sous-destination
« artisanat et commerces de détail ».
Les datacenters entrent donc
dans cette sous-destination
« entrepôt »
;
-
la sous-destination « bureau »
recouvre les constructions fermées au
public ou prévoyant un accueil limité du public, destinées notamment
aux activités de direction, de communication, de gestion des
entreprises des secteurs primaires, secondaires et tertiaires et
également des administrations publiques et assimilées.
-
la sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne » recouvre les
constructions destinées à la préparation de repas commandés par voie
télématique. Ces commandes sont soit livrées au client soit récupérées
sur place.
L’anomalie entre les PLU
« Alurisés » et les PLU « non Alurisés »
En 2014, la loi Alur prévoit le transfert de la compétence PLU de la
commune à l'intercommunalité
,
lorsqu’elle devient responsable des plans
locaux d'urbanisme intercommunaux
(PLU(i)).
Un décret
33
avait aménagé des dispositions transitoires prévoyant
que les PLU dont l’élaboration, la révision, la modification ou la mise en
compatibilité avait été engagée avant le 1er janvier 2016 (PLU dit « non
Alurisé ») pouvaient continuer de réglementer selon les neuf destinations
prévues par l’ancien article R. 123
-9.
33
Le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
73
Un certain nombre de PLU sont toujours dans cette situation de
« non Alurisés »
(comme celui de Paris)
. Ils restent régis
34
, par les
dispositions anciennes qui énuméraient neuf destinations.
Le Conseil d’État a confirmé que seule la liste des cinq destinations
et des 23 sous-destinations, prévue par les dispositions du code de
l’urbanisme en vigueur doi
t être prise en compte pour savoir si un projet
entraine un changement de destination soumis à autorisation
(permis de
construire ou déclaration préalable
-
CE, 7 juillet 2022, n°454789.)
Le
Conseil d’État considère par exemple que la transformation d’une
boucherie en supérette n’entraine pas de changement de destination soumis
à autorisation, dès lors qu’en application des articles en vigueur, les deux
activités relèvent de la même sous-destination « artisanat et commerce de
détail » au sein de la destination « commerce et activités de services ».
L’application des anciennes destinations réglementées par le PLU aurait
conduit à considérer l’existence d’un changement entre les destinations
« Artisanat » et « Commerce ».
Le ministère en charge a donc a voulu clarifier la situation, avec un
décret
35
et un arrêté
36
qui confirment la position du Conseil d’État sur
l’appréciation des destinations en cas de changement de destinations sur un
territoire de PLU « non Alurisés »
Ces dispositions entrent en vigueur le 1er juillet 2023 et ne
s’appliquent pas aux plans locaux d’urbanisme et aux documents en
tenant lieu dont les procédures d’élaboration ou d’évolution ont été
engagées avant cette date. Et les règlements des PLU « non Alurisés »
pourront toujours prévoir des règles de fond différentes en fonction des
anciennes destinations prévues à l’article R. 123
-9.
Pour autant, suite à une décision de la Cour d’appel de Paris du 20
mai 2021
37
, il résulte que la
situation n’est pas si claire
:
-
l
es neuf destinations de l’ancien article R. 123
-9 restent valables pour
l’application des règles édictées par les PLU
« non Alurisés » ;
-
les
changements de destination ne peuvent en revanche s’apprécier
qu’au regard des nouvelles destinations et sous
-destinations énumérées
aux articles R. 151-27 et R. 151-
28 du Code de l’urbanisme.
34
En application de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015
.
35
Le décret n° 2023-195 du 22 mars 2023 portant diverses mesures relatives aux
destinations et sous-destinations des constructions pouvant être réglementées par les
plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu
.
36
Arrêté du 22 mar
s 2023 venant modifier l’arrêté de 2016
.
37
N° 19PA00986.
COUR DES COMPTES
74
Cet arrêt ne change donc rien pour les constructions nouvelles qui
restent entièrement régies par les neuf destinations de l’ancien article R.
123-
9 dans le cas d’un PLU
« non Alurisés ».
Ainsi, la destination déclarée par le pétitionnaire dans le formulaire
de permis de construire, au regard des définitions apportées par le
règlement de ce PLU, constituera la destination de référence de la
construction une fois l’autorisation délivrée. Les règles d’urbanisme
attachées à la destination retenue, sont opposables au projet.
Mais pour ce qui concerne les projets portant sur les constructions
existantes, les choses sont désormais beaucoup plus complexes, car le
champ d’application de l’autorisation d’urbanisme requise devra être
déterminé au regard des cinq destinations et 23 sous-destinations, du droit
en vigueur.
On se
retrouve ainsi dans l’hypothèse où un projet jadis soumis à
autorisation d’urbanisme en est désormais dispensé, du fait qu’il ne
constitue plus un changement de destination ni même de sous-destination,
alors même que ce projet implique des travaux de modification de
structures porteuses ou de la façade du bâtiment
–
par exemple le cas d’un
établissement de santé que l’on voudrait transformer en bureaux
administratifs
(deux sous-
destinations d’une même destination au sens du
nouveau régime).
Il est donc déso
rmais impossible pour l’autorité compétente de
s’opposer à un projet susceptible d’entrer en contradiction avec les règles
du PLU, pour autant, même si un projet est dispensé de toute autorisation
d’urbanisme, la violation d’une règle d’urbanisme édictée p
ar un PLU
constitue en tout état de cause une infraction pénale
.
La DHUP a une parfaite connaissance de ce problème, face auquel
plusieurs tentatives de clarifications ont échoué. Les services de l’État
envisagent la possibilité d’une clarification
définitive dans le cadre de
nouveaux projets de textes législatifs ou réglementaires.
Entre les PLUi « Alurisés » et les PLU « non Alurisés », et ceux
engagés avant le 1
er
juillet 2023, la situation est source d'insécurité
juridique, tant pour la commune que pour le constructeur puisque en cas
de recours contre l'autorisation de construire pour telle ou telle
« destination », le requérant pourra soutenir que le permis a été accordé
en violation des règles relatives aux constructions relevant de la
destination co
ncernée à cause de la cohabitation de l’ancien régime et
du nouveau régime des « destinations ».
L’exemple à Rueil Malmaison (PLU
« non-Alurisés »)
CAHIER PÉDAGOGIQUE 3 : LES INJONCTIONS NORMATIVES
INCONTOURNABLES ET SANCTIONNABLES
75
Les règlements des PLU « non-Alurisés » classent régulièrement
(ancien régime)
les résidences étudiantes dans la catégorie
(destination)
des
constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt
collectif et non dans celle de l'habitation. Tel est le cas sur Rueil-Malmaison.
Cette situation est source d'insécurité juridique, tant pour la
commune que pour le constructeur, puisque en cas de recours contre
l'autorisation de construire obtenue pour une telle résidence, le requérant
pourra soutenir que le permis a été accordé en violation des règles
(nouveau
régime)
relatives aux constructions relevant de la destination habitation.
Le cadre spécifique du développement industriel
« La loi relative
à l’industrie verte
»
d’octobre 2023 est une loi
dérogatoire, qui concerne aussi l’habitat.
Cette loi vient notamment
modifier le code de l’urbanisme, le code
général des collectivités territoriales, le code de l’environnement et le code de
commerce, pour faciliter les reconversions et les implantations industrielles
au titre de l’
intérêt national pour la souveraineté et la transition écologique.
Elle en confirme
l’intégration
dans les documents
d’urbanisme.
Au niveau du SRADDET
(comme du schéma directeur de la région
d’Ile
-de-
France, et du plan d’aménagement et de développement durable
de Corse)
les régions doivent définir des objectifs en matière de
localisation des implantations industrielles. Elles pourront faire reconnaître
«
d’intérêt national majeur pour la souveraineté et la transition écologique
- RIIPM » des projets industriels émanant des territoires.
Une procédure dérogatoire de mise en compatibilité des documents
de planification et d’urbanisme pourra être mise en œuvre. Sans réduire les
délais de consultation, l’instruction du permis de construire pourrait
débuter avant qu’ait été ach
evée la procédure de mise en compatibilité des
documents d’urbanisme.
Au niveau des SCoT est prévue l’identification des friches, pour
compléter le pilotage effectué au niveau régional et communal, l’idée étant de
privilégier une réutilisation des surfaces industrielles à des fins industrielles.
Elle simplifie des procédures
Lorsque plusieurs projets d’aménagement ou d’équipement sont
envisagés sur un même territoire délimité et homogène, il peut être organisé
un débat public global ou une concertation préalable globale. Ces projets, ainsi
que ceux envisagés ultérieurement sur le même territoire et cohérents avec sa
vocation, sont dispensés de débat public propre ou de concertation préalable
propre si leur mise en œuvre débute au cours des huit années suiva
ntes.
COUR DES COMPTES
76
Les projets industriels verts pourront bénéficier de la procédure de
déclaration de projet, étendu aux installations logistiques directement liées
aux activités de fabrication ou d’assemblage dans les secteurs du
développement durable.
Les remembrements commerciaux au sein de « grandes opérations
d’urbanisme
» (GOU), pourront être dispensés de nouvelles demandes
d’autorisation
d’exploitation
commerciale
(Favoriser
la
mixité
fonctionnelle, le renouvellement urbain, la construction d’habitations, les
restructurations commerciales, sans création de surfaces de vente
supplémentaires, sans artificialisation des sols, etc.).
Comme cela a été exprimé
supra
elle assouplit aussi la stricte
application du ZAN (zéro artificialisation nette).
Cahier pédagogique 4
:
le
face
à
face
entre les pétitionnaires
et
l'administration
Chaque acteur a des moyens d’action spécifiques,
ce cahier en fait
le recensement
Les leviers d’action du
maire
(Ils varient en fonction du type de document d’urbanisme dont les
communes disposent).
Instituer en permanence le droit opposable
(Avec le conseil délibérant)
-
Actualiser, adapter ou revisiter les documents opposables
-
Mise en compatibilité du PLU (PLU(i))
Avec le SCoT et le SRADDET
Avec une déclaration de projet (DP)
Dans le cadre d’une procédure intégrée (PI)
Avec une DUP (déclaration d’utilité publique)
-
Révision du PLU (PLU(i))
-
Modification du PLU (PLU(i))
Actualiser, adapter ou revisiter les documents opposables
(concertation, enquête publique)
La planification urbaine regroupe l’ensemble des documents
d’urbanisme qui organisent les territoires. Ces documents traduisent un
projet de territoire
s’appuyant sur un diagnostic territorial, une évaluation
environnementale, des études, des procédures juridiques et financières qui
sont définies par des normes
(lois et décrets)
regroupées principalement
dans le code de l’urbanisme.
COUR DES COMPTES
78
Les documents d’urbani
sme visent à répondre aux besoins
quotidiens des habitants en logements, commerces, services, lieu de travail
et mobilité.
Mise en compatibilité du PLU
(PLU(i))
Il faut signaler l’avancée contenue dans l'ordonnance n° 2020
-745
relative à la rationalisation de la hiérarchie des normes applicables aux
documents d'urbanisme, qui a rationalisé les procédures de mise en
compatibilité des documents d'urbanisme lorsque de nouveaux documents
sectoriels entrent en vigueur. Pour mémoire, le régime antérieur imposait aux
collectivités de mettre leur document en compatibilité dans un délai
généralement de trois ans courants, après l'adoption de chaque document
sectoriel opposable, rendant ainsi la situation particulièrement complexe.
Désormais, les autorités compétentes doivent examiner tous les trois ans, la
nécessité de mettre en compatibilité leurs documents d'urbanisme avec
l'ensemble des documents sectoriels qui ont évolué pendant ce laps de temps.
Avec le SCOT et le SRADDET
Les orientations du DOO
(Document d’Orientation et d’Objectifs)
déclinent, sous forme de prescriptions, les moyens d’atteindre les objectifs
exprimés dans le SCoT, ces orientations s’imposent aux PLU(i) dans un
rapport de compatibilité. Le PLU
(PLU(i))
doit se conformer à ces
orientations, comme le SCoT, auquel il est associé, doit se conformer aux
exigences du SRADDET de niveau supérieur.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
79
Avec une déclaration de projet (DP)
La déclaration de projet
38
au titre du code de l’urbanisme
(DP "code
de l’urbanisme")
est une procédure qui consiste à déclarer d’intérêt général
une opération
d’aménagement
; pour en permettre la réalisation, en
adaptant certains documents d’urbanisme ou de planification qui n’avaient
pas envisagé un tel projet. Cette procédure apporte tous les changements
nécessaires au PLU.
Dans le cadre d’une procédure intégrée (PI)
Les PI sont des procédures visant à simplifier les démarches
administratives nécessaires à la réalisation de plusieurs types de projets.
Elles permettent, sous certaines conditions, de réunir en une seule
procédure : celle
applicable au projet en matière d’urbanisme opérationnel,
la mise en compatibilité de certains documents d’urbanisme requise pour
la réalisation du projet, et, si nécessaire, l’adaptation de certains autre
s
types de documents de planification.
Pour le logement (PIL)
Cette procédure permet d’apporter tous les changements nécessaires
au PLU
(possibilité de remise en cause du PADD).
La PIL permet de mettre
en compatibilité un PLU avec une opération d’aménagem
ent ou un projet
de
construction
lorsque
les
conditions
sont
réunies :
comporter
principalement des logements ; concourir, à l'échelle de la commune, à la
mixité sociale dans l'habitat dans le respect de la diversité des fonctions
urbaines ; présenter un c
aractère d’intérêt général
;
être situé au sein d’une
unité urbaine.
38
Procédure particulière de mise en compatibilité
d’un PLU avec une déclaration de
projet dans les deux cas suivants : -
En application de l’article L. 126
-1 du Code de
l’environnement
:
les maîtres d’ouvrage de projets publics de travaux, d’aménagement
ou d’ouvrages faisant l’objet d’une enquête publique au titre du Code de
l’environnement, doivent se prononcer sur l’intérêt général de l’opération projetée par
une déclaration de projet. -
En application de l’article L. 300
-
6 du Code de l’urbanisme
:
l'État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements
peuvent se prononcer, par une déclaration de projet, sur l’intérêt général d’une action
ou une opération d'aménagement ou de la réalisation d'un programme de construction.
Cette procédure permet d’apporter tous les changements nécessaires au PLU. Par
exception, si la déclaration de projet est adoptée par l’État ou l’un de ses établissements
publics, une région ou un département, elle ne peut pas avoir pour effet de porter atteinte
à l’économie générale du PADD
COUR DES COMPTES
80
P
our l’immobilier d’entreprise (PIEE)
La PIEE permet de mettre en compatibilité un PLU avec un projet
immobilier de création ou d'extension de locaux d'activités économiques,
présentant un caractère d'intérêt général en raison de son intérêt majeur
pour l'activité économique locale ou nationale, et au regard de l'objectif de
développement durable.
Pour d’autres types de projets
Il existe d’autre procédures intégrées
: pour les grandes opérations
d’urbanisme
(PIGOU),
les opérations de revitalisation de territoire
(PIORT)
, les unités touristiques nouvelles
(PIUTN)
,
l’organisation des
Jeux
Olympiques
et
Paralympiques
(PIJO)
,
les
établissements
pénitentiaires
(PIEP)
.
Avec une DUP (déclaration
d’utilité publique)
Lorsque la réalisation d’un projet public ou privé de travaux, de
construction ou d’opération d’aménagement présentant un caractère
d’utilité publique et nécessitant la mise en œuvre d’une procédure
d’expropriation se révèle incompatibl
e avec les dispositions du document
d’urbanisme, il peut être recouru à une procédure particulière de mise en
compatibilité du document d’urbanisme avec la DUP. Cette procédure
permet d’apporter tous les changements nécessaires au PLU
(possibilité de
remise en cause du PADD).
Révision du PLU
(PLU(i))
La révision générale :
L
a modification envisagée va à l’encontre des orientations de base
du PLU et demande une procédure longue et similaire à celle de
l’élaboration.
Avec un nouveau PADD, durée 18 à 24 mois,
avec enquête
publique (deux mois), comme pour l’élaboration du PLU.
La révision simplifiée :
I
l s’agit d’une démarche pour faire passer une zone dans une
nouvelle catégorie. Par exemple de zone A (agricole) à zone AU (à
urbaniser), ou l’inverse avec le Z
AN, la durée de la procédure est d'environ
un
mois. Elle est à l’initiative du conseil municipal
(PLU)
ou de l’EPCI
(PLU(i)).
Sans nouveau PADD, durée 12 à 18 mois, avec enquête publique
(deux mois).
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
81
Modification du PLU
(PLU(i))
Les procédures de modification
39
sont réservées à des changements
qui n’ont d’effet que sur les règlements, et pas sur l’économie générale du
projet de ville, exprimée dans le PADD. Elles sont plus simples et plus
rapides que les procédures de révision.
La modification
40
:
I
l s‘agit d’une modification d’aménagement d’une zone sans réel
changement de la nature de la zone. Cela concerne principalement les
possibilités de construction. Elle est à l’initiative du
maire ou du président
de l’EPCI. Durée huit à dix mois, avec enquêt
e publique (deux mois).
