Cour
des
comptes
Le
—
7
JUIN
2024
Le
Premier
président
à
Monsieur
Gabriel
Attal
Premier
ministre
Réf.
:
S2024-0841
Objet
:
La
place
de
la
fiscalité
de
l'énergie
dans
la
politique
énergétique
et
climatique
française
En
application
des dispositions
de
l'article
L.
111-3
du
code
des
juridictions
financières,
la
Cour
a
réalisé
une
enquête
sur
la
fiscalité
de
l'énergie
et
son
rôle
au
regard
des
objectifs
climatiques
et
énergétiques
de
la
France
pour
les
exercices
2021
à
2022.
À
l'issue
de
son
contrôle,
la
Cour
m'a
demandé,
en
application
des
dispositions
de
l'article
R.
143-11
du
même
code,
d'appeler
votre
attention
sur
les
observations
qui
suivent.
La
fiscalité
de
l'énergie
n'est
pas
envisagée
comme
un
ensemble
cohérent
par
les
pouvoirs
publics
en
France.
Son
périmètre
est
d'ailleurs
variable
:
elle
est
soit
réduite
aux
seules
accises
portant
sur
les
produits
énergétiques,
soit
englobée
dans
l'ensemble
plus
large
de
la
fiscalité
dite
environnementale.
Elle
a
d'abord
un
objectif
de
rendement,
mais
l'introduction d'une
«
composante
carbone
»
dans
les
accises
pesant
sur
les
produits
énergétiques
à
partir
de
2014,
jusqu'à
son
gel
en
2018,
lui
a
conféré
de
fait
un
rôle
incitatif.
L'accroissement
du
rendement
brut
de
la
fiscalité énergétique,
qui
a
atteint
un
montant
de
près
de
60
Md€
en
2021
(TVA
incluse)
s'explique
d'ailleurs
principalement
par
l'introduction
de
cette
«
composante
carbone
».
L'augmentation
du
niveau
de
ces
accises
a
permis
à
la
France
de
combler,
puis
inverser,
l'écart
en
matière
de
perception
de
recettes
fiscales
liées
à
l'énergie
(hors
TVA)
avec
la
moyenne
européenne,
avec
un
rendement
représentant
1,82%
du
PIB
en
2021.
Malgré
l'importance
qu'occupe
la
fiscalité
de
l'énergie
et
sa
finalité
comportementale
désormais
assumée,
sa
fonction
d'outil
de
la
politique
énergétique
et
climatique
n'est
toujours
pas
clairement
définie
dans
les
documents
stratégiques
(stratégie
nationale
bas
carbone,
programmation
pluriannuelle
de
l'énergie)
visant
à
placer
la
France
sur
la
trajectoire
de
la
neutralité
carbone
d'ici
2050.
Par
ailleurs,
la
création
d'un
nouveau
système
européen
d'échange
de
quotas
d'émissions
pour
les
secteurs
des
transports
et
du
bâtiment,
à
partir
de
2027,
pourrait
renchérir
significativement
le
prix
de
l'énergie
consommée
par
ces
secteurs
en
s'ajoutant
aux
accises
énergétiques
existantes,
justifiant
d'autant
plus
une
réflexion
d'ensemble
sur
la
fiscalité
de
l'énergie.
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2
/
6
1.
UNE
FISCALITÉ
ÉNERGÉTIQUE
AUX
EFFETS
DIFFÉRENCIÉS,
SANS
LIGNES
DIRECTRICES
CLAIRES
QUANT
À
SES
EFFETS
REDISTRIBUTIFS
ET
ENVIRONNEMENTAUX
Une
fiscalité
énergétique
régressive
par
rapport
aux
revenus
des
ménages
fragilisant
son
acceptabilité
Les
dépenses
énergétiques
des
ménages
ont
représenté
jusqu'à
12
%
de
leurs
dépenses
au
milieu
des
années
1980
et
se
sont
stabilisées
depuis
2012,
pour
représenter,
en
moyenne,
environ
9
%
de
leur
budget
en
2021.
