RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
LA DELIVRANCE
DES PERMIS
DE CONSTRUIRE
Un parcours complexe
dans un cadre instable
Rapport public thématique
Septembre 2024
•
Réponses des
administrations,
organismes et personnes concernés
Réponses reçues
à la date de la publication (26/09/2024)
Réponse du ministre de la transition écologique et de la cohésion
des territoires
..............................................................................................
4
Réponse du président du Centre national de la fonction publique
territoriale (CNFPT)
...................................................................................
6
Destinataire n’ayant pas d’observation
Le ministre de l
’intérieur et des outre
-mer
COUR DES COMPTES
4
RÉPONSE DU MINISTRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
ET DE LA COHÉSION DES TERRITOIRES
J’ai bien pris note de votre recommandation n°
1 concernant les
formations en urbanisme des services décentralisés et déconcentrés.
Celles-ci sont assurées par le CNFPT pour les agents territoriaux et par le
ministère chargé de l’urbanisme pour
les services déconcentrés. Elles sont
mises à jour régulièrement du fait des évolutions législatives et
réglementaires.
Concernant votre recommandation n° 2 consistant en la création
d’une obligation d’information des pétitionnaires de l’évolution de la
c
artographie des risques suite à la délivrance d’un certificat d’urbanisme,
elle me paraît complexe à mettre en place. Cette nouvelle obligation
augmenterait la charge de travail des services instructeurs qui devraient,
en plus de leur travail d’instruction
, identifier et informer les pétitionnaires
concernés.
Votre recommandation n° 3 visant à améliorer la fluidité de
l’instruction en ligne en interfaçant les bases de données des services
obligatoirement consultés, notamment les services départementaux
d’i
ncendie et de secours (SDIS) et les architectes des bâtiments de France
(ABF), est en ligne avec les constats de mes services, rappelés ci-après
avec les principales actions associées.
En premier lieu, les unités départementales de l’architecture et du
Pat
rimoine (UDAP) utilisent aujourd’hui toutes le logiciel Patronum,
raccordé à la plateforme des autorisations d’urbanisme (Plat’AU),
conformément aux instructions du ministère de la culture. Si je constate
des niveaux de maturité divers sur le terrain, la politique du ministère de
la culture est très alignée avec celle de la DHUP et permet d’anticiper la
poursuite de l’évolution très favorable de la contribution des UDAP à une
instruction dématérialisée de bout en bout des demandes d’autorisations
d’urbanism
e.
En deuxième lieu, l’adhésion des SDIS n’est pour l’instant acquise
que dans une dizaine de départements. Les SDIS peuvent faire valoir que
le décret n° 2016-1491 du 4 novembre 2016 exonère les autorisations de
travaux pour les établissements recevant du
public de l’obligation de dépôt
sous forme électronique. Mes services travaillent à fixer une date de fin à
cette exception.
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ET PERSONNES CONCERNÉS
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En ce qui concerne votre recommandation n° 4 relative à la
fourniture aux pétitionnaires, dès le début de la procédure d’instruct
ion de
leurs demandes d’autorisation, des informations nécessaires à la bonne
préparation de leur projet (procédure classique, procédures d’exception,
taxes prévisibles, etc.), la DHUP a développé en partenariat avec la DILA
l’application AD’AU d’assistance au dépôt des demandes d’autorisations
d’urbanisme (DAU), accessible via le site service
-public.fr.
AD’AU permet au pétitionnaire de constituer sa demande
d’autorisation en ligne en répondant à une série de questions sur les
caractéristiques de son projet, sans avoir à présélectionner le Cerfa
correspondant. Une interconnexion avec le Géoportail de l’urbanisme
permet en outre au pétitionnaire de récupérer des informations issues du
document d’urbanisme applicable. AD’AU indique également en fin de
questionnaire la liste des pièces à fournir, contribuant ainsi à la
complétude des dossiers déposés et donc à la réduction du nombre de
dossiers incomplets et du délai d’instruction moyen des dossiers.
À ce jour, trois éditeurs de logiciels d’instruction pour les
communes, parmi les onze existants, permettent le raccordement à AD’AU,
représentant un peu moins de 10 % des vingt-cinq-mille communes
raccordées à Plat’AU.
La DHUP poursuit ses efforts d’enrichissement des fonctions de
AD’AU et de promotion de ce logicie
l auprès des communes et des
éditeurs.
Concernant la recommandation n° 5, la phase de dialogue entre un
porteur de projet et la mission régionale d’autorité environnementale
(MRAE), dite « cadrage préalable », existe déjà. Elle est notamment prévue
à l’article L.
122-1-
2 du code de l’environnement.