La modification simplifiée :
Il s’agit dans ce cas de la mixité fonctionnelle, de la mixité sociale
ou encore de la préservation urbaine. Ce peut être les possibilités de
construction mais dans une moindre mesure. Durée six mois, sans enquête
publique, sauf exception.
Par dérogation au code de l’urbanisme, la loi
prévoit parfois des cas où certaines évolutions du PLU(i) peuvent ainsi être
conduites par le biais d’une procédure plus rapide qu’une modification de
droit commun ou une révision :
-
la loi Climat et résilience du 22 août 2021 permet de passer par
une modification simplifiée pour répondre aux objectifs de lutte
contre l’artificialisation des sols issus de cette loi, ou pour faciliter
certaines évolutions du PLU(i) liées au recul du trait de côte ;
-
la loi 3DS du 21 février 2022 prévoit une procédure de
modification
simplifiée,
réadaptée
(avec enquête
publique
"environnementale"
), en cas d’évolution du PLU(i) pour délimiter
des secteurs dans lesquels l’implantation d’installations de
production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent est
soumise à conditions.
39
Articles L. 153-36 à L.153-48)
40
Il ne sera pas possible d’utiliser une modification simplifiée dans les cas nécessitant
une révision (générale ou allégée) ou une modification "classique" du plan local
d’urbanisme
COUR DES COMPTES
82
Sécuriser les procédures
Faire de la pédagogie
Sécuriser les procédures
-
Faire de la pédagogie
-
Organiser une gouvernance pour ne pas décider seul
-
S’entourer de prestataires experts et renforcer les équipes d’instruction
internes souvent à l’échelle intercommunale
-
Prévenir les recours
-
Signer les autorisations
-
Simplifier ou compliquer la procédure pour le pétitionnaire
Le conseil aux pétitionnaires
Les
communes
proposent
souvent
aux
pétitionnaires
des
permanences d’architectes conseil. Elles souhaitent aussi dialoguer
directement avec les bailleurs sociaux et les promoteurs, pour être associée
à l’élaboration de leurs projets et conserver ainsi un po
uvoir de négociation.
Lorsque
l’instruction
est
faite
par
les
services
de
l’intercommunalité,
«
l’éloignement
» de ces services communs est
souvent cité comme un motif d’insatisfaction.
La concertation, la prévention des conflits, les échanges informels
préalables
Lorsque c’est avéré, les communes attribuent, la faiblesse des taux
de refus et de recours contentieux contre des décisions de refus, aux temps
de dialogue consacrés aux pétitionnaires et à leurs efforts pour désamorcer
les conflits en amont.
Organiser une gouvernance pour ne pas décider seul
À
l’inverse
des
décisions
qui
concernent
les
documents
d’urbanisme, les autorisations du droit des sols (ADS) ne sont pas prises
par délibération de l’instance délibérante, elles sont signées directement
par le m
aire, ou le cas échéant par le président de l’intercommunalité,
notamment pour celles qui impactent les ZAC intercommunales (ou par
leur élu délégué). En amont de ces décisions, il est fréquent, mais ce n’est
pas toujours le cas, que plusieurs instances, plus ou moins formelles, soient
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
83
consultées et associées pour former la décision qui constituera
l’autorisation ou le refus
:
comité technique, groupe de travail,
commissions de l’urbanisme, conférence des
maires, etc.
Pour autant les maires veulent garder la main.
En lien avec les services de la DGCL,
la Cour n’a trouvé que 101
sur 34 945, soit 0,28 % des communes françaises, qui ont délégué la
signature des ADS aux président de leur intercommunalité : CC du Pays de
Honfleur-Beuzeville
(19 communes-Calvados),
CC Dronne et Belle
(16
communes- Dordogne)
, CC Cœur du Pays
Haut (25 communes-Meuse et
Meurthe et Moselle),
CC du Pays de
Bitche (pour 9 communes sur 46 -
Moselle),
CU d’Alençon
(31 communes - Orne).
Métropole de Brest
(la
seule commune de Brest).
Il a fallu faire du « porte à porte » pour obtenir ce résultat, la base
de données BANATIC pouvant faire l’amalgame entre le fait qu'il y ait un
service commun d'instruction et/ou que les autorisations sont délivrées par
le président de l'EPCI. La refonte en cours du portail
Aspic-Banatic
devrait
permettre d’obtenir des données plus fines et d’aboutir ainsi à une
meilleure connaissance de la répartition des compétences « aménagement
et urbanisme » entre les échelons communal et intercommunal.
La singularité de ces situations trouve son explication dans une
histoire territoriale spécifique, et les riches retours d’expérience recueillis
donne une tonalité disparate enthousiaste ou mitigée, selon qu’elles
résultent de fusions de communes ou d’EPCI.
S’entourer d’experts et renforcer les équipes d’i
nstruction
internes souvent à l’échelle intercommunale, mais le sujet reste
très politique !
Pour élaborer ou revisiter les documents d’urbanisme, parmi les
prestataires habituels des collectivités on retrouve toujours les agences
d’urbanisme, lorsqu’elles
existent sur le territoire, les CAUE
(Conseil
d'Architecture d'Urbanisme et de l'Environnement),
parfois les EPFL
(Établissements Publics Fonciers Locaux),
et souvent des BET
(Bureaux
d’études)
spécialisés. Le reproche fréquemment entendu,
c’est d’une par
t
que cela coûte très cher
41
, et que les lourds volumes de documents établis
relèvent régulièrement de la méthode du « copié / collé ».
Parmi les communes contrôlées par les CRC, quatre situations sont
révélatrices de la difficulté d’harmoniser les positio
ns pour élaborer un PLU(i).
41
Cf. § 2.5.1.
COUR DES COMPTES
84
•
La commune de Saint-Genis-Pouilly
(Ain)
a choisi de conserver la
compétence « droit des sols » et de ne pas adhérer au service mutualisé
proposé par la CAPG
(COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DU PAYS DE
GEX)
, dont elle est la commune la plus peuplée. Mais surtout la commune
de Saint-Genis-Pouilly a émis un avis défavorable au PLU(i)-H, qualifié
par ses soins de
«
projet sans vision d’avenir
»
. Les élus de Saint-Genis-
Pouilly se sont opposés à son adoption. La commune a formé un recours
devant la juridiction administrative portant sur le classement de certaines
parcelles, qui a fait l’objet d’un rejet, confirmé en appel, décision qui
n’est toutefois pas définitive. Aujourd’hui elle applique un PLU(i)
-H
avec lequel elle est en désaccord.
•
La commune de Royan
(Charente-Maritime)
s’est opposée au transfert
de la compétence relative au PLU
(vers la communauté d’agglomération
de Royan Atlantique)
, dont elle est la commune la plus peuplée
«
considérant qu’il appartien
t à la commune et au conseil municipal de
déterminer librement l’organisation de son cadre de vie en fonction de
ses spécificités locales ».
Comme le maire de Royan l’a confirmé, la
chambre régionale des comptes a constaté qu’il n’existait pas
aujourd’hui de volonté politique pour la mise en œuvre d’un plan local
d’urbanisme intercommunal.
•
Au sein de la Communauté d’Agglomération de Châtellerault, en 2021,
malgré l’accord de Châtellerault
(Vienne),
une minorité bloquante de
conseils municipaux a refusé le t
ransfert des plans locaux d’urbanisme à
la communauté d’agglomération, compétente de plein droit suite aux
élections municipales de 2020, sauf opposition du quart des communes
regroupant 20 % de la population, exprimée avant juin 2021. La chambre
régionale des comptes a considéré que la prise de la compétence aurait
été dans le sens d’un urbanisme cohérent sur le territoire communautaire.
Le plan local d’urbanisme de Châtellerault proscrit, par exemple, la
transformation des locaux industriels en locaux commerciaux, ce qui, en
l’absence de dispositions similaires au niveau de ses homologues, peut
engendrer des distorsions d’une commune à l’autre. C’est le même cas
au sein de la Communauté de communes Médoc Atlantique.
•
La commune de Lormont (Gironde) n’a pas
adhéré au service commun
métropolitain d’instruction des autorisations d’urbanisme, justifiant son
choix par la présence sur son territoire de beaucoup de logements
collectifs à caractère social : elle veut continuer à être directement
associée à l’élabora
tion des projets des bailleurs sociaux et conserver un
pouvoir de négociation
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
85
Pour l’instruction des demandes d’autorisation, parfois assistées par
le CAUE, les communes ont fait majoritairement le choix d
’un
e
compétence exercée au niveau de
l’intercommu
nalité, considérant que
cette mutualisation est le gage d’un
e plus grande efficacité. La filière
professionnelle manque néanmoins de compétences, vu la complexité du
droit de l’urbanisme et de sa constante évolution.
C’est par convention que s’organise, dans ce cas, la relation entre
commune
et
intercommunalité.
Le
périmètre
de
l’instruction
intercommunal est variable, souvent les communes conservent celle des
déclarations préalables. À quelques exceptions près, l’avis
du service
instructeur est généralement suivi par le maire signataire. Les témoignages
des pétitionnaires font état d’une forme
«
d’éloignement
» de ces services
instructeurs, c’est la raison pour laquelle beaucoup de communes
maintiennent un accueil de premier niveau en mairie
(front office).
La
convention porte aussi sur les coûts facturés aux communes, et elle précise
toujours que la responsabilité intercommunale ne peut être engagée si le
maire signataire n’a pas suivi l’avis du service instructeur.
Prévenir les recours
Lorsque les conseils et dialogues en amont, et les contrôles en aval,
d’une demande d’autorisation sont défaillants, les recours ont tendance à
se multiplier. La CRC de Nouvelle Aquitaine dans son contrôle de la ville
de Ciboure
(6 100 hbts, Pyrénées-Atlantiques)
indique qu’il résulte de
l’étude des différents contentieux en matière d’urbanisme dans cette
commune que certaines autorisations d’urbanisme sont particulièrement
exposées à un risque contentieux.
C’est le cas notamment des pe
rmis de construire délivrés par le
maire, qui font régulièrement l’objet de recours gracieux, voire, en cas de
rejet dudit recours, de recours en annulation devant le juge administratif.
En effet, la plupart des contentieux portés devant le juge
administratif concernent des permis de construire
(quatorze recours sur la
période observée).
Les recours sont le plus souvent engagés par des
particuliers, ou par des représentants des associations de protection de
certains quartiers de la commune et plus rarement par des sociétés
(non-
conformité
d’une
clôture
;
travaux
réalisés
sans
autorisation ;
transformation d’un garage en habitation sans autorisation
; non-respect
du permis de construire).
COUR DES COMPTES
86
L’activation de la
« clause filet »
(cf. cahier pédagogique N°3)
C’est
une faculté donnée à l’autorité compétente
42
(le maire) qui lui
permet « au cas par cas »
, dans le cadre d’une procédure d’autorisation ou
d’une déclaration, de demander au maître d’ouvrage de soumettre son
projet à la procédure d'examen de la « clause filet », constitue en fait un
choix cornélien.
Il concerne potentiellement des projets de construction, industriels,
agricoles, d’infrastructures, d’aménagement dont l’ampleur est réduite, et
qui n’atteignent par les seuils de la nomenclature étude d’impact.
La part de subjectivité dans cette démarche est très importante. C’est
lorsque ce projet lui « apparaît »
susceptible d’avoir des incidences notables
sur l’environnement ou la santé humaine
(au regard des critères énumérés à
l’
article R. 122-3-1),
que le maire peut demander son activation.
Signer les autorisations
(cf. cahier pédagogique N°2)
Informer officiellement le pétitionnaire du « potentiel » constructible
d’un
terrain
Le certificat d’urbanisme, est un acte administratif important car il
cristallise
(dans certaines conditions)
au moment de sa délivrance la
situation juridique d’un terrain au regard des règles d’urbanisme qui lui
sont applicables. Il informe le demandeur mais n’autorise pas, à ce stade,
l’utilisation des sols.
Il existe 2 types de certificat d’urbanisme
:
-
le
certificat
de
simple
information
(CUa)
qui
fournit
des
renseignements généraux sur un terrain mais ne précise pas si ce
terrain est ou non constructible ;
-
le certificat « pré-opérationnel »
(Cub)
qui indique si une opération
déterminée est réalisable ou non.
Donner l’autorisation d’aménager u
n terrain
Le permis d’aménager
(PA)
vise l’aménagement d’un terrain
-
lotissement,
aménagements
du
sol,
délimitation
et
viabilisation
(raccordement aux réseaux collectifs)
des lots. Il anticipe la possibilité
d’obtenir ensuite des permis de construire.
42
Le maître d’ouvrage pouvant,
de sa propre initiative
, saisir l’autorité
compétente pour
tout projet situé en deçà des seuils prévus
par le code de l’environnement.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
87
Autoriser la construction ou la démolition
Il s’agit de 3 procédures différentes
.
-
La déclaration préalable
(DP)
ouvrage inférieur à une superficie de 20
m
² (voire 40 m² dans certains cas),
-
Permis de construire
(PC)
est exigé pour la construction de plus de 20
m²
(voire 40 m² dans certains cas),
-
Les permis de démolir.
Signifier des refus
Le plus souvent lorsque les permis sont refusés
c’est qu’
ils ne sont
pas conformes au règlement du PLU. En Nouvelle Aquitaine par exemple,
la CRC indique que les refus de permis sont essentiellement motivés par
des dispositions de la loi Littoral, le plan de prévention des risques
d'incendies de forêts
(PPRIF),
ou le respect du rayon de débroussaillage
(50 mètres),
mais aussi pour
l’utilisation d’une procédure inadéquate
comm
e, par exemple, le dépôt d’une déclaration préalable de travaux à la
place d’une demande de permis de construire.
Les rejets tacites de permis de construire ou de déclarations
préalables sont des cas particuliers dérogeant à la règle générale
d’acceptation
tacite posée par l’article R. 424
-
1 du code de l’urbanisme.
Au cas d’espèce,
dans une commune observée
, l’ensemble de ces rejets
tacites relèvent des seuls articles R. 423-38 et R. 423-39 du code de
l’urbanisme, qui concernent les demandes de pièces compl
émentaires
restées sans réponse dans un délai de trois mois suivant la notification de
la décision d’incomplétude du dossier.
Concernant le pouvoir du maire en dernier ressort, la CRC Auvergne
Rhône Alpes, a noté dans ses contrôles, à titre d’exemples
:
-
q
u’une décision explicite d’octroi d’un permis de construire a été prise
par un maire, en décembre 2022, alors que le service instructeur avait
adressé une proposition de rejet tacite en novembre 2022, le
pétitionnaire n’ayant pas déposé les pièces compléme
ntaires
manquantes.
-
q
u’un
autre maire a accordé, en novembre 2022, un permis de
construire malgré la proposition de refus formulée un mois auparavant
par le service instructeur, une partie de la maison à bâtir se situant hors
du périmètre de constructibilité du plan d’aménagement
du
lotissement concerné.
La CRC Nouvelle Aquitaine a relevé que les motifs les plus
fréquents de refus sont à Gujan-Mestras
(Gironde) :
COUR DES COMPTES
88
-
le non-
respect des règles de hauteur, de distance ou d’implantation,
des dépassements d’emprise au sol, des stationnemen
ts insuffisants ou
non praticables, des modalités d’accès non conformes au PLU ou
présentant une dangerosité particulière ;
-
le non-
respect de la loi sur l’architecture
;
-
le non-respect de la loi littoral, et du plan de prévention du risque de
submersion marine.
Simplifier ou compliquer la procédure pour le pétitionnaire
L’instruction en ligne
À partir du 1
er
janvier 2022 les communes (dont le nombre total
d’habitants est supérieur à 3
500), et EPCI en charge de l’instruction des
dossiers d’urbanisme sont dans l’obligation de fournir, aux pétitionnaires,
un service dématérialisé de dépôt des dossiers d’autorisation d’urbanisme
(Permis de construire, Certificats d’urbanisme
, etc. Art. L. 423-3 du Code
de l’urbanisme
).
Force est de constater, au fil des contrôles effectués, que les
collectivités ont pris beaucoup de retard pour me
ttre en œuvre cette
disposition. La fiabilité des outils est souvent en cause, mais l’organisation
des services instructeurs n’est pas toujours adaptée non plus. Même si la
loi précise que l’organe délibérant de la commune ou de l’EPCI peut
confier l’instr
uction des demandes à un ou plusieurs prestataires privés, il
semble que cette pratique soit très peu répandue.
Pour fédérer la démarche, l’État développe la suite logicielle
XX’AU, composée de plusieurs
« briques », un écosystème permettant les
échanges de dossiers dématérialisés entre les différents intervenants.
XX’AU conserve le principe du
guichet unique : toutes les demandes sont
effectuées via la mairie (ou son site internet).
Les contrôles réalisés par les CRC ont fait remonter plusieurs
fragilités du système.