Depuis,
la
hausse
du
prix
des
énergies
fossiles
a
pu
accroître
le
poids
des
factures
énergétiques,
mais
les
particuliers
et
une
partie
des
TPE
ont
été
en
partie
préservés,
par
les
mesures
prises
par
les
pouvoirs
publics,
des
fortes
hausses
observées
sur
les
marchés
de
gros'.
Une
part
significative
de
ces
dépenses
est
constituée
par
la
fiscalité,
et
la
proportion
des
taxes
dans
le
prix
des
carburants
est
particulièrement
élevée.
Surtout,
la
fiscalité
énergétique
essentiellement
composée
de
droits
fixes
reposant
sur
le
volume
consommé
présente
un
caractère
régressif,
de
sorte
que
la
part
de
la
fiscalité
énergétique
acquittée
dans
le
revenu
des
ménages
décroit
fortement
lorsque
le
revenu
augmente.
Les
moins
aisés
acquittent
donc
un
impôt
qui,
en
proportion
de
leur
revenu,
est
environ
quatre
fois
supérieur
à
celui
acquitté
par
les
plus
aisés
;
or
un
dispositif
fiscal
régressif
par
rapport
au
revenu
est
considéré
comme
injuste
par
la
plupart
des
Française.
De
plus,
les
effets
de
la
fiscalité
de
l'énergie
comportent
également
des
éléments
redistributifs
dits
«
horizontaux
»
:
la
localisation
géographique
d'un
ménage,
son
mode
de
chauffage,
la
distance
à
son
lieu
de
travail,
etc,
ont,
à
niveau
de
revenu
égal,
un
impact
variable
et
important
sur
le
montant
de
la
fiscalité
énergétique
dont
ils
devront
s'acquitter.
Ces
caractéristiques
de
la
fiscalité
énergétique
compliquent
l'élaboration
de
modalités
de
compensation
de
ceux
qui
sont
les
plus
affectés
par
son
éventuelle
hausse
dont
l'acceptabilité
est
ainsi
fragilisée.
Le
renforcement
de
cette
dernière
ne
pourra
être
envisagé
qu'à
plusieurs
conditions
:
la
prévisibilité
des
dispositifs
fiscaux,
l'existence
d'alternatives
décarbonées,
la
perception
d'une
répartition
juste
des
efforts
et
par
conséquent
l'organisation
d'une
concertation
approfondie
avec
l'ensemble
des
parties
prenantes.
Des
niveaux
hétérogènes
de
taxation
selon
les
entreprises
La
volonté
d'éviter
les
«
fuites
de
carbone
»
et
la
délocalisation
hors
de
France
d'activités
très
consommatrices
d'énergie
a
conduit
à
adopter
de
nombreux
taux
d'accises
réduits
au
bénéfice
des
entreprises.
De
plus,
certaines
entreprises
sont
déjà
soumises
au
système
de
quotas
carbone
européen
(EU-ETS
3
),
ce
qui
peut
également
justifier
l'octroi
de
taux
réduits.
Ainsi
la
structure
de
la
tarification
effective
de
l'énergie
et
du
carbone,
qui
prend
en
compte
à
la
fois
les
taxes
énergétiques
et
la
tarification
au
titre
des
systèmes
de
quotas
carbone
européens,
fait
apparaître
un
écart
significatif
entre
ménages
et
entreprises.
Selon
le
Commissariat
général
au
développement
durable
(CGDD),
en
2022,
les
ménages
s'acquittaient
d'une
tarification
moyenne
de
143
€/tCO
2
,
soit
presque
deux
fois
plus
que
le
niveau
moyen
de
83
€/tCO
2
des
entreprises
et
administrations,
alors
qu'ils
ne
représentent
qu'un
tiers
du
total
des
émissions
de
CO
2
par
combustion.
1
Cour
des
comptes,
Les
mesures
exceptionnels
de
lutte
contre
la
hausse
des
prix
de
l'énergie,
2024
2
Pour
une
référence
à
la
perception
de
l'injustice
du
système
fiscal
français
:
Conseil
des
prélèvement
obligatoires,
Baromètre
des
prélèvements
fi
scaux
et
sociaux
en
France,
janvier
2024.
