ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
L’ACCUEIL
DES FRANÇAIS
EN SITUATION
DE HANDICAP
EN WALLONIE
Un éclairage inédit sur une prise
en charge transfrontalière originale
Rapport public thématique
Synthèse
Septembre 2024
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation
du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Un accueil ancien et croissant que les autorités françaises
ont cherché à contenir
7
2
La population accueillie en Belgique dessine en creux
les manques de l’offre française
9
3
Les solutions d’accompagnement destinées à prévenir
les départs ne répondent qu’imparfaitement aux besoins
des demandeurs
11
4
Les dispositifs de contrôle de la bonne utilisation
des deniers publics français doivent être confortés
13
5 Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Le départ de Français en situation de handicap vers des établissements
wallons n’avait jamais été examiné par la Cour des comptes . L’importance
numérique, financière et sociale de ce phénomène a été mise en évidence à
l’occasion d’une précédente enquête sur l’accompagnement des personnes en
situation de handicap vieillissantes
1
Ce constat a conduit la Cour à décider d’y
consacrer une enquête spécifique .
Le présent rapport rend compte des résultats de ces travaux, qui ont
comporté deux volets . Le premier, mené en France dans les trois régions
principalement concernées, a permis de dresser le portrait de nos
concitoyens actuellement hébergés en Wallonie . Il a également consisté
en un examen des conditions de mise en œuvre du moratoire sur les départs,
annoncé par le gouvernement français en 2021 .
Le second volet a porté sur les conditions de développement de l’offre
d’accueil wallonne au cours des 20 dernières années, ses spécificités et les
dispositifs de contrôle dont les établissements concernés font l’objet . Cette
seconde phase de l’enquête a été conduite en collaboration étroite avec la
Cour des comptes de Belgique, sur le fondement d’une convention conclue
en octobre 2023 par les deux juridictions . Les travaux réalisés dans ce cadre
ont constitué pour la Cour des comptes française une première expérience
d’audit commun réalisé avec l’institution supérieure de contrôle d’un autre
État membre de l’Union européenne .
1 Cour des comptes,
L’accompagnement des personnes en situation de handicap vieillissantes,
rapport public thématique, septembre 2023 .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Un accueil ancien et croissant
que les autorités françaises
ont cherché à contenir
L’accueil de Français en situation de
handicap dans des établissements de
Wallonie
2
, et tout particulièrement
dans la province du Hainaut, est
un phénomène ancien, qui a pris
d e l’a m p le u r to u t a u lo n g d u
XX
ème
siècle . Conforté par la proximité
géographique
3
et linguistique, le
développement continu de l’offre
d’accueil wallonne s’explique par un
cadre juridique longtemps moins
contraignant que celui applicable aux
opérateurs français, par une politique,
répandue dans toute l’Europe, de
fermeture des lits psychiatriques et
par la qualité de l’accompagnement
proposé
4
La facilité de création des établisse-
ments conjuguée à la certitude
de pourvoir les places et de les
voir financées par les ressources
publiques françaises, en provenance
soit de l’assurance maladie, soit
des départements, a attiré des
entrepreneurs d’horizons divers,
parfois très éloignés du champ
m é d i c o - s o c i a l , a u x c ôté s d e s
opérateurs historiques présents
depuis des décennies .
L’offre a crû continûment
5
jusqu’à
accueillir actuellement un peu
moins de 8 200 Français (environ
7 000 adultes et 1 200 enfants,
adolescents et jeunes adultes)
selon les données déclarées par les
établissements
6
Son coût pour les
finances publiques françaises est
évalué par la Cour à 0,5 Md€ par an
7
Pour contenir la double progression
des départs et de la dépense, les
pouvoirs publics ont mis en œuvre,
successivement ou concomitamment
selon les années, deux politiques :
l’une visant à prévenir les départs
en développant des réponses sur le
territoire national et en organisant
un repérage et un accompagnement
2 La Wallonie est composée de cinq provinces : Brabant wallon, Hainaut, Liège, Luxembourg
et Namur .
