25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DE CARQUEFOU
(Département de la Loire-Atlantique)
Exercices 2018 et suivants
COMMUNE DE CARQUEFOU
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
8
INTRODUCTION
...........................................................................................................
9
1
LES RELATIONS AVEC L
’INTERCOMMUNALIT
É : DES
MUTUALISATIONS À APPROFONDIR AVEC NANTES MÉTROPOLE
......
12
1.1
La démarche limitée de mutualisation au sein de Nantes Métropole
...............
12
1.2
La commune de Carquefou pourrait être facteur de renforcement des
mutualisations et coopérations intercommunales
.............................................
14
2
QUALITÉ
DE L’INFORMATION BU
DGÉTAIRE ET FINANCIÈRE,
RÉGULARITÉ ET FIABILITÉ DES COMPTES
.................................................
16
2.1
La qualité de l’information budgétaire et comptable
.......................................
16
2.1.1
Un calendrier budgétaire conforme
.........................................................
16
2.1.2
Les états annexés aux documents budgétaires sont correctement
renseignés et donnent une image fidèle de la situation de la
commune, sauf en ce qui concerne les effectifs
......................................
16
2.1.3
L’information présentée lors du débat d’orientation budgétaire
(DOB) apparaît globalement satisfaisante
...............................................
16
2.2
La qualité des prévisions budgétaires doit être fortement améliorée en
investissement
..................................................................................................
17
2.2.1
Les taux d’exécution en fonctionnement sont satisfaisants
....................
17
2.2.2
Les dépenses d’équipement
votées au budget apparaissent
insincères
.................................................................................................
17
2.3
La publicité des informations essentielles doit être améliorée
.........................
20
2.3.1
Les subventions et concours en nature aux associations supérieurs
à 23 000
€ font l’objet d’une publication partielle sur le site
internet de la commune
...........................................................................
20
2.3.2
Les données relatives au rapport social unique ont été rendues
accessibles dans le cadre de l’instruction de
la chambre
........................
21
2.4
La régularité et la fiabilité des comptes
............................................................
22
2.4.1
L’absence d’inventaire physique des biens communaux est
préjudiciable à la fiabilité comptable
......................................................
22
2.4.2
Les incohérences relevées entre les inventaires comptables de la
commune et les états de l’actif tenus par le comptable doivent être
corrigées
..................................................................................................
23
2.4.3
Un défaut de provisionnement à corriger
................................................
24
3
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS CONFORTABLE
................................
26
3.1
L’évolution des produits et charges de gestion
................................................
26
3.1.1
Une progression limitée des produits de gestion du fait notamment
de la stabilité des taux de taxes foncières jusqu’en 2023
........................
26
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
3.1.2
Une augmentation soutenue des charges de gestion entre 2018 et
2022 en raison de la hausse continue des charges de personnel
.............
30
3.2
Un autofinancement important en début de période mais qui se réduit
ensuite
...............................................................................................................
35
3.3
Un faible
niveau d’investissement sur la période, financé sans nouveaux
emprunts
...........................................................................................................
36
3.3.1
Un total de 29,12 M€ de dépenses consolidées d’équ
ipement entre
2018 et 2022 largement inférieur à la moyenne de la strate
régionale
..................................................................................................
36
3.3.2
Des investissements réalisés sans nouveaux emprunts entre 2018 et
2022
.........................................................................................................
37
3.3.3
Une situation bilantielle confortable
.......................................................
37
3.3.4
Éléments de prospective financière autour des futurs
investissements
........................................................................................
38
4
DES PRATIQUES DE GESTION À AMÉLIORER
.............................................
39
4.1
Des « frais de réception » insuffisamment justifiés et parfois indûment
pris en charge par la commune
.........................................................................
39
4.2
Des irrégularités ont été relevées dans la prise en charge par la commune
des frais de déplacements et de missions des élus
............................................
40
4.3
Les moyens consacrés à la formation des élus sont très insuffisants
...............
41
4.4
Les indemnités de fonction versées aux élus
....................................................
42
4.5
Un coûteux aménagement de bureau
................................................................
43
4.6
Un parc automobile dont la gestion est perfectible
..........................................
43
4.7
La nécessité de mieux prévenir les conflits d’intérêts
......................................
44
5
UNE FONCTION ACHAT À AMÉLIORER
.......................................................
45
5.1
Une organisation de la fonction achat qui pourrait être optimisée
...................
45
5.2
L’échantillon de marchés contrôlé par la chambre révèle des irrégularités
.....
46
5.2.1
Le marché de maîtrise d’œuvre du nouveau centre aquatique
................
46
5.2.1.1
La passation du marché
..........................................................................................
46
5.2.1.2
L’exécution du marché
...........................................................................................
47
5.2.2
Le marché de maîtrise d’œuvre portant sur la réhabilitation de
l’espace culturel et de congrès «
La Fleuriaye »
.....................................
48
5.2.3
Le marché d’entretien des espaces verts
.................................................
48
5.2.4
Le marché de fourniture de végétaux et de produits horticoles
..............
49
5.3
Le contrat de concession d’aménagement du centre
-ville
................................
51
6
UNE GESTION É
CONOME DE L’ESPACE,
QUI POURRAIT
TOUTEFOIS ÊTRE AMÉLIORÉE
.......................................................................
52
6.1
Un objectif de sobriété foncière promu depuis longtemps par la loi qui
devrait être fortement renforcé avec l’entrée en vigueur prochaine du
dispositif « Zéro artificialisation nette » (ZAN)
...............................................
52
6.2
La présence, en Loire-Atlantique, de deux bases de données en libre
accès permettant d’identifier les modes d’occupation des sols et de
mesu
rer l’artificialisation
.................................................................................
54
COMMUNE DE CARQUEFOU
4
6.3
L’application du plan local d’urbanisme adopté en 2007 a permis une
baisse importante du rythme de
l’artificialisation sur le territoire
carquefolien, dont l’efficacité aurait cependant pu être améliorée
..................
55
6.3.1
Un rythme d’ar
tificialisation en forte baisse entre 2009 et 2020
............
55
6.3.2
Une consommation d’espace dont l’efficacité est faible
.........................
59
6.3.2.1
L’efficacité foncière des zones d’habitat
................................................................
59
6.3.2.2
L’efficacité foncière des zones d’activité
...............................................................
60
6.4
Le PLU métropolitain de 2019
s’inscrit dans la continuité du PLU de
2007 tout en renforçant les objectifs de sobriété foncière, dont le résultat
n’est toutefois pas encore mesurable sur le territoire carquefolien
..................
62
6.4.1
Le SCOT de la métropole Nantes Saint-Nazaire adopté en 2016
comporte des objectifs de sobriété foncière que doit intégrer le
PLUm
......................................................................................................
62
6.4.2
Le PLUm s’inscrit dans le prolongement du Scot de la métropole
Nantes-Saint-Nazaire et renforce les objectifs de sobriété foncière
.......
63
6.5
La commune de Carquefou devrait examiner les outils à sa disposition
afin de protéger davantage ses zones agricoles et naturelles et
d’optimiser
l’utilisation du foncier
...................................................................
65
6.5.1
L’adhésion au PEAN des vallées de l’Erdre, du Gesvres, et du
Cens
.........................................................................................................
65
6.5.2
La commune de Carquefou dispose de leviers fiscaux pour
optimiser l’utilisation du foncier
.............................................................
66
ANNEXES
......................................................................................................................
69
Annexe n° 1. Fiabilité des comptes
........................................................................
70
Annexe n° 2. Situation financière
..........................................................................
71
Annexe n° 3. Pratiques de gestion
..........................................................................
72
Annexe n° 4. Glossaire
...........................................................................................
73
Annexe n° 5. Lexique
.............................................................................................
75
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a examiné les comptes et la gestion
de la commune de Carquefou pour les exercices 2018 et suivants. Elle a vérifié à cette occasion
la qualité de l’information financière et comptable, la situation f
inancière de la commune,
l’organisation communale en matière de commande publique et les relations de la commune
avec son intercommunalité. Elle a par ailleurs analysé la façon dont la commune de Carquefou
a appréhendé
, et cela depuis 2007, année d’adoption du plan local d’urbanisme (PLU),
l’objectif
de sobriété foncière dans sa politique d’urbanisme et d’aménagement.
Une situation financière confortable mais un pilotage défaillant des investissements
La situation financière de la commune de Carquefou peut être qualifiée de très
confortable sur la période examinée : au 31 décembre 2022,
sa capacité d’autofinancement nette
était ainsi largement supérieure à la moyenne de la strate régionale et elle dispo
sait d’une
trésorerie abondante de quelque
20 M€
environ couvrant 324 jours de charges courantes ; à la
même date, son encours de dette est nul, sachant que depuis 2018,
la commune n’a contracté
aucun nouvel emprunt pour financer ses investissements. Les produits de gestion de Carquefou
ont toutefois progressé moins vite que ses charges, en raison,
d’une part, de la stabilité des taux
de taxes foncières jusqu’en 2023 et, d’autre part, de la hausse importante des charges de
personnel (+ 16 % depuis 2018), qui constituent au surplus un facteur de rigidité financière.
La chambre constate par ailleurs que sur la période au contrôle le niveau
d’investissement de la commune est
demeuré
faible. Toutefois, de nouveaux projets d’ampleur
ont récemment été lancés, telle
la rénovation de l’espace culturel La Fleuriaye ou la construction
du centre aquatique. La chambre recommande à la commune d’élaborer un plan pluriannuel
d’investissement (PPI) et de le faire adopter par les élus, ce qui permettrait de clarifier et de
prioriser ses projets et de prévoir leur mode de financement, dont le prélèvement sur le fonds
de roulement devra être privilégié.
Des mutualisations à approfondir et à développer avec Nantes Métropole
Carquefou est membre de Nantes Métropole, laquelle a mis en place un schéma de
coopération et de mutualisation en 2015, actualisé en 2022. Les services communs
intercommunaux sont toutefois limités, et Carquefou, en outre,
n’adhère pas à tous. Ces
services
communs sont par ailleurs peu structurants et ne conce
rnent que peu d’agents
,
dès lors qu’ils
ne correspondent à aucune fonction support (commande publique, affaires juridiques, finances
ou informatique). Les achats sont également très peu mutualisés entre Nantes Métropole et les
autres communes, puisque seuls trois groupements de commandes ont été mis en place pendant
la période sous revue. La commune est donc invitée à développer les mutualisations, notamment
en participant davantage aux groupements de commande.
