FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LA SITUATION ET
LES PERSPECTIVES
DES FINANCES
PUBLIQUES
Synthèse
Juillet 2024
2
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation
du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
La réponse commune du ministre de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et numérique et du ministre
délégué chargé des comptes publics figure en annexe du rapport
.
3
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
L’année 2023, une très mauvaise année
en matière de finances publiques
7
2
Des risques importants sur la nouvelle trajectoire
de finances publiques dès 2024
9
3
La trajectoire jusqu’en 2027 : des objectifs peu réalistes
11
4
Un impact du changement climatique
et de la transition énergétique à intégrer
dans la programmation des finances publiques
15
5
L’année 2023 a été une très mauvaise année en matière de finances publiques .
Le déficit public, loin de se résorber, s’est établi à 5,5 points de PIB, dégradé de
0,7 point par rapport à 2022 et 0,6 point au-dessus des prévisions gouvernemen-
tales . La France n’a pas tiré parti de la normalisation progressive de l’économie
et de la baisse des prix après le pic d’inflation .
Cette situation a rendu de fait caduque la trajectoire de la loi de programma-
tion des finances publiques (LPFP) pour 2023-2027 adoptée en décembre 2023 –
dont les autres dispositions (plafonnement triennal des dépenses de l’État par
missions, mécanisme de correction, plafonnement des exonérations de coti-
sations sociales, etc .) restent essentielles pour la gouvernance des finances
publiques – et a obligé le Gouvernement à présenter une nouvelle trajectoire
pluriannuelle dans le programme de stabilité communiqué à la Commission
européenne le 17 avril dernier . Il appartiendra au prochain Gouvernement
de préparer les textes financiers de l’automne et le plan budgétaire et struc-
turel national à moyen terme prescrit par les nouvelles règles européennes à
partir de son évaluation des objectifs et des jalons de ce programme . D’ici là,
le programme de stabilité actuel demeure l’expression la plus récente des
engagements de la France en matière de finances publiques et constitue de ce
fait la référence nécessaire pour juger des perspectives d’un retour du déficit
public et de la dette sur une trajectoire soutenable .
Eu égard à la situation de départ créée par le déficit record de l’année 2023 et
indépendamment du contexte rappelé ci-dessus, cette trajectoire, peu ambi-
tieuse dans ses cibles de déficit et de dette, avec un retour in extremis du déficit
sous les 3 % en 2027 et une stabilisation tardive du ratio de dette publique à
un niveau supérieur à celui de 2023, soulève une question de crédibilité . En plus
d’être fondée sur des hypothèses de croissance trop optimistes, elle suppose
à la fois des économies en dépense sans précédent (qui s’élèveraient à 50 Md€
au regard de l’évolution tendancielle actuelle des dépenses) et des hausses
importantes des prélèvements obligatoires qui ne sont pas précisées . Leur réa-
lisation, à la supposer possible, paraît difficilement cohérente avec les niveaux
de croissance affichés .
Les scénarios alternatifs testés par la Cour des comptes montrent que tout
écart par rapport aux prévisions de croissance, de dépenses ou de recettes
suffirait à faire dérailler la trajectoire et à manquer les cibles de déficit et de
dette pour 2027 .
Introduction
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
6
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Les finances publiques françaises sont donc dans une situation inquiétante . La
divergence avec les principaux États européens est de plus en plus marquée et
singularise encore davantage la France au moment où se remet en place la nou-
velle gouvernance budgétaire européenne et où la Commission européenne a
annoncé qu’elle proposerait l’ouverture d’une procédure pour déficit excessif à
l’encontre de la France . À force d’avoir différé de véritables efforts d’ajustement
structurel, la dette publique, emportée par la réitération des déficits et par son
poids, affiche un coût de plus en plus élevé qui contraint toutes les autres dé-
penses, obère la capacité d’investissement du pays et l’expose dangereusement
en cas de nouveau choc macroéconomique .