3 La région wallonne possède 300 km de frontière commune avec la France .
4 En matière de prise en charge de l’autisme notamment, les pratiques des professionnels belges
étaient considérées comme plus innovantes que celles mises en œuvre en France .
5 11 établissements bénéficiaient d’une autorisation de prise en charge en 1997 et 143 en 2016
(commission mixte paritaire de novembre 2016) .
6 À périmètre identique (c’est-à-dire enfants et adultes en orientation médicalisée et non
médicalisée), on ne dispose pas de données permettant de mesurer cette croissance sur plus de
dix ans . On sait cependant que 1 472 assurés étaient pris en charge par l’assurance maladie en
2013 et 4 115 neuf ans plus tard .
7 Accueil médicalisé et non médicalisé des adultes comme des enfants .
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Un accueil ancien et croissant
que les autorités françaises
ont cherché à contenir
des situations complexes les plus
susceptibles de susciter une demande
d’orientation vers un établissement
belge ; l’autre, plus récente, cherchant
à contenir le développement de l’offre,
en contingentant les places autorisées
et en encadrant la dépense afférente
dans une enveloppe fermée .
Le moratoire sur l’accueil des adultes
dans les établissements belges
de 2021 procède de ce double
mouvement . Il contraint l’offre, figée à
la date du 28 février 2021, et organise,
en France, une réponse de proximité
grâce à la délégation de 90 M€ aux
agences régionales de santé (ARS)
Grand Est, Hauts-de-France et Île-de-
France .
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’enquête a cherché, dans un premier
temps, à décrire la population adulte
accueillie outre-Quiévrain pour
déterminer à quels besoins répondait
l’offre belge qui ne trouvaient pas
de réponse en France . L’analyse des
données de recensement
8
et d’un
échantillon de dossiers de personnes
hébergées en Wallonie permet d’en
dresser une typologie .
Si les publics accueillis en Belgique
ne sont pas radicalement différents
de ceux restés en France, on note
cependant une surreprésentation
de ceux qui ont le moins accès aux
établissements et services médico-
sociaux (ESMS) français
9
Un nombre
important de personnes souffrant
de troubles du comportement et de
la conduite, associés à un handicap
psychique ou à une déficience
intellectuelle, sont ainsi présentes en
Belgique . Leur accueil constitue une
spécificité forte de l’offre belge .
Les ruptures de parcours qui ont
amené des Français à partir vivre
en Wallonie ont également pu être
documentées : passage à l’âge
adulte sans place dans les ESMS
français, présence depuis l’enfance
en Belgique, exclusion du secteur
médico-social français en raison de
troubles graves du comportement,
personnes sortant d’une hospi-
talisation de longue durée dans
le secteur psychiatrique français,
arrivées suite à la rupture (décès,
maladie) de l’aidant familial .
La population accueillie
en Belgique dessine en creux
les manques de l’offre française
2
8 Déclarées par les établissements belges, ces listes de résidents sont appelées
« relevés
d’informations »
ou, plus souvent,
« cadastres »
9 Cour des comptes,
L’accompagnement des personnes en situation de handicap vieillissantes
,
op . cit .
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
3
Les solutions d’accompagnement
destinées à prévenir les départs
ne répondent qu’imparfaitement
aux besoins des demandeurs
L’enquête visait également à mesurer
l’effectivité et la pertinence des
solutions alternatives déployées sur
le territoire des trois régions éligibles
grâce à l’enveloppe de 90 M€ .
L’examen des conditions d’utilisation
de ces crédits et des solutions qu’ils
ont permis de financer conduit à
porter une appréciation critique sur
l’adéquation des réponses proposées
pour compenser l’arrêt des départs . La
persistance de demandes de premières
orientations en Belgique témoigne
de l’insuffisance des solutions
financées, tant en nombre qu’en
termes d’adéquation avec les besoins
exprimés .
Avec les 90 M€ du moratoire
10
, les
ARS Grand Est, Hauts-de-France
et Île-de-France ont financé plus
de 1 800 solutions alternatives au
départ . Les places en hébergement
à temps complet ont constitué moins
d’un tiers de ces solutions (28 %) .