COMMUNE DE CARQUEFOU
6
Des irrégularités dans la prise en charge de certains frais de déplacements et de
missions des élus et certains marchés publics
La prise en charge par la commune de Carquefou des frais de déplacement des élus
municipaux ne respecte pas toutes les dispositions législatives et réglementaires en vigueur dès
lors que le conseil municipal n’a pas pour usage de délibérer pour délivrer de façon nominative
des mandats spéciaux à ses élus et qu’il a été décidé de rembourser l’ensemble de ces frais selon
leur coût réel alors que certains d’entre eux devraient l’être de façon forfaitaire.
Par ailleurs, le contrôle d’un échantillon de marchés publics a révélé des irrégularités,
en particulier lors de la mise en œuvre de la procédure de passation des marchés de maîtrise
d’œuvre portant sur la réhabilitation de l’espace culturel et de congrès « La Fleuriaye » et sur
la construction du centre aquatique. La chambre recommande donc à la commune de se
conformer systématiquement aux règles de la commande publique en matière de mise en
concurrence.
La fiabilité des comptes doit être améliorée
La commune de Carquefou
doit, en particulier, terminer le recensement de l’ensemble
de ses biens à travers un inventaire physique et le mettre en cohérence avec les informations
détenues par le comptable public. Par ailleurs, alors même qu
’
elle connaît
plusieurs litiges, en
particulier dans le domaine de l’urbanisme,
la commune
n’a constitué à ce titre aucune
provision sur la période examinée, ce qui est irrégulier.
L’application du plan local d’urbanisme adopté
en 2007 a permis une forte baisse du
rythme de l’artificialisation sur le territoire carquefolien
Afin notamment de protéger la biodiversité et les espaces naturels et agricoles, la
sobriété foncière est promue depuis longtemps par la législation, et devrait être fortement
renforcée avec l’entrée en vigueur prochaine du dispositif
de la loi Climat et Résilience du
22 août 2021,
qui fixe un double objectif : diviser par deux le rythme d’artificialisation entre
2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente, et atteindre d'ici à 2050 le « zéro
artificialisation nette » (ZAN), soit autant de surfaces renaturées que de surfaces artificialisées.
Les modalités de répartition des quotas de surfaces artificialisables doivent être déclinées dans
les documents d’ur
banisme à partir de fin 2024 et ne sont donc pas encore opposables
juridiquement.
D’ores et déjà, la chambre constate que le rythme de l’artificialisation entre 2009 et
2020 a fortement baissé à Carquefou, de plus de 50 %. Cette diminution, qui s’inscrit d
ans une
tendance observée à l’échelle métropolitaine et départementale, s’explique par
des évolutions
législatives, qui ont accéléré la densification du bâti, et
par l’application du plan local
d’urbanisme adopté en 2007 par Nantes Métropole
à l’élaboratio
n duquel la commune a été
étroitement associée. Ce PLU a mis en œuvre de
s règles visant à urbaniser en priorité les
centralités pour éviter le mitage de l’espace, tout en protégeant les secteurs naturels et agricoles,
qui représentent à Carquefou plus de la moitié de la surface communale totale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
La commune pourrait examiner les outils à sa disposition afin de préserver davantage
ses zones agricoles et naturelles, comme par exemple la possibilité d’intégrer le Périmètres de
protection des espaces agricoles
et naturels périurbains (PEAN) des vallées de l’Erdre, du
Gesvres, et du Cens, limitrophe de son territoire. Elle devrait également étudier les dispositifs
fiscaux permettant d’optimiser l’utilisation des logements existants, comme la majoration de la
cotisation de taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non
affectés à l'habitation principale dont l’objectif est notamment de limiter les locations de type
Airbnb.
COMMUNE DE CARQUEFOU
8
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Concourir davantage aux mutualisations avec Nantes
Métropole, notamment en développant les groupements de commandes.
Recommandation n° 2.
: Présenter au conseil municipal des prévisions budgétaires
sincères en investissement tenant compte des capacités opérationnelles annuelles de la
commune (article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Recommandation n° 3.
: Présenter au conseil municipal, dans un document dédié, un
plan pluriannuel d’investissement réaliste au regard des capacités opérationnelles de
la commune.
Recommandation n° 4.
: Assurer de manière régulière et systématique la mise en
ligne sur le site internet de la commune des informations relatives aux subventions
(décret n° 2017-779 du 5 mai 2017).
Recommandation n° 5.
: Établir à fin 2024 au plus tard un inventaire physique
complet de l’ensemble des biens de la commune et actualiser l’inventaire comptable
en conséquence (instruction budgétaire et comptable M57, tome 1, titre 3, chapitre 1).
Recommandation n° 6.
: Constituer des provisions adéquates dès l’ouverture d’un
contentieux contre la commune, conformément aux dispositions des articles
L. 2321-2, 29° et R. 2321-2 du CGCT.
Recommandation n° 7.
: Désigner de façon nominative, dans le cadre de délibérations
du conseil municipal, les élus bénéficiant de mandats spéciaux et mettre fin au
remboursement au réel de l’ensemble des frais y afférents (articles L.
2123-18 et
R. 2123-22-1 du CGCT).
Recommandation n° 8.
: Se conformer systématiquement aux règles de la commande
publique en matière de mise en concurrence (article L. 3 du code de la commande
publique).
Recommandation n° 9.
: Se rapprocher du département de la Loire-Atlantique et de
Nantes Métropole afin d’étudier la pertinence d’une adhésion au PEAN des vallées de
l’Erdre, du Gesvres, et du Cens.
Recommandation n° 10.
: Étudier les effets que représenterait la majoration de la
cotisation de taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés
sur le marché locatif local (article 1407 ter du code général des impôts).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
INTRODUCTION
Procédure
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a inscrit à son programme 2023 le
contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Carquefou pour les exercices 2018 et
suivants.
Ce contrôle a pour thèmes la fiabilité des comptes, l’analyse financière, les relations
avec Nantes Métropole, les marchés
publics et la gestion économe de l’espace.
Une lettre d’ouverture de contrôle du 19 juin 2023 a été adressée à
la maire de la
commune et ordonnateur depuis 2014, qui en accusé réception le même jour. Le comptable
public a été informé de l’ouverture du con
trôle le 19 juin 2023 également. Il en a accusé
réception le même jour.
L’entretien de début de contrôle s’est tenu le 5 septembre 2023 avec l’ordonnateur.
Par une lettre du 18 octobre 2023, la chambre a étendu le contrôle à compter de
l’exercice 2007 jusqu’à la période la plus récente, uniquement en ce qui concerne la thématique
de contrôle relative à « La gestion de l’espace ».
Par voie de conséquence, une lettre d’ouverture de contrôle a été adressée le
29 novembre 2023 à
l’
ancien ordonnateur entre 2003 et 2014.
L’entretien de fin de contrôle s’est tenu avec l’ordonnateur en exercice le
24 novembre 2023.
L’entretien
de
fin
de
contrôle
s’est
tenu
avec
l’
ancien
ordonnateur,
le
18 décembre 2023.
La chambre a délibéré son rapport d’observations provisoires
lors de sa séance du
19 décembre
2023. Ce dernier a été notifié en intégralité à l’ordonnateur en exercice.
Des
extraits ont été notifiés à des tiers mis en cause. Une communication administrative a également
été adressée au comptable public
Chacun d’eux
a adressé une réponse à la chambre. La chambre
a délibéré le 21 mars 2024 ses présentes observations définitives.
Présentation de la commune de Carquefou
Carquefou, commune du département de Loire-Atlantique, est située dans la vallée de
l'Erdre, à 10 km au nord-est du centre-ville de Nantes. Elle fait partie de Nantes Métropole et
comptait une population totale de 20 963 habitants au 1
er
janvier 2020
1
, ce qui la place au
huitième rang des 24 communes membres de
l’
établissement public de coopération
intercommunale (EPCI).
1
Source : Insee, RP2020 (géographie au 01/01/2022).
COMMUNE DE CARQUEFOU
10
Carte n° 1 :
Communes membres de Nantes Métropole
Source : Nantes Métropole.
Commune de la première couronne de la métropole, à laquelle son développement
économique est lié, elle se caractérise par son attractivité avec 19 645 emplois et
913 établissements employeurs
2
. Elle connaît également un fort dynamisme démographique,
supérieur au département de la Loire-Atlantique, lui-même déjà très supérieur à celui constaté
au niveau national, et qui s’explique majoritairement par la variation de
son solde migratoire.
Tableau n° 1 :
Variation de la population de la commune de Carquefou entre 2014 et 2020
Commune de
Carquefou
Nantes
Métropole
Loire-
Atlantique
Pays de
la Loire
France
Taux annuel moyen de
variation de la population entre
2014 et 2020, en %
1,3
1,4
1,2
0,6
0,3
Dont variation due au solde
naturel, en %
0,1
0,6
0,4
0,2
0,3
Dont variation due au solde
migratoire, en %
1,2
0,8
0,8
0,4
0
Source : INSEE
Par ailleurs, si la population carquefolienne vieillit, c’est dans des proportions moindres
que la population régionale et nationale
3
.
2
Données INSEE à fin 2020.
3
En 2019 (données INSEE), les plus de 60 ans représentaient 23,1 % de la population à Carquefou,
23,8 % en Loire-Atlantique, 26,6 % en Pays de la Loire et 26 % en France métropolitaine.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
Enfin, la situation économique et sociale des habitants de la commune de Carquefou
apparaît plutôt favorable, avec un taux de pauvreté deux fois moins important qu’au niveau
départemental et national, et une médiane de revenus par unité de consommation supérieure
d’environ 15
% à celle du département, elle-même déjà supérieure à la médiane nationale. La
part des ménages fiscaux imposés vient conforter ce constat.
Tableau n° 2 :
Situation économique et sociale des ménages de la commune de Carquefou
Commune de
Carquefou
Loire-
Atlantique
Pays de
la Loire
France
Métropolitaine
Part des ménages fiscaux imposés en 2020,
en %
64
53,2
49
51,1
Médiane du revenu disponible par unité de
consommation en 2020, en euros
27 150
23 430
22 350
22 400
Taux de pauvreté en 2020, en %
5
10
10,5
14,4
Source : INSEE
, comparateur de territoires
44+REG-52+FRANCE-1
COMMUNE DE CARQUEFOU
12
1
LES RELATIONS AVEC L
’INTERCOMMUNALIT
É : DES
MUTUALISATIONS
À
APPROFONDIR
AVEC
NANTES
MÉTROPOLE
1.1
La démarche limitée de mutualisation au sein de Nantes Métropole
La commune de Carquefou est membre de Nantes Métropole, établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) passé au 1
er
janvier 2015 du statut de communauté urbaine
à celui de métropole, en application de la loi MAPTAM
4
du 27 janvier 2014.