J’ai bien pris note de vot
re recommandation n° 6 consistant à
proscrire l’usage de documents tels que les chartes d’urbanisme. Celles
-ci
peuvent cependant être pertinentes. Elles constituent notamment un outil
de déclinaison territoriale de la qualité de la construction et de la qualité
d’usage, des objectifs importants. Dès lors que les chartes sont dissociées
des documents d’urbanisme opposables, il ne paraît ni souhaitable ni
possible de s’y opposer, les collectivités territoriales pouvant en outre
avoir un intérêt à agir sur des aspects qui dépassent le strict champ du
code de l’urbanisme. Dans les cas évoqués par votre rapport, il appartient,
en toute hypothèse, au préfet de saisir le juge administratif lorsque des
refus d’autorisation d’urbanisme ont été pris en méconnaissance
des
règles d’urbanisme applicables.
COUR DES COMPTES
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Je vous informe que votre recommandation n° 7 est déjà satisfaite.
Elle fait l’objet d’un article à part entière dans le code de l’urbanisme
(article R. 424-13) qui permet au pétitionnaire sur simple demande
d’obtenir u
n certificat dans un délai de deux mois. Ce dernier indique
notamment la date à laquelle le dossier a été transmis au service chargé
du contrôle de légalité du préfet.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CENTRE NATIONAL
DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE (CNFPT)
J'ai pris connaissance du rapport public thématique portant sur la
délivrance des permis de construire que vous m'avez communiqué afin de
recueillir les observations du CNFPT.
Ainsi que le fait remarquer la formation commune de la
5
ème
chambre, les enjeux forts autour de la délivrance des permis de
construire nécessitent le développement et le maintien de compétences
techniques précises des professionnels chargés de l'application du droit
des sols, d'autant plus dans un contexte, comme vous le pointez, d'un «
droit de l'urbanisme complexe et instable », qui « crée une complexité et
une insécurité juridique permanente pour tous les acteurs de la chaîne
d'instruction des décisions d'urbanisme », dont les agents territoriaux.
Vous indiquez notamment que « dans les services instructeurs il
s'avère difficile d'attirer et de maintenir les compétences indispensables.
La réglementation très technique de l'autorisation et du contrôle des
occupations des sols nécessite une véritable expertise et la mise à jour
fréquente des connaissances nécessaires. Au sein des services de l'État,
comme au sein des collectivités territoriales, la filière d'emplois gagnerait
à être renforcée en matière de formation et de reconnaissance
professionnelle pour attirer de nouveaux talents ».
Si nous ne pouvons que partager le premier point, qui rejoint les
constats de notre veille sur l'évolution des métiers de l'instruction en droit
des sols, je tiens sur le second point à souligner l'importance des efforts du
CNFPT pour la formation de ces agents. Je regrette en conséquence
l'analyse de votre formation commune qui, en reprenant l'idée que « cette
formation ne semblait pas assez étoffée et pertinente pour accompagner la
montée en compétence des personnels territoriaux, alors que l'État se
retire, logiquement, de la filière », ne me semble pas être le reflet de
l'action conduite par l'établissement en la matière.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
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Notre dispositif propose en effet une offre complète, régulièrement
actualisée, s'appuyant sur des formats divers et adaptées aux différents
besoins en compétence des agents territoriaux intervenant dans le domaine
de l'application du droit des sols. Ce dispositif rencontre son public et sait
évoluer en permanence.
Comme mon prédécesseur vous l'indiquait dans sa réponse à votre
relevé d'observation provisoire, entre le 1er janvier 2023 et le 31 janvier
2024, 547 sessions de formations ont été dispensées dans ce domaine, dont
345 au niveau national et 202 en local, afin d'accompagner les demandes
spécifiques des territoires. Au total, 1 564 jours de formation ont ainsi été
réalisées pour un volume de 12 129 stagiaires accueillis.
Les derniers chiffres connus de notre observatoire de l'emploi, des
métiers et des compétences de la fonction publique territoriale de juin
2021 montrent un effectif d'instructeurs d'autorisations du droit des sols de
5 140 agents, pour un total de 1 965 300 agents de la fonction publique
territoriale. Les instructeurs représentent 0,26 % de l'effectif total de la
FPT, mais le domaine des autorisations du droit des sols représente
0,88 % des jours de formation/stagiaire réalisés en 2023, ce qui traduit
l'effort important du CNFPT pour la formation de ces agents.