L’essentiel a consisté en places
de services à domicile et, s’agissant
des établissements, en places
d’hébergement temporaire, d’accueil
de jour, en maison d’accueil spécialisé
(Mas) ou foyer d’accueil médicalisé
(Fam) hors les murs, à domicile ou
externalisés .
Ces solutions, conformes à la
politique publique d’inclusion et
de développement d’alternatives à
l’institutionnalisation, ne sont toutefois
pas adaptées aux situations des
demandeurs d’une place en Belgique .
Les départements des trois régions
consultés par la Cour confirment que
les cas complexes, les plus susceptibles
de partir en Wallonie, nécessitent des
prises en charge en hébergement
permanent trop peu présentes dans
les solutions financées .
En outre, ces 1 800 solutions n’ont pas
permis de résorber les déséquilibres
territoriaux franciliens, qui appellent
un renforcement significatif des
moyens des départements les moins
dotés et des solutions sur mesure pour
susciter des projets innovants .
Outre la transformation de l’offre
médico-sociale française, l’enquête
s’est intéressée aux conditions de
développement des établissements
wallons accueillant des Français et aux
dispositifs de contrôle dont ils font
l’objet .
10 Si l’on considère les enveloppes déléguées depuis 2016, les ARS (France entière) ont obtenu
au total plus de 169 M€ pour financer des dispositifs pour prévenir les départs .
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Dix ans après l’entrée en vigueur d’un
accord-cadre entre les gouvernements
f r a n ç a i s e t w a l l o n , s i g n é l e
21 décembre 2011 et prévoyant
notamment la mise en œuvre d’un
« système efficient d’inspection
c o m m u n e f r a n c o - w a l l o n n e »
,
une revue des procédures et des
contrôles d’établissements menés
conjointement par l’Agence pour une
vie de qualité (Aviq
11
) et l’ARS Hauts-
de-France a été conduite . 150 rapports
rédigés à la suite de ces inspections
ont été analysés .
Il en ressort que, depuis 2015, des
manquements graves
12
ont été relevés
dans plus de 60 établissements
13
Selon les autorités compétentes,
ce type de défaillances concerne
annuellement une vingtaine de
structures accueillant des Français en
situation de handicap . La répétition
et la gravité des constats portés
par l’Aviq et l’ARS Hauts-de-France
appellent pour la Cour une révision
profonde des modes de collaboration
des autorités en charge de ce dossier
de part et d’autre de la frontière .
La dépense consacrée par la France
à l’hébergement en Wallonie de
ressortissants français en situation de
handicap représente environ 0,5 Md€
par an . Le contrôle du bon usage de
ces fonds par les financeurs s’avère
également insuffisant .
De nombreux résidents français et
leurs familles n’envisagent pas
leur vie ailleurs qu’en Wallonie .
Certains jeunes hébergés depuis
l’enfance souhaitent y poursuivre
leur vie d’adultes . Le moratoire de
Les dispositifs de contrôle
de la bonne utilisation
des deniers publics français
doivent être confortés
4
11 Agence wallonne chargée de la délivrance des agréments aux établissements accueillant des
résidents en situation de handicap ainsi que des contrôles et des inspections y afférents, qu’elles
soient ou non réalisées conjointement avec l’ARS Hauts-de-France .
12 Maltraitance physique ou verbale, privation de nourriture comme punition, défauts de soins
pouvant conduire au décès, denrées alimentaires avariées, rationnement des repas, bâtiments
mal entretenus ou vétustes, défauts de surveillance avec mise en danger de résidents, négligence
dans la distribution des médicaments, non-respect de l’intimité et de la vie privée, facturation
indue avec les cartes Vitale des résidents, fraudes financières, etc .
13 Ce calcul de la Cour résulte des rapports d’inspections communes élaborés depuis 2015, des
visites de pré-conventionnement réalisées par l’ARS Hauts-de-France en 2021 et 2022 et des
signalements au Procureur du Roi effectués depuis 2020 .