La situation est rendue plus préoccupante encore par le fait que la programma-
tion pluriannuelle des finances publiques n’intègre pas pleinement les enjeux liés
au réchauffement climatique et à la transition énergétique, alors que les enga-
gements souscrits en vertu de l’ Accord de Paris, réitérés dans le cadre européen,
doivent être atteints en 2030, soit un horizon désormais très proche . Or, que ce
soit en matière de croissance, d’investissements ou d’érosion de la fiscalité, cette
transition a un coût qui pèsera nécessairement sur les finances publiques et qui
n’est pas pris en compte à ce stade . C’est par conséquent à une véritable intégra-
tion de la transition énergétique dans la programmation des finances publiques
et à une clarification de la répartition des efforts entre la sphère publique (État,
collectivités locales et administrations de sécurité sociale), et les acteurs privés
(ménages et entreprises) qu’il convient de procéder .
Dans cette situation où la France doit consentir des efforts difficiles pour préser-
ver le contrôle de ses finances publiques et honorer ses engagements vis-à-vis
des pays membres de la zone euro mais aussi des générations futures, la Cour
juge indispensable d’engager résolument l’effort de réduction du déficit public
pour replacer la dette sur une trajectoire descendante . Pour que cet effort ne
soit pas contreproductif et ne porte pas préjudice à la croissance et à la cohésion
sociale, il doit être crédible, efficace et partagé : crédible, en étant sous-tendu
par des réformes pérennes, identifiées notamment dans le cadre des revues de
dépense initiées en 2023 ; efficace, en portant prioritairement sur les dépenses
les moins pertinentes et en explicitant la contribution attendue des hausses
d’impôt, notamment en lien avec la fiscalité du carbone ; partagé, en clarifiant sa
répartition entre les ménages, les entreprises et les administrations publiques –
et, au sein de ces dernières, entre État, sécurité sociale et collectivités .
La double dette financière et climatique accumulée pendant des décennies n’est
pas un enjeu abstrait et éloigné dans le temps . Celui-ci est d’ores et déjà tangible,
et il est d’autant plus difficile d’y faire face qu’ont été retardées les mesures
permettant effectivement de limiter le déficit et de contenir la dette .
7
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
1
Évolution du déficit public des quatre principales économies de la zone euro
depuis 2020 (en points de PIB)
- 12
- 10
- 8
- 6
- 4
- 2
0
France
Allemagne
Zone euro - 20 pays
(à partir de 2023)
Espagne
Italie
2020
2021
2022
2023
Source : Eurostat
Alors que nos principaux partenaires
européens sont parvenus à stabiliser
(Allemagne) voire à réduire significa-
tivement (Espagne, Italie) leur déficit
public et que, pour la première fois de-
puis le déclenchement de la crise sani-
taire, aucun événement exceptionnel
n’a perturbé l’activité économique, le
déficit français a atteint 154 Md€, dé-
gradé de 0,7 point de PIB par rapport
à 2022 et excédant de 0,6 point la pré-
vision du Gouvernement .
Cette aggravation du déficit tient à
trois facteurs : d’abord, une faible
croissance spontanée des prélève-
ments obligatoires, qui marque néan-
moins une forme de normalisation
après deux années exceptionnelles
de rebond post-covid ; ensuite, la
poursuite de baisses discrétionnaires
d’impôts pour plus de 10 Md€ ; enfin,
l’absence d’économies structurelles,
la dépense hors charge de la dette et
hors mesures exceptionnelles ayant
continué à progresser à un rythme
nettement
supérieur
à
l’inflation .
En conséquence, la dette publique
atteint 3 100 Md€ et excède de plus de
700 Md€ son niveau d’avant-crise pour
atteindre près de 110 points de PIB .
L’année 2023,
une très mauvaise année
en matière de finances publiques
8
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
L’année 2023, une très mauvaise année
en matière de finances publiques
En points de PIB
2022
-4,7 points
de PIB
-5,5 points
de PIB
Hausse
des recettes
en 2023
Hausse
des dépenses
en 2023
2023
-126
Md€
+30
Md€
-58
Md€
-154
Md€
Solde public en 2022 et 2023 (en Md€)
Source : Insee
Cette situation aurait dû conduire à
des mesures d’ajustement plus affir-
mées en recettes comme en dépenses .