3
European
Union
Emissions
Trading
System
(EU
ETS)
(europa.eu)
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75100
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/
6
Entre
les
entreprises,
le
niveau
de
tarification
est
également
très
hétérogène.
Seuls
21,5
%
de
la
consommation
des
entreprises
et
administrations,
représentant
13
%
de
la
consommation
finale
française,
sont
couverts
par
le
système
ETS, avec
une
tarification
estimée
à
plus
de
20
€/MWh
4
.
Les
78,5
%
restants
sont
soumis
à
la
seule
fiscalité
de
l'énergie,
à
des
taux
moyens
par
secteur
très
substantiellement
inférieurs,
sans
qu'une
justification
ne
soit
apportée
à
cet
écart.
Des
dépenses
fiscales
ne
mesurant
pas
le
niveau
de
taxation
requis
par
l'atteinte
des
objectifs
environnementaux
Les
exonérations,
taux
réduits
(en
faveur
de
certaines
activités
économiques)
mais
également
taux
particuliers
(en
faveur
de
certains
produits)
accordés,
constituent
des
dépenses
fiscales
dont
le
niveau
et
le
maintien
dans
le
temps
n'est
pas
suffisamment
justifié.
Pourtant,
ces
dépenses
fiscales
présentent
un
poids
important
et
croissant
pour
les
finances
publiques.
Pour
les
cinq
fractions
de
l'accise
sur
l'énergie,
36
dépenses
fiscales
ont
été
identifiées,
et
les
cinq
plus
importantes
représentent,
selon
l'administration,
un
montant
total
de
6,32
Md€.
Le
montant
total
des
dépenses
fiscales
classées
comme
défavorables
à
l'environnement
dans
le
rapport
sur
l'impact
environnemental
du
budget
de
l'États
s'établit
pour
sa
part
à
5,9
Md€,
en
augmentation
de
31
%
au
cours
des
cinq
dernières
années.
Par
ailleurs,
alors
que
la
consommation
de
produits
énergétiques
constitue
la
principale
source
d'émissions
de
gaz
à
effet
de
serre,
le
calcul
des
dépenses
fiscales
tel
qu'il
est
présenté
dans
les
documents
budgétaires
ne
permet
pas
de
rendre
compte
de
l'impact
environnemental
du
maintien
de
taux
différenciés
entre
les
différents
produits
énergétiques
(comme
l'écart
de
taxation
entre
le
gazole
et
l'essence
par
exemple)
ou
de
l'octroi
de
taux
réduits,
alors
que
ceux-ci
contrarient
les
objectifs
énergétiques
et
climatiques
de
la
France.
La
Cour
considère
ainsi
que
le
champ
retenu
par
l'administration
des
dépenses
fiscales
liées
à
l'énergie
est
trop
restreint
et
devrait
être
complété
d'une
mesure
des
moindres
recettes
par
rapport
à
un
niveau
de
taxation
qui
refléterait
l'internalisation
des
impacts
environnementaux
de
la
consommation
des
énergies
carbonées.
Une
estimation
de
la
Cour
fait
ainsi
apparaître
que
le
montant
total
des
moindres
recettes
liées
à
l'énergie
atteindrait
15,7
Md€,
dont
13,6
Md€
sont
défavorables
à
l'environnement.
Une
mission
pourrait
donc
être
confiée
à
l'Inspection
générale
de
l'environnement
et
du
développement
durable
(IGEDD)
et
au
Conseil
général
de
l'économie
(CGE),
afin
d'identifier
les
enjeux
méthodologiques
associés
à
cette
nouvelle
définition.
2.
LE
BESOIN
URGENT
DE
CLARIFIER
LES
OBJECTIFS
DE
LA
FISCALITÉ
ÉNERGÉTIQUE
ET
DE
DÉFINIR
SA
TRAJECTOIRE
D'ÉVOLUTION
À
MOYEN
TERME
La
nécessaire
clarification
des
attentes
à
l'égard
de
la
fiscalité
énergétique
Les
mesures
de
politique
publique
à
adopter
pour
atteindre
les
objectifs
énergétiques
et
climatiques
que
la
France
s'est
fixées
dépendent
du
niveau
de
la
fiscalité
sur
l'énergie.