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les dispositifs de contrôle de la bonne
utilisation des deniers publics français
doivent être confortés
2021 n’a pas signifié l’arrêt de cette
collaboration transfrontalière .
En conséquence la Cour appelle les
autorités françaises à une plus grande
vigilance sur la qualité et la sécurité
de la prise en charge de ces résidents,
qui doivent être comparables à celles
qu’elles attendent des établissements
placés sous leur tutelle directe .
En l’état, cette condition n’est pas
partout garantie .
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
1.
Recenser et suivre tous les enfants
hébergés dans les établissements
wallons accueillant des enfants en
situation de handicap, quel que soit
le financeur de leur séjour, assurance
maladie, départements ou autre
(ministère du travail, de la santé et des
solidarités, ARS Hauts-de-France)
2.
Recenser les situations d’enfants
relevant de l’aide sociale à l’enfance
et disposant d’une orientation de la
MDPH et faire prendre en charge leur
séjour par l’assurance maladie
(CNSA,
ARS Hauts-de-France)
3.
En cas d’aggravation de leur
état, permettre le maintien des
résidents dans l’établissement qui
les accueille, y compris en dérogeant
temporairement à sa capacité
conventionnée
(ARS Hauts-de-
France, CPAM de Roubaix-Tourcoing)
4.
Allouer les crédits du plan
« 50 000 solutions » selon une
logique de rattrapage en faveur
des départements les moins bien
dotés en établissements et services
médico-sociaux
(ministère du travail,
de la santé et des solidarités, CNSA,
agences régionales de santé)
5.
S’assurer, par l’échange de
toutes les informations disponibles,
que l’orientation dont bénéficie
le demandeur est compatible
ave c l’acco m p ag n e m e nt q u e
l’établissement d’accueil peut lui
proposer
(MDPH, CPAM de Roubaix-
Tourcoing, agences régionales de
santé)
6.
En partenariat avec les autorités
wallonnes, créer une nouvelle plate-
forme franco-belge permettant aux
autorités habilitées à réaliser des
inspections communes d’accéder
à l’e n s e m b le d e s d o c u m e nt s
(rapports, conventions, décisions
d’agrément, notes financières, arrêtés
de tarification, etc .) concernant les
établissements wallons accueillant
des Français en situation de handicap
(ARS Hauts-de-France)
7.
Conclure de nouveaux partenariats
avec les départements les plus
directement concernés par l’accueil
de Français en Wallonie af in
d’accroître le nombre d’inspections
communes réalisées chaque année
(ARS Hauts-de-France)
8.
Permettre aux autorités françaises
de contrôler l’utilisation des
fonds publics qu’elles versent aux
établissements wallons accueillant
des Français en situation de handicap,
notamment en négociant un avenant
à l’accord-cadre du 21 décembre
2011
(ministère du travail, de la santé
et des solidarités)
9.
Proposer une fin de prise en charge
anticipée sans délai dès lors qu’une
situation impliquant une menace
grave pour la santé ou le bien-être
est constatée dans un établissement
accueillant des Français en situation
de handicap
(ARS Hauts-de-France,
MDPH)
1 0 .
E n p a r t e n a r i a t a v e c l e s
départements concernés, instaurer
une démarche de conventionnement
précédée de visites sur site avec
les établissements accueillant
exc lu s i ve m e nt d e s ré s i d e nt s
bénéficiant d’une orientation non
médicalisée
(ARS Hauts-de-France,
départements)
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
11.
Revoir le contenu des maquettes
des conventions qualitatives et
financières et conclure des avenants
avec les établissements wallons
accueillant des Français en situation
de handicap afin d’actualiser la liste
des obligations leur incombant
(ARS
Hauts-de-France)
12.
Intégrer les données relatives
aux établissements wallons dans
les outils français de gestion ou de
supervision des établissements et
services sociaux et médico-sociaux
de droit commun au fur et à mesure
de leur déploiement afin de fiabiliser
et de partager les informations les
concernant
(ministère du travail, de
la santé et des solidarités, CNSA,
ARS Hauts-de-France)