Si l’État, confronté à l’atonie de ses
recettes fiscales en fin d’année, a res-
pecté ses objectifs – peu ambitieux –
de dépense, cela n’a pas été le cas
des administrations sociales et des
collectivités locales .
Cette très mauvaise année 2023 pèse
sur 2024 et, au-delà, sur l’ensemble
de la trajectoire de finances publiques
2023-2027 et excèderait de près de
50 Md€ l’objectif de la LPFP .
9
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Du fait de la dégradation importante
du déficit en 2023 et des perspectives
de croissance pour 2024, non seule-
ment la cible nominale mais égale-
ment l’ampleur de la réduction du
déficit public ont été revues à la baisse
dans le programme de stabilité par
rapport à la loi de programmation
(LPFP) adoptée en décembre 2023 :
le déficit demeurerait supérieur à
5 points de PIB et la dette publique
serait en hausse de 1,7 point en 2024
et excèderait de près de 50 Md€
l’objectif de la LPFP .
Sans anticiper ici sur la stratégie
budgétaire que proposera le nouveau
Gouvernement, cet objectif est loin
d’être acquis tant il est soumis à des
risques importants dans le cadre des
textes financiers adoptés fin 2023
et dans le contexte économique de
l’année 2024 .
À supposer qu’il ne soit pas remis
en cause, le premier risque est de ne
pas atteindre l’objectif de maîtrise
de la dépense publique, qui repose
notamment sur 15 Md€ d’économies
additionnelles
annoncées
depuis
février
2024
(sans
compter
les
2 Md€ de maîtrise des dépenses de
fonctionnement des collectivités, déjà
inclus dans la LPFP) . Ce risque apparaît
élevé compte tenu des imprécisions
entourant les mesures envisagées,
de l’ampleur des reports de crédits
de 2023 sur 2024 pour l’État, de
l’absence de mécanisme contraignant
sur les dépenses de fonctionnement
des
collectivités
locales
et
des
incertitudes sur la réalisation des
économies prévues dans le champ de
l’assurance maladie . Il s’inscrit de plus
dans un contexte où de nombreux
facteurs
poussent
la
dépense
à
la hausse (crise des agriculteurs,
contestations en Nouvelle-Calédonie,
organisation des Jeux olympiques,
etc .) .
Ce risque en dépense se double d’un
risque en recettes, le projet de taxe sur
les rentes, supposé rapporter 3 Md€
dès 2024, restant dans l’attente d’une
traduction législative qui devra de
surcroît être conforme aux exigences
constitutionnelles
en
matière
de
rétroactivité fiscale .
Des risques importants
sur la nouvelle trajectoire
de finances publiques dès 2024
2
10
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Des risques importants sur la nouvelle
trajectoire de finances publiques dès 2024
Aussi, après le dérapage de 2023,
est-il impératif de crédibiliser les
objectifs pour 2024 en dissipant
le flou entourant les économies et
les hausses de prélèvements qu’ils
supposent . Alors que la réforme du
Pacte de stabilité et de croissance
entre en vigueur cette année et
qu’elle va de nouveau faire l’objet
d’une procédure pour déficit excessif,
la France gagnerait à prendre les
devants
et
à
afficher
clairement
par quelles réformes elle entend
respecter la trajectoire d’ajustement
que commandent ses engagements
européens .
-
-3,5
-5,5
-5,1
-0,5
-0,2
-0,2
-0,2
-4
-4,5
-5
-5,5
-6
0,5
0,6
0,3
Solde 2023
Moindre croissance
Hausses de PO
Charge d’intérêts
Élasticité PO
Dépense primaire
résiduelle
Baisses mesures
exceptionnelles
Économies
annoncées en 2024
Solde 2024
Décomposition de la variation du solde public entre 2023 et 2024
(en points de PIB)
Source : programme de stabilité 2024-2027, retraitement Cour des comptes
11
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Du fait de la dégradation très marquée
du déficit public dès le début de la
période couverte par la LPFP et des
faibles perspectives de croissance,
une cible de déficit à peine sous
3 % en 2027 a été retenue dans le
programme de stabilité, avec une
dette publique qui serait à cet horizon
encore supérieure de 1,4 point de PIB
à son niveau de 2023 .
