ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
L’AIDE FISCALE
À L’INVESTISSEMENT
LOCATIF PINEL
Rapport d’évaluation de politique publique
Synthèse
Septembre 2024
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Le dispositif Pinel ne remplit qu’imparfaitement
les objectifs de construction et de rénovation
de logements dans les zones tendues
7
2
Le dispositif Pinel répond temporairement
aux besoins de logement des ménages qu’il vise
11
3
La fin annoncée du dispositif Pinel dans un contexte
de besoin croissant de logements
13
Conclusion générale
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
En près de 40 ans, plus d’une dizaine de dispositifs fiscaux de soutien à
l’investissement locatif se sont succédé, voire superposés .
Ces mesures en faveur de l’investissement locatif privé ont évolué, au cours
de la période, pour s’adapter au contexte économique et social dans lequel ils
s’inscrivent . Toutefois, ils ont tous reposé sur un principe : relancer et promouvoir
la construction de logements locatifs privés . Selon l’institut national de la
statistique et des études économiques (Insee), depuis le début des années 1980,
le parc de logements s’est accru de 1,1 % par an en moyenne en France (hors
Mayotte) pour atteindre 36,6 millions de logements au 1
er
janvier 2022 et ainsi
répondre à une demande toujours plus importante des ménages, dont le nombre
augmente et la taille diminue . La poursuite des phénomènes de décohabitation
et de croissance démographique suggère que ce besoin devrait globalement
continuer à s’accroître, notamment dans les grandes agglomérations . La
Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) avance un besoin d’environ
450 000 logements neufs supplémentaires par an
1
Le dispositif Pinel entend promouvoir la construction et la rénovation de
logements intermédiaires destinés aux ménages éprouvant des difficultés à se
loger dans le secteur privé ou social, pour ceux qui y seraient éligibles .
Entré en vigueur à compter du 1
er
septembre 2014, il succède au dispositif dit
« Duflot », dont il reprend les principaux critères . Il permet ainsi aux particuliers
investissant dans des logements neufs ou à rénover, destinés à la location, de
bénéficier d’une réduction de leur impôt sur le revenu, sous certaines conditions .
Ces dernières ont connu, au cours de la période sous revue, des évolutions
concernant la typologie des biens concernés, le zonage ou le taux de réduction
fiscale, jusqu’aux annonces d’extinction du dispositif à la fin de l’année 2024 .
La présente évaluation vise à répondre à deux questions évaluatives : 1/ déterminer
dans quelle mesure le dispositif Pinel répond aux objectifs de construction et de
rénovation de logements de qualité dans les zones les plus tendues, 2/ apprécier si
le dispositif bénéficie effectivement aux locataires visés . Elle intervient au terme de
dix années de mise en œuvre de cet avantage fiscal, à un moment clé où la fin de ce
dispositif est annoncée dans un contexte de crise du logement .
1 FPI,
bilan annuel 2022, Logement neuf : la demande s’effondre en 2022
, 9 mars 2023 .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Le dispositif Pinel ne remplit
qu’imparfaitement les objectifs
de construction et de rénovation
de logements dans les zones tendues
Un dispositif avant tout destiné
à permettre de la défiscalisation
Le dispositif Pinel, conçu pour stimuler
l’investissement dans l’immobilier
locatif, attire principalement des
investisseurs aux revenus élevés (près
de 70 % d’entre eux se situent dans le
dernier décile), en quête d’un outil de
défiscalisation .
Sur la période étudiée 2014-2021, le
montant cumulé de défiscalisation
s’est élevé à plus de 4,02 Md€ . En 2023
ce montant est estimé à 7,3 Md€ et
devrait continuer à croître jusqu’à la fin
d’incidence budgétaire du dispositif en
2038, sans que l’administration ait été
en mesure de présenter à la Cour un
chiffrage exact ou les paramètres lui
permettant de le faire .
20
77
191
351
555
745
966
1 117
1 375
1 482
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
2014 2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
(prev.)
Dépense fiscale annuelle
Dépense fiscale cumulée
Évolution de la dépense fiscale Pinel depuis 2014 (en M€)
Source : Cour des comptes d’après les tomes II des voies et moyens relatif aux
dépenses fiscales 2016 à 2024
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Près de 244 000 déclarations fiscales
dématérialisées concernant le dispositif
Pinel ont été recensées par la Cour, mais
leur nombre ne reflète pas la réalité du
nombre de logements effectivement
proposés à la location via ce dispositif .