Nantes Métro
pole exerce ses compétences en lieu et place des communes, qu’elles
soient obligatoires, car attribuées de plein droit par la loi
5
, ou optionnelles
6
. Les communes
bénéficient quant à elles de la clause de compétence générale, qui leur permet de régler par
délibération toutes les affaires relevant de leur niveau
7
.
Le schéma intercommunal de coopération et de mutualisation a été rendu obligatoire
par la loi afin d’améliorer la mise en œuvre de ces compétences
8
. Nantes Métropole a adopté le
sien par délibération du conseil métropolitain du 15 décembre 2015 en identifiant plusieurs axes
de travail
: les transferts d’équipements, de compétences, les mutualisations ainsi que les
coopérations.
Sur la base de ce schéma, des conventions ont ainsi été conclues entre l
’EPCI et les
communes membres pour la mise en place de services communs et en définir les modalités
financières.
À ce titre, il a été convenu que les communes remboursent à Nantes Métropole les frais,
en fonctionnement et investissement, afférents aux serv
ices communs gérés par l’EPCI. De
façon générale et sauf exception précisée dans des conventions particulières, Nantes Métropole
prend en charge 50 % des coûts, le solde étant réparti entre les communes signataires au prorata
de leur nombre d’habitants.
4
Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des
métropoles (dite loi MAPTAM).
5
Article L. 5217-2 du CGCT : notamment la création des zones d'activité ; les équipements culturels,
socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain ; Schéma de cohérence territoriale et schéma de
secteur ; plan local d'urbanisme, document en tenant lieu ou carte communale ; Programme local de l'habitat ;
assainissement des eaux usées, gestion des eaux pluviales ; gestion des déchets ménagers et assimilés ; gestion des
milieux aquatiques et prévention des inondations.
6
Notamment l’aménagement des espaces naturels et des sites dégradés, à vocation de loisirs ; actions
d'observation et de sensibilisation à l'environnement et au développement durable à l'échelle de la métropole ;
actions et réalisations en faveur des personnes handicapées ; refuges pour animaux abandonnés et errants ;
participation aux constructions nouvelles de lycées et extensions des lycées existants ; éclairage public.
7
Article L. 2121-29 du CGCT.
8
Article L. 5211-39-1 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
Au 1
er
janvier 2018, seuls cinq services communs existaient au sein de l’EPCI
:
-
le service commun d’instruction des autorisations du droit des sols (dites ADS)
regroupant huit communes de moins de 10 000 habitants du sud-ouest de la
métropole suite à la disparition pour ces dernières de la mise à disposition des
moyens de l’État pour procéder à cette instruction
;
-
le service en charge du système d’information géographique (SIG) et du portail
Géonantes afin de constituer une base de données géographiques commune sur le
territoire métropolitain ;
-
le service en charge de la gestion documentaire et des archives ;
-
le centre de supervision urbain (CSU), en charge en particulier de l’exploitation du
réseau de caméras de vidéoprotection ;
-
le service d’animation des
ADS, en charge de coordonner le travail des services
instructeurs présents dans les communes.
Au-delà de ces services communs, une coopération entre les communes a été recherchée
dans divers domaines, comme les écoles de musique (coordination de l’offre
sur le territoire
métropolitain) ou les bibliothèques (création d’une application mobile). Quelques groupements
de commande ont également été mis en place.
Un bilan de ces mutualisations a été dressé par des groupes de travail pilotés par des
élus, qui ont
ensuite défini des pistes d’amélioration, présentées et débattues lors d’une
conférence des maires tenue le 20 mai 2022.
Dans le prolongement de cette conférence, le
conseil communautaire de Nantes Métropole, par une délibération du 9 décembre 2022, a
ac
tualisé, pour la période courant jusqu’en 2026, son schéma de coopération et de mutualisation
en retenant trois axes d’amélioration
:
-
le renforcement des services communs actuels, à travers l’adhésion de nouvelles
communes ou l’élargissement de leurs missi
ons
: il s’agit en particulier de la mise
en œuvre de la dématérialisation pour le service commun «
ADS » et de la création
d’un système d’archivage électronique pour le service commun de la gestion
documentaire et des archives ;
-
la création de trois nouveaux services communs au 1
er
janvier 2023 : le centre de
réception des appels institutionnels et d'organisation de la logistique (CRAIOL),
chargé notamment de traiter les alertes déclenchées par la préfecture, l’animation du
réseau de lecture publique, char
gé en particulier de l’élaboration d’une charte
métropolitaine de la lecture publique, et le service d’animation de la relation à
l’usager, avec pour mission de mettre en place des référentiels et des chartes
;
-
l’ouverture d’une réflexion quant à la possib
ilité de développer de nouvelles
mutualisations et coopérations, dans quatre domaines : les fonctions support (aide à
la recherche de financement, ressources humaines, affaires juridiques, commande
publique)
; la lutte contre l’insalubrité, l’habitat indig
ne et les atteintes à
l’environnement
; la culture (culture scientifique, technique et industrielle, le
patrimoine, les lieux de création, l’enseignement, etc.)
; la cohésion sociale.
COMMUNE DE CARQUEFOU
14
1.2
La commune de Carquefou pourrait être facteur de renforcement des
mutualisations et coopérations intercommunales
À l’heure actuelle, la commune de Carquefou adhère aux seuls services communs
« Animation
des
ADS-
dématérialisation
de
l’urbanisme
»,
«
Système
d’information
géographique métropolitain et portail Géonantes », « Gestion documentaire et des archives » et
« Animation du réseau de lecture publique
». En revanche, elle n’adhère pas au centre de
réception des appels institutionnels et d'organisation de la logistique (CRAIOL), au service
commun « Animation de la relation
à l’usager
» ou encore au Centre de supervision urbain
(CSU).
La chambre rappelle que les mutualisations visent à permettre d'accroître la
performance des administrations, par le développement des synergies et le partage des moyens
en évitant les "doublons" de service. Peuvent être redéployés les gains ainsi dégagés pour le
financement de services en faveur des administrés.
Elle recommande dès lors à la commune d’adhérer davantage aux services communs
existants aujourd’hui sur le territoire métropolitain.
Comme elle l’a fait dans son précédent rapport d’observations définitives concernant
Nantes Métropole
9
, la chambre observe par ailleurs que la mutualisation des services entre
l’EPCI et les communes membres, à l’exception de la commune de Nantes, apparaît
globalement inaboutie sur le territoire communautaire. En effet, les services communs décrits
ci-
dessus qui sont proposés aujourd’hui aux communes membres sont peu nombreux, peu
structurants et ne concernent que peu d’agents. Dans sa réponse à la chambre,
la commune de
Carquefou fait par ailleurs valoir que l’adhésion à certains de ces services, comme le CRAIOL
ou celui relatif à la recherche de subventions, représenterait un coût élevé pour elle pour un
bénéfice limité et que lors de la conférence des directeurs généraux de service (DGS) du
16
janvier 2024 il avait été décidé que le pacte de coopération était clos et qu’aucun nouveau
service commun ne serait mis en place.
La chambre constate toutefois qu’aucune fonction support,
ainsi la commande
publique,
les affaires juridiques, les finances ou même le service informatique, n’est mutualisée,
alors même qu’une telle évolution pourrait permettre une montée en compétences et
l’optimisation de la dépense.
De même, le service d’instruction des autorisations d’urbanisme n’est mutualisé que
pour huit communes de l’EPCI. Pour chacune des autres communes, comme Carquefou, il
existe un service instructeur. Là encore, un service commun à toutes les communes serait gage
d’efficience, outre qu’il permettrait certainement d’appliquer de façon plus homogène les règles
du plan local d’urbanisme métropolitain (PLUm). Il rendrait en outre inutile le service commun
d’animation des autorisations du droit des sols, qui œuvre à coordonner le travail des services
instructeurs communaux. Dans sa réponse à la chambre, Nantes Métropole indique continuer à
agir dans une logique de travail en réseau qui lui apparaît comme une réponse adaptée et
partagée.
La chambre relève en outre que cette faiblesse de la mutualisation des services va de
pair avec la faiblesse de la mutualisation des achats.
9
Documents | Cour des comptes (ccomptes.fr)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
En effet, seulement deux groupements de commandes ont été mis en place pendant la
période sous
revue avec l’EPCI, pour la fourniture de gaz et électricité d’une part, représentant
un montant total de dépenses de 663 312
€ pour la commune en 2022, et, d’autre part, pour la
fourniture de caméras de vidéoprotection, lequel n’a pas encore donné lieu à exécution. La
commune de Carquefou a également porté, jusqu’au 31
décembre 2021, un groupement de
commandes en matière de fournitures de bureau pour un total de 300 000
€
HT sur quatre ans.
Nantes Métropole indique dans sa réponse à la chambre que grâce au travail réalisé avec
l’UGAP, les communes membres bénéficient également de remises sur certains marchés
(acquisition de véhicules, matériels et prestations informatiques, etc.).
Si la mise en place des trois groupements de commandes précités constitue une avancée
positive à saluer, ceux-ci sont néanmoins trop modestes, en volume de dépenses comme en
nombre
. Une véritable dynamique d’achat mutualisé devrait être mise en œuvre par la commune
en lien avec l’EPCI car elle pourrait générer,
pour les contribuables, d’importantes économies
d’échelle. À ce titre, la mise en place d’un service commun «
Commande publique
» à l’échelle
de l’EPCI permettrait d’ailleurs d’identifier plus facilement les achats pouvant être mutualisés
et d’accélérer ainsi ce processus.
Enfin, il n’existe pas d’équipements d’intérêt métropolitain sur le territoire communal.
La construction du nouveau centre aquatique est par exemple assumée par la commune, dès lors
que seules les piscines répondant aux besoins du sport de haut niveau sont, en principe, éligibles
à une compétence métropolitaine. La piscine municipale de Carquefou étant toutefois la seule
du quart nord-est de Nantes Métropole, la commune a conclu des conventions avec les
communes de Mauves-sur-Loire, Thouaré-sur-Loire et Sainte-Luce-sur-Loire afin que leurs
élèves puissent bénéficier de créneaux de natation
10
.
Recommandation n° 1.
: Concourir davantage aux mutualisations avec Nantes
Métropole, notamment en développant les groupements de commandes.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Carquefou est une commune membre de Nantes Métropole, qui a mis en place un
schéma de coopération et de mutualisation en 2015, actualisé en 2022.
Les mutualisations avec l’EPCI sont
toutefois
très limitées puisque Carquefou n’adhère
pas à tous les services communs proposés à l’heure actuelle aux communes membres de l’EPCI
.