Nous veillons, dans notre offre de services, à répondre à la diversité
des besoins
-
ceux des instructeurs en prise de poste, avec un itinéraire dédié
« Prise de poste d'instructeur d'application du droit des sols (ADS)
d'une durée de 12,5 jours (11 jours en présentiel et 1,5 jours à
distance), qui a été suivi par 193 stagiaires en 2023 ;
-
ceux des instructeurs en poste qui ont besoin de conforter leurs
compétences sur les différents volets de l'instruction, avec une offre
nationale composée de 22 stages différents, d'une durée moyenne de
3 jours. Afin de faciliter leur suivi, y compris pour les agents qui ont
des difficultés à se déplacer ou ont besoin de modalités plus souples
de suivi, 12 de ces stages, soit plus de 50 % de l'offre, sont également
proposés en version 100 % à distance ;
-
ceux des instructeurs qui recherchent une offre certifiante, avec le cycle
« Instructeur et instructrice Autorisation droit des sols », proposé aux
agents territoriaux chargés d'instruction en droit des sols ou
d'opérations d'urbanisme, en prise de poste ou souhaitant approfondir
leurs connaissances, ou devant prochainement intégrer cette fonction.
Cette formation s'inscrit dans une démarche de professionnalisation
autour des invariants du métier et vise à développer l'acquisition de
COUR DES COMPTES
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connaissances et de savoir-faire professionnels liés au métier, et à
transformer ces apprentissages en compétences par des travaux et
productions directement liés aux situations professionnelles. D'une
durée de 40 jours, dont 5 à distance, ce cycle se compose de 8 modules
thématiques (7 modules de 5 jours et un dernier module de 4 jours), et
d'un jury de certification d'une journée.
Depuis sa mise en place en 2023, 55 stagiaires ont pu bénéficier du
cycle au sein de nos instituts nationaux spécialisés d'études territoriales.
Après 2 ans d'expérimentation, nous entrons désormais dans la phase de
demande de certification, avec l'objectif de faire enregistrer le cycle en
niveau 5 (bac+ 2) au RNCP (profil catégorie B), ce qui ouvrirait également
la possibilité de le proposer en validation des acquis de l'expérience (VAE).
Je tiens à signaler que notre établissement, financé par la cotisation
de tous les employeurs territoriaux, n'a pas vocation à se positionner dans
les formations aux outils informatiques spécialisés dans ce domaine, ne
serait-ce que pour des questions de droits de propriété intellectuelle. Dans
ce cas, c'est aux fournisseurs de ces outils de dispenser les formations
correspondantes à leurs clients. Notre recensement des demandes montre
que ce besoin de formation aux outils s'est accru depuis la dématéria-
lisation de l'ADS.
En complément de cette offre nationale de stages, le CNFPT
propose également :
-
des webinaires d'actualité, permettant d'informer avec réactivité les
agents
territoriaux
sur
les
nouveautés
réglementaires
et
jurisprudentielles, mais aussi de s'inspirer de témoignages et retours
d'expérience proposés. À titre d'exemple, depuis le début de l'année
2024, 10 webinaires ont été proposés par nos délégations régionales,
réunissant plus de 400 participants ;
-
des stages et journées d'actualité locaux, c'est à dire spécifiquement
proposés à l'initiative d'une de nos délégations régionales pour
répondre à un besoin local, qu'il soit à l'échelle d'une collectivité, d'un
groupe de collectivités ou d'un bassin plus large. Ce format d' « intra
» organisée sur la base de la demande d'une ou plusieurs collectivités
parait particulièrement pertinent au vu de l'« hétérogénéité des
organisations » soulignée dans votre rapport, associée à des
procédures, fonctionnements, outils et logiciels tout autant variés
.
-
et une e-communauté « Urbanisme et aménagement », accessible
gratuitement à tous sur inscription. Riche de 15 864 adhérents au 26
juillet 2024, elle est devenue une référence pour les professionnels en
permettant les échanges entre pairs autour de l'actualité de l'ADS, des
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
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problématiques
locales
rencontrées
ou
encore
des
partages
d'expérience, palliant ainsi pour partie l'isolement dans leurs missions
des agents instructeurs.
Cette e-communauté est l'une de nos plus actives, avec en moyenne
360 posts par mois (soit environ 16 posts par jour), accompagné d'un
important flux de réactions aux divers posts publiés. L'animation y est
assurée par un binôme de deux intervenants. L'un est en poste en
collectivité et exerce au quotidien les missions d'instruction, l'autre est
juriste et maître de conférences en droit de l'urbanisme. La progression
moyenne du nombre d'adhésions est d'environ 2 % par mois. Son public se
compose très majoritairement d'agents territoriaux, elle compte également
d'autres profils : agents de l'État, universitaires, ou encore consultants.
Concernant les enjeux d'attractivité de ce métier mis en évidence
par votre rapport, comme mon prédécesseur vous l'indiquait dans notre
première réponse, le travail que nous
avons mené récemment
d'actualisation de la fiche métier « Instructeur du droit des sols » du
répertoire des métiers territoriaux contribue à l'effort de reconnaissance
de la complexité grandissante du métier, en termes de contexte juridique
comme d'évolution de la posture professionnelle. La richesse de notre
offre, de l'accompagnement à la prise de poste jusqu'à la reconnaissance
des compétences par une offre certifiante, y participe également.