En effet, ni la direction générale des
finances publiques (DGFiP), ni la
direction de l’habitat, de l’urbanisme
et des paysages (DHUP) ne sont en
mesure de fournir un chiffre consolidé
du nombre de logements construits
ou rénovés grâce au dispositif (seuls
les investisseurs sont recensés et ils
sont parfois plusieurs à investir dans
un même bien ou à avoir investi dans
plusieurs biens) .
En l’absence d’objectifs précis de
construction ou de rénovation, le
dispositif Pinel n’a manifestement pas
été conçu pour mesurer l’augmentation
de l’offre de logements locatifs
intermédiaires alors qu’il s’agit de la
raison d’être de cette défiscalisation . En
outre, les données fiscales sur lesquelles
pourraient se fonder ces analyses se
sont révélées peu fiables, lacunaires
et peu contrôlées . La conjonction de
ces deux éléments entrave l’évaluation
de l’impact réel du dispositif Pinel
sur le marché immobilier et sur son
apport à la résolution des difficultés de
logement pour les populations ciblées .
Bien que sa performance soit difficile
à mesurer précisément, le dispositif
Pinel semble avoir eu un réel effet
volume . Très peu utilisée dans le cadre
de la rénovation de biens immobiliers,
l’aide fiscale à l’investissement locatif
Pinel a majoritairement concerné
les logements acquis en vente en
l’état futur d’achèvement (VEFA) .
Elle a ainsi largement contribué
au déclenchement d’opérations
immobilières qui n’auraient pu,
ou moins rapidement, aboutir sans
cette orientation de l’épargne des
particuliers . Par ailleurs, la contrepartie
de près de 40 ans d’incitation fiscale
à l’investissement locatif a créé une
forme de dépendance des promoteurs-
constructeurs à ces dispositifs .
Le dispositif Pinel ne remplit qu’imparfaitement
les objectifs de construction et de rénovation
de logements dans les zones tendues
46 945
59 772
60 468
65 462
67 456
54 649
20 064
39 095
52 627
33 032
24 971
15 493
32 877
28 041
17 220
30 765
38 763
31 754
0
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
140 000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Réservations de logements neufs à investisseurs autres
Réservations de logements neufs à investisseurs Pinel
Réservations de logements neufs en accession
Mobilisation du dispositif Pinel dans la part des logements acquis neufs ou réhabilités
Source : Cour des comptes d’après les données DGFiP, SDES sur la commercialisation
des logements neufs – ventes aux particuliers 2017 à 2020 et FPI – Les chiffres du
logement neuf 4
ème
trimestre 2022 et bilan annuel
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Un zonage progressivement
resserré, encore perfectible,
pour permettre une meilleure
orientation de l’épargne
des particuliers vers les zones
les plus tendues
Pour mieux cibler les territoires dans
lesquels les besoins de logement
sont les plus significatifs, le dispositif
Pinel a peu à peu été recentré sur
les zones les plus tendues (Abis, A et
B1), où le déséquilibre entre l’offre
et la demande de logements est le
plus marqué . Toutefois, ce zonage,
de niveau communal, ne permet pas
de répondre finement aux besoins
locaux de logements intermédiaires .
En effet, sans connaissance de
la décision finale des propriétaires
investisseurs de recourir ou non
au dispositif Pinel, les collectivités,
pourtant chargées de concevoir
la stratégie de programmation de
l’habitation, ne sont pas en mesure
d’identifier si les logements revêtiront
in fine
un caractère intermédiaire .
Pour pallier cette difficulté et mieux
cibler les territoires en tension, une
expérimentation d’un zonage resserré
est menée en Bretagne depuis
2020 . Bien qu’elle ait encouragé
la densification et la rénovation
de l’habitat en centre-ville tout
en limitant l’expansion urbaine en
périphérie, cette approche n’est pas
exempte de critiques : ouverture du
dispositif dans les zones B2 et C (les
moins tendues), défaut de lisibilité
de ce nouveau zonage (par définition
temporaire), etc .
En complément de cette révision du
zonage, le dispositif a été recentré,
depuis le 1
er
janvier 2021 sur les
logements collectifs, afin de mieux
répondre aux exigences de lutte
contre l’artificialisation des sols .