•
La chambre régionale des comptes d’Auvergne
-Rhône Alpes fait en ce
sens plusieurs remarques : Les services relaient la demande des
pétitionnaires de simplifier des formulaires en ligne et d’introduire des
tutoriels explicatifs ou des illustrations pédagogiques, etc. Les systèmes
d’information des ABF ne sont pas compatibles avec le logiciel
d’instruction. De surcroît, les saisies ne permettent pas une remontée
fiable dans la base nationale SITADEL. S’agissant des demandes de
pièces complémentai
res, il n’a pas été possible d’objectiver le taux des
demandes par rapport aux demandes initiales introduites.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
89
•
La chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine constate que la
sécurité des procédures d’instruction des autorisations d’urbanisme est
bien
assurée par l’utilisation du logiciel, notamment grâce aux différents
systèmes d’alertes proposés. Toutefois, une meilleure connaissance des
fonctionnalités du logiciel par les agents en charge de la pré-instruction
serait bénéfique. Elle suggère l’organisation d’une formation spécifique
à destination des services instructeurs des communes.
L’imminence de la finalisation, par les services de l’État, d’une
application (AD’AU) permettra au pétitionnaire de constituer son dossier
en ligne, avec une interface intelligente qui déterminera le bon formulaire,
selon les réponses apportées par l’usager mais aussi la liste des pièces à
transmettre.
Seulement 1% des communes raccordées à la Plateforme des
autorisations d’urbanisme (Plat’AU) ont activé l’option AD’AU
. Tous les
éditeurs de logiciels ne sont pas au rendez-vous et trois montées de version
sont en fin d’élaboration. Même s’il est à noter que la DILA (direction de
l’information légale et administrative) a mis en place un service support
accessible par acti
vation d’un système qui permet à l’usager de demander
à être rappelé dans les 45 minutes afin d’obtenir des
informations générales
sur les demandes d’autorisation d’urbanisme ou sur la démarche AD’AU.
Le permis tacite
Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au
demandeur à l'issue du délai d'instruction. Les contrôles effectués par les
deux CRC montrent clairement que dans les petites communes, mal dotées
en service instructeurs, la « pratique » du « permis tacite » représente
jusqu’à 80% des réponses aux demandes d’autorisation
(particulièrement
pour les déclarations préalables),
alors que dans les grandes villes,
assistées par les services mutualisés de l’intercommunalité ce taux est
marginal, en dessous de 8%
(souvent autour de 2%).
Le permis tacite peut aussi naître, à l'expiration du délai
d'instruction, d’une demande abusive de pièces complémentaires ne
respectant pas les pièces listées par le Code de l’urbanisme, notamment au
regard de la nature du projet, ou ne respectant pas le délai
réglementairement prévu pour les demander
.
Le Conseil Supérieur du Notariat indique que
« Le problème des
autorisations tacites se rencontre lorsqu’il s’agit de prouver à des tiers que
l’on en dispose
».
La question est celle de la preuve du contenu exact des
pièces qui ont été déposées.
COUR DES COMPTES
90
Le permis tacite manque de « preuves »
Lorsqu’un programme immobilier doit être vendu à des particuliers,
l’acheteur veut avoir la certitude que le promoteur est bien titulaire d’un
permis de construire qui l’autorise à construire ce qu’il lui vend.
Lorsqu’il s’agit d’un permis express le pétitionnaire dispose
d’une version du permis dont la totalité des pièces sont revêtues d’un
cachet de l’autorité instructrice. L’acheteur
peut donc voir que le plan
de son appartement, ou de sa maison, a bien été validé par l’autorité.
Lorsque le permis est tacite, la réalité de l’autorisation est plus
difficile à appréhender, dans la mesure où il faut se livrer à une analyse :
-
de
la réalité de ce qui a été demandé, c’est
-à-dire de la liste et du contenu
exact des pièces composant la demande (ce qui a été demandé est-il
conforme à ce qui est vendu ?).
-
d
u fait que l’on se trouve bien dans un cas où un permis tacite est possible
(ce
qui n’est pas le cas dans toutes les zones et tous les secteurs du droit
de l’urbanisme).
-
et du bon écoulement, sans interruption, des délais permettant de
revendiquer un permis tacite.
Par ailleurs, le code de la construction impose la production d’une
ga
rantie financière d’achèvement délivrée par un établissement bancaire.
Lorsque le banquier garantit l’achèvement, il garantit à
l’acquéreur le paiement des frais nécessaires à la construction d’un objet
défini par le permis. Ce garant est confronté à son tour à cette difficulté
et risque de devoir garantir, d’une certaine manière, l’existence même
du permis, ce qui va au-delà de ce que la loi lui commande.
L’utilisation du permis tacite serait facilitée si un système probatoire
permettait à l’optionnaire d’apporter aux tiers
(acquéreur et banquier)
la
preuve des éléments composant sa demande, c’est
-à-dire des plans et
formulaires déposés au service instructeur ; ainsi
l’appréhension du
contenu de ce qui a été tacitement autorisé serait possible.
À ce titre le Conseil Supérieur du Notariat propose une modification
de l’article R.424
-
13 du CCH, pour qu’en cas de permis tacite ou de non
-
opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité
compétente ait l’obligation de délivrer un certificat sur simple demande du
demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit, ce certificat contenant une
copie du dossier indiquant la date à laquelle le dossier a été transmis au
préfet. Par ce biais, pourraient être obtenus les plans et formulaires déposés
au service instructeur, et cela permettrait également de s’assurer que
l’entier dossier a été transmis à la préfecture pour le contrôle de légalité.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
91
L’idée qu
e cette attestation permettrait de sécuriser le pétitionnaire
est partagée par les associations d’élus. C’est un fait qu’un tel certificat
n’est pas ou peu délivré à ce jour et que le pétitionnaire en a besoin pour
affermir son droit opposable vis-à-vis de
s tiers. L’article R.424
-13 du code
de l’urbanisme prévoit que
«
En cas de permis tacite ou de non-opposition
à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en
délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de
ses ayants droit
»
, mais cette obligation ne fait pas l’objet de sanction en
cas de non-délivrance de ce certificat.
En l’absence de délivrance du certificat dans un délai de deux mois,
le demandeur pourra former un recours en excès de pouvoir contre la
d
écision de l’autorité compétente de ne pas délivrer le certificat. Faire
appel, une fois de plus à l’office du juge, déjà surchargé par les contentieux
de l’urbanisme pose la question de l’institution d’une sanction en cas de
refus d’obtempérer, sans suppr
imer la possibilité de recours.
La question, du confortement du permis tacite, se pose avec plus
d’acuité dans un contexte où
«
l’urbanisme négocié
» prend le pas sur le
droit opposable, car lorsque l’autorité fait silence pour cause de désaccord
sur le fond mais pas sur la forme, le pétitionnaire pourrait ainsi retrouver
la plénitude de ses droits.
Marquer ses désaccords
Modifier un projet dont il ne veut pas en l’état
(même si, parfois,
ce projet est conforme au document opposable)
Marquer ses désaccords
-
Modifier un projet dont il ne veut pas en l’état
-
Négocier un projet
-
Contrarier un projet dont il ne veut pas
-
Bloquer un projet
Modifier un projet
Les ADS et les prescriptions
Les contrôles des CRC ont révélé que les autorisations d’urbanisme
sont presque toujours assorties de prescriptions. En Nouvelle Aquitaine
elles portent essentiellement sur les autorisations de défrichement, l’aléa
relatif au retrait-gonflement des argiles, les risques sismiques, les accès, ou
les implantations et les aspects extérieurs.
COUR DES COMPTES
92
En Auvergne Rhône Alpes l’examen d’échantillons de dossiers
permet aussi de constater un recours fréquent aux prescriptions, venant
assortir les décisions favorables rendues. Les autorisations sont quasi
systématiquement délivrées avec des prescriptions, relatives notamment à
la lutte contre les termites et aux couleurs de matériaux. Elles intègrent
également les éventuelles prescriptions des services « extérieurs »
(ABF,
communauté d’agglomération, SDIS
–
service départemental d’incendie et
de secours, etc.).
Le permis modificatif
Il peut être formulé à l’initiative du pétitionnaire, qui a dû faire
évoluer son projet depuis le dépôt du permis de construire initial
(améliorations, contraintes budgétaires, etc.),
mais le permis modificatif
est souvent la
conséquence de la menace d’un refus par l’autorité, il permet
aux deux parties de trouver un terrain d’attente afin d’aboutir à une décision
favorable.
L’extra légal
Ce qui semblait un phénomène sporadique et marginal au début de
l’instruction s’est avéré, au cours de l’enquête, une pratique largement
répandue dans les villes moyennes et les grandes villes. «
L’urbanisme
négocié » est une pratique revendiquée, la presse comme les bulletins
municipaux, parfois les délibérations clament le bien-fondé de cette
approche instaurée par les élus. Les auditions, comme les contrôles ont
confirmé cette situation : les documents opposables sont souvent
contournés pour ne pas être opposés.
Parfois appuyé par le CAUE pour les élaborer « les chartes de
promoteurs »
, qu’on les
« oblige » souvent à signer, sont présentées comme
des documents à vocation pédagogique pour exprimer en langage accessible
le contenu du règlement des PLU. L’idée étant que les administrés, parfois
riverains des projets de constructions puissent être parfaitement informés des
exigences qualitatives de la mairie à l’égard des pétitionnaires. Cet argument,
de documents seuleme
nt pédagogiques, résiste mal à l’analyse lorsqu’on
constate que les chartes comportent des dispositions contraires au PLU
(densité par exemple)
ou des dispositions que le code de l’urbanisme ne
permet pas de rendre opposable. D’autres communes précisent qu
e ces
chartes viennent « en complément » du PLU. Une sorte de « couche
réglementaire ajoutée » qui relève de «
l’extra légal
».
Dans son rapport de contrôle de la commune de Lormont (Gironde),
la CRC Nouvelle Aquitaine a fait l’inventaire de ces documents
« complémentaires » au PLU : le « cahier de la qualité résidentielle » et les
« fiches de lot »
. En toute franchise le service de l’urbanisme assume que
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
93
les « fiches de lot » servent, en particulier, à éviter une densification trop
forte dans les projets de logements collectifs, en négociant à la baisse le
nombre d’étages ou de logements envisagés par les promoteurs au regard
des droits ouverts dans le PLU(i).
Qualifiés, par la commune elle-
même, d’outils
«
d’urbanisme
négocié », la CRC précise que leur statut juridique est problématique :
contrairement à ce que leur usage pourrait laisser entendre, ils n’ont aucune
valeur règlementaire. La CRC indique que leur fragilité juridique ne peut
qu’être soulignée comme en atteste l’annulation par le tribunal
administratif de Rouen, dans un jugement récent
(préfet de la Seine-
Maritime
contre
commune
de
Bois-Guillaume,
26 janvier 2023,
n° 2202586),
d’une délibération municipale approuvant une
« charte de
l’urbanisme et du cadre de vie
».
La CRC de Auvergne Rhône-Alpes révèle que Grenoble soumet le
pétitionnaire à une instruction extra-légale : dans ses recommandations
d’après contrôle la CRC préconise de retirer l’obligation de signature de la
charte de l’habitat dans les pièces demandées aux pétitionnaires
et
d’instruire les ADS sur le seul fondement des lois et règlements en vigueur.
En droit, faire signer aux pétitionnaires un document, même si le
conseil municipal a délibéré pour l’approuver, qui comportent des
dispositions qui ne sont formellement pas opposable, car elles contredisent
le règlement du PLU, est une sorte «
d’abus de pouvoir
».
La Cour ne remet pas en cause la légitimé des élus à avoir des
exigences en matière de construction dans leur commune, elle indique
simplement que ces exigences doivent être en conformité avec le code de
l’urbanisme et les règles de répartition des compétences entre commune et
intercommunalité du code général des collectivités territoriales,
et qu’elles
doivent figurer dans le corps du règlement du PLU(i), et non dans des
documents » complémentaires » dépourvue de toute valeur juridique.
Les porteurs de projets qui subissent ces injonctions, non
opposables, font savoir qu’ils se sentent obligés de passer sous leurs
fourches caudines, dans la mesure où ils ne veulent pas être victimes de
menaces réputationnelles, et que s’ils saisissent le tribunal pour faire valoir
leur droit légitime, le temps de la décision judicaires aura entraver la
faisabilité de leur projet.
L’adoption de documents, comme les chartes d’urbanisme
, est une
difficulté connue de longues dates en matière d’application du droit des
sols, par les services de l’État. Les associations d’élus admettent aussi que
«
l’urbanisme négocié
» est une pratique courante. La DHUP précise que
cela doit être non prescriptif et doit se contenter de reprendre des éléments
des règlements du PLU.
COUR DES COMPTES
94
Négocier un projet
Taxes et Participations
La fiscalité de l’urbanisme a été profondément remaniée en 2012
:
les différentes taxes et participations locales d’urbanisme ont été f
ondues
dans une nouvelle taxe d’aménagement entrée en vigueur au 1er mars 2012
(au 1
er
janvier 2014 à Mayotte).
La taxe d'aménagement est un impôt.
Elle sert principalement à financer les équipements publics
(réseaux, voiries)
nécessaires aux futures constructions et aménagements.
Le redevable de la taxe est le bénéficiaire de l'autorisation de construire ou
d'aménager, le responsable d'une construction illégale, ou le bénéficiaire
du transfert d'une autorisation. Elle est à payer à la suite d'une autorisation
d'urbanisme : permis de construire, permis d'aménager, déclaration
préalable de travaux. La taxe est également due en cas de construction ou
d'aménagement sans autorisation ou en infraction à l'autorisation accordée.
La taxe est demandée pour les opérations suivantes :
-
travaux de construction, de reconstruction, d'agrandissement d'un
bâtiment ;
-
aménagement ou installation
(par exemple : un parking extérieur, une
piscine, une éolienne, des emplacements de camping, etc.) ;
-
changement de la destination
(cf. cahier pédagogique N°3)
.
La taxe d'aménagement est payée à la Direction générale des
finances publiques (DGFIP). Le service des impôts la reverse à la
commune et au département
(et la Région pour l’Île
-de-France)
concernés.
-
La part communale de la taxe sert à financer les équipements publics
(voiries, école, transports, etc.)
liés au développement de la commune.
La taxe d’aménagement est instituée de plein droit dans les communes
dotées d’un plan local d’urbanisme (PLU(i)) ou d’un plan
d’occupation des sols (POS), les métropoles
(en dehors de la
métropole du Grand Paris)
et les communautés urbaines, et par
délibération dans les autres communes. Les communes peuvent
déléguer cette compétence
à
l
’
établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) compètent en matière de PLU(i).
-
La part départementale finance les actions de protection des espaces
naturels sensibles, par exemple : l'acquisition, l'aménagement et
l’entretien de terrains. Elle peut être utilisée pour transformer en
espaces naturels des terrains abandonnés ou en friche. Elle sert
également au financement du Conseil d'Architecture, d'Urbanisme et
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
95
de l'Environnement (CAUE). Pour la part départementale, la taxe
d
’
aménagement
est
instituée
par
délibération
du
conseil
départemental. La part de la taxe d
’
aménagement versée
à
la région
Île-de-France est instituée par délibération du conseil régional en vue
de financer principalement des infrastructures de transport nécessitées
par l’urbanisation, en remplacement de la taxe locale d’équipement.
Un certain nombre de constructions sont exonérés de cette taxe
-
les constructions destinées au service public ou d
’
utilit
é́
publique ;
-
les locaux d
’
habitation et d
’
hébergement bénéficiant d
’
un prêt locatif
aid
é
d
’
intégration ;
-
certains locaux des exploitations ou coopératives agricoles ainsi que
des centres équestres ;
-
les aménagements prescrits par des plans de prévention des risques ;
-
la reconstruction
à
l
’
identique d
’
un bâtiment détruit depuis moins de
dix ans, ainsi que la reconstruction suite à un sinistre sur un autre
terrain sous certaines conditions ;
-
les constructions dont la surface est inférieure
à
cinq mètres carrés, par
simplification et pour réduire le coût de gestion de l’impôt.
Sont exclues de la seule part communale ou intercommunale :
-
les constructions réalisées dans les périmètres des opérations d
’
intérêt
national ou des ZAC lorsque le coût des équipements publics est mis
à
la charge des constructeurs ou aménageurs ;
-
les constructions réalisées dans les périmètres des projets urbains
partenariaux
(PUP).
Les collectivités territoriales, chacune en ce qui les concerne,
peuvent exonérer en totalité ou partiellement :
-
les logements sociaux bénéficiant du taux réduit de TVA ;
-
les surfaces des constructions
à
usage de résidence principale
supérieures
à
100 m² si elles sont financées
à
l
’
aide du prêt
à
taux
zéro ;
-
les constructions industrielles et artisanales, les commerces de détail
d
’
une surface de vente inférieure
à
400 m² en vue d
’
assurer le maintien
du commerce de proximité ;
-
les travaux autorisés sur les immeubles classés parmi les monuments
historiques ou inscrits
à
l
’
inventaire supplémentaire ;
-
les surfaces de stationnement en dehors de l’habitat individuel
;
COUR DES COMPTES
96
-
les abris de jardin, pigeonniers et colombiers soumis à déclaration
préalable ;
-
les maisons de santé.