Un autre levier d'attractivité du métier, dont je m'étonne qu'il ne
figure pas dans les recommandations de votre rapport, concerne la
formation initiale. Notre veille sur l'offre universitaire montre une offre
encore très faible voire inexistante dans la majorité du territoire, alors que
la dynamique des besoins de recrutement le justifierait amplement. Notre
observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction
publique territoriale, dans son rapport de décembre 2023, montre que
10 % des collectivités interrogées indiquent que le champ professionnel de
l'aménagement et du développement durable des territoires est en tension
; le métier d'instructeur ou instructrice gestionnaire des autorisations
d'urbanisme est le plus cité (44 % des collectivités ayant déclaré ce champ
professionnel en tension le mentionnent comme métier en tension).
Plus largement, je tiens à souligner que le CNFPT déploie une
stratégie en matière d'attractivité de l'emploi public local, à l'échelle
nationale et de chaque délégation régionale. La question de l'attractivité
et les thématiques qui lui sont liées (qualité de vie et des conditions de
travail, management, parcours professionnels...) sont un axe fort des
orientations de notre offre de service 2025, avec notamment un nouvel
COUR DES COMPTES
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itinéraire « Attractivité » proposé dans l'offre en matière de ressources
humaines. Dans la continuité des Entretiens territoriaux de Strasbourg
(ETS) que nous avons consacrés en décembre 2023 au thème « Les
dirigeants au défi de l'attractivité de la fonction publique territoriale », nos
délégations régionales développent des actions locales avec leurs
différents partenaires. Celles-ci visent notamment à communiquer sur la
fonction publique territoriale, ses métiers et ses employeurs pour pallier le
déficit de connaissance du grand public et notamment des étudiants.
Votre recommandation n° 1 vise à « Mettre en place des formations
adaptées aux besoins des agents exerçant dans les services décentralisés
et déconcentrés, afin de permettre l'émergence d'une véritable filière de
l'instruction et du contrôle de l'urbanisme (amélioration) (ministère de la
transition écologique et de la cohésion des territoires, centre national de
la fonction publique territoriale ; 2025) ». Comme détaillé ci-dessus,
j'estime que pour les agents territoriaux, notre offre de services répond
déjà à ces besoins. L'axe de développement principal à notre sens porte sur
la structuration du dialogue entre tous les acteurs de l'instruction et du
contrôle de l'urbanisme. À ce titre, des initiatives locales inspirantes
existent déjà comme les « clubs ADS » initiés par les intercommunalités
et/ou les directions départementales des territoires et de la mer, favorisant
ainsi les échanges, le partage d'information et la mise en réseau entre les
instructeurs à l'échelle d'un territoire. Pour notre part, nous accueillons
d'ores et déjà dans nos formations et nos évènements des agents de l'État,
et sommes en dialogue avec les plateformes régionales d'appui
interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH) et/ou des
centres de valorisation des ressources humaines (CVRH) en vue de
dimensionner une offre inter fonction-publique.
Au-delà de cette recommandation qui m'apparaît déjà largement mise
en œuvre, je retiens surtout l'importance de faire encore davantage connaitre
notre offre à tous les agents territoriaux ainsi qu'aux élus locaux, qui jouent
un rôle majeur dans l'accès aux formations des agents, notamment en
acceptant d'organiser les remplacements ou les fermetures de services
nécessités par leur absence pendant leurs périodes de formation.
Vous indiquez en effet que « l'enquête des juridictions financières
révèle ainsi que la formation des agents, à la prise de poste comme au
cours de leur vie professionnelle, est insuffisante, en dépit des offres de
stage proposées par le Centre national de la fonction publique territoriale
(CNFPT) et de la nouvelle formation qualifiante expérimentée en 2023.
Les représentants d'élus locaux ou de l'administration centrale ont
souligné que cette formation ne semblait pas assez étoffée et pertinente
pour accompagner la montée en compétence des personnels territoriaux,
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ET PERSONNES CONCERNÉS
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alors que l'État se retire, logiquement, de la filière. La disparition, sans
qu'elles soient remplacées, des écoles nationales de référence en matière
de connaissance de l'urbanisme explique en partie l'insuffisance constatée
en la matière ».
Au-delà du fait que les modalités du retrait de l'État de cette
compétence, et de son transfert aux collectivités, ont pu participer pour une
part non négligeable à l'instabilité d'un parcours par essence complexe, je
m'étonne donc des appréciations portées par votre juridiction concernant
l'offre de formations proposées par le CNFPT eu égard à l'engagement qui
est le nôtre en la matière.
Je veux enfin rendre hommage au volontarisme des communes et
intercommunalités, qui ont su prendre rapidement le relais de l'État à la
suite de son retrait de cette compétence, et à leurs agents, qui font preuve
au quotidien d'un engagement fort et d'un sens de l'intérêt général appuyé.