Cette trajectoire, en-deçà de celle
affichée par les autres grands États
européens, est pourtant peu réaliste .
La trajectoire jusqu’en 2027 :
des objectifs peu réalistes
3
106
107
108
109
110
111
112
113
114
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
5,5
6
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Déficit LPFP
Déficit Pstab
Dette LPFP
Dette Pstab
Trajectoire du déficit public et de la dette publique (échelle de droite),
en points de PIB
Source : LPFP 2023-2027, programme de stabilité 2024-2027
12
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La trajectoire jusqu’en 2027 :
des objectifs peu réalistes
Les hypothèses de croissance qui la
sous-tendent sont en effet particuliè-
rement optimistes et ne semblent pas
tenir compte de l’impact dépressif des
hausses de prélèvements obligatoires
prévues (+21 Md€ sur la période 2025-
2026) et d’un ralentissement sans pré-
cédent des dépenses publiques (avec
une hausse en volume hors charges
d’intérêt et hors mesures exception-
nelles de +0,2 % par an en moyenne sur
la période 2025-2027) .
Ce double effort en dépenses et
en recettes, indépendamment de ses
effets sur la croissance, apparaît d’au-
tant moins réaliste à ce jour qu’il n’est
pas documenté . En particulier, rien ne
permet d’anticiper à ce stade que les
ambitions en matière de dépense, qui
ont déjà été affichées à ce niveau par
le passé mais ne se sont jamais pleine-
ment concrétisées, se réaliseront cette
fois-ci entièrement à l’horizon 2027 .
Depuis deux ans, chaque nouvelle
trajectoire
pluriannuelle
apparaît
ainsi plus fragile que la précédente .
La Cour a quantifié trois scénarios
alternatifs : une croissance faible, en
cohérence avec les rythmes trimes-
triels observés depuis deux ans, et non
au niveau prévu par le Gouvernement
au printemps 2024 ; des prélèvements
obligatoires constants ; une dépense
qui évoluerait au même rythme qu’au
cours des années 2015-2019 . Tous
les trois se traduisent par un déficit
public encore nettement supérieur
à 3,0 % en 2027, avec une dette tou-
jours en hausse .
-8
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
2023
2024
2025
2026
2027
Allemagne
Italie
France
Espagne
Cible de déficit des principaux pays de la zone euro (en points de PIB)
Source : programmes de stabilité et mise à jour des prévisions macroéconomiques
et budgétaires par le gouvernement espagnol
13
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
La trajectoire jusqu’en 2027 :
des objectifs peu réalistes
Il est crucial, comme le prévoit l’ac-
tuel programme de stabilité, de reve-
nir sous 3 % de déficit et de replacer
la dette publique sur une trajectoire
décroissante ; mais cet effort doit
être engagé sur la base de prévisions
plus réalistes et plus crédibles que ce
n’est le cas aujourd’hui .
Cet effort est d’autant plus indis-
pensable que la programmation des
finances publiques n’intègre pas en-
core les conséquences prévisibles
du réchauffement climatique et de
la transition énergétique, alors que
les Accords de Paris et les objectifs
européens ont pour premiers jalons
impératifs l’année 2030 .
Scénarios d’évolution de la dette publique (en points de PIB)
Source : programme de stabilité 2024-2027, retraitements Cour des comptes
Le scénario « croissance de 1 % » suppose une croissance effective de 1,0 % par an sur la
période 2025-2027. Le scénario « dépense tendancielle » retient un rythme de croissance
de la dépense primaire, hors mesures exceptionnelles de soutien, égal à celui de l’avant-
crise. Le scénario « PO stables » suppose l’absence de mesures nouvelles de hausse de
PO sur la période 2025-2027. Le scénario cumulé prend en compte conjointement les
hypothèses des trois précédents scénarios.
15
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
En vertu de l’ Accord de Paris, traduit
dans la législation européenne, la France
s’est engagée à réduire ses émissions
annuelles de gaz à effet de serre de
139 millions de tonnes entre 2022 et
2030, soit un effort du même ordre de
grandeur que celui qu’elle a accompli
entre 1990 et 2022, pour parvenir à une
économie décarbonée en 2050 .