Ces de
rniers sont par ailleurs peu structurants et ne concernent que peu d’agents dès lors qu’ils
ne correspondent à aucune fonction support, comme la commande publique, les affaires
juridiques, les
finances ou même l’informatique.
Les achats sont également très
peu mutualisés avec l’EPCI
et les autres communes
puisque seuls trois groupements de commandes ont été mis en place pendant la période sous
revue. La commune est donc invitée à développer davantage les mutualisations, notamment en
développant les groupements de commandes.
10
Le coût du créneau étant fixé à 250
€
, générant une recette totale de 24 319
€
pour Carquefou en 2021.
COMMUNE DE CARQUEFOU
16
2
QUALITÉ
DE
L’INFORMATION
BU
DGÉTAIRE
ET
FINANCIÈRE, RÉGULARITÉ ET FIABILITÉ DES COMPTES
2.1
La qualité de l’information budgétaire et comptable
2.1.1
Un calendrier budgétaire conforme
Le budget communal se décline, sur l’ensemble de la période, en
un budget principal et
deux budgets annexes, dédiés à l’espace culturel et de congrès (ECC) de la Fleuriaye, créé en
1995, et au lotissement du Charbonneau, créé en 2017. La chambre constate que la commune
de Carquefou adopte ses budgets primitifs, ses comptes de gestion et comptes administratifs
dans les délais réglementaires.
2.1.2
Les états annexés aux documents budgétaires sont correctement renseignés et
donnent une image fidèle de la situation de la commune, sauf en ce qui concerne
les effectifs
Les états a
nnexes sont destinés à compléter l’information contenue dans les documents
budgétaires, en informant le plus précisément possible les élus et les citoyens sur des éléments
substantiels du bilan (dette, trésorerie, charges transférées, etc.), du « hors bilan » (engagements
donnés ou reçus envers des tiers) et sur divers éléments qui permettent d’appréhender dans son
ensemble la situation d’une collectivité. Il importe donc que les règles d’information et de
transparence les concernant soient respectées. À ce titre, plusieurs états annexes sont rendus
obligatoires pour fournir une information complète. Les articles L. 2313-1 et
R. 2313-3 du
CGCT
fixent la liste de ces états pour les communes de 3 500 habitants et plus.
L’examen des annexes produites par la commune de Carquefou à l’appui des budgets
primitifs et des comptes administratifs 2018 à 2022 du budget principal a permis de constater
qu’el
les sont tenues de manière satisfaisante et respectent le format imposé par la maquette
M14 pour les comptes administratifs votés par nature.
Elles permettent aux élus qui votent le budget mais aussi aux tiers intéressés de disposer
de renseignements relativement détaillés pour apprécier la structure financière et les
engagements de la collectivité, sauf en ce qui concerne l’information relative aux effectifs de
la commune. L’information relative à l’évolution du nombre d’ETP doit en effet être fiabilisée
car elle ne donne pas une image fidèle de la réalité
11
.
2.1.3
L’information présentée lors du débat d’orientation budgétaire (DOB)
apparaît globalement satisfaisante
La composition du rapport d’orientations budgétaires (ROB) est fixée à l’
article
D. 2312-3 du
CGCT. Les ROB de la commune sont, dans la période sous revue, globalement
conformes aux exigences règlementaires. Les objectifs du ROB ne sont cependant pas
comp
lètement atteints en matière d’évolution prospective.
11
Voir
infra
la partie du présent rapport relative aux charges de personnel.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Les éléments de la stratégie financière pluriannuelle sont en effet énoncés sans réelle
démonstration chiffrée. L’assemblée délibérante ne dispose donc pas d’analyse rétrospective et
prospective mettan
t en évidence les contraintes, les marges de manœuvre et les leviers à
envisager. Les notes de présentation des ROB sont insuffisantes en matière de chiffrage des
opérations d’investissement pour assurer un réel débat au sens de l’
article L. 2312-1 du CGCT
.
Afin de donner plus de transparence et de lisibilité à la stratégie proposée à l’assemblée
délibérante, la commune est donc invitée à compléter le contenu de ses ROB.
2.2
La qualité des prévisions budgétaires doit être fortement améliorée en
investissement
Les taux d’exécution budgétaire, qui se définissent comme le rapport entre les crédits
votés par l’assemblée délibérante et les montants effectivement mandatés (dépenses)
ou perçus
(recettes) au cours de l’exercice permettent d’apprécier la qualité de la prévision budgétaire et
de l’information transmise à l’assemblée délibérante au moment de l’adoption du budget.
De 2018 à 2022, les taux d’exécution du budget de la commun
e de Carquefou révèlent
un niveau de réalisation satisfaisant pour la section de fonctionnement mais un niveau nettement
insuffisant en dépenses d’investissement. Le tableau relatif aux taux de réalisation des
prévisions budgétaires 2018 à 2022 du budget p
rincipal, tant en fonctionnement qu’en
investissement (Tableau n°
16 de l’annexe n°
1 du présent rapport).
2.2.1
Les taux d’exécution en fonctionnement sont satisfaisants
Les taux d’exécution enregistrés pour les dépenses réelles de fonctionnement entre
2018 et 2022 se sont établis en moyenne à 96 %. Le niveau des annulations de crédits est en
moyenne de 4 % par an des crédits votés au budget prévisionnel.
Le taux d’exécution des recettes réelles de fonctionnement est supérieur en moyenne
de 4 % aux prévisions. Cette sous-estimation des recettes à percevoir équivaut à environ
0,66
M€ par an sur la période. En tout état de cause, il peut être constaté que les dépenses réelles
de fonctionnement de la commune, de l’ordre de 22,2
M€ par an entre 2018 et 2022,
représentent 83 % du niveau des recettes réelles enregistrées sur la même période (26,76
M€),
et permettent ainsi à la commune de dégager un autofinancement moyen de plus de 0,93
M€/an,
non prévu au moment du vote du budget prévisionnel par les élus.
2.2.2
Les dépenses
d’équipement votées au budget apparaissent insincères
Sur la période au contrôle, s’agissant de la section d’investissement, les taux de
réalisation en recettes se sont améliorés, mais ceux en dépenses se sont très nettement altérés :
en 2022 ils ont atteint 100 % en recettes et 23 % en dépenses ; en 2018 ils étaient de
respectivement 95 % et 38 %.
COMMUNE DE CARQUEFOU
18
Graphique n° 1 :
Taux d’exécution de la section d’investissement du budget principal
Source : CRC d'après les comptes administratifs
Même après intégration des restes à réal
iser (dont l’analyse par la chambre a montré
qu’ils sont justifiés), les taux d’exécution des dépenses d’investissement demeurent
extrêmement faibles (cf. tableau n°
3), ce qui conduit la chambre à s’interroger sur la sincérité
des prévisions de la section
d’investissement.
Tableau n° 3 :
L’exécution des dépenses d’équipement
Dépenses d'équipement
2018
2019
2020
2021
2022
Crédits d'équipements
ouverts au BP (20+21+23) (A)
26 229 870
26 832 607
24 279 132
24 617 648
23 296 029
Crédits d'équipement
mandatés sur l'exercice (B)
5 677 393
7 226 455
4 388 803
6 226 648
3 775 667
Restes à réaliser (C)
4 365 457
2 311 535
2 650 565
1 473 601
1 674 056
Crédits annulés (D)
16 187 020
19 094 618
17 239 764
16 917 399
17 846 306
Taux d'exécution (B+C) / (A)
38%
36%
29%
31%
23%
Part des crédits annulés (D) / (A)
62%
71%
71%
69%
77%
Source : CRC d'après les comptes administratifs
Ainsi au compte administratif 2022, il apparaît qu’en dépenses, les crédits annulés au
chapitre 21 (immobilisations corporelles) représentent 92 % du total des crédits ouverts.
Plus encore, au même exercice, sur un total de près de 23,3
M€ de crédits ouve
rts en
dépenses d’équipement, 17,8
M€ de crédits ont été annulés, soit près de 77
% dudit budget.
Au total, alors que les budgets cumulés des dépenses d’équipement se sont établis à
125
M€ entre 2018 et 2022, seul le tiers de ces crédits votés a été exécut
é, soit seulement
39,8
M€. Ce taux d’exécution très faible, en moyenne de 32 % sur la période en cause, conduit
donc à s’interroger sur la fiabilité et la faisabilité des prévisions d’investissement soumises à
l’approbation du conseil municipal lors du vot
e du budget prévisionnel chaque année.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
L’absence de réelle planification pluriannuelle des investissements contribue,
certainement, à expliquer ces difficultés d’exécution. L’élaboration d’un plan pluriannuel
d’investissement (PPI) contribuerait probablement à clarifier la stratégie d’investissement de la
commune auprès du conseil municipal en explicitant les choix et les enjeux liés à la gestion de
ces investissements et en déclinant les financements nécessaires à leur réalisation.
Par ailleurs, la chambre constate que depuis 2005, la commune gère certains de ses gros
investissements par la technique des autorisations de programme et des crédits de paiement
(AP/CP), qui est favorable à un bon suivi des opérations exécutées sur plusieurs exercices
comp
tables. Sa mise en œuvre pratique appelle toutefois plusieurs observations
: l’imprécision
des délibérations de la commune relatives aux AP/CP (absence de référence à l’objet même de
la délibération - création, révision ou clôture-
, imprécisions sur l’évol
ution prévue, doublons,
etc.) ne permet pas d’assurer une information complète et transparente des élus et des citoyens.
La lecture des procès-verbaux des conseils municipaux confirme cette imprécision et le manque
d’informations transmises sur l’avancemen
t des opérations importantes de la commune. La
durée des AP a par ailleurs dépassé les cinq ou six années, seuil généralement considéré comme
d’alerte,
significatif
d’un
risque
de
dérive
dans
la
réalisation
des
programmes
d’investissements.
Sur la période examinée, tous les projets de construction ou de rénovation ont, dans les
faits, souffert d’importants retards.
La procédure des AP/CP ne peut être efficace que si les programmes concernés sont
régulièrement suivis et actualisés, afin d’éviter les retards
trop importants entre la date de
l’autorisation et le démarrage de l’opération, en vue d’obtenir une bonne articulation entre le
montant de crédits de paiement inscrits annuellement et les capacités opérationnelles d’exécuter
les travaux dans l’année.
La
commune doit fortement progresser en ce domaine
La chambre recommande donc à la commune de Carquefou d’inscrire à son budget
prévisionnel annuel les seules dépenses d’investissement réalisables au regard des capacités
opérationnelles de ses services. Elle
lui recommande également d’élaborer et de présenter à
l’ensemble des élus un plan pluriannuel d’investissement dans un document dédié.