Le PUP (projet urbain partenarial) n’est pas une taxe mais une
participation, qui conditionne l’obtention du permis de construire
C’est un financement contractualisé, l’article L. 311
-3-2-II du code
de l’urbanisme prévoit que l’
assemblée délibérante de la collectivité
compétente en matière de plan local d’urbanisme peut fixer un périmètre
au sein duquel l’ensemble des constructeurs devront participer au
financement des équipements publics par convention. Il s’agit d’une
alternative au régime « classique »
de la fiscalité de l’urbanisme,
puisqu’elle entraîne l’exonération de la part communale de la taxe
d’aménagement pour une durée maximale de dix ans, la part
départementale restant due.
Le projet urbain partenarial
(PUP)
permet aux communes, aux
établissements publics, au représentant de l’État dans le cadre d’opérations
d’intérêt national
(OIN)
ou à certaines collectivités territoriales ou
établissements publics
(article L. 312-3)
dans le périmètre d'une grande
opération d'urbanis
me, d’assurer le préfinancement d’équipements publics
par des personnes privées
(propriétaires fonciers, aménageurs ou
constructeurs)
via la conclusion d’une convention.
Les équipements publics financés par les constructeurs sont ceux
qui, non seulement sont rendus nécessaires par les opérations de
construction ou d’aménagement initiées par ces derniers, mais répondent
aussi aux besoins des futurs habitants, ou usagers du projet.
La convention de PUP ne peut être signée que dans les
communes dotées d
’
un plan local d
’
urbanisme
(PLU(i))
ou d
’
un document
en tenant lieu tel qu
’
un plan de sauvegarde et de mise en valeur d
’
un secteur
sauvegard
é
(PSMV).
Dans ces communes, la convention PUP ne peut être
signée que dans les zones urbaines ou les zones
à
urbaniser.
À titre d’illustration, en matière de PUP
-projets urbains
partenariaux-
le rapport de la CRC Auvergne Rhône Alpes sur la commune
de Saint-Genis-
Pouilly (Ain) et de la communauté d’agglomération du
Pays de Gex (CAPG) constitue à lui tout seul un trésor d
’enseignements
sur la mise œuvre des PUP.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
97
Extraits du rapport de la CRC Auvergne Rhône Alpes, sur les PUP
issu du contrôle de Saint-Genis-Pouilly et de la communauté
d’agglomération du Pays de Gex
(CAPG)
Contexte :
La CAPG a conclu 64 PUP depuis 2014, dont 20%, sur la commune
de Saint-Genis-Pouilly.
Modalités de mise en œuvre
:
S’agissant d’un contrat, il peut être modifié par avenant. Les
modalités peuvent permettre un versement en amont des travaux
d’équipement qu
e la commune réalisera ensuite. La convention doit être
conclue antérieurement à la demande de permis de construire. La CAPG et
la commune recourent, au dispositif des projets urbains partenariaux (PUP),
pour tout projet immobilier de plus de 10 logements.
Termes de la négociation :
Ce mécanisme contractuel permet de définir, en amont, le montant
de la participation qui sera versée par l’opérateur privé. En raison de sa
compétence, la CAPG a défini la procédure à suivre en vue de la conclusion
d’un PUP. Elle débute officiellement à compter de la sollicitation de l’EPCI
par un courrier de la commune, ce qui conduit à une réflexion conjointe
entre les deux entités sur les équipements à financer. Le promoteur rentre
ensuite dans une phase de négociations.
Finalisation du contrat de partenariat
Une fois le projet arrêté, une convention est signée par le promoteur,
et l’EPCI délibère en conseil communautaire. Le président signe ensuite la
convention, ce qui permet au promoteur de déposer sa demande de permis
de construire en mairie. Si le projet respecte les règles imposées par le
PLU(i)-
H, le maire délivre l’autorisation et exonère le promoteur du
versement de la part communale de la taxe d’aménagement.
Recommandations de la Chambre régionales des comptes
La CRC en appelle à plus de rigueur, précisant que la CAPG et la
commune doivent veiller à respecter le cadre légal, à définir précisément les
équipements financés par les PUP qu’elles s’engagent à réaliser, et à en
suivre la mise en œuvre pour justifier de leur réalisation.
La CRC observe que la pratique est sensiblement différente de la
règle, car la première étape correspond en réalité à une phase d’échange
informelle entre les promoteurs et la commune afin de s’accorder sur le
projet envisagé et sur le montant des financements qui vont être versés.
COUR DES COMPTES
98
Cette phase informelle se poursuit avec la CAPG, concernant
l’ensemble des équipements publics qui seront financés. Ce n’est
qu’ensuite que la commune saisit officiellement la CAPG par courrier.
Ainsi lorsque l’EPCI est saisi, les éléments de la con
vention sont déjà
convenus entre les parties, ce qui permet de réduire les délais de traitement
des conventions de PUP.
Les 12
M€
perçus par la commune au titre des PUP ont été répartis
ainsi : 10
M€
ont été consacrés à la création et l’extension de groupe
s
scolaires. Le reste des financements a été réparti entre les travaux
d’aménagement et de sécurisation d’une rue et un complexe sportif.
Pour la CAPG, les 1,3
M€
perçus ont principalement été consacrés
à la construction d’une nouvelle crèche. Les autres
financements ont été
affectés aux conteneurs pour les ordures ménagères résiduelles ou pour la
fourniture et pose des points « verts » de tri.
Chaque convention de PUP prévoit les modalités de versement de la
participation par le promoteur, le paiement peut être effectué en un, deux
trois ou quatre versements dans un délai variant de 12 à 24 mois à compter,
en général, de la purge des recours.
La commune doit s’assurer que le montant des sommes perçues au
titre des PUP est supérieur à ce qu’elle aurait pu
percevoir si elle avait
appliqué la taxe d’aménagement et la chambre, dans ses recommandations,
invite la commune à s’assurer systématiquement
(ce que la commune ne
fait pas),
que le montant perçu dans le cadre d’un PUP soit bien supérieur
au montant de la
taxe d’aménagement.
La CRC a pointé plusieurs dysfonctionnements dans cette pratique
des PPU.
-
Les permis étaient parfois délivrés avant la signature de la convention,
qui n’avait pas été jointe à la demande de permis, comme c’est
obligatoire. La chambre invite donc la commune à respecter les
dispositions légales et à s’assurer de la complétude des pièces et
notamment de la présence de la convention de PUP dans les pièces qui
lui sont transmises lors du dépôt de la demande de permis de construire
-
Chaque convention de PUP mentionne les délais de réalisation des
différents équipements et prévoit qu’en cas de non
-réalisation ou de
réalisation partielle, la CAPG s’engage à rembourser intégralement le
promoteur des sommes indûment perçues. La CRC fait remarquer
qu’il est peu évident de savoir quels équipements ont été réalisés. En
effet, les conventions indiquent que la commune s’engage à construire
un groupe scolaire ou une extension d’un groupe scolaire, mais sans
préciser celui qui sera concerné par l’opératio
n. Le tableau de suivi de
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
99
la commune regroupe en outre les sommes perçues dans le cadre de
plusieurs PUP et les met en lien avec différents groupes scolaires, sans
que cela ne soit individualisé.
-
À la date prévue de réalisation de l’équipement, ou lors de
sa
construction
effective,
la
commune
n’adresse
enfin
aucune
information au promoteur. La commune n’a donc pas pu
justifier de
la réalisation de l’ensemble des équipements mentionnés dans les
conventions de PUP, faute de définition précise de ceux-ci.
La chambre recommande donc à la commune de définir précisément
les équipements qu’elle s’engage à réaliser afin de respecter les principes
de nécessité et de proportionnalité. La chambre invite également la CAPG
à s’assurer que les équipements mentionnés dans
les conventions de PUP
soient précisément définis et à en contrôler la réalisation effective.
Contrarier un projet dont il ne veut pas
(même si ce projet est conforme au document opposable)
Les CU tombent en déshérence
Beaucoup de promoteurs renoncent à demander un CU, qui pourrait
pourtant au titre de la cristallisation leur donner des droits pour leur futur
permis de construire. Ils expliquent que cette demande est vécue comme une
« provocation »
par les élus qui considèrent qu’avant de dire le droit pour un
terrain donné, il faut d’abord se mettre d’accord sur le contenu du projet.
L’allongement des délais d’instruction et les pièces complémentaires
La mise en place progressive de la dématérialisation des demandes
d’autorisations devrait endiguer le phénomène très répandu de demandes
de pièces complémentaires, parfois à juste titre, parfois pour repousser les
délais d’instruction.
Contrairement à ce que peut laisser penser la pratique de certains
services instructeurs, les demandes de pièces complémentaires sont
encadrées juridiquement, dans un sens de moins en moins favorable à une
pratique dilatoire de l’instruction des demandes de permis.
Pour autant dans les contrôles effectués par les CRC, cette pratique
a souvent été rencontrée. La chambre régionale constate, par exemple que la
commune de Grenoble renforce son instruction en phase amont, avec
notamment des demandes, outre de pièces réglementaires, de documents non
réglementaires
43
(extra légaux)
qui viennent de facto contraindre et alourdir
le parcours des pétitionnaires, voire représenter un coût supplémentaire.
43
Charte de l’habitat et de la construction favorables à la santé de la ville de
Grenoble.
COUR DES COMPTES
100
La commune évalue le délai moyen d’instruction à 65 jours pour les
permis de construire maison individuelle, et à 91 jours pour les autres types
de permis de construire, soit un délai moyen d’instruction de 78 jours tous
permis de construire confondus. Ces délais sont supérieurs aux délais de
droit mais les demandes de pièces complémentaires nourrissent cet
allongement de la procédure.
Pour la communauté de communes de la Châtaigneraie cantalienne
(CCCC)
44
, si la CRC n’a pas relevé de dépassements des délais
réglementaires au stade de la phase d’instruction des autorisations
d’urbanisme, elle a toutefois constaté
de très fréquentes demandes de pièces
complémentaires aux pétitionnaires par le « service unifié ADS ». Cette
situation, qui allonge les délais de traitement des demandes, s’explique
notamment par l’inexistence de contrôles de pré
-instruction au niveau des
communes, qui ne vérifient pas la conformité des dossiers déposés sous
format papier avant leur transmission au « service unifié ADS ».
Ces demandes de pièces complémentaires n’interviennent donc pas
toujours comme une volonté dilatoire. Le délai d’instru
ction est prévu aux
articles R.423-23 et suivants du code : il est de deux mois pour les
demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle et
de trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les
permis d’aménager. I
l ne peut être prolongé que dans les cas énumérés par
le code. Dans plusieurs contrôles il a été signalé que le contrôle de légalité
avait rappelé à plusieurs reprises à la commune la nécessité de transmettre
ses décisions dans le délai prévu par l’article
L. 2131-1 du CGCT.
Par un arrêt du 9 décembre 2022, le Conseil d’État a jugé qu’une
demande de pièces complémentaires ne portant pas sur des pièces exigées
par le Code de l’Urbanisme n’interrompt pas le délai d’instruction et ne
s’oppose pas à l’intervention d’une autorisation d’urbanisme tacite
(
Conseil d’État, 9 décembre 2022, 454521
).
La demande de pièces complémentaires est encadrée :
Les pièces limitativement énumérées par le Code de l’urbanisme se
divisent en 3 groupes.
1. Les pièces obligatoires pour tous les dossiers :
Les informations essentielles demandées en première partie du
CERFA sont listées à l’article R431
-5 du CU.
44
Au 1er janvier
2023, la communauté de la Châtaigneraie fédère 50 communes d’une
population totale de 21 737 habitants. Quatre communes seulement comptent plus de
1 000 habitants.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
101
Les Pièces obligatoires pour tous les dossiers, listées au 1 du
Bordereau des pièces jointes à une demande de permis de construire du
CERFA, sont mentionnées aux articles R431-6 à R431-10 et R431-12 du
Code de l’urbanisme.
2. Les pièces à joindre selon la nature et/ou la situation du projet:
Ces Pièces à joindre selon la nature et/ou la situation du projet,
listées au 2 du Bordereau des pièces jointes à une demande de permis de
construire du CERFA, sont mentionnées aux articles R431-11 et R431-13 à
R431-33-
1 du Code de l’urbanisme.
3. Les Informations demandées en vue de l'établissement des
statistiques
Ces informations ne sont pas contraignantes pour le calcul des délais
d’instruction Seules les pièces et informations mentionnées dans les deux
premiers groupes peuvent justifier l’interruption des délais d’instruction (cf.
article R431-4, alinéa 2 susmentionné).
Le respect des délais est une condition contraignante
L’article
R.423-
38 du code de l’urbanisme
prévoit qu
’en cas de
dossier de demande de permis de construire incomplet, l’autorité en charge
de l’instruction peut adresser au demandeur une lettre recommandée avec
demande d’avis de réception indiquant, de façon exhaustive, les pièces
manquantes à son dossier.
C
ette demande doit être adressée dans le délai d’un mois à compter
de la réception du dépôt du dossier de demande d’autorisation d’urbanisme.
Aucune pièce non prévue par le code de l’urbanisme ne peut être demandée
par les services instructeurs.
Le dossier
est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans
le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au
demandeur la liste des pièces manquantes.
Les services instructeurs conservent la faculté de réclamer des pièces
manquantes d’u
n dossier au-
delà du délai d’un mois. Néanmoins, cette
demande notifiée « hors délai »
ne modifie pas les délais d’instruction. Dans
ce cas, le dossier est réputé complet à compter de sa réception en mairie et
le pétitionnaire pourra se considérer, le cas
échéant, et en l’absence de
décision expresse, comme titulaire d’un permis tacite à l’expiration du délai
d’instruction qui lui a été notifié
(voir pour exemple : Cour Administrative
d’Appel de Marseille, 9e chambre, 6 juin 2017, requête n° 15MA03781).
Cette jurisprudence est également applicable aux demandes de
pièces complémentaires illicites dans l’instruction des déclarations
préalables.
COUR DES COMPTES
102
«
Le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une
demande, illégale, tendant à compléter le dossier p
ar une pièce qui n’est
pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de
l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non opposition à déclaration
préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction,
sans qu’une
telle demande puisse y faire obstacle ». (
Conseil d’État, 9
décembre 2022, requête n°454521).
Cette décision favorable aux pétitionnaires et qui va dans le sens de
la loi ELAN, va peser sur les services instructeurs qui devront prendre
garde à formuler des demandes de pièces complémentaires portant
uniquement sur les pièces exigées par le code de l’urbanisme, au risque de
voir naître une décision implicite d’acceptation.
Jusqu’à présent, il était jugé que si l’illégalité d’une demande
tendant à la productio
n d’une pièce qui ne peut être requise, était de nature
à entacher d’illégalité le refus d’accorder l’autorisation demandée, elle ne
pouvait en revanche « avoir pour effet de rendre le pétitionnaire titulaire
d’une décision implicite de non
-opposition » (CE, 9 décembre 2015,
Commune d’Asnières
-sur-Nouère, req. n° 390273).
Bloquer un projet
Le sursis à statuer versus la cristallisation
La cristallisation est contrebalancée
(cf. Cahier pédagogique N°2)
par un mécanisme de « sursis à statuer » pour « bloquer » certaines
demandes d’autorisation d’urbanisme déposées notamment pendant la
période d’élaboration d’un nouveau PLU.
C’est une mesure de sauvegarde qui permet à l’autorité compétente
de différer sa décision pour se prononcer sur une demande de permis ou,
en cas d’opposition ou de prescriptions, sur une déclaration préalable. Ce
sursis a pour effet d’interdire temporairement au pétitionnaire le droit de
réaliser le projet pour lequel il a fait cette demande ou déclaration. La
décision de sursis doit être motivée et le sursis ne peut pas excéder deux
ans, voire trois ans, si un motif juridique différent du motif initial justifie
qu’il soit de nouveau sursis à statuer, sans que la durée totale ne puisse
excéder trois ans.
Dès qu’un sursis a été opposé à une de
mande de permis de
construire, l’effet cristallisateur d’un certificat d’urbanisme obtenu
préalablement, ne joue plus,
et l’administration est fondée à appliquer, à la
demande du permis de construire, les règles du nouveau PLU.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
103
En toute logique, lorsqu’une
demande d’autorisation d’urbanisme est
effectuée postérieurement à l’entrée en vigueur d’un nouveau PLU, son
auteur ne peut plus se prévaloir d’un certificat d’urbanisme antérieur si, à la
date de sa délivrance, les conditions requises pour qu’un sursis à
statuer soit
opposé étaient réunies
(CE, 6ème - 1ère chambres réunies, 18/12/2017
45
).
En cas de décision de sursis à statuer, les propriétaires des terrains
auxquels a été opposé le refus d’autorisation de construire ou d’utiliser le
sol peuvent mettre en demeure la collectivité ou le service public qui a pris
l’initiative du projet de procéder à l’acquisition de leur terrain
, dans les
conditions et délai prévus par les textes.