Si
les
mesures
réglementaires
et
de
soutien
budgétaire
peuvent
également
être
efficaces
pour
mettre
en
oeuvre
la
transition
énergétique,
elles
sont
généralement
considérées
comme
moins
efficientes
économiquement
que
la
tarification
de
l'énergie
et
du
carbone.
De
plus,
le
nombre
et
l'ampleur
de
ces
mesures
doivent
être
appréciés
à
l'aune
des
réductions
de
consommation
qui
seront
obtenues
grâce
à
l'évolution
de
la
fiscalité
de
l'énergie
ou
du
carbone,
sans
laquelle
l'atteinte
des
objectifs
sera
très
difficile,
voire
impossible.
Hors
prise
en
compte
des
quotas
gratuits.
Pour
le
gaz
naturel,
le
kérosène
et
le
charbon,
une
tarification
sur
l'ETS
de
85
€JtCO2
(prix
moyens
sur
l'année
2023)
se
convertit
respectivement
en
une
tarification
effective
de
17
€/MWh,
19
€../MWh
et
29
€/MWh
(hors
part
TVA).
5
Rapport
sur
l'impact
environnemental
du
budget
de
l'État
l
budget.gouv.fr
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/
6
Pourtant
les
documents
de
planification
énergétique
actuels
ne
permettent
pas
de
rendre
compte
de
la
contribution
relative
des
différents
instruments
de
politique
publique
à
l'atteinte
des
objectifs,
notamment
en
termes
de
réduction
des
émissions
de
gaz
à
effet
de
serre.
Par
exemple,
s'agissant
du
secteur
des
transports,
ils
ne
précisent
pas
quelles
sont
les
baisses
d'émissions
de
gaz
à
effet
de
serre
attendues
du
fait
de
l'électrification
du
parc
de
véhicules
et
quel
pourrait
être
le
rôle
complémentaire
de
la
fiscalité
énergétique
dans
l'atteinte
des
cibles
retenues.
Une
réflexion
structurante
sur
la
contribution
de
la
fiscalité
énergétique
dans
l'atteinte
des
objectifs
permettrait
également
d'aborder
la
question
plus
générale
du
niveau
relatif
des
cinq
fractions
des
accises
énergétiques.
Les
carburants
sont
les
produits
actuellement
les
plus
taxés,
suivis
par
l'électricité
et
enfin
par
les
énergies
fossiles
à
usage
de
combustible,
sans
que
la
cohérence
de
ces
niveaux
ait
été
assurée
au
regard
de
l'impact
sur
les
émissions
de
gaz
à
effet
de
serre,
ou
plus
généralement
l'environnement,
de
la
consommation
de
ces
différents
produits
énergétiques.
L'urgence
d'une
décision
dans
la
perspective
de
la
mise
en
oeuvre
du
deuxième
marché
carbone
européen
Dans
le
cadre
du
paquet
Fit
for
55
6
,
la
création
d'un
nouveau
système
européen
d'échange
de
quotas
d'émissions
pour
les
secteurs
des
transports
et
du
bâtiment,
dénommé
«
ETS
BTR
»
ou
«
ETS
2
»,,
a
été
adopté
en
mai
2023'.
Il
couvrira
les
consommations
d'énergie
des
bâtiments
et
des
transports
routiers,
sans
différenciation
entre
les
ménages
et
les
entreprises,
ainsi
que
les
consommations
des
PME
industrielles
non
couvertes
8
par
le
premier
système
dit
«
ETS
1
»,
ainsi
que
celui
de
la
construction
(ce
qui
inclut
le
gazole
non
routier
pour
ce
secteur).