Recommandation n° 2.
: Présenter au conseil municipal des prévisions budgétaires
sincères en investissement tenant compte des capacités opérationnelles annuelles de la
commune (article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
COMMUNE DE CARQUEFOU
20
Recommandation n° 3.
: Présenter au conseil municipal, dans un document dédié, un
plan pluriannuel d’investissement réalis
te au regard des capacités opérationnelles de la
commune.
2.3
La publicité des informations essentielles doit être améliorée
2.3.1
Les subventions et concours en nature aux associations supérieurs à 23 000
€
font l’objet d’une publication partielle sur le site internet de la commune
L'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations
12
prévoit une obligation de publication sur le site internet
de la collectivité, au plus tard trois mois à compter de la date de signature de la convention, des
données essentielles précisées par le
décret n° 2017-779 du 5 mai 2017
pour les subventions
d’un montant supérieur à 23
000
€
13
.
Les annexes des comptes administratifs font apparaître le versement d’un mont
ant de
subvention supérieur à 23 000
€ au bénéfice d’une dizaine de personnes de droit privé
(cf. annexe n° 1-tableau n°
19). Or Carquefou n’assure pas la publicité de ces subventions
:
aucune information n’est simplement accessible, sauf à connaître la da
te de la délibération qui
les concerne, et à la retrouver.
La chambre recommande donc à la commune d’y remédier, et de veiller à prendre en
compte, dans le calcul de ce seuil, les subventions en numéraire mais aussi les subventions en
nature et les mises à disposition de personnel.
12
Dans sa rédaction résultant du 2° du I de l’article 18 de la loi n°
2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une
République numérique
, mis en œuvre par son décret d’application n°
2017-779 du 5 mai 2017 relatif à l'accès sous
forme électronique aux données essentielles des conventions de subvention et par
l’arrêté du 17 novembre 2017
relatif aux conditions de mises à disposition des données essentielles des conventions de subvention.
13
Décret n° 2001-495 du 6 juin 2001
pris pour l'application de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du
12 avril 2000 et relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
Dans sa réponse, la commune adhère à cette recommandation, et
montre qu’elle a
publié
certaines informations relatives aux subventions 2023. Toutefois, certaines données relatives à
la date des conventions mais également aux apports en nature réalisés au profit des
bénéficiaires, comme par exemple le club de basket de Carquefou, sont toujours manquantes.
Recommandation n° 4.
: Assurer de manière régulière et systématique la mise en ligne
sur le site internet de la commune des informations relatives aux subventions (décret
n° 2017-779 du 5 mai 2017).
2.3.2
Les données relatives au rapport social unique ont été rendues accessibles dans
le cadre de l’instruction
de la chambre
En application des dispositions de l'article L. 231.1 du code général de la fonction
publique
, de l’
article 5 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction
publique et du décret n° 2020-1493 du 30 novembre 2020, les collectivités territoriales et
établissements publics doivent établir, depuis le 1
er
janvier 2021, un rapport social unique
(RSU) annuel, au titre de l’année écoulée.
Le RSU se substitue aux différents rapports existants
au sein des collectivités et présente les données issues de la base de données sociales
14
ainsi que
les analyses permettant d’apprécier
notamment la situation comparée des femmes et des
hommes et son évolution ou encore la mise en œuvre des mesures relatives à la diversité, à la
lutte contre les discriminations et à l’insertion professionnelle, par exemple en ce qui concerne
les personnes en situation de handicap.
En application de l’
article 10 du décret du 30 novembre 2020 susmentionné, le RSU
doit faire l’objet d’une diffusion publique (site internet ou t
out autre moyen permettant d'en
assurer la diffusion) par la collectivité ou l’établissement public, dans un délai de 60 jours à
compter de sa présentation au comité social territorial (CST) et au plus tard avant la fin de la
période annuelle suivant celle à laquelle il se rapporte. Or le RSU 2021, présenté au conseil
municipal du 11 janvier
2023, n’était pas accessible sur le site internet de la commune. La
commune y a toutefois remédié à la demande de la chambre dans le cadre de l’instruction du
présent contrôle.
14
Au regard notamment des thématiques suivantes : la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois
et des compétences ; les parcours professionnels ; les recrutements ; la formation ; les avancements et la promotion
interne ; la mobilité ; la mise à disposition ; la rémunération ; la santé et la sécurité au travail, incluant les aides à
la protection sociale complémentaire ; l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ; la diversité ; la
lutte contre les discriminations ; le handicap ; l'amélioration des conditions et de la qualité de vie au travail.
Arrêté
du 10 décembre 2021 fixant pour la fonction publique territoriale la liste des indicateurs contenus dans la base de
données sociales
COMMUNE DE CARQUEFOU
22
2.4
La régularité et la fiabilité des comptes
La chambre a vérifié, à l’occasion de son contrôle, la procédure de rattachement des
charges et des produits, les restes à réaliser, la reprise des résultats et leur affectation, les
dotations aux
amortissements, les avances versées sur commandes d’immobilisations
corporelles ainsi que la comptabilisation des acquisitions et cessions des éléments de patrimoine
foncier et bâti, tous points qui n’appellent pas d’observations de sa part. En revanche, l
a
chambre a relevé un certain nombre d’irrégularités en matière de comptabilité patrimoniale, qui
font l’objet des développements suivants.
2.4.1
L’absence d’inventaire physique des biens communaux est préjudiciable à la
fiabilité comptable
L’instruction budgéta
ire et comptable M57, norme comptable qui a remplacé la M14
depuis le 1
er
janvier 2024, dispose (en son Tome I, titre 3, chapitre 1 et chapitre 4.) que «
La
responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à l’ordonnateur et
au comptable.
L’ordonnateur
[…]
est chargé plus spécifiquement du recensement des biens
et de leur identification : il tient l’inventaire physique
, registre justifiant la réalité physique
des biens et l’inventaire comptable, volet financier des biens inventoriés. Le comptable
public
est responsable de leur enregistrement et de leur suivi à l’actif du bilan : à ce titre, il tient l’état
de l’actif ai
nsi que le fichier des immobilisations, documents comptables justifiant les soldes
des comptes apparaissant à la balance générale des comptes et au bilan. L’inventaire
comptable et l’état de l’actif ont des finalités différentes mais doivent, en toute logi
que,
correspondre.
».
La commune de Carquefou ne tient pas d’inventaire physique de ses biens, qui
permettrait pourtant d’opérer des recoupements périodiques avec son inventaire comptable. Des
démarches partielles avec des catégories de biens existent cependant puisque deux services
assurent un suivi de leurs biens : le parc automobile (115 véhicules) et le service informatique
(étiquetage de tous les matériels). Dans sa réponse, la commune de Carquefou indique
également que la démarche d’étiquetage a
urait
été finalisée pour le service restauration à l’été
2023 et qu’elle
serait en phase de finalisation pour les directions famille et sports.
Si la collectivité enregistre, a priori, ses nouvelles acquisitions et démarre pour chacune
d’elles un plan d’amortis
sement, conforme aux préconisations de la norme comptable
applicable, l’absence d’inventaire physique traduit sa méconnaissance de l’étendue du
patrimoine communal et pose difficulté en termes de fiabilisation comptable. Une gestion
patrimoniale efficiente est en effet bâtie sur un suivi des immobilisations, physique et
comptable, qui doit être à la fois précis, exhaustif et actualisé. Plusieurs éléments viennent
confirmer cette méconnaissance comme par exemple le fait que différents biens, très anciens,
ap
paraissent à l’inventaire alors que la collectivité ne les utilise plus
15
ou encore que 206 biens
de faible valeur (inférieurs à 500
€) ont été sortis de l’inventaire fin 2022
16
, avec un effet
15
Tels, par exemple, un téléviseur et son magnétoscope de 1990 ou encore 17 logiciels des années 1990,
etc.
16
Conseil municipal du 3 octobre 2022, délibération n° 7 avec liste des biens en annexe.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
rétroactif jusqu’en 2008 alors même que les biens de faible valeur s’amortissent au taux de
100
% au cours de l’exercice qui suit leur constitution et ne doivent alors plus apparaître à
l’inventaire
17
.
Au cours de l’instruction, les services communaux ont indiqué avoir entrepris,
en 2023, le recensement des biens communaux et procédé à leur étiquetage par code-barre à
partir du numéro tenu à l’inventaire afin d’établir un inventaire physique. Ce travail
d’inventaire, même partiel, n’a cependant pas été documenté par les services.
2.4.2
Les incohérences relevées entre les inventaires comptables de la commune et les
états de l’actif tenus par le comptable doivent être corrigées
Les contrôles réalisés sur les données au 31 décembre 2022, qui comptent 6 672 fiches
d’immobilisations, révèlent que les immobilisations figurant à l’inv
entaire comptable de
l’ordonnateur et à l’état de l’actif du comptable public de la commune ne sont pas concordantes.
Tableau n° 4 :
Cohérence des états du patrimoine de la commune de Carquefou
Au 31/12/2022
Valeur brute
Amorts cumulés
VNC
BUDGET PRINCIPAL
Etat des immobilisations (commune)
163 928 877,01
9 259 822,17
154 371 266,74
Etat de l’actif (comptable)
158 552 945,56
9 252 109,23
149 300 836,33
Écarts entre l'actif et l'inventaire budget principal
-
5 375 931,45
-
7 712,94
-
5 070 430,41
Au 31/12/2022
Valeur brute
Amort cumulés
VNC
BA ECC Fleuriaye
Etat des immobilisations (commune)
10 664 427,84
4 560 533,86
6 103 485,63
Etat de l’actif (comptable)
10 594 358,60
4 506 805,02
6 087 553,58
Écarts entre l'actif et l'inventaire BA ECC
-
70 069,24
-
53 728,84
-
15 932,05
Sources : états de l'actif transmis par le comptable et états des immobilisations transmis par la commune
À la date du 31 décembre 2022, un écart de 5,38
M€ en valeur brute apparaît entre les
deux documents comptables pour le budget principal. L’écart en valeur nette comptable ressort
pour sa part à hauteur de 5,07
M€.