Le sursis à statuer ne peut être mis en œuvre,
que sous certaines conditions :
s
ur les demandes d’autorisation concernant des constructions,
installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre
plus onéreuse l’exécution du futur
plan local d’urbanisme
(PLU, PLU(i)) ;
-
à
l’intérieur du périmètre d’une
opération d’intérêt national
(OIN),
lorsque des travaux, des constructions ou des installations sont
susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation
d’une opération d’aménagement
;
-
à
compter de la publication de l’acte créant une
zone d’aménagement
concerté (ZAC), lorsque des travaux, des constructions ou des
installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreux
l’aménagement et l’équipement de la
ZAC ;
-
à
compter de la décision de l’autorité
administrative prenant en
considération la création d’un
parc national (PN), sur les demandes
d’autorisation concernant des travaux, constructions et installations
projet
és dans les espaces ayant vocation à figurer dans le cœur du parc
national et qui auraient pour effet de modifier l’état des lieux ou l’aspect
des espaces concernés ;
-
d
ès la date d’ouverture de l’enquête préalable à la
déclaration d’utilité
publique (DUP)
d’une opération, sur les demandes d’autorisation
concernant des travaux, constructions ou installations à réaliser sur des
terrains devant être compris dans cette opération ;
45
«
Lorsque le plan en cours d’élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance
du certificat d’urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis o
u à une
déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues
du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la
déclaration préalable ».
COUR DES COMPTES
104
-
lorsque des travaux, des constructions ou des installations sont
susceptibles de
compromettre ou de rendre plus onéreuse l’exécution
de travaux publics ;
-
lorsque des travaux, constructions ou installations sont susceptibles de
compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation d’une opération
d’aménagement (sauf pour les ZAC, qui s
ont concernées par les
dispositions précitées) .
L’exemple du futur PLU Bioclimatique de la Ville de Paris qui autorise
le « sursis à statuer »
En décembre 2020, le Conseil de Paris a prescrit la révision du plan
local d’urbanisme
(PLU)
de la Ville de Paris. En 2024, le nouveau PLU de
la Ville de Paris ne sera pas encore adopté, mais il aura tout de même un
impact sur l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme.
-
Tout projet de constructions, installations ou opérations de nature à
compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur PLU
pourra donner lieu à un sursis à statuer, dès lors qu’a eu lieu le débat
sur les orientations générales du PADD du PLU bioclimatique de la
Ville de Paris
(L. 153-11
code de l’urbanisme).
-
Seuls les pétitionnaires pouvant se prévaloir d’un certificat
d’urbanisme antérieur au 16 novem
bre 2021, date du débat sur le
PADD, ne prendront pas le risque se voir opposer un « sursis à
statuer », quand bien même leur projet ne serait pas conforme au
règlement du futur PLU tel qu’il sera arrêté
en 2023.
DPU / DIA :
(Déclaration d’intention d’alié
né ou de ne pas aliéner)
Le droit de préemption
urbain ne s’applique pas partout. Seuls les
propriétaires d'un bien situé dans une zone définie
(DPU)
par une
collectivité
(commune
ou
établissement
public
de
coopération
intercommunale)
en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement
urbain doivent, en priorité, proposer la vente du bien à cette collectivité.
C'est ce que l'on appelle le » droit de préemption ». Le propriétaire du bien
n'est donc pas libre de vendre son bien à l'acquéreur de son choix.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
105
Pour savoir si la collectivité va faire, ou pas, cette acquisition, le
propriétaire la sollicite par le biais de «
la déclaration d’intention
d’aliéner
» (DIA)
46
, C’est seulement une fois que le vendeur a trouvé un
acheteur, et qu’il a
signé un compromis de vente avec lui, que le notaire
complète le formulaire de
la DIA. Cela permet d'informer la mairie que le
bien immobilier est en cours de vente.
La DIA comporte obligatoirement le prix de vente, les modalités de
la vente, une description du bien, ainsi que la consistance et l'utilisation
actuelle et future de ce bien : logement d'habitation, local professionnel, local
commercial, etc. les modalités d'occupation
(propriétaire, locataire, etc.).
Si
le bien est vendu occupé
par un locataire, s’il est grevé de droit réel ou
personnel. En revanche, il est facultatif d'indiquer l'identité de l'acquéreur.
La condition suspensive protège le vendeur, car
si le bien qu’il s’est
engagé à vendre à son acheteur est finalement préempté par la commune,
il ne devra aucune indemnité ni pénalité à son acheteur potentiel.
Une fois que la commune a reçu la DIA, il faut attendre sa réponse
avant de pouvoir procéder à la vente définitive entre le vendeur et
l’acheteur.
La réponse de la commune concernée peut être expresse ou tacite, soit deux
mois à compter de l'accusé de réception pour une réponse tacite.
Lorsque la commune est réactive, et c'est souvent le cas, elle va
répondre au notaire et lui éviter ainsi d'attendre ce délai de deux mois, soit
en répondant qu’elle souhaite acheter le bien, soit en indiquant qu’elle
renonce à préempter. Dans ce cas, sa renonciation est définitive et le
vendeur peut poursuivre la vente avec son acheteur.
Si la mairie souhaite préempter, c'est-à-dire acheter le bien en
priorité par rapport à l'acheteur qui a déjà signé le compromis de vente. La
collectivité locale se place alors avant lui, pour acheter le bien :
-
s
oit la commune accepte d’acheter aux conditions de prix
auxquelles
la vente avait été conclue dans le compromis de vente entre le vendeur
et l’acheteur
, le vendeur conclut alors la vente avec la commune :
-
soit la commune décide de faire une proposition à la baisse, mais le
vendeur n’est pas tenu d’accepter cette proposition. Si le ven
deur et la
collectivité locale qui préempte ne se mettent pas d'accord sur le prix,
la collectivité locale peut saisir le juge de l'expropriation pour obtenir
la fixation judiciaire du prix.
46
La déclaration d'intention d'aliéner (DIA) est une formalité imposée à tout
propriétaire qui souhaite vendre un bien immobilier dans le périmètre où est mis en
place, selon la volonté communale, un droit de préemption urbain (DPU), en zones U
(urbaines) et en zones AU (à urbaniser) qui sont définies dans le plan local d'urbanisme.
Sont exclues les zones A (agricoles) et N (naturelles).
COUR DES COMPTES
106
Le vendeur dispose de deux mois pour faire connaître sa réponse :
soit accepter le prix proposé ; soit maintenir sa première offre au même
prix que celui proposé à son acheteur initial ; soit renoncer à vendre son
bien et le conserver.
Le cas particulier du droit de préemption des baux commerciaux
Quand leur commerce de proximité est en difficulté, les communes
et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont la
possibilité de préempter les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les
baux commerciaux et certains terrains faisant l’objet de projets
d’aménagement commercial disponibles à la vente, afin de maintenir
l’activité en place.
Le droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de
commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l’objet de projets
d’aménagement commercial, est un
moyen d’acquisition par les communes
et les EPCI, au même titre que le droit de préemption urbain ou le droit de
préemption en zone d’aménagement différé (ZAD).
Il permet à une commune ou à un EPCI de se porter acquéreur
prioritaire de biens commerciaux
en voie d’aliénation, s’ils sont situés dans
un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité
préalablement défini.
Le but est de conserver leur affectation commerciale, de pérenniser
la présence de ces commerces dans les centres-villes ou les quartiers, ou
encore d’en diversifier l’offre.
Contrôler, observer, évaluer
Contrôler, observer, évaluer
-
Contrôler le respect des autorisations accordées
-
Veiller aux rentrées fiscales liées à l’urbanisme
-
Évaluer les impacts des documents d’urbanisme en vigueur
-
Observer le foncier de sa commune
Contrôler
Les contrôles pendant et après chantier
Toute autorisation d'urbanisme
(déclaration préalable de travaux,
permis de construire ou permis d'aménager)
impose à la fin des travaux de
déposer une déclaration attestant l'achèvement et la conformité de vos
travaux (DAACT).
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
107
En fonction du projet, il faut joindre, le cas échéant, à la DAACT des
attestations, établies par des experts indépendants, certifiant le respect de
certaines règles de construction. : attestation d'accessibilité, prise en compte
de la réglementation environnementale RE2020 ou thermique RT2012,
attestation acoustique, attestation parasismique et para cyclonique.
Les rapports des CRC ont mo
ntré qu’en pratique, les contrôles
restent très limités, voire inexistants. Par ailleurs, les déclarations
d’ouverture de chantier ne sont parfois présentes que dans la moitié des
dossiers contrôlés.
Les déclarations d’achèvement n’y figurent que très rar
ement,
même quand celles-
ci concernent des programmes immobiliers d’ampleur.
Cette absence de suivi ne permet pas aux communes de s’assurer que le
permis de construire n’est pas devenu caduc.
Partout les communes ont conscience de cette carence en matière de
contrôle, comme en font état les rapports des CRC, progressivement elles
structurent des entités dédiées pour les réaliser.
La DHUP, comme les associations d’élus, font un constat pessimiste
considérant que s’'il est toujours possible d'intensifier l
es actions de
sensibilisation, cette voie risque néanmoins de se heurter à la question des
moyens disponibles, plus particulièrement du côté des collectivités
(effectifs et qualifications). Si la DHUP estime que le travail reste
néanmoins satisfaisant sur le sujet de la part des services déconcentrés et
que les élus sont uniquement victimes de leur manque de moyens pour
contrôler, la Cour considère utile de rappeler régulièrement aux
collectivités locales, notamment à l’occasion des retours des contrôles de
légalité, qu’il leur appartient de veiller à assurer un contrôle effectif sur les
fins de chantier et sur l’exécution des décisions d’urbanisme.
Contrôle récolement
Le récolement des travaux consiste en un contrôle de conformité,
effectué par l’administration qui a délivré l’autorisation de travaux, ou ne
s’y est en tout cas pas opposée
(article L 462-2 du
Code de l’urbanisme).
L’article L.
462-
2 alinéa 2 du code de l’urbanisme précise que
« passé ce délai
(de trois ou cinq mois
), l’autorité compétente ne peut plus
contester la conformité des travaux ». Elle est même tenue de délivrer une
attestation de conf
ormité sous quinzaine au bénéficiaire de l’autorisation,
sur simple demande de sa part.
Dans plusieurs communes contrôlées par les CRC certaines
reconnaissaient n’avoir réalisé aucune opération de récolement à certaines
périodes.
COUR DES COMPTES
108
Le récolement est obligatoire :
-
lorsque les travaux concernent un immeuble inscrit au titre des
monuments historiques :
-
lorsqu'il s'agit de travaux relatifs aux immeubles de grande hauteur :
-
lorsqu'il s'agit de travaux réalisés à l'intérieur d'un espace ayant
vocation à être cla
ssé dans le cœur d'un futur parc national
;
-
lorsqu'il s'agit de travaux réalisés dans un secteur couvert par un plan
de prévention des risques naturels prévisibles, ou par un plan de
prévention des risques technologiques établi en application du code de
l'environnement, ou par un plan de prévention des risques miniers
établi en application du code minier :
-
l
orsqu’il s’agit de travaux réalisés dans les sites patrimoniaux
remarquables et dans les sites classés ou en instance de classement, ce
récolement, conformément à l'article R. 462-7 du code de l'urbanisme,
doit se faire en liaison avec l'architecte des bâtiments de France.
Veiller aux rentrées fiscales liées à l’urbanisme
Fiscalité :
Droits de mutation, taxes d’aménagement,
taxe foncière, etc.
Cette fiscalité liée au bâti génère trois sources de recettes pour les
collectivités.
-
Les droits de mutation
47
, Les droits de mutation
(16,2
Md€
en 2021)
constitue leur deuxième ressource fiscale après les impôts locaux.
Les
droits de mutation à titre onéreux
(DMTO)
sont un impôt partagé entre
les départements, les communes et l’État
, perçu lors des transactions
immobilières.
-
Une nouvelle taxe dite d’aménagement
(cf. supra)
remplaçant la taxe
locale
d’équipement
et
la
participation
pour
aménagement
d’ensemble, la participation pou
r voirie et réseaux
(PVR)
et la
participation pour raccordement à l’égout
(PRE).
-
La taxe foncière sur les propriétés bâties
(TFPB)
est un impôt local qui
concerne les propriétaires d’un bien immobilier, ou les usufruitiers. Afin
d’optimiser le rendement de
sa fiscalité, la commune se doit de
réactualiser régulièrement les bases foncières, notamment par la prise
en compte des nouvelles piscines ou des nouveaux logements vacants
.
47
Appelés aussi « frais de notaire ».
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
109
Évaluer les impacts des documents d’urbanisme en vigueur
Le suivi de l’indicate
ur de surface prévu au PADD
Au vu des contrôles effectués par les CRC, c’est une obligation
rarement remplie.
Toutefois la CRC de Auvergne Rhône Alpes dans son contrôle de la
Métropole de Grenoble rappelant que conformément à l’article L. 153
-27
du code de
l’urbanisme, la métropole doit assurer le suivi de la réalisation
des différents objectifs fixés dans le PADD, évaluer le PLU(i) six ans après
son approbation, a noté des efforts réels pour satisfaire à cette exigence.
Cette évaluation peut intégrer l’ana
lyse de la lutte contre
l’artificialisation qui impose à l’exécutif local, au moins une fois tous les
trois ans, un rapport relatif à l’artificialisation des sols sur son territoire au
cours des années civiles précédentes
(article L. 2231-1 du CGCT).
La Métropole a programmé de finaliser ce travail pour 2025, et dans
cette perspective, a construit un tableau de bord avec le rappel des objectifs
et les critères et indicateurs qui ont été retenus pour l’analyse. Cet outil est
en cours de révision dans le
cadre d’un processus d’amélioration continue.
Une nouvelle grille clarifiant les objectifs, définissant l’état initial et les
motifs de non atteinte de l’objectif est en cours d’élaboration.
Dans ce contexte, la chambre encourage la Métropole à poursuivre
ses efforts et à utiliser ce levier pour améliorer la qualité du PLU(i).
Observer le foncier de sa commune
Droit de préemption urbain
Comme indiqué
supra
le droit de préemption urbain
(DPU)
permet
à
une
commune
ou
un
Établissement
public
de
coopération
intercommunale
(EPCI),
de se substituer à un acquéreur par préemption à
l'occasion d'une vente immobilière.
Ce droit spécifique ne s'applique qu'à l'intérieur des seules zones
urbaines ou d'urbanisation future délimitées par un plan local d'urbanisme,
un document d'urbanisme en tenant lieu ou dans un périmètre à l'intérieur
de la zone constructible délimitée par une carte communale.
En l'état actuel de la réglementation, l'application du droit de
préemption urbain est conditionnée par l'existence d'un document
d'urbanisme et de délimitations de zonage sur lequel est adossé le périmètre
du DPU(i).
COUR DES COMPTES
110
Comme les «
déclarations d’aliéner
», obligatoire à renseigner pour
les propriétaires-vendeurs dans les périmètres concernés, comporte
obligatoirement le prix de vente proposé, cela permet aux communes,
même si elles ne font pas valoir leur droit à acquérir en priorité, de disposer
d’un observatoire des prix du marché sur leur territoire.
Veille sur la rétention foncière
Sur la commune de Vensac (Gironde) le contrôle effectué par la
CRC Nouvelle Aquitaine a permis d’identifier une démarche d’observation
originale pour finaliser les objectifs de son PLU.
Après avoir classé 93,3 % des surfaces en zone agricole ou naturelle
et 0,32 % en zone immédiatement constructible
(11 hectares),
le PLU de
2012 a retenu un besoin de 63 logements nouveaux en 2020, par rapport à
2008, pour répondre à la croissance démographique de la commune.
Toujours à horizon 2020, il anticipait une population résidente
légèrement supérieure à 1 000
habitants, en fonction d’un taux de
croissance annuel de 1,45 %, et un besoin de 129 logements nouveaux,
résidences secondaires comprises. Au vu de ces éléments, il a fixé à 16,12
hectares la surface nécessaire à urbaniser en prenant comme hypothèse
moyenne une taille de parcelle de 1 000 m².
En matière d’offre disponible, le rapport de présentation indique que
«
la capacité d’accueil dégagée sur les zones à urbaniser par le projet de
zonage porte à un peu plus de 18 hectares les surfaces libres à ouvrir à
l’urbanisation, ce qui correspond à l’accueil possible de 145 nouveaux
logements, dont 66 correspondent aux besoins liés au desserrement des
ménages ».
En tenant compte de la rétention foncière (terrains « dormants » que
leur propriétaire ne souhaite ni vendre, ni transformer), le potentiel
constructible était alors estimé à 26 hectares soit 220 logements.
Avec l’avènement du ZAN (zéro artificialisation nette) cet
« observatoire de la rétention foncière » va devenir un support pertinent
pour élaborer les futures révisions des documents d’urbanisme.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
111
Les leviers d’action des intercommunalit
és
Accompagner, gérer, évaluer, réviser
Accompagner, gérer, évaluer, réviser
-
Instruction des ADS pour les communes
-
Signatures des autorisations dans les ZAC intercommunales
-
Suivi de la réalisation des différents objectifs
-
Révision, Modification des plans intercommunaux
Pour l’infime nombre de communes
(une centaine)
qui ont délégué
à leur EPCI la compétence de signature des ADS
(Autorisations des Sols),
les prérogatives des présidents d’EPCI, sont les mêmes que pour le
s maires
(cf. supra).