L'instauration
de
ce
nouveau
système
d'échanges
de
quotas,
dès
2027,
aura
des
impacts
potentiellement
significatifs
certes
encore
incertains,
à
la
fois
sur
le
budget
des
consommateurs
(à
hauteur
de
plusieurs
centaines
d'euros
par
an
en
moyenne)
et
sur
les
finances
publiques
(recettes
annuelles
potentielles
de
plusieurs
milliards
d'euros).
Cette
mise
en
place
rend indispensable
une
articulation
fine
du
dispositif
avec
les
évolutions
de
la
fiscalité énergétique,
dans
la
mesure
où
des
compensations
a
minima
au
bénéfice
des
ménages
les
plus
modestes,
devront
être
envisagées
pour
accompagner
sa
mise
en
oeuvre
et
que
la
baisse
de
la
fiscalité
de
l'énergie
constitue
un
des
leviers
d'action
envisageable
à
cette
fin.
Cette
articulation
ne
peut
être
dissociée
des
travaux
relatifs
à
l'impact
sur
les
finances
publiques
de
telles
évolutions,
déjà
initiés
par
le
ministère
chargé
de
l'économie,
qui
font,
à
ce
stade,
apparaître
une
baisse
de
13
Md€
des
recettes
issues
de
la
fiscalité
de
l'énergie
à
l'horizon
2030
(à
fiscalité
constante).
Le
besoin
de
pilotage
de
ces
évolutions
et
d'une
concertation
associée
Dans
ce
contexte,
la
Cour
considère
que
le
pilotage
actuel
de
l'évolution
de
la
fiscalité
de
l'énergie,
qui
ne
dépare
pas
de
la
pratique
commune
à
toutes
les
mesures
fiscales
et
qui
se
concentre
sur
les
conférences
budgétaires
et
fiscales,
ne
permet pas
d'apporter
une
réponse
à
la
hauteur
des
enjeux
évoqués
ci-dessus,
alors
que
les
besoins
de
clarification
de
la
trajectoire
à
court
et
moyen
terme
de
la
fiscalité
énergétique
sont
très
importants,
et
que
les
options
envisageables
sont
nombreuses.
6
Présentation
par
la
Commission
du
paquet
climat
(europa.eu)
'
Directive
(EU)
2023/959
ayant
amendé
la
directive
2003/97/EC
8
L'ETS
1
couvre
environ
70
%
des
émissions
de
l'industrie
manufacturière
française
(grande
industrie),
la
composante
carbone
22
%
(émissions
de
l'énergie
consommée
par
la
petite
industrie
et
environ
7%
des
émissions
sont
non
tarifées
(émissions
des
procédés
de
la
petite
industrie).
13
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Cambon
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75100
PARIS
CEDEX
01
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comptes
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Référé
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/
6
Elle
considère
que
cette
question
gagnerait
à
être
coordonnée
par
le
secrétariat
général
à
la
planification
écologique
(SGPE),
afin
de
garantir
sa
cohérence
avec
la
démarche
de
planification
écologique
dans
laquelle
les
pouvoirs
publics
sont
engagés.
Par
ailleurs,
la
Cour
souligne
que
la
mise
en
oeuvre
du
système
européen
d'échange
de
quotas
d'émissions
et
que
toute
réforme
de
la
fiscalité
énergétique
auront
besoin
d'être
largement
concertées
en
amont
et
justifiées
lors
de
leur
mise
en
oeuvre
afin
de
les
rendre
lisibles
et
d'en
améliorer
l'acceptabilité.
Dans
le
passé,
une
instance
telle
que
le
Comité
pour
la
fiscalité
écologique
avait
permis
de
construire
une
forme
de
consensus
sur
les
réformes
à
initier.
La
mobilisation
d'une
telle
instance
garantirait
la
tenue
des
débats
nécessaires
à
la
conception
d'une
telle
évolution
de
la
fiscalité
de
l'énergie.
Elle
permettrait
également
de
recueillir
les
propositions
relatives
aux
mesures
d'accompagnement
nécessaires
à
une
telle
réforme.
En
conséquence
la
Cour
recommande
au
Gouvernement
d'identifier
quelle
serait
l'instance
de
concertation
la
plus
à
même
de
contribuer
à
cette
démarche.