Les services de la commune, interrogés sur ces divergences,
fournissent de nombreuses explications (comptes 1311 et 181 imputés à l’état de la commune,
écarts détaillés sur les montants des amortissements entre les documents de la commune et ceux
du comptable, etc.) qui pourront utilement être exploitées dans le cadre du nécessaire travail de
rapprochement à effectuer avec les services du comptable public. Dans sa réponse à la chambre,
17
Par ailleurs, la persistance de certains soldes au compte 27« autres immobilisations financières », qui
correspond, selon les instructions M 14 puis M57, aux titres autres que les titres de participation, que la collectivité
acquiert dans le cadre des placements budgéta
ires ou qu’elle a reçus en donation, ainsi qu’aux créances
assimilables à des prêts (dépôts et cautionnements notamment), interroge sur la connaissance réelle par la
collectivité de la nature de ces immobilisations. Au 31 décembre 2022, le solde du compte 27 était en effet resté
stable sur la période et s’élevait ainsi à 419
282,28
€. Par ailleurs, trois de ces titres, valorisés à hauteur de
319 923,38
€, sont très anciens (1982 et 1988).
Sollicités, les services communaux ne sont pas en mesure de
justifier pleinement ces soldes (cf. annexe n° 1 - tableau n° 30). Dès lors que ces immobilisations financières
représentent des actifs immobilisés qui participent à la constitution du fonds de roulement, il appartient à la
commune d’engager leur fiabilisation et
de les apurer.
COMMUNE DE CARQUEFOU
24
le comptable public a indiqué pour sa part avoir proposé aux services de la commune un
calendrier de travail avec pour objectif de finaliser l’ensemble du travail de rectifications au
31 décembre 2024.
La chambre en prend acte et recommande à la commune de finaliser le recensement de
l’ensemble de ses biens et l’encourage à as
surer un suivi physique rigoureux de ses
immobilisations. Outre l’avantage de pouvoir retirer de son inventaire comptable des éléments
qu’elle n’utilise plus et à opérer les éventuelles reprises d’amortissements correspondantes, la
commune améliorerait ainsi la planification de la maintenance de ses biens immobiliers et se
prémunirait contre les risques de détournement de matériels ou de biens. Enfin, et surtout, le
recensement complet de ses biens est un préalable indispensable pour améliorer la fiabilité
comptable du patrimoine carquefolien dans le cadre du passage à la nouvelle norme comptable
M57 qui est obligatoire depuis le 1
er
janvier 2024.
Recommandation n° 5.
: Établir à fin 2024 au plus tard un inventaire physique complet
de l’ensemble des biens de la commune et actualiser l’inventaire comptable en
conséquence (instruction budgétaire et comptable M57, tome 1, titre 3, chapitre 1).
2.4.3
Un défaut de provisionnement à corriger
Traduction du principe de prudence, les provisions pour risques et charges visent à
couvrir des dépenses futures ou de moindres recettes dont l’objet est connu précisément et que
des événements survenus ou en cours rendent probables. Elles sont constituées dès la naissance
du risque et maintenues tant que ce dernier subsiste. Elles donnent lieu à une reprise lors de sa
disparition ou de sa réalisation. En application des articles
L. 2321-2
,
R. 2321-2
et
R. 2321-3
du CGCT, les dotations aux provisions sont des dépenses obligatoires dans certains cas, comme
par exemple
l’ouverture d’un contentieux en première instance.
La commune de Carquefou a peu mouvementé le compte de provisions au cours de la
période examinée. Seules des provisions pour créances douteuses ont été constituées, ainsi
qu’une provision inscrite
pour couvrir les charges afférentes aux jours épargnés sur compte
épargne-
temps (CET) par l’ensemble des personnels
18
. Cette dernière provision n’a été
constituée
que très récemment par la commune, et sous l’impulsion de la comptable
, alors
qu’elle aurait dû l’être dès l'alimentation des CET en 2005.
La chambre constate également que le risque contentieux n’est ni estimé ni provisionné.
Or durant la période sous revue, la collectivité indique avoir été confrontée à 34 contentieux de
tous ordres, dont 21 comme défenderesse. Les principaux contentieux relevaient du domaine
de l’urbanisme (16), de la police municipale (9) et des ressources humaines (4).
Quatre de ces
contentieux sont toujours en cours. Parmi les dossiers clos, cinq ont donné lieu à une
condamnation de la commune au paiement de frais pour un montant total de 8 250
€ et un cas
a donné lieu à la signature d’un protocole transactionnel qui a conduit l
a commune à verser
12 000
€. Parmi les dossiers en cours, celui concernant la vente de la maison Libeau porte sur
un litige d’un montant de 104
323
€ et fait actuellement l’objet d’une médiation.
Dans le même
18
Décret n° 2004-878 du 26 aout 2004 relatif au compte-épargne temps dans la fonction publique
territoriale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
temps, la commune n’a passé aucune provision po
ur risques et charges, alors que le principe de
prudence aurait dû l’y conduire, pour couvrir la charge probable résultant des litiges en
question. La chambre recommande donc à la commune de remédier à cette carence.
Recommandation n° 6.
: Constituer des provisions adéquates
dès l’ouverture d’un
contentieux contre la commune, conformément aux dispositions des articles
L. 2321-2, 29°
et
R. 2321-2
du CGCT.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La qualité de l’information budgétaire et comptable produite par la commune de
Carquefou est globalement assurée. Plusieurs améliorations pourraient toutefois être
apportées, notamment concernant la transparence des données mises à disposition des élus et
du public. La commune devra ainsi veiller à mettre en ligne, chaque année,
l’ensemble d
es
informations relatives aux subventions versées.
En outre, si l’information générale et
financière, indispensable à l’exercice du mandat des élus, est globalement assurée, la commune
devra veiller
, d’une part,
à fiabiliser ses prévisions budgétaires, en particulier en ce qui
concerne le pilotage des investissements engagés
et, d’autre part, à
assurer une information
plus complète des élus et du citoyen en la matière.
Enfin, la fiabilité des comptes est à améliorer sur certains points. La commune doit, en
particulier, terminer le recensement, dans les meilleurs délais,
de l’ensemble de
ses biens à
travers un inventaire physique et le mettre en cohérence avec les informations détenues par le
comptable public. Par ailleurs, alors même que la commune de Carquefou fait l’objet de
plusieurs litiges, en particulier dans le domaine de l’urbanisme, elle
n’a constitué à ce titre
aucune provision sur la période examinée, ce qui constitue une irrégularité.
COMMUNE DE CARQUEFOU
26
3
UNE SITUATION FINANCIÈRE TRÈS CONFORTABLE
La structure budgétaire de la commune de Carquefou comprend sur la période
contrôlée, outre le budget pri
ncipal, deux budgets annexes : l’un est dédié à l’espace culturel et
de congrès (ECC) de la Fleuriaye, l’autre au lotissement du Charbonneau. La quasi
-totalité des
dépenses de fonctionnement (93 %) et des éléments du patrimoine (94 %) relèvent du budget
pr
incipal. En 2023, le budget principal prévisionnel de la commune s’élevait à 33,6
M€ en
dépenses, dont 26,5
M€ en fonctionnement et 7,14
M€ en investissement. Pour sa part, le
budget annexe de la Fleuriaye s’élève au total à 7,71
M€ en dépenses, dont 5,96
M€ en
investissement (voir tableau n° 16, en annexe n° 2 au présent rapport).
3.1
L’évolution des produits et charges de gestion
3.1.1
Une progression limitée des produits de gestion du fait notamment de la
stabilité des taux de taxes foncières jusqu’en 2023
De 2018 à 2022, les produits de gestion du budget principal ont enregistré une hausse
de 6,7 %, soit une variation moyenne annuelle de 1,6 %. Après une baisse entre 2018 et 2020
(- 0,26
M€), les exercices 2021 et 2022 sont marqués par un ressaut de plus de 5
% par rapport
à l’exercice précédent du fait d’une forte progression des compensations versées par l’État pour
corriger les réformes fiscales relatives à la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences
principales et à la révision de la valeur locative des établissements industriels. En 2022, les
produits de gestion se sont élevés à 27,19
M€.
Graphique n° 2 :
Évolution des produits de gestion 2018-2022-Budget principal-Carquefou
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
En 2022, le niveau des produits de gestion par habitant (1 400
€) à Carquefou est
supérieur à la moyenne du panel
19
de référence régional (1 263
€) mais inférieur à la moyenne
nationale des communes de 20 000 à 50 000 habitants (1 495
€). La répartition entre catégorie
de recettes évolue peu sur la période (cf. graph infra pour 2022). Ainsi, les produits fiscaux
(ressources fiscales propres et fiscalité reversée) représentent une part prépondérante (78 %) du
total des produits de gestion. Les dotations et participations perçues concentrent environ 13 %
de la totalité des produits et les ressources d’exploitation, 9
%.
Des ressources fiscales propres prépondérantes, malgré la stabilité des taux jusqu’en 2023
Sur la période 2018-2022, les ressources fiscales propres de la commune (nettes des
restitutions) ont progressé en moyenne de 0,3 % par an, soit une augmentation limitée,
d’environ 1,1
% sur les cinq exercices. Les taxes d’habitation et foncières ont en moyenne
assuré sur la période 85 % de ces ressources fiscales.
Les droits de mutation, très dynamiques
depuis 2018 au moins, constituent la deuxième catégorie de ressources fiscales, par ordre
d’importance, avec une contribution égale à 11
% des ressources fiscales propres (1,3
M€/an).
Enfin, la taxe communale sur la consommation finale d’éle
ctricité
20
(4 %) et la taxe sur la
publicité extérieure (1
%) constituent les dernières ressources fiscales par ordre d’importance.
Depuis 2021, en application de la réforme de la taxe d’habitation initiée par la loi de
Finances 2020, le produit de la taxe
d’habitation perçue par les communes a été remplacé par
la part de taxe foncière sur les propriétés bâties jusqu’alors perçue par les départements, affectée
d’un coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts de compensation liés à ce transfert.
C
ette réforme a, en 2021, mécaniquement porté le taux d’imposition communal de cet impôt à
29,07 % (contre une valeur de départ de 14,07 % entre 2018 et 2020). En conséquence, la
commune de Carquefou est depuis lors surcompensée, la nouvelle part de taxe foncière sur les
propriétés bâties étant supérieure au volume de la taxe d’habitation perdue. La commune se voit
donc appliquer un coefficient correcteur de 0,916493 et restitue, à ce titre, environ 0,95
M€ de
produits de TFPB par an
21
. Si cette réforme fisca
le a privé la commune de marges de manœuvre
en termes de produits de taxe d’habitation, le niveau global des produits fiscaux n’en pâtit pas
puisqu’il retrouve, en 2022, un niveau quasi équivalent à celui d’avant la réforme (9,67
M€ en
2022 contre 9,74
M€
en 2018).
19
Certaines données financières sont comparées à celles des communes de 20 000 à 50 000 habitants
appartenant, à l’instar de Carque
fou, à un groupement fiscalisé (fiscalité professionnelle unique), régional et
national le cas échéant.