Pour les autres intercommunalités certaines s’en tiennent à exercer
le strict minimum des compétences obligatoires, ou de plein droit, en
matière d’urbanisme, d’autres contribuent plus fortement si les communes
leur en ont donné mandat
(élaboration et révision des documents
d’urbanisme, PLH, instruction des ADS
, etc.).
Instruction des ADS pour les communes
Largement développée dans le chapitre concernant le rôle des
maires, il faut retenir :
-
que les services mutualisés d’instruction à l’échelle intercommunale,
ne sont souvent utilisés que par une partie des communes membres, et
pas forcément pour toutes les catégorie
s d’ADS,
-
que ces services sont dotés de professionnels mieux payés et plus
compétents que dans les communes, mais vécus comme plus
« éloignés » par les pétitionnaires,
-
qu’ils sont facturés, dans le cadre d’une convention dédiée, le plus
souvent à l’acte,
aux communes,
-
que les communes conservent souvent un « front office » consultable
en mairie,
-
et
enfin
que
les
maires
des
communes
adhérentes
suivent
majoritairement, mais pas systématiquement, les propositions de
décision formulées par le service instructeur. En cas de contentieux liés
à la mise en œuvre de ces décision les services mutualisés refusent d’être
solidaires en responsabilité, lorsque le maire n’a pas suivi leur avis.
COUR DES COMPTES
112
Signatures des autorisations dans les ZAC intercommunales
En matière de si
gnatures des ADS, au regard de l’exemple de la
communauté d’agglomération de Saint
-Quentin-en-Yvelines (SQY -
Yvelines)
48
, on peut mesurer la diversité des situations possibles
(ce cas
n’est pas isolé)
. L’agglomération a créé un service commun qui propose
a
ux maires qui le souhaitent de déléguer l’instruction des permis de
construire. Mais ce sont bien les maires
(sauf exception)
qui signent les
arrêtés d’autorisation
(9 mairies sur les 12 de l’agglomération font partie
de ce dispositif d’instruction mutuali
sé).
Trois cas de figure pour la signature des délivrances des autorisations
d’urbanisme
.
•
Dans les ZAC
(existantes, création et réalisation de nouvelles ZAC,
après accord exprès des maires concernés)
:
c’est le président de
l’agglomération SQY qui signe
les autorisations.
•
Pour tout le reste : Lotissement hors ZAC et tout le diffus : ce sont les
maires des communes membres qui signent.
•
Particularité en OIN (opération d’intérêt national)
- Plateau de Saclay
- (Essonne, Yvelines) situé sur Trois agglomérations (CA SQY, CA
Versailles Grand Parc et la CA Paris Saclay : Ce sont les maires qui
signent mais au nom de l’État
.
L’OIN est une opération d’aménagement
qui répond à des enjeux d’une importance telle qu’elle nécessite une
mobilisation
de
la
collectivité
nationale.
C'est
l'État et
non
la commune qui délivre les autorisations d'occupation des sols et en
particulier les permis de construire. De même, c'est le préfet et non la
commune qui décide de la création d'une zone d'aménagement
concerté (ZAC) à l'intérieur d'une OIN (cf. cahier pédagogique N° 3).
48
Extrait des statuts de la CA SAINT QUENTIN-en-YVELINES :
« Point 8. Autorisations relatives au droit des sols :
« Le Président de la communauté d'agglomération exerce les compétences des maires pour
l'instruction et la délivrance des autorisations relatives au droit des sols dans les zones
d'aménagement concerté (ZAC) et les lotissements d'initiative communautaire.
«
Extrait
de
la
délibération
définissant
l’intérêt
communautaire
:
"Opération
d’aménagement
». La communauté d’agglomération Saint
-Quentin-en-Yvelines
Article 1
: Approuve la rédaction de l’intérêt communautaire de la compétence obligatoire
«
En matière d’aménagement de l’espace communautaire, 3ème paragraphe
: Définition,
création et réalisation d’aménagement d’intérêt communautaire au sens de l’article L
300-
1 du code de l’urbanisme
» comme suit : «
La Communauté d’agglomération est
compétente pour défini
r, créer et réaliser toutes les opérations d’aménagement
».
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
113
La ZAC est une opération d’urbanisme publique ayant pour but de
réaliser ou de faire réaliser l’aménagement et l’équipement de terrains à
bâtir en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs
publics ou privés. La loi dispose
49
que sont compétentes de plein droit les
communautés
d’agglomération,
les
communautés
urbaines
et
les
métropoles.
Pour
qu’une
opération
puisse
être
qualifiée
d’opération
d’aménagement et, en particulier, de ZAC, elle doit revêtir une certaine
consistance, une certaine ampleur et traduire une volonté d’aménagement.
Peuvent
prendre l’initiative de la création d’une ZAC
:
l’État, une
commune, une région, un département, un établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d’opérations
d’aménagement, ou tout au moins de ZAC, ou encore un établisseme
nt
public également compétent, de par la loi ou ses statuts, en la matière
(tel
qu’un établissement public d’aménagement de l’État ou un syndicat mixte).
La ZAC accorde une certai
ne souplesse à l’égard du droit à
construire que présente le PLU(i). La ZAC
permet de mettre en œuvre un
projet réglementaire programmatique et conceptuel sur mesure. C’est un
outil essentiel dans le pilotage et la réalisation des opérations
d’aménagement.
Elle permet à la collectivité de maîtriser avec précision le
programme d’urbanisation et notamment le
contenu, la densité, la forme et
la typologie des logements. Ce dispositif présente également l’avantage
pour la collectivité de transférer en totalité, ou en partie, le coût réel des
équipements publics à réaliser, à l’aménageur ou aux constructeurs
.
Dès
que l’acte créant la ZAC est publié dans les conditions prévues
par le code de l’urbanisme
:
-
les propriétaires des terrains compris dans la ZAC peuvent mettre en
demeure la collectivité publique ou l’établissement public qui initié la
création de cette zon
e de procéder à l’acquisition de leur terrain
;
-
le sursis à statuer peut être utilisé, contre les propriétaires, pour éviter
que des travaux, des constructions ou des installations compromettent
ou rendent plus onéreux l’aménagement et l’équipement de la ZAC.
49
Aux termes de l’article L. 5217
-2 du code général des collectivités territoriales, la
métropole exerce également de plein droit, en lieu et place des communes membres, les
compétences de « définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement
d'intérêt métropolitain mentionnées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme », dont
font partie les zones d’aménagement concerté (ZAC).
COUR DES COMPTES
114
Suivi de la réalisation des différents objectifs
C’est une obligation pour les intercommunalités d’organiser le suivi
et l’évaluation de leur document d’urbanisme,
c’est cette évaluation qui
servira de base à une révision, le cas échéant
(cf. Métropole de Grenoble,
chapitre sur les leviers du maire)
. Plusieurs contrôles effectués par les CRC
ont montré que ce suivi était le parent pauvre du volet PLU(i).
La loi précise que six ans au plus, après la délibération portant
approbation du plan local d'urbanisme, ou la dernière délibération portant
révision complète de ce plan, ou la délibération ayant décidé son maintien
en vigueur, ou sa modification, l'organe délibérant de l'établissement public
de coopération intercommunale, après avoir sollicité l'avis de ses
communes membres (PLU(i)), ou le conseil municipal (PLU), procède à
une analyse des résultats de l'application du plan.
L'analyse des résultats porte également, le cas échéant, sur les unités
touristiques nouvelles. Dans les communes concernées, cette analyse porte
aussi sur la projection du recul du trait de côte.
L'analyse des résultats donne lieu à une délibération de l’organe
délibérant après que celui-ci ait sollicité l'avis de ses communes membres
ou du conseil municipal, sur l'opportunité de réviser ou de modifier ce plan.
Cette analyse peut inclure :
-
le rapport relatif à l'artificialisation des sols ;
-
l
e Programme Local de l’Habitat, lorsque le plan local d'
urbanisme en
tient lieu ;
-
le Plan de Mobilité lorsque le plan local d'urbanisme en tient lieu.
L'autorité administrative compétente de l'État peut, après la
délibération sur ce rapport d’évaluation, demander les modifications qu'elle
estime nécessaire d'apporter au plan lorsque ce dernier ne répond pas aux
objectifs définis dans le code de la construction et de l'habitation.
Tous les acteurs reconnaissent qu’il existe un vrai sujet, sur la
difficulté à évaluer. Les associations d’élus considèrent que pour s'assurer
de cette évaluation, celle-ci pourrait devenir une condition soulevée par
l'État déconcentré, pour autoriser la mise en révision du document
d'urbanisme local.
La DHUP, plus réservée, précise qu’une sanction pour non
-respect de
cette évaluation est déjà prévue pour les SCoT ;
mais, est en passe d’être
supprimée. Pour les PLU et PLU(i), une obligation est fixée par le code de
l’urbanisme, d’identifier dans le rapport de présentation du PLU, des
indicateurs nécessaires à l’analyse des résultats de l’application du plan. Cette
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
115
analyse est à effectuer dans un délai de six ans à compter de l’appro
bation du
PLU. Le défaut d’une telle analyse pourrait en effet être soulevée lors d’un
contentieux et constituer un vice de procédure. Une telle obligation pour les
PLUi risque de subir le même sort que celle attachée au SCoT.
Révision et modification
Les règles de modification ou de révision sont similaires pour un
PLU(i) de l’intercommunalité, et pour un PLU communal
(cf. supra).
Les procédures de modification sont réservées à des changements
qui n’impactent que les règlements, et pas l’économie géné
rale du projet
de ville matérialisée dans le PADD. Elles sont plus simples et plus rapides
que les procédures de révision.
La révision "générale" du plan local d’urbanisme (
PLU, PLU(i)) est
la procédure d’évolution la plus large et la plus complète en termes de
champ d’évolutions possibles du document. Elle suit les mêmes étapes que
pour l’élaboration d’un plan local d’urbanisme.
La procédure de révision générale ayant une durée relativement
proche de celle de l’élaboration d’un PLU, le fait qu’une telle révision soit
en cours n’empêche pas de décider en parallèle d’une ou plusieurs
révisions
« allégées », modifications ou mises en compatibilité du PLU(i).
La procédure de révision générale peut ainsi déboucher sur un
PLU(i) largement différent du précédent, cette procédure de révision est
mobilisée lorsq
ue l’évolution du
PLU(i) prévoit de :
-
changer les orientations définies par le
PADD
du PLU(i), réduire un
espace boisé classé
(EBC),
-
diminuer une zone agricole
(zone A)
ou une zone naturelle et forestière
(zone N)
;
-
réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la
qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels,
-
apporter une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance ;
-
o
uvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser
(zone AU)
qui, dans les
six ans suivant sa création, soit n’a pas été ouverte à l’urbanisation,
soit n’a pas fait l’objet d’acquisitions foncièr
es significatives ;
-
c
réer des orientations d’aménagement et de programmation
(OAP)
valant création d’une zone d’aménagement concerté
(ZAC).
COUR DES COMPTES
116
Les leviers d’action du
préfet dans son face à face
avec les exécutifs des collectivités
Accompagner, gérer, évaluer, réviser, sanctionner
Accompagner, gérer, évaluer, réviser, sanctionner
-
Conseil
-
Instruction RNU
-
Contrôle de légalité des actes et procédures d’urbanisme
-
Recours gracieux, déférés au TA
-
L’application de la loi SRU
Le préfet joue un rôle d’animation des politiques publiques, mais
aussi de contrôle de la bonne application de la loi. Certains préfets ont des
compétences accrues en matière d’aménagement et d’urbanisme, lorsque la
spécificité du territoire sur lequel ils interviennent
l’impose
(Présence de
prévention et de gestion des risques, Opération d’Intérêt National
, etc.).
Ils
ont toujours la mission de formuler les « porter à connaissance » qui font
l’inventaires des servitudes incontournables que les élus doivent
prendre en
compte pour élaborer ou réviser les documents d’urbanisme opposables.
Conseils
Les contrôles effectués par les CRC ont montré que les services de
l’État sont systématiquement sollicités lors des modifications ou révisions
des documents d’urbani
sme, ils le sont aussi pour les permis de construire,
quand la nature du projet le nécessite comme pour les établissements
recevant du public. Ils ne sont quasiment jamais saisis par des pétitionnaires
Instruction RNU
Les services de l’État, dans les dépar
tements, restent, sauf exception,
les services instructeurs, pour traiter des ADS qui concernent les communes
encore au RNU -
règlement national d’urbanisme
-
(8 961 communes
–
25,6%
des communes 35 510, soit 25.32 % de la surface totale du territoire)
. Leurs
compétences dans ce domaine ont été significativement réduites depuis les
lois de décentralisation, elles ne leur permettent pas toujours de faire face,
car trop éloignés du terrain
(zones de montagne).
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
117
Pour autant le contrôle effectué par la CRC Auvergne Rhône Alpes
sur la Communauté de communes de la Chataigneraie cantalienne a tiré
deux enseignements positifs :
-
une assistance et des conseils peuvent souvent être obtenus, auprès de
la direction départementale des territoires du Cantal (DDT), pour les
communes relevant du RNU ;
-
d
’après l’audit organisationnel du service ADS réalisé en octobre
2021, les communes releva
nt encore du RNU ont fait état d’un
processus satisfaisant dans le traitement des dossiers de leurs
administrés par les services de la direction départementale des
territoires
(DDT).
Les modalités de transmission des demandes et de
retour des propositions de décisions demeurent souples
(courrier,
message électronique, voire ponctuellement en mains propres
50
).
Dans les communes « RNU », il y a deux cas :
-
c
elles qui l’ont toujours été
:
Les autorisations d’urbanisme sont
délivrées par le maire au nom de l’État, ces autorisations d’urbanisme
sont instruites par le service de l’État
(DDT) ;
-
celles qui sont « retombées » au RNU :
(Comme dans la métropole de
Toulouse, suite à l’annulation, ou l’abrogation, la constatation de
l’illégalité ou l’intervention de la caducité, en application de la loi ALUR,
de leur document d’urbanisme)
.
Les autorisations d’urbanisme sont délivrées par le maire au nom de
la commune (le maire ayant acquis définitivement la compétence
–
alinéa
2 du L. 422-1). Les autorisations sont instruites par le service de la
collectivité locale si cette dernière ne peut pas bénéficier de la mise à
disposition gratuite des services déconcentrés, au titre du L.422-851. La
particular
ité c’est que le maire doit obtenir l’avis conforme du préfet (sauf
pour les certificats d’urbanisme).
50
Audit du cabinet Activ’ Conseil, octobre 2021, question
8 «
Modalités d’échanges
avec la DDT ». 11 communes sur les 13 concernées ont répondu au questionnaire. La
commune de La Ségalassière (145 habitants) indique déposer parfois des dossiers en
mains propres au service de la DDT.
51
Lorsque la commune comprend moins de 10 000 habitants et ne fait pas partie d'un
établissement public de coopération intercommunale regroupant 10 000 habitants ou
plus, ou lorsque l'établissement public de coopération intercommunale compétent
regroupe des communes dont la population totale est inférieure à 10 000 habitants, le
maire ou le président de l'établissement public compétent peut disposer gratuitement
des services déconcentrés de l’État
.
COUR DES COMPTES
118
Contrôle de légalité des actes et procédures d’urbanisme
Pour devenir exécutoires certains des actes des collectivités
territoriales doivent être transmis au préfet. Celui-ci, chargé du contrôle de
légalité, vérifie la conformité des actes pris par les collectivités territoriales
et leurs établissements publics avec les dispositions législatives et
réglementaires en vigueur. Le permis de construire et les autres
autorisations d'utilisation du sol et le certificat d'urbanisme font partie de
ces actes.
Le préfet va s’intéresser à l’application du droit des sols, à la
planification
(PLU, SCOT, carte communale)
et va également consulter les
documents
relatifs à l’aménagement.
En effectuant son contrôle de légalité, le préfet permet une
sécurisation juridique des actes d’urbanisme. Dans la réalité
, les services
des préfectures n’ont pas les moyens
«
d’ausculter
» tous les actes qui leur
sont transmis
(certains ne le sont pas par manque de personnel).
Ils
affirment se concentrer sur les ADS qui concernent des zones classées à
risque (
naturel ou industriel
), et s’attarder sur des autorisations qui font
polémique. C’est le délai d’expiration du contrôle de
légalité
(deux mois)
,
et le tampon de la préfecture, qui valent légalité.
Si une illégalité est relevée, le préfet peut soit, et c’est le plus fréquent,
demander à la collectivité de retirer ou de modifier l'acte en cause, afin de
faire disparaître l'illégalité potentielle
(recours gracieux)
; soit déférer l'acte
devant le tribunal administratif aux fins d'annulation. Seuls les cas
d'illégalités manifestes et répétées, ou si la collectivité ne réserve pas une
suite favorable au recours gracieux, font l'objet d'un recours devant le juge
administratif. Le préfet disposant en la matière
d’un pouvoir d’appréciation.
Le préfet constate l'illégalité de l'acte, mais n'est pas en mesure de
l’annuler lui
-même. Les recours gracieux prolongent le délai de recours dont
dispose le représentant de l’État pour déférer l'acte
(deux mois en plus).