Le dispositif Pinel ne remplit qu’imparfaitement
les objectifs de construction et de rénovation
de logements dans les zones tendues
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le dispositif Pinel ne remplit qu’imparfaitement
les objectifs de construction et de rénovation
de logements dans les zones tendues
Logements Pinel
De 21 à 375
De 674 à 680
De 863 à 1 858
De 3 611 à 7 508
De 8 156 à 12 086
De 13 467 à 14 875
De 19 037 à 21696
De 27 268 à 28 372
De 39 846 à 42 753
Localisation à l’échelle régionale des investissements Pinel (2014-2020)
Source : Cour des comptes d’après les données de la DGFiP
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une réponse plutôt efficace
aux besoins de logement
exprimés par les ménages
modestes bénéficiaires
Principalement constitué de logements
d’une surface moyenne de 57 m
2
et
d’une surface médiane de 53 m
2
, le
parc de « logements Pinel » s’adresse
majoritairement à des ménages
composés d’une ou deux personnes,
dont les revenus correspondent aux
plafonds fixés . Ces derniers ne sont
exigibles qu’au moment de l’entrée
dans le logement . Il a été constaté
qu’ils étaient de fait respectés, même si
l’augmentation des ressources du foyer
fiscal au cours de la période de location
ne remet pas en cause la présence dans
le logement de ces locataires durant la
durée de leur bail .
Bien que le dispositif permette bien
à des ménages plutôt modestes de
se loger en zones tendues dans des
logements qualitatifs, les plafonds
de loyer fixés peuvent parfois
correspondre au montant des loyers
applicables dans le secteur privé et
n’apparaissent de fait pas toujours
fixés de façon pertinente .
Un dispositif qui ne contribue
qu’à la constitution temporaire
d’un parc de logements
intermédiaires
Caractérisé par des durées d’enga-
gement de location de six, neuf ou
douze ans, le dispositif Pinel n’a pas
vocation à composer un parc pérenne de
logements intermédiaires . Logique-
ment, les propriétaires bailleurs sont
en effet davantage disposés à vendre
ou récupérer leur bien à l’issue de la
période d’engagement (éventuellement
prorogée) que de le maintenir en
location sous un double plafond de
revenus du locataire et de loyers encais-
sés . La revente du bien est d’ailleurs
très souvent le principal moyen de
rendre ce dispositif financièrement
attractif pour l’investisseur .
Le dispositif Pinel répond
temporairement aux besoins
de logement des ménages
qu’il vise
2
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
En 2023, le Gouvernement a présenté
un plan pour répondre à la crise
du logement . Parmi les principales
mesures de ce plan, figure l’extinction,
au 31 décembre 2024, du dispositif
Pinel, jugé inefficace et trop coûteux
pour les finances publiques . Ces
annonces n’ont pas été accompagnées
de mesures précises quant aux
alternatives envisagées . Tous les
acteurs s’accordent toutefois pour
estimer que le besoin en logements
locatifs intermédiaires, entre l’habitat
social et les logements du marché libre
non régulé, reste une nécessité .
Sans les recenser de manière exhaus-
tive, et en guise de recommandations
pour le futur, la présente évaluation
propose dans sa conclusion de tirer
plusieurs enseignements utiles du
dispositif Pinel .
Sans objectif chiffrés, ni données
précises et fiables, il est difficile
d’évaluer les conséquences du
dispositif Pinel sur la construction ou
la rénovation de logements . En outre,
bien qu’il ait indéniablement orienté
l’investissement des particuliers vers le
secteur de la construction de logements
intermédiaires en zone tendue, il n’est
pas possible d’apprécier la part de
logements qui n’auraient pas été
construits sans avantage fiscal .
Si son impact sur la construction
demeure difficile à quantifier, les effets
sur les ménages bénéficiaires sont,
quant à eux, avérés . Le dispositif Pinel
permet bien de faire entrer dans des
logements de qualité des ménages
éligibles, sans toutefois garantir la
pérennité du statut intermédiaire du
logement .
L’évaluation n’avait pas comme objectif
de développer une approche « coûts /
avantages » . Pour autant, l’alternative
au dispositif Pinel, envisagée par les
pouvoirs publics, consiste à mobiliser
les investisseurs institutionnels en lieu
et place des particuliers .