Les investissements supplémentaires
nécessaires à l’atténuation du change-
ment climatique et à la transition éner-
gétique sont estimés à un surcroît de
plus de 60 Md€ par an en 2030, cette
charge devant être répartie entre les
ménages, les entreprises et les admi-
nistrations publiques sur la base d’arbi-
trages explicites, qui seuls permettront
ensuite la mise en place des instruments
adéquats pour y parvenir .
À l’échelle nationale, cette transition doit
reposer sur une approche rationnelle
consistant à opérer la décarbonation de
nos modes de production et de consom-
mation à moindre coût pour l’ensemble
de la collectivité . Cela suppose en parti-
culier de privilégier les actions présen-
tant les coûts d’abattement – c’est-à-dire
le coût par tonne de CO2 évitée – les plus
faibles via une montée en puissance de
la tarification du carbone, des subven-
tions ciblées et des réglementations
proportionnées, subordonnées à des
évaluations rigoureuses .
Cette stratégie doit en outre être conci-
liée d’une part avec une trajectoire
de finances publiques extrêmement
contrainte, d’autre part avec la néces-
saire acceptabilité sociale et l’appropria-
tion collective des mesures décidées .
Les marges de financement par les ad-
ministrations publiques sont particu-
lièrement étroites, et rendues encore
plus ténues par l’érosion attendue des
recettes de fiscalité sur les carburants et
par l’impact négatif du réchauffement et
de la transition sur la croissance écono-
mique, évalué à un dixième de point de
croissance chaque année jusqu’en 2050 .
En tout état de cause, l’inaction clima-
tique, qui aboutirait à un réchauffement
incontrôlé, se traduirait elle aussi par des
coûts très élevés, potentiellement de
l’ordre d’une – voire plusieurs – dizaine de
points de PIB d’ici la fin du siècle .
En l’état des travaux actuellement dispo-
nibles, le cumul de ces facteurs (investis-
sements nécessaires, pertes de recettes
fiscales, perte de croissance) pourrait
avoir un impact à la hausse sur le ratio
de dette publique de l’ordre de 7 points
de PIB en 2030, toutes choses égales par
ailleurs . Cet impact spécifique n’est pas
identifié en tant que tel, ni par la LPFP,
ni par le programme de stabilité : il est
indispensable qu’il le soit rapidement .
Un impact du changement
climatique et de la transition
énergétique à intégrer
dans la programmation
des finances publiques
4
16
Synthèse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Il apparaît ainsi urgent de mieux arti-
culer la planification de la transition
énergétique et la programmation des
finances publiques . Or, les difficul-
tés d’acceptabilité sociale ont, pour
l’heure, paralysé les grands choix
politiques concernant la répartition
de l’effort de réduction des émissions
entre acteurs privés et publics et entre
les acteurs publics, avec le risque
que les générations futures héritent
à la fois de la dette climatique et de
la dette financière contractée pour
y faire face .
La stratégie pluriannuelle de finan-
cement de la transition énergétique
doit fournir l’occasion de clarifier cette
répartition de l’effort . Cette straté-
gie devra être pleinement intégrée
dans la programmation des finances
publiques et ce dès les prochains
textes financiers .
Un impact du changement climatique
et de la transition énergétique à intégrer
dans la programmation des finances publiques
0,0
2,0
4,0
6,0
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Scénario sans érosion fiscale
et 25% dépenses publiques
Scénario érosion fiscale
et 50% dépenses publiques
8,0
Effet croissance
Effet dépenses transition
Effet croissance
Effet dépenses transition
Effet érosion recettes carburants
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
% PIB
% PIB
Impact du réchauffement climatique et de la transition énergétique (net zéro 2050)
sur la dette publique en France (en points de PIB)
Source : calculs Cour des comptes sur la base des données du programme de stabilité et des
estimations citées précédemment
Note de lecture : Le graphique de gauche suppose un financement par les administrations
publiques de 50 % des investissements nécessaires au financement de la transition énergétique
et l’absence de compensation de l’érosion des recettes sur les carburants. Le graphique de
droite suppose un financement public de seulement 25 % des investissements nécessaires et la
compensation de l’érosion des recettes sur les carburants par l’augmentation d’autres impôts.