La
Cour
formule
donc
les
recommandations
suivantes
:
Recommandation
n°1
:
estimer,
dans
le
rapport
sur
l'impact
environnemental
du
budget
de
l'État,
les
pertes
de
recettes
générées
par
l'absence
de
tarification
des
impacts
environnementaux
de
la
consommation
d'énergie
,
Recommandation
n°2
:
déterminer
rapidement
les
adaptations
à
apporter
à
la
fiscalité
des
énergies
afin
de
faire
face
aux
conséquences
économiques,
sociales
et
budgétaires
de
la
mise
en
place
de
l'ETS-2
au
1er
janvier
2027
;
Recommandation
n°3
:
assurer
un
suivi
transversal
des
dispositifs
fiscaux
liés
à
l'énergie
pour
veiller
à
leur
cohérence avec
les
objectifs
de
la
politique
énergétique
et
climatique
;
Recommandation
n°4
:
clarifier
les
attributions
des
instances
consultées
pour
avis
sur
la
fiscalité
de
l'énergie.
Je
vous
serais
obligé
de
me
faire
connaître,
dans
le
délai
de
deux
mois
prévu
à
l'article
L.
143-4
du
code
des
juridictions
financières,
la
réponse,
sous
votre
signature,
que
vous
aurez
donnée
à
la
présente
communication
9
.
Je
vous
rappelle
qu'en
application
des
dispositions
du
même
code
:
•
deux
mois
après
son
envoi,
le
présent
référé
sera
transmis
aux
commissions
des
finances
et,
dans
leur
domaine
de
compétence,
aux
autres
commissions
permanentes
de
l'Assemblée
nationale
et
du
Sénat.
Il
sera
accompagné
de
votre
réponse
si
elle
est
parvenue
à
la
Cour
dans
ce
délai.
À
défaut,
votre
réponse
leur
sera
transmise
dès
sa
réception
par
la
Cour
(article
L.
143-4)
;
•
dans
le
respect
des
secrets
protégés
par
la
loi,
la
Cour
pourra
mettre
en
ligne
sur
son
site
internet
le
présent
référé,
accompagné
de
votre
réponse
(article
L.
143-1)
;
•
l'article L.
143-9
prévoit
que,
en
tant
que
destinataire
du
présent
référé,
vous
fournissiez
à
la
Cour
un
compte
rendu
des
suites
données
à
ses
observations,
en
vue
de
leur
présentation
dans
son
rapport
public
annuel.
Ce
compte
rendu
doit
être
adressé
à
la
Cour
selon
les
modalités
de
la
procédure
de
suivi
annuel
coordonné
convenue
entre
elle
et
votre
administration.
9
La
Cour
vous
remercie
de
lui
faire
parvenir
votre
réponse,
sous
forme
dématérialisée,
via
Correspondance
JF
(httos://corresoo'ndancejf.ccomptes.fr/linsharef)
à
l'adresse
électronique
suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(cf.
arrêté
du
8
septembre
2015
modifié
portant
application
du
décret
n°
2015-146
du
10
février
2015
relatif
à
la
dématérialisation
des
échanges
avec
les
juridictions
financières).
13
rue
Cambon
-
75100
PARIS
CEDEX
01
-
T
+33
1
42
98
95
00
-
www.ccomptes.fr
Cour
des
comptes
—
Référé
n°S2024-0841
6
/
6
Les
conclusions
de
ce
contrôle
ont
également
fourni
matière
à
des
observations
définitives
qui
seront
mises
en
ligne
et
consultables
sur
le
site
de
la
Cour
après
publication
du
présent
référé.
9
-
Pierre
Moscovici
Copie
pour
information,
M.
Bruno
Le
Maire,
Ministre
de
l'Économie,
des
Finances
et
de
la
Souveraineté
industrielle
et
numérique
M.
Christophe
Béchu,
Ministre
de
la
Transition
écologique
et
de
la
Cohésion
des
territoires
13
rue
Cambon
-
75100
PARIS
CEDEX
01
-
T
+33
1
42
98
95
00
-
www.ccomptes.fr