Que cette solution, ou une autre, soit
retenue pour maintenir une politique
publique en faveur des logements
intermédiaires les enseignements
de la présente évaluation appellent
plusieurs préconisations de la Cour :
l
assortir tout dispositif d’objectifs
évaluables afin d’en permettre un
pilotage quantitatif et financier
jusqu’à la fin de son incidence
budgétaire ;
l
doter le, ou les, dispositifs d’outils de
suivi et de procédures de contrôle
fiables afin d’en garantir le contrôle ;
La fin annoncée du dispositif
Pinel dans un contexte de besoin
croissant de logements
3
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
l
impliquer directement les territoires
dans le ciblage du zonage envisagés
pour mieux l’adapter aux besoins,
avec la prise en compte des objectifs
du zéro artificialisation nette (ZAN) ;
l
veiller à la cohérence entre les
objectifs fixés par les objectifs de
mixité de l’habitat et l’équilibre
économique des opérations ;
l
inscrire le statut locatif des logements
intermédiaires dans un temps plus
long en regard de l’avantage fiscal
consenti par l’État . Ce maintien dans
le parc locatif intermédiaire des
logements ainsi aidés permettrait
d’offrir un volume plus important de
locations abordables dans l’équilibre
du parc résidentiel .
Ces pistes d’améliorations ne sont pas
exhaustives . Elles ont vocation à poser
un cadre préalable à la mise en œuvre
de toute politique publique de création
de logements intermédiaires .
La fin annoncée du dispositif Pinel
dans un contexte de besoin croissant
de logements
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’évaluation s’est employée à répondre
à deux questions évaluatives, l’une
portant sur la réalisation des objectifs
de construction et de rénovation de
logements de qualité en zone éligible ;
l’autre sur la réponse apportée aux
ménages effectivement visés par le
dispositif .
L’absence de données fiables a rendu
l’exercice de dénombrement difficile,
mais il ressort de l’évaluation de la
Cour, d’une part, que les résidences
Pinel sont majoritairement situées en
zone tendue et non très tendues et,
d’autre part, qu’elles présentent des
critères de qualité plutôt élevés (en
raison notamment du caractère neuf
des constructions) .
Par ailleurs, l’évaluation a montré
que les locataires correspondent à
la cible visée par le dispositif . Ceux
consultés ou rencontrés ont exprimé
leur satisfaction de bénéficier d’un
loyer abordable pour un logement
confortable et qualitatif .
L’évaluation ne propose pas de
recommandations en tant que telles,
en raison de la disparition du dispositif
au 31 décembre 2024 . Elle formule
des pistes dans l’hypothèse de la
poursuite d’une politique publique en
faveur des logements intermédiaires,
dans le contexte d’une crise profonde
du secteur de l’immobilier .
Définir des objectifs
de construction quantifiables
et cohérents
Il est en effet nécessaire d’assortir
tout dispositif d’objectifs évaluables
en termes de volume de logements
visés et de prévoir des outils de suivi
fiables et des procédures de contrôle
afin d’assurer un pilotage financier
précis jusqu’à la fin de son incidence
budgétaire .
Dans le contexte actuel de crise du
secteur immobilier, le besoin annuel
de nouveaux logements est estimé
par la direction de l’habitat, de
l’urbanisme et des paysages et le
centre d’études et d’expertise sur les
risques, l’environnement, la mobilité
et l’aménagement (Cerema), à près
de 370 000, quand la Fédération des
promoteurs immobiliers considère de
son côté qu’il serait plutôt de l’ordre de
450 000 nouveaux logements .
La signature, le 20 mars 2024, du
Pacte pour le logement intermédiaire
entre le Gouvernement et les
acteurs du secteur (opérateurs du
logement intermédiaire, investisseurs
et intermédiaires financiers), vise à
financer sur trois ans la construction
de 75 000 logements intermédiaires,
soit 25 000 par an correspondant à un
peu moins de 7 % du besoin annuel
estimé par les services de l’État .
Assurer la mixité de l’habitat
Par ailleurs, la cohérence entre les
objectifs fixés par l’article 55 de la loi
solidarité et renouvellement urbain
(SRU) qui prévoit une mixité de
l’habitat et la faisabilité économique
des opérations devra déterminer
un équilibre dans les résidences
entre propriétaires occupants et
locataires, notamment afin d’éviter
une dégradation trop rapide des
copropriétés .
Conclusion générale
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Conclusion générale
Le logement intermédiaire devrait
bénéficier d’un statut locatif dans
un temps plus long en regard de
l’avantage fiscal consenti par l’État .
Ce maintien dans le parc locatif
intermédiaire des logements
ainsi aidés permettrait d’offrir un
volume plus important de locations
abordables dans l’équilibre du parc
résidentiel .