20
Depuis 2021, dans le cadre de la réforme de la taxation de l’électricité, la TCCFE est devenue une
majoration de la taxe intérieure sur la consommatio
n finale d’électricité (article 54 de la loi de finances pour 2021).
21
Comparant les recettes calculées selon l’ancien régime (« recettes avant ») à celles résultant du nouveau
régime (« recettes après »). En cas de valeur de coefficient supérieure à 1, la commune perçoit un complément de
recette (commune dite sous-compensée). Dans le cas contraire (valeur inférieure à 1), elle restitue une part du
produit de la TFB (commune surcompensée) sauf si la surcompensation est inférieure à 10 000
€. Le coefficient
correcteur est fixe et s’applique chaque année aux recettes de TFB de la commune. Si les bases augmentent, la
commune sous-compensée voit sa compensation augmenter (versement) et la commune surcompensée sa
contribution augmenter (prélèvement).
COMMUNE DE CARQUEFOU
28
La commune bénéficie d’un potentiel fiscal
22
par habitant et d’un revenu imposable
moyen par habitant supérieurs à la moyenne de la strate. Dans le même temps, le contribuable
carquefolien consent un effort fiscal
23
nettement inférieur à la moyenne, de 1,08 en 2022 contre
1,23 pour les communes métropolitaines de 20 000 à 34 999 habitants. Les ménages
carquefoliens, dans des situations de revenus plus favorables que la moyenne, sont ainsi moins
sollicités.
Tableau n° 5 :
Revenu imposable et potentiel fiscal par habitant à Carquefou en 2022
Revenu imposable
moyen par habitant
Potentiel fiscal 4
taxes par habitant
Commune de Carquefou
19 027
1 552
Moyenne de la strate
16 099
1 118
Sources
: CRC d’après données DGCL. Strate des communes métropolitaines de
20 000 à 34 999 habitants
Aucune évolution de taux n’ayant été votée entre 2018 et 2022, la progression du
produit de la fiscalité était uniquement liée à l’effet base. Jusqu’en 2020, ces bases fiscales
progressaient régulièrement, en lien avec le dévelop
pement économique et l’installation de
nouveaux ménages sur le territoire communal : + 3,9 % pour les bases de TH, + 3,2 % pour la
TFB et 3,6 % pour la TFPNB. En 2021, les réformes fiscales se sont traduites par la diminution
de 51,3 % des bases imposables, passées de 73,5
M€ en 2020 à 35,8
M€ en 2021. En 2022, la
dynamique repart à la hausse (+ 2,9 %).
Après la réforme précitée de la taxe d’habitation, le levier de la commune en matière
fiscale est limité au seul vote des taux de taxes foncières. Ces derniers sont inférieurs aux
moyennes de la strate et sont régulièrement, en alternance avec Basse-Goulaine, les moins
élevés de Nantes Métropole, ce qui laisse à la collectivité une marge de manœuvre significative
permettant d’alimenter, au besoin, la dynamiqu
e de la ressource fiscale.
Ce levier a d’ailleurs été utilisé par les élus en 2023. La municipalité a en effet fait le
choix, selon les indications figurant au ROB, d’augmenter les taux de taxe foncière afin de
«
faire face à la croissance des dépenses de fonctionnement
»
24
, cela malgré le caractère très
confortable de la situation financière carquefolienne.
22
Mesure la
richesse fiscale potentielle d’une collectivité par rapport aux autres collectivités de la même
strate, le potentiel fiscal d’une commune (cf. art. L.
2334-4 du CGCT), est égal à la somme que produiraient les
quatre taxes directes locales (produits potentiels que constituent la TFPB, la taxe foncière sur les propriétés non
bâties (TFPNB), la TH, la cotisation foncière des entreprises (CFE)) de cette collectivité si l’on appliquait aux
bases communales de ces quatre taxes le taux moyen national d’imposition
à chacune de ces taxes.
23
Indicateur permettant d’évaluer la pression fiscale exercée sur les contribuables de la commune.
24
Extrait ROB 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
Tableau n° 6 :
Évolution du taux des impôts locaux
Taux
2018
2019
2020
2021
2022
2023
TH Carquefou
14,07%
14,07%
14,07%
14,07%
14,07%
15,41%
25
Moyenne de la strate TH
16,68%
16,66%
19,93%
20,56%
19,63 %
nc
TFPB Carquefou
14,07%
14,07%
14,07%
29,07%*
29,07%
31,83%
Moyenne de la strate TFPB
22,76%
22,58%
23,46%
39,40%
39,54 %
nc
TFPNB Carquefou
37,33 %
37,33%
37,33%
37,33 %
37,33%
40,88%
Moyenne de la strate
TFPNB
52,18%
53,69%
54,40%
53,63%
54,38 %
nc
Source : états fiscaux 1259
M, données DGCL et fichiers de recensement des éléments d’imposition à la fiscalité
directe locale (REI). * : Avant application du coefficient correcteur
Par ailleurs, la loi de finances pour 2021 a mis en œuvre la réduction de moitié de la
valeur locative des établissements industriels
: l’abattement de 50
% des bases des
établissements industriels a particulièrement affecté Carquefou du fait de son tissu économique.
Ce recul est néanmoins compensé par l’allocation d’une attribution de compensation (cf.
infra
).
Une fiscalité reversée dynamique
À ces produits de fiscalité propre s’ajoute une fiscalité reversée par Nantes Métropole,
représentant 45 % des produits fiscaux. En 2022, la commune a perçu un montant de fiscalité
reversée (attribution de compensation et dotation de solidarité communautaire) par Nantes
Métropole de 9,87
M€, en hausse de 6,3
% depuis 2018.
Le ratio de fiscalité reversée à Carquefou ressort à un niveau très supérieur à celui
constaté en moyenne : 474
€/habitant à Carquefou en 2022 contre une moyenne de
242
€/habitant pour l
a strate nationale des communes de 20 000 à 40 000 habitants. Sur la
période, ce ratio a augmenté de 12
%, en lien avec l’adoption d’un nouveau pacte financier
métropolitain fin 2021
26
, qui prévoyait notamment une révision des attributions de
compensation d
es communes pour tenir compte de l’accroissement des charges en lien avec les
prestations assurées par les communes (dépenses d’entretien des espaces verts d’abords de
voirie). Cette révision a permis à Carquefou de bénéficier d’un accroissement de sa dota
tion à
hauteur de 514
056 € en 2022.
Au total, et malgré sa situation financière très confortable, la commune de Carquefou,
qui a perçu de la part de Nantes Métropole, au titre de la solidarité intercommunale, un montant
de 9,2
M€ en 2018, a vu ce montant
progresser pour atteindre près de 10
M€ en 2022.
25
Assujettissement à la TH des locaux vacants depuis plus de deux ans : Carquefou a délibéré en ce sens
le 20
juin 2011. Cette délibération n’a pas trouvé à s’appliquer en
tre 2018 et 2022.
26
Voir également sur ce point le précédent rapport de la chambre sur Nantes Métropole :
Documents |
Cour des comptes (ccomptes.fr).
COMMUNE DE CARQUEFOU
30
Les autres ressources
Les ressources institutionnelles (dotations et participations) représentent environ 13 %
des produits de gestion de la commune de Carquefou. La mise en œuvre de l’abattement de
50 % de la valeur locative des établissements industriels, qui a particulièrement affecté
Carquefou du fait de son tissu économique, se trouve compensée par le versement de
l’allocation compensatrice
: 1,53
M€ en 2021 et 1,58
M€ en 2022. Enfin, dans le cadre de
l’adoption du nouveau pacte financier métropolitain, Carquefou bénéficie du versement d’un
fonds de concours « piscines » afin de favoriser l’apprentissage de la natation pour les scolaires,
d’un montant de 139
293
€ à partir de 2022. Pour sa part, la dég
ressivité progressive de la
dotation globale de fonctionnement (DGF), commencée en 2014 avec les pactes de
responsabilité et de compétitivité, s’est achevée en 2020. La commune ne perçoit plus de DGF
depuis.
Des ressources d’exploitation limitées
Les resso
urces d’exploitation représentent 9
% des produits de gestion de la commune.
Ces ressources, stables sur la période sont constituées très majoritairement des recettes issues
des prestations de services : activités et services périscolaires (1,1
M€/an en mo
yenne), crèches
(0,35
M€/an). Les autres ressources d’exploitation proviennent principalement des loyers des
immeubles, en particulier celui de la caserne de gendarmerie (0,12
M€/an). Les ressources
d’exploitation constituent, à Carquefou, une recette de l’ordre de 87
€ par habitant, soit un
niveau inférieur à celui de la strate des communes de 20 000 à 50 000 habitants (98
€/hbt).
3.1.2
Une augmentation soutenue des charges de gestion entre 2018 et 2022 en raison
de la hausse continue des charges de personnel
Les charges de gestion du budget principal de Carquefou ont représenté, en 2022,
22,5
M€. Elles ont, entre 2018 et 2022, progressé en moyenne de 3,5
% par an, soit en cumulé
de + 2,8
M€ entre 2018 et 2022, du fait principalement des charges de personnel (+
2,1
M€
entre 2018 et 2022).
Graphique n° 3 :
Évolution des charges de gestion 2018-2022-Budget principal-Carquefou
Source : CRC à partir des données des comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Les charges de personnel ont mobilisé, en 2022, 65 % des charges de gestion courante,
soit un montant de 15,15
M€. Viennent ensuite les charges à caractère général (19
% pour
4,44
M€) et les subventions de fonctionnement versées (10
% pour 2,19
M€). La subvention de
fonctionnement octroyée à l’ECC de la Fleuriaye, considérée comme une dépense
exception
nelle, n’est pas incluse aux présentes charges de gestion car elle constitue une
«
subvention exceptionnelle
27
» enregistrée au c/67, conformément aux préconisations de
l’instruction comptable M14
28
. Ajoutée aux «
autres charges de gestion
», elle porte leur part à
6 % des charges totales de gestion et leur montant à près de 1,5
M€.
Après prise en compte de
cette subvention dans les charges de fonctionnement de Carquefou, son ratio de dépenses par
habitant ressort parmi les plus élevés du panel régional des communes de 20 000 à
50 000 habitants, tout en restant toutefois en deçà de la moyenne nationale.
Graphique n° 4 :
Ratio des dépenses de fonctionnement en € par habitant en 2022
Source : CRC à partir des comptes de gestion
Les charges de personnel
Les charges de
personnel, de 13,04 M€ en 2018, s’établissent à 15,15 M€ en 2022 sur
le seul budget principal, soit une augmentation générale de 16,2 % (ou une progression
moyenne de 3,8
% par an) et l’équivalent de 2,1 M€ de dépenses supplémentaires en cinq ans.