L’application de la loi SRU
Depuis 2015, les préfets se sont vu transférer une nouvelle
compétence en matière d’autorisation d’urbanisme. Ce sont eux les
référents pour délivrer les permis de construire, permis de démolir ou
permis d’aménager, dans les communes en état de carence, au regard de
leurs obligations issues de l’article 55 de la loi SRU en matière de création
de logements sociaux (cf. cahier pédagogique n° 3).
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
119
Il s’agit d’un pouvoir de contrainte directe sur les communes, le
préfet pouvant ainsi bloquer un programme initié par un promoteur
immobilier
s’il ne permet pas de rattraper le retard relatif à la construction
de logements sociaux. Ainsi dans le Val-de-Marne, certaines villes ont
perdu leur compétence d’urbanisme au profit du préfet
.
C’est aussi le préfet qui prononce les sanctions financières à
l’encontre des communes carencées.
Dans les contrôles effectués par la CRC Nouvelle Aquitaine, pour
les besoins de l’enquête, l’impact de la loi SRU a trouvé des application
s
concrètes révélatrices de la tension générée par le sujet :
À Gujan-Mestras (Gironde) le choix de payer est politiquement
assumé :
-
l
e refus de transférer la compétence en matière d’urbanisme à
l’échelon intercommunal de l’urbanisme
est lié à la volonté de ne pas
procéder à une densification accrue en refusant la construction
d’habitats collectifs plus importants
;
-
cette position a été clairement exprimée par Mme le maire lors du
conseil municipal du 1
7 mai 2018, lors de l’examen de la convention
à passer avec l’établissement public foncier de Nouvelle
-Aquitaine
suite à l’arrêté de carence pris par le préfet
;
-
à cette occasion, elle a en effet indiqué tenir une position qui est, selon
elle, celle de la
majorité des habitants, à savoir qu’il est préférable de
payer les pénalités importantes imposées en application de la loi SRU
plutôt que d’accepter de construire davantage en hauteur. Son
ambition pour sa ville
« est de garder son attractivité qui est sa
tranquillité et qui est son esprit village, qui est d’avoir une ville à taille
humaine avec une volonté de rester dans le pavillon avec la maison
individuelle et non pas dans le collectif ».
Elle a précisé également que
c’est pour cette raison que le projet de PLU n’a pas été poursuivi après
le second avis négatif rendu par le préfet en novembre 2017. À ce
stade, la situation apparaît donc bloquée.
À Lormont (Gironde) le logement social est mis en avant pour ne
pas adhérer au service mutualisé :
-
la
commune n’a pas adhéré au service commun métropolitain
d’instruction des autorisations d’urbanisme, justifiant son choix par la
présence sur son territoire de beaucoup de logements collectifs à
caractère social :
elle veut continuer à être associée à l’él
aboration des
projets des bailleurs sociaux et conserver un pouvoir de négociation.
COUR DES COMPTES
120
Les leviers à la main des pétitionnaires
Être respecté, écouté, compris, pouvoir contester, etc.
Ê
tre respecté, écouté, compris
-
La Considération
-
La Concertation
-
Le respect des Délais
-
La Cristallisation
-
La Mise en demeure de la commune (sursis à statuer)
-
Les Recours
La considération
L’article L. 100
-2 du code des relations entre le public et
l’administration prévoit que celle
-
ci doit se conformer au principe d’ég
alité
et garantir à chacun un traitement impartial. L'administration agit dans
l'intérêt général. Elle est tenue à l'obligation de neutralité et au respect du
principe de laïcité.
Elle se conforme au principe d'égalité et garantit à chacun un
traitement impartial
(code des relations entre le public et l’administration).
Les pétitionnaires, ayant répondu au questionnaire de l’enquête,
ont indiqué qu’ils n’avaient pas compris les arrêtés de refus qui leur avaient
été délivrés et ils ont mentionné parfois des contacts difficiles avec la
commune, ce qui n’a pas facilité les échanges, surtout lorsque les services
instructeurs appartenaient à l’intercommunalité, vécus comme éloignés,
pour ne pas dire inaccessibles.
Pour autant, au global, le nombre de refus face aux demandes
d’autorisation, comme celui des recours contentieux sont relativement
faibles.
La concertation
À toutes les phases, de toutes les procédures, notamment toutes
celles qui imposent une enquête publique, les citoyens, les administrés, les
pétitionnaires potentiels peuvent faire connaitre leur avis aux commissaires
enquêteurs et participer activement à des ateliers ou débats en ligne, le cas
échéant, intervenir dans des réunions publiques organisées par les élus.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
121
L’expérience montre que le cit
oyen lambda ne se mobilise que
lorsqu’il est détenteur de foncier, porteur d’un projet personnel, ou qu’il
est confronté à un projet qui va l’impacter comme voisin. L’expérience
montre encore que ce sont des associations, environnementales, de
protection du patrimoine, de riverains, qui sont les plus pro actives. Force
est de constater que l’immense majorité de nos concitoyens ne s’implique
pas dans un domaine qu’il considère comme inaccessible ou trop
technique.
Le respect des délais
Le délai d’instruction des demandes d’autorisation du droit des sols,
comme celui des déclarations de fin de chantier, sont très encadrés, et cet
encadrement est en faveur des pétitionnaires, il est censé leur donner des
droits et les protéger de tout mépris à leur égard.
Pou
r l’instruction, le délai ne commencera à courir qu’à compter de
la complétude du dossier :
Conformément à l’article R.
423-
23 du code de l’urbanisme
:
« Le
délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les
déclarations préalables ; b) Deux mois pour les demandes de permis de
démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une
maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la
construction et de l'habitation, ou ses annexes ; c) Trois mois pour les
autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis
d'aménager. »
Pour signaler la fin des travaux, le titulaire d’une autorisation
d’urbanisme –
ou la personne qui a dirigé les travaux
–
est tenu d’adresser
une Déclaration Attestant de
l’Achèvement et de la Conformité des
Travaux (DAACT) à la mairie
(permis de construire, permis d’aménager
ou déclaration préalable).
Le document atteste de l’achèvement des travaux et de leur
conformité par rapport à l’autorisation d’urbanisme accordée. À
compter
de la date de réception en mairie de la déclaration d'achèvement, l'autorité
compétente dispose d'un délai de trois mois pour contester la conformité
des travaux au permis ou à la déclaration. Ce délai est porté à cinq mois
dans certains cas particuliers listés par l'article R.462-7 du code de
l’urbanisme.
Lorsque aucune décision n'est intervenue dans le délai prévu
(de
trois ou cinq mois),
une attestation de conformité est délivrée sous
quinzaine, sur simple demande du bénéficiaire de l’autorisat
ion.
COUR DES COMPTES
122
Dans un arrêt récent
(CE, 26/11/2018, Sormonte, n°411991),
la
jurisprudence a donné une portée nouvelle à la Déclaration Attestant de
l’Achèvement et de la Conformité des Travaux (DAACT) et à la procédure
de récolement de l’article L.
462-
2 du code de l’urbanisme.
L’article L.
462-
2 alinéa 2 du code de l’urbanisme précise
:
» Passé
ce délai, l'autorité compétente ne peut plus contester la conformité des
travaux »
. C’est l’interprétation de cet alinéa qui a donné lieu à l’arrêt
Sormonte
du Conseil d’État.
Le Conseil d’État a déduit de l’alinéa 2 de l’article L.
462-2 que
«
l’épuisement du délai dépouille l’a
utorité administrative de son pouvoir
de « mise en demeure »
, mais également de celui d’exiger du propriétaire
qui envisage de faire de nouveaux travaux sur la construction, qu’il
présente une demande de permis ou dépose une déclaration portant
également sur des éléments de la construction existante, au motif que celle-
ci aurait été édifiée sans respecter le permis de construire précédemment
obtenu ou la déclaration préalable précédemment déposée ».
La décision
Sormonte
incite donc fortement les constructeurs à
déposer une DAACT car elle vaut certificat de conformité vis-à-vis de
l’administration une fois passé le délai de récolement
52
.
La cristallisation
L’intérêt principal d’un certificat d’urbanisme réside dans la
cristallisation de la situation juridique et fiscale du terrain concerné,
applicable à sa date d’obtention sur une durée de dix
-huit mois, à
l’exception notable des règles de préservation de la
sécurité ou de la
salubrité publique.
Le certificat d’urbanisme a donc traditionnellement pour objectif
premier de prémunir un projet des changements, fréquents en droit de
l’urbanisme, de législations et de PLU. Autre avantage, il est attaché au
terrain concerné et non à la personne qui en a fait la demande, les droits
retracés dans un certificat d’urbanisme sont transmissibles.
Pour autant, comme cela a été précisé
supra
, cette cristallisation peut
être remise en cause lors d’un
« sursis à statuer » pour cause
d’enclenchement de l’élaboration d’une révision ou d’une modification des
documents d’urbanisme sur le territoire concerné.
52
Le juge pénal reste compétent pour sanctionner les irrégularités, qu’il y ait ou non un
certificat de conformité.
CAHIER PÉDAGOGIQUE 4 : LE FACE À FACE ENTE LES PÉTITIONNAIRES ET
L’ADMINISTRATION
123
La mise en demeure de la commune (sursis à statuer)
Lorsqu'une décision de « sursis à statuer » est intervenue (article
L 424-1), les propriétaires des terrains auxquels a été opposé le refus
d'autorisation de construire ou d'utiliser le sol, peuvent mettre en demeure
la collectivité ou le service public qui a pris l'initiative du projet, de
procéder à l'acquisition de leur terrain dans les conditions et délai
mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants.
Les recours
Le pétitionnaire peut toujours formuler des recours auprès du
t
ribunal administratif s’il se considère injustement lésé par une décision
d’urbanisme, il peut a
ussi interroger le préfet, au titre du contrôle de
légalité, ce qui se fait très rarement.
Les droits des pétitionnaires et des citoyens
Sans préjudice du recours direct dont elle dispose, si une personne
physique ou morale est lésée par un acte mentionné aux articles
L. 2131-2 et L. 2131-3, elle peut, dans le délai de deux mois à compter
de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire, demander au
représentant de l'État dans le département de mettre en œuvre la
procédure prévue à l'article L. 2131-6.
Pour les actes mentionnés à l'article L. 2131-2, cette demande ne
peut avoir pour effet de prolonger le délai de recours contentieux dont
dispose le représentant de l'État dans le département en application de
l'article L. 2131-6.
Lorsque la demande concerne un acte mentionné à l'article
L. 2131-3, le représentant de l'État dans le département peut déférer
l'acte en cause au tribunal administratif dans les deux mois suivant sa
saisine par la personne physique ou morale lésée.
Si un citoyen croit être personnellement lésé par un acte d'une
autorité communale, il peut en demander l'annulation au tribunal
administratif.
Cahier pédagogique 5
:
les
leviers
à
la
main du tribunal
-
Annuler, arbitrer, confirmer
-
Les exemples de contentieux sur les ADS et sur les documents
d’urbanisme
-
Le cas du PLU(i)-H de Toulouse
Le
contentieux de l’urbanisme, droit complexe, occupe
une grande
place en termes de mobilisation des tribunaux administratifs.
Concernant les documents d’urbanisme et
leurs documents associés,
il ne fait aucun doute que l’enchevêtrement des règles, et la masse de
documents imposés constituent des sources à contentieux.
Concernant les ADS
(Autorisation du droit des sols),
la rigueur des
calendriers de procédures, comme la nécessité fréquente de solliciter des
avis autorisés sont eux aussi des nids à litiges. Ainsi les jugements sur le
fond sont moins fréquents que les jugements sur un défaut dans la forme
de la mise œuvre des décisions.
Les contrôles des CRC et les audit
ions menées au cours de l’enquête
ont mis en exergue quelque cas d’espèces représentatifs de la jurisprudence
.
-
En Gironde, à Lormont la c
our administrative d’appel
(CAA) de
Bordeaux a donné raison à la ville alors que tribunal administratif
(TA) de Bordeaux avait précédemment
annulé l’arrêté du maire au
motif qu’il aurait ignoré les règles de hauteur du PLU. La commune
Naujac-sur-Mer (1 000 habitants) a été engagée dans un nombre de
contentieux significatifs, avec 21 jugements et arrêts de la justice
administrative. À Grayan-et-
l’Hôpital il a été constaté l’annulation par
le juge administratif de 14 décisions à la demande du préfet. À Gujan-
Mestras le préfet a émis un avis négatif sur le projet de PLU et dans
son arrêt du 24 mars 2017, la CAA de Bordeaux a confirmé
l’annulation, mais pour une raison de procédure
(non-
respect d’une
obligation de publication).
À Bègles les contentieux en matière de
délivrance des autorisations d’urbanisme sont nombreux mais sans
beaucoup d’effets. À Ciboure (Pyrénées
-Atlantiques) le PLU déféré
COUR DES COMPTES
126
par le préfet, et plusieurs associations locales, a été annulé par un
jugement du 27 janvier 2015 du tribunal administratif de Pau, les
moyens développés portaient sur la légalité externe
(la forme),
d’autres moyens relevaient de la
légalité interne
(le fond).
Ces exemples illustrent l’importance d’un respect scrupuleux des
règles de forme dans les procédures, et interrogent sur le degré de
négligence dont il a été fait preuve parfois, dans l’application de certaines
règles fondamentales.
Les exemples de contentieux sur les documents d’urbanisme
À Gujan-Mestras (Gironde)
-
dans son avis négatif sur le projet de PLU modifié arrêté par le conseil
municipal de Gujan-Mestras le 11 novembre 2017, le préfet de la
Gironde relève que celui-
ci n’affiche qu’un objectif de production de
120 logements locatifs sociaux par an, soit un nombre inférieur à celui
de 133 prévu par le PLH 2016-2021, cet objectif du PLU, déjà en
retrait par rapport au PLH, ne paraît pas atteignable au regard des
servitudes de mixité sociale envisagées ;
-
l
’avis du préfet regrette que le projet de PLU n’engage aucune
action
pour tenter de remédier aux difficultés des jeunes ménages à se loger
et que la commune n’ait pas mobilisé l’ensemble des outils à sa
disposition dans le cadre du PLU pour accroître la réalisation de
logements locatifs sociaux ;
-
le désaccord entre
la commune et les services de l’État porte en
particulier sur les secteurs AU situés près du golf, et ceux au droit du
secteur d’activités de la Hume. Au vu de ces règles et jurisprudences,
les services de l’État considèrent qu’à Gujan
-Mestras, les secteurs AU
situés au sud de l’autoroute au droit de la zone d’activité de la Hume
ne peuvent en réalité pas être ouverts à l’urbanisation
;
-
a
u cas d’espèce, le préfet se fonde également, sur le jugement rendu
par le tribunal administratif de Bordeaux le 22 octobre 2015 sur la
délibération du 25 novembre 2013 par laquelle le conseil municipal de
Gujan-Mestras avait approuvé la troisième révision simplifiée de son
PLU. Le tribunal avait notamment considéré
« que le secteur AUs
ainsi créé ne peut être regardé comme
une extension de l’urbanisation
en continuité avec une zone déjà urbanisée caractérisée par une
densité significative de constructions ; que, par suite, la délibération
attaquée a été prise en méconnaissance des dispositions précitées du
I de l’article L.
146-
4 du code de l’urbanisme (actuel article L. 121
-8
du même code) » ;
CAHIER PÉDAGOGIQUE 5 : LES LEVIERS À LA MAIN DU TRIBUNAL
127
-
d
ans son arrêt du 24 mars 2017, la cour administrative d’appel
(CAA)
de Bordeaux a confirmé l’annulation, mais pour une raison de
procédure
(non-
respect d’une obligation de publication
) ;
-
par ailleurs, les décisions les plus récentes rendues par les juridictions
administratives
(tribunal administratif de Bordeaux et CAA de
Bordeaux)
tendent plutôt à conforter l’approche du préfet. Selon la
commune, plusieurs procédures sont encore pendantes et permettront
de clarifier définitivement la question de la coupure d’urbanisation qui
empêcherait l’urbanisation au sud de l’A660.
À Ciboure (Pyrénées-Atlantiques)
Le PLU déféré par le préfet, et plusieurs associations locales, a été
annulé par un jugement du 27 janvier 2015 du tribunal administratif de Pau :
Les arguments développés embrassent un large échantillon de griefs.
Certains moyens portaient sur la légalité externe de la délibération
du 24 juin 2013 :
-
plusieurs
irrégularités de procédure tenant notamment à l’irrégularité
de la convocation des conseillers municipaux aux séances au cours
desquelles l’assemblée délibérante a approuvé les orientations du
PADD et arrêté le PLU, ainsi qu’à l’absence d’affichage et de
publication au recueil des actes administratifs de la délibération de
2004 approuvant le PADD la privant
ipso facto
de caractère
exécutoire ;
-
le non-respect des modalités de concertation prévues par la
délibération du 26 juillet 2002 prescrivant l’élabora
tion du PLU
(
absence de concertation des représentants de la profession
agricole) ;
-
l
’absence
de délibération du conseil municipal sur le bilan de la
concertation ;
-
l
’irrégularité
de la consultation et de l’enquête publique
;
-
l
’insuffisance
de l’évaluat
ion environnementale dans le périmètre
d’une zone Natura 2000.