Renforcer le rôle des investisseurs
institutionnels
Pour poursuivre son soutien à la
construction de logements locatifs
intermédiaires, le Gouvernement
compte désormais sur l’implication
des investisseurs institutionnels .
En novembre 2023, la Première
ministre, avait ainsi annoncé
vouloir doubler progressivement
sur trois ans le rythme annuel de
production de ces logements, à
travers un investissement conjoint
de l’État et de la Caisse des dépôts
et consignations (CDC) à hauteur de
500 M€ .
Le Pacte pour le logement intermé-
diaire vient concrétiser cet objectif .
Parmi les mesures déjà prises ou à
venir, figurent la réforme du zonage
délimitant les zones tendues, l’éligibilité
aux logements locatifs intermédiaires
des résidences gérées
2
, ou encore
l’augmentation de 10 % à 20 % de la
part maximale de ces derniers dans
le parc des bailleurs sociaux . Enfin, la loi
de finances pour 2024 étend le bénéfice
de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à
taux réduit de 10 % aux constructions
de logements locatifs intermédiaires
par des investisseurs institutionnels
3
Si les conseillers en gestion de
patrimoine, habilités à commercialiser
des produits immobiliers défiscalisés
restent réservés sur l’efficacité
d’une telle mesure
4
, les investisseurs
institutionnels, comme CDC Habitat
ou Action Logement, se disent prêts à
relever ce défi .
Impliquer davantage
les territoires
Une plus grande implication des
territoires dans le ciblage du zonage
pourrait aussi être envisagée pour
mieux l’adapter à leur besoin, comme
a permis de le montrer l’expérience
du dispositif Pinel en Bretagne . Cette
possibilité devrait s’accompagner
d’une prise en compte des objectifs
du zéro artificialisation nette (ZAN) .
2 Si le Pacte énonce que de nouveaux publics pourront en bénéficier, ciblant les habitants des
résidences gérées (étudiants, séniors, travailleurs saisonniers), il convient de souligner que le
dispositif Pinel permet déjà de financer des logements dans ce type de résidence .
3 Les investisseurs institutionnels ont toutefois indiqué au cours de l’enquête de la Cour des
comptes qu’ils conditionnaient leur intervention à l’application d’un taux de TVA à 10 % (elle est
à 20 % pour le Pinel), et d’une baisse de l’impôt sur les sociétés, en compensation du paiement
des taxes foncières liées à ces futurs logements abordables .
4 Qui serait, selon eux, aussi coûteuse que l’avantage fiscal Pinel et ne conduirait pas
nécessairement à la construction de nouveaux logements, mais plutôt au rachat et à la
réhabilitation de logements existants .
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Conclusion générale
Pour les collectivités territoriales, l’enjeu
reste de garantir un développement
urbain équilibré et cohérent, favorisant
la diversification de l’offre résidentielle
et la mixité de l’habitat . Cependant,
alors qu’elles avaient jusqu’à présent
le choix entre plusieurs promoteurs
pour réaliser leur projet (réhabilitation,
requalification de quartier,
aménagements urbains, etc .), elles
risquent d’être désormais davantage
dépendantes de la stratégie des
investisseurs institutionnels sur leur
territoire .
Préserver l’attractivité
du logement locatif
intermédiaire pour
les particuliers
Avec la fin du dispositif Pinel, afin
de préserver l’attractivité du secteur
du logement intermédiaire, la loi
de finances pour 2024 prévoit un
taux de TVA réduit de 10 % pour la
construction de logements locatifs
intermédiaires par des personnes
morales . Si les particuliers ne peuvent
pas directement en bénéficier, ils
pourraient néanmoins profiter de cet
avantage fiscal en investissant dans
des sociétés civiles de placement
immobilier (SCPI) .
La création de SCPI spécialisées dans le
logement locatif intermédiaire pourrait
ainsi permettre d’orienter de nouveau
l’épargne des particuliers vers la
construction et l’amélioration du parc
de logements, par l’intermédiaire d’un
gestionnaire professionnel .
Cependant, selon l’Association
française de l’immobilier locatif
et les conseillers en gestion de
patrimoine rencontrés par la Cour,
cette possibilité est très peu utilisée .
Pour l’Association française des
sociétés de placement immobilier,
ces SCPI spécialisées ne pourraient
rencontrer de succès que si elles
proposaient une rentabilité d’au
moins 3 à 4 % par an, ce qui n’est pas
le cas actuellement .