D’autres moyens relevaient de la légalité interne de la délibération
du 24 juin 2013 :
-
la méconnaissance des règles limitant, dans les communes littorales, les
conditions d’extension de l’urban
isation (prévues par la loi Littoral) :
certaines extensions de l’urbanisation dans des espaces proches du
rivage étaient prévues dans le PLU sans être ni justifiées ni motivées ;
COUR DES COMPTES
128
-
la
méconnaissance de la règle d’inconstructibilité dans la bande des
100 mètres du littoral ;
-
l
’omission de classer certains secteurs en espaces remarquables
;
-
l
e classement d’une parcelle en tant qu’emplacement réservé entaché
d’erreur manifeste d’appréci
ation.
L’annulation du PLU(i)
-
H de l’agglomération de Toulouse
À Toulouse le cas d’espèce de l’annulation du PLU(i)
-H pose de
nombreuses questions, à la fois pour l’agglomération toulousaine, mais
aussi pour la jurisprudence qu’il instaure.
Par jugements des 30 mars 2021 et 20 mai 2021
(req. n° 1902329),
le plan local d’urbanisme intercommunal valant plan local de l’habitat de
Toulouse Métropole (PLU(i)-H) a été annulé dans son ensemble par le
tribunal administratif de Toulouse, sans modulation dans le temps
53
, en
raison notamment de la méthode de calcul mise en œuvre pour apprécier la
consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur les dix
années précédant son approbation, qui aurait conduit à la surestimer.
Dans
l’attente
de
l’élaboration
d’un
nouveau
document
d’urbanisme, les documents d’urbanisme immédiatement antérieurs
redeviennent applicables aux communes de la métropole conformément à
l’article L. 600
-
12 du code de l’urbanisme.
En ce qui concerne les autorisations déliv
rées sous l’empire
du
document annulé dans son ensemble, et dans l’hypothèse où elles
auraient été attaquées dans les délais en vigueur, leur légalité sera ainsi
appréciée par le juge administratif au regard de l’ancien document
d’urbanisme remis en vigueur. Aussi, dès lors qu’un nouveau débat aura
lieu sur les orientations du PADD, les autorités compétentes pourront
surseoir à statuer sur les demandes d’autorisations susceptibles de
compromettre ou de rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan.
53
Les raisons du refus d’une modulation dans le temps
.
Les territoires repassant sous POS et, à terme, sous RNU ne représentent que 10 % du
territoire et 5 % de sa population ;
Il n’est pas établi qu’un nombre excessif d’autorisa
tions accordées et non encore
devenues définitives seraient remises en cause par cette annulation, ni que la
rétroactivité de l’annulation compromettrait ou retarderait un nombre important de
projets en cours d’instruction
;
Le maintien en vigueur du PLU(i)-
H n’est pas de nature à garantir une consommation
d’espaces moindre que le retour aux précédents documents d’urbanisme (la
consommation projetée étant de 50 % supérieure à celle constatée sur les années
2013/2016).
CAHIER PÉDAGOGIQUE 5 : LES LEVIERS À LA MAIN DU TRIBUNAL
129
L’anal
yse des conséquences de l'annulation du PLU(i)-H de par les
services de Toulouse Métropole
Pour la Métropole, les conséquences de l'annulation du PLU(i)-H
sont lourdes, multiples et durables :
1°) L'approbation à l'unanimité des 37 maires des communes de la
Métropole conférait au PLU(i)-H approuvé en 2019 une valeur politique
capitale, en concrétisant le fait métropolitain à l'issue du travail mené tout
au long du mandat 2014-2020. L'annulation de ce PLU(i)-H a donc
emporté une conséquence politique majeure, comme le montre le
démarrage de l'élaboration du nouveau PLU(i)-H où de nombreux sujets
sur lesquels le PLU(i)-H 2019 avait permis de poser des consensus sont
remis au débat entre les communes.
2°) L'impact économique de l'annulation est également important,
son évaluation mériterait qu'une étude dédiée lui soit consacrée. Au-delà du
coût de l'élaboration du PLU(i)-H en lui-
même qui se chiffre en millions d'€
(temps élus/partenaires/services, études en régie/AUAT/externalisées, coût
de la concertation, de la procédure administrative),
le nombre de projets
publics et privés dont la faisabilité économique et/ou règlementaire a été
remise en cause est également considérable à l'échelle de la métropole.
3°) Sur la question de la consommation d’espace planifiée qui
constitue le motif de l'illégalité du PLU(i)-H retenu par le TA, la
conséquence directe de l’annulation est
« ubuesque ». En effet, il ne peut être
considéré que le retour aux documents d'urbanisme antérieurs constitue une
meilleure garantie en matière de limitation de consommation d'espace.
4°) L'évaluation des impacts sur les nombreuses autres politiques
publiques portées par le PLU(i)-H justifierait également une étude dédiée,
tant ceux-ci sont multiples et considérables. En effet, le PLU(i)-H traduisait
spatialement de nombreuses politiques publiques, pour la première fois,
pour certaines et pour la première fois à l'échelle métropolitaine pour la
plupart. Le PLU(i)-H constituait également le premier document
métropolitain intégrant les politiques d’urbanisme et d’habitat, dans un
contexte où les enjeux d'habitat et de logement locatif social en particulier
sont particulièrement prégnants, notamment au regard de la croissance
continue de la population. Cet état de fait conférait au PLU(i)-H une valeur
stratégique cruciale, qui plus est dans une métropole en forte croissance.
Au-delà de la consommation d'espace qui a motivé le jugement,
l'annulation a donc effacé tout ce que le PLU(i)-H avait de positif et,
surtout, de nécessaire pour le territoire, au regard de la croissance forte et
continue qui est la sienne et qui doit impérativement être accompagnée et
encadrée par un PLU(i)-H à la hauteur.
COUR DES COMPTES
130
La Métropole de Toulouse s’interroge sur l
es enseignements à tirer
des conséquences de l'annulation
Sans conteste, et toujours sans revenir sur le jugement en lui-même,
ce recul sur l'annulation du PLU(i)-H de Toulouse Métropole interroge très
sérieusement la peine prononcée, tant dans sa proportionnalité que dans ses
effets pervers.
Les conséquences de cette annulation questionnent également le
véritable intérêt à agir du requérant qui a obtenu l'annulation totale du
PLU(i)-H. Pour mémoire, ce particulier a eu gain de cause sur les deux
recours qu'il avait introduit à l'encontre du PLU(i)-H, en obtenant
l'annulation totale du PLU(i)-H mais également l'annulation partielle du
PLU(i)-H en ce qu'il abaissait les droits à construire du PLU de Toulouse
sur le foncier dont il est propriétaire.
Les observations générales à en déduire
Le fait de devoir revenir à la situation antérieure, celle qui prévalait
avant l’adoption du PLU(i), constitue un recul et une forme de dégradation
de l’aménagement urbain
(retour aux anciens POS, au RNU, etc.)
.
La DHUP renvoie au pouvoir du juge, en indiquant que celui-ci
dispose de deux outils permettant d'éviter les effets préjudiciables de
l’annulation d'un document d'urbanisme, selon que les motifs d’annulation
soient ou non régularisables :
-
si les motifs d'annulation sont régularisables, il peut faire usage de
l'article L.600-9 du code de l'urbanisme, mise en place par la loi
ALUR de 2014, et qui permet de surseoir à statuer pour laisser le
temps à la collectivité de régulariser. Le document reste alors
applicable pendant cette période ;
-
si les motifs d'annulation ne sont pas régularisables, il peut différer
dans le temps l'effet rétroactif de l'annulation. Ainsi le juge, qui aura
examiné toutes les spécificités de la situation lorsque cette dernière
n'est pas régularisable, apparaît le mieux à même de déterminer s'il est
nécessaire ou non de différer dans le temps les effets de l'annulation.
La DHUP reconnait que la jurisprudence pose la question plus
générale d'une réforme des pouvoirs du juge, dépassant le cadre des
documents d'urbanisme.
Il y aurait sûrement pour le législateur à réfléchir à des modalités
de transition, en cas d’annulation d’un document d’urbanisme, pour que la
seule solution ne soit pas la régression. Cette question est d’autant plus
cruciale que le
temps d’élaboration d’un nouveau document d’urbanisme
est très long (trois à sept ans)
.
La solution du « sursis à statuer » peut
apparaitre comme « conservatoire »
mais elle ne peut s’exprimer que dans
une période limitée (deux ans).
CAHIER PÉDAGOGIQUE 5 : LES LEVIERS À LA MAIN DU TRIBUNAL
131
Les conséquences de cette annulation questionnent également le
véritable intérêt à agir du requérant qui a obtenu l'annulation totale du
PLU(i)-H, sachant que le PLU(i)-H abaissait les droits à construire du PLU
de Toulouse sur le foncier dont il est propriétaire.
Dans un contexte où la loi Climat et Résilience enjoint les
collectivités à réviser leurs documents d’urbanisme pour décliner le ZAN
,
la question de la mesure de la consommation d’espace et de
l’artificialisation des sols, constitue une fragilité dans laquelle les
requérants ne manqueront pas de s’engouffrer.
Les recours contre les PLU "climatisés" risquent d’être nombreux
au regard de la limitation de création de nouvelles zones à urbaniser mais
aussi de la suppression de zones constructibles qui vont découler de la mise
en œuvre du ZAN, qui verront de nombreux propriétaires fonciers se
considérer comme étant pénalisés, ce qui sera pour eux une motivation à
formuler des recours.
Si cela prend de l’ampleur, d’autres PLU(i)
« tomberont », ce qui
invite à reconsidé
rer la sécurisation juridique des documents d’urbanisme,
et plus particulièrement sur le volet consommation d’espace.
Les exemples de contentieux sur le ADS
À Lormont (Gironde)
Depuis
2018,
quatre
contentieux
relatifs
à
des
décisions
d’urbanisme ont été
tranchés par la justice administrative :
•
deux sur des déclarations préalables de travaux :
-
dans la première affaire, la Cour administrative d’appel de Bordeaux
a donné raison à la ville qui avait accordé une déclaration préalable de
travaux à un particuli
er pour une surélévation d’une maison, en
considérant que ce projet n’était pas incompatible avec le PLU
(Guyonnaud,
3 novembre 2020,
n° 18BX03237).
Le
Tribunal
administratif
(TA)
de Bordeaux avait précédemment annulé l’arrêté du
maire au motif qu’il aurai
t ignoré les règles de hauteur du PLU ;
-
dans la deuxième affaire, le TA de Bordeaux a confirmé la légalité
d’une
déclaration
préalable
de
travaux
(TA
de
Bordeaux ;
21 décembre 2017 ; n° 1601508)
accordée par la commune ;
•
deux sur des permis de construire :
-
dans un jugement du 28 avril 2021
(n° 1902153),
le TA de Bordeaux
a annulé la décision d’attribution du permis de construire au motif
qu’elle méconnaissait les règles contenues dans l’AVP
(avant-projet) ;
COUR DES COMPTES
132
-
dans un jugement du 3 novembre 2022
(n° 20BX03951),
le TA de
Bordeaux a annulé la décision de refus d’un permis de construire
visant à l’extension d’un ensemble commercial au motif que la
décision de la commune se fondait uniquement sur un avis illégal de
la commission nationale d’aménagement commercial.
Sur la commune Naujac-sur-Mer (Gironde)
A
été engagée dans un nombre de contentieux significatifs, à l’aune
de sa taille
(1 000 habitants)
, au cours de la période avec 21 jugements et
arrêts de la justice administrative :
-
quatre concernent des certificats
d’urbanisme dont deux se rapportent
à la même affaire (première instance et appel) : dans trois affaires, le
juge administratif a rejeté les demandes des requérants et dans le
dernier cas, à propos d’une saisine émanant de la préfecture, il a
constaté un désistement ;
-
dix portent sur des demandes d’annulation du PLU ou de l’une de ses
deux modifications. Toutes ont été rejetées dont celle introduite par le
préfet de la Gironde, à l’encontre de la première modification du PLU.
Dans ce jugement, le juge a écarté le moyen soulevé par le préfet
relatif à la méconnaissance de la loi Littoral par le PLU, au motif que
la compatibilité du PLU doit être examinée par rapport au SCOT et
non directement par rapport à la loi Littoral ;
-
sept sont afférents à des permis de construire
(quatre devant le
tribunal administratif, trois devant la cour administrative d’appel)
dont, dans trois affaires, des permis délivrés par l’État
(parc
photovoltaïque et parc éolien).
Au cours de la période, le juge
administratif a annulé un seul permis de construire délivré par la
commune, le 6 mai 2021, au motif, entre autres, d’absence de
continuité entre l'extension de construction et les agglomérations
existantes
(TA 2002872).
Autrice du recours contentieux, la préfecture
avait préalablement formé un recours gracieux auprès de la commune
resté sans réponse, faisant naître une décision implicite de rejet.
À Grayan-et-
l’Hôpital (Gironde)
Il
a été constaté, majoritairement depuis 2019, l’annulation par le
juge administratif de 14 décisions à la demande du préfet
-
le tribunal administratif a rendu trente jugements ou ordonnances sur
des décisions d’urbanisme depuis 2016, majoritairement depuis 2019,
dont vingt-quatre après recours du préfet, dans quatorze dossiers, le
juge administratif lui a donné raison :
CAHIER PÉDAGOGIQUE 5 : LES LEVIERS À LA MAIN DU TRIBUNAL
133
-
cinq autres saisines de particuliers, contestant soit le refus de
délivrance d’un certificat d’urbanisme, soit la mise en demeure de
régularisation d’habitation et la non délivrance d’un permis de
construire, s
oit le refus de retrait au PLU d’un emplacement réservé
sur un terrain, ont été rejetées par le juge administratif. À également
été rejetée une saisine émanant d’une entreprise contestant le permis
de construire pour la restructuration et l'agrandissement de la mairie.
À Bègles (Gironde)
Les contentieux en matière de délivrance des autorisations
d’urbanisme sont nombreux mais sans beaucoup d’effets
:
-
depuis 1997 ce sont un peu plus de soixante jugements du tribunal
administratif de Bordeaux ou arrêts de la C
our administrative d’appel
qui ont été prononcés sur cette période ;
-
aucun déféré préfectoral ne figure parmi les contentieux plus récents.
Les jugements annulant les décisions prises par le maire sont assez peu
nombreux
(une dizaine, concernant cinq permis de construire, les
annulations portant notamment sur l’application des règles de
hauteur des bâtiments).
L’effet des annulations
L’impact de l’annulation des documents d’urbanisme
-
L’impact de l’annulation des documents d’urbanisme
-
L’exemple de Gujan
-Mestras (Gironde)
Le blocage
Situation bloquée à Gujan-Mestras
Observée dans le cadre d’un contrôle de la CRC Nouvelle
Aquitaine, l’exemple d’une démarche de planification de l’urbanisme
actuellement bloquée à Gujan-Mestras est emblématique. Ce blocage
résulte en partie de la conjonction de plusieurs facteurs exogènes sur
lesquels la commune de Gujan-
Mestras n’a que peu de prise.
COUR DES COMPTES
134
L’annulation en 2015, confirmée en 2017, du SCOT élaboré par le
SYBARVAL
54
, rend nécessaire l’élaboration d’un nouveau document et,
dans cette attente, ne permet plus à la commune d’ouvrir à l’urbanisation
de nouveaux espaces sans l’accord préalable de l’État.
L’application vigilante de la loi littorale de la part des services de
l’État, sous le contrôle des juridictions administratives, et, en particulier,
de l’article L. 121
-
8 du code de l’urbanisme, limite strictement l’extension
de l’urbanisation en continuité avec les agglomérations et villages
existants.
Dans un contexte de très forte attractivité du bassin d’Arcachon en
général, et de la commune de Gujan-Mestras en particulier, ce qui génère
une pression foncière importante et provoque le départ des jeunes ménages,
avec comme corollaire l’accélération du vieillissement de l’âge moyen de
la population, la commune se considère victime de sa confrontation :
-
au renforcement progressif des dispositions législatives de la loi SRU
régissant les obligations de la commune en matière de logements
locatifs sociaux, ainsi que des sanctions applicables et appliquées par
les services de l’État, qui pèsent de plus en plus
lourdement sur les
finances communales et qui limitent son autonomie en matière de droit
de préemption urbain et d’attribution de logements sociaux
;
-
au durcissement progressif des règles d’urbanisme applicables, que ce
soit en matière de gestion économe des sols, ou de préservation de
l’environnement
(« trames vertes et bleues » notamment)
;
-
à la difficulté de trouver de nouveaux espaces constructibles à
l’intérieur des zones urbanisées afin de pouvoir prendre en compte
l’ensemble de ces contraintes et tous les objectifs d’intérêt général
.
54
Le SYBARVAL, syndicat mixte, regroupe les
17 communes du Bassin d’Arcachon
et du Val de l’Eyre en vue d’élaborer et de mettre en œuvre
le Schéma de Cohérence
Territoriale et le Plan Climat Air Energie.