27
Si l’article L. 2224
-1 du CGCT impose un strict équilibre budgétaire des services publics industriels et
commerciaux (SPIC) exploités en régie par les communes, quelques dérogations sont prévues à l’article L. 2224
-
2 du même code, notamment
lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements
qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés sans augmentation
excessive des tarifs. Les délibérations à l’appui des mandatem
ents 2018 et 2019 précisent ce caractère dérogatoire.
28
Instruction M14, tome 1, titre 1, chapitre 2, pages 87 & 89.
L’entrée en vigueur d
u référentiel budgétaire
et comptable M57 au 1
er
janvier 2024 a eu pour effet de supprimer les charges exceptionnelles comptabilisées en
M14 au compte 67. Le compte 67 charges spécifiques de la M57 ne retrace que les charges relatives aux
annulations de titres sur exercices antérieur, les charges liées à la neutralisation des amortissements, des
dépréciations et des provisions et la neutralisation des plus-
values de cessions. À l’avenir, ce retraitement n’aura
donc plus lieu d’être, puisque le versement d’une subvention au théâtre de La Fleuriaye devra être imputé à
une
subdivision du compte 6573 subvention de fonctionnement aux organismes publics.
COMMUNE DE CARQUEFOU
32
Tableau n° 7 :
Évolution des charges de personnel 2018 à 2022
–
Budget principal Carquefou
En M €
2018
2019
2020
2021
2022
Var. annuelle
moyenne
En
val
abs
Rémunérations du personnel
8,821
9,096
9,373
9,842
10,345
4,1%
1,524
+ Charges sociales
3,677
3,772
3,760
3,988
4,217
3,5%
0,541
+ Impôts et taxes sur rémunérations
0,339
0,355
0,347
0,374
0,397
4,0%
0,058
+ Autres charges de personnel
0,186
0,187
0,187
0,192
0,176
-1,3%
-
0,010
= Charges de personnel interne
13,022
13,410
13,667
14,396
15,136
3,8%
2,114
Charges sociales en % des CP interne
28,2%
28,1%
27,5%
27,7%
27,9%
+ Charges de personnel externe
0,017
0,017
0,019
0,016
0,016
-2,2%
-
0,002
= Charges totales de personnel
13,040
13,427
13,686
14,412
15,152
3,8%
2,112
CP externe en % des CP total
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
1,524
Charges de personnel / charges courantes
66,2%
65,9%
67,5%
67,6%
67,3%
Source : CRC à partir des comptes de gestion
Les charges de personnel mobilisent plus des deux tiers (67 %) du total des charges de
gestion, soit un niveau élevé témoignant d’une rigidité importante, et croissante, sur la période
contrôlée. Cette rigidité est confirmée par l’absence de variation à la
baisse entraînée par la
réduction de l’activité des services de la commune du fait de la crise sanitaire du COVID en
2020. La rigidité des charges de personnel s’explique essentiellement par la présence de
nombreux services gérés en régie (petite enfance, cuisines et cantines, école de musique),
fréquemment externalisés par les autres collectivités. La chambre relève en outre que le temps
de travail était fixé à Carquefou à 1 547 heures depuis 2001, et les heures supplémentaires
rémunérées. À l’instar de l
a mise en place du nouveau régime indemnitaire, dit « RIFSEEP »
(voir
infra
), le passage aux 1 607 heures a été tardif à Carquefou, effectif seulement depuis le
1
er
janvier 2022.
Sur l’évolution des effectifs en ETP
Au regard du volume de progression des charges de personnel (+ 2,1
M€), les services
communaux avaient dans un premier temps indiqué à la chambre que « du fait de l’intégration
d’agents non titulaires, la croissance en ETP
29
n‘est que de 2,05 de 2017 à 2023, passant de
329,3 ETP à 331,3 ETP » (courriel du 17 octobre 2023). Une augmentation des charges de
personnel de + 2,1
M€ sur la période contrôlée ne pouvant s’expliquer par une hausse de
2,05 ETP, les services ont de nouveau été sollicités. Ils ont alors fourni à la chambre de
nouveaux tableaux des effectifs (courriel du 30 octobre 2023). Au nombre de 19 au total, ces
tableaux sont censés étayer la progression des charges. Il en ressort, entre autres, une évolution
de l’ordre +
10 ETP entre 2018 et 2022 (tableau
infra
).
29
ETP
: nombre d’agents exprimé en équivalent temps plein.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
Tableau n° 8 :
Évolution des effectifs en ETP selon les données transmises par les services de la
commune de Carquefou en cours d’instruction
Tableau des effectifs en ETP pourvus
2018
2019
2020
2021
2022
ECART
Titulaires
269
274
264
267
256
-13
Non titulaires
59
52
68
69
81
22
EFFECTIFS TOTAL
328
326
332
336
337
9
Source : commune de Carquefou (données transmises le 30/10/2023)
Ces données entrent toutefois en contradiction avec les annexes des comptes
administratifs qui sont pourtant également renseignées par la commune, dont il ressort une
augmentation de 71 ETP entre 2018 et 2022, soit + 27 %, qui concerne de façon très majoritaire
les agents non titulaires. Du fait de cette contradiction, la chambre appelle la commune à
procéder à un meilleur suivi de ses effectifs.
Tableau n° 9 :
Évolution des effectifs selon les annexes des comptes administratifs
Effectifs pourvus sur emplois
budgétaires en ETP (BP et
budget annexe ECC)
2018
2019
2020
2021
2022
Ecart
2018-
2022
Agents titulaires
240
264
264
264
247
+ 7
Agents non titulaires
20
21
56
72
84
+ 64
Effectif total
260
285
320
336
331
+ 71
Source : comptes administratifs.
La chambre a quant à elle procédé à une analyse des feuilles de paie, afin de fiabiliser
ces données. Selon son analyse, les effectifs ont progressé de près de 30 ETP entre 2018 et
2022, et de 25 ETP en neutralisant l’effectif des apprentis, soit une augmentation d’environ
8 %. Cette hausse a porté exclusivement sur les non-titulaires :
Tableau n° 10 :
Évolution des effectifs selon l’analyse des feuilles de paie
ETP mensuels
2018
2019
2020
2021
2022
Écart 2018-2022
Autre statut (apprentis)
0
0,5
2,02
2,76
4,42
4,42
Non titulaires
72,23
82,31
72,41
83,45
96,39
24,16
Titulaires
249,17
249,23
258,96
258,75
247,93
-1,24
ECC
10,7
7,2
11,3
11,6
12,9
2,2
Total général
332,07
339,21
344,70
356,54
361,63
29,56
Source
: CRC d’après les fichiers de paie (Xémélios) transmis par la commune au comptable public. Moyenne en
ETP mensuels
Les secteurs qui apparaissent les plus concernés par cette augmentation sont les filières
sociale et médico-sociale, technique, administrative ou encore la filière animation, ce qui est
corrélé, au moins en partie, avec l’augmentation de la population carquefolienne et le besoin en
services en résultant, notamment dans le domaine de l’accueil périscolaire
et de loisirs.
COMMUNE DE CARQUEFOU
34
La rémunération du personnel augmente de 4,1 % annuellement. Le poids des
rémunérations versées aux titulaires passe ainsi de 81 % en 2018 à 75 % en 2022 alors que,
durant la même période, le poids des rémunérations des non-titulaires passe de 19 % en 2018 à
24
% en 2022, ce qui s’explique par l’augmentation précitée de cette catégorie d’agents. La
progression des non-
titulaires est liée à des départs à la retraite d’agents titulaires, corrélés à
une difficulté à recruter des effectifs titulaires et à une mobilité accrue des agents (augmentation
des mutations et des démissions, refus plus fréquents de titularisation). La commune a précisé
à la chambre qu’il ne s’agit pas d’une volonté délibérée de faire appel aux contractuels
30
.
Les dépenses liées aux rémunérations ont également augmenté du fait du régime
indemnitaire voté par l’assemblée délibérante, et marginalement à cause des rémunérations
principales et des mesures de portée nationale (+ 1,3 %)
31
. Le régime indemnitaire, qui
représentait 17 % de la rémunération du personnel titulaire en 2018, en représente 20 % en
2022. Le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP) a été tardivement mis en place par la commune.
Par
une délibération du 13 décembre 2018, Carquefou a décidé de commencer à déployer
l’indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) en faveur des cadres d’emplois alors
concernés, avec effet au 14 décembre2018. Une seconde délibération, du 2 juillet 2020, a
étendu, à la même date, le RIFSEEP aux cadres d’emplois devenus éligibles après l’entrée en
vigueur du décret n° 2020-
182 du 27 février 2020, soit l’ensemble des cadres d’emploi de la
fonction publique à l’exception des agents de la filière
police municipale et des assistants et
professeurs d’enseignement artistique, ces derniers ayant conservé leur régime indemnitaire en
vigueur. Au total, la revalorisation du régime indemnitaire adoptée par les élus carquefoliens
sur la période correspond à une enveloppe globale (personnel titulaire et non titulaire) de
0,5
M€.
Les charges à caractère général
Les charges à caractère général (achats d’énergie, de fournitures, de petit équipement,
dépenses d’entretien et réparation, contrats de prestations de
services, etc.) représentent environ
20 % du total des charges de gestion et augmentent de 2,6 % en variation annuelle entre 2018
et 2022. Après une hausse de 6 % entre 2018 et 2019, une baisse sensible est intervenue en
2020 et 2021, liée aux incidences
de la crise sanitaire. En 2022, l’augmentation par rapport à
2019 s’élève à 5
% et concerne notamment les achats relatifs à la restauration scolaire et le
portage de repas, qui ont augmenté de 0,145
M€ entre 2018 et 2022, et les frais relatifs à la
mainten
ance informatique et à l’entretien de la piscine (+
0,94
M€).
30
Présentation du RSU 2021 au comité technique du 30 novembre 2022 et conseil municipal du
11 janvier 2023.
31
Mis
e en œuvre du parcours professionnel, carrières et rémunérations (PPCR) pour les catégories B et
C jusqu’en 2021, augmentation de 4,73
% du SMIC depuis le 1
er
janvier
2022, évolution du point d’indice au
1
er
juillet 2022, revalorisation des premiers échelons de catégorie B depuis le 1
er
septembre 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
3.2
Un autofinancement important en début de période mais qui se réduit
ensuite
La capacité d’autofinancement
32
(CAF), variable déterminante dans l’équilibre
financier, mesure l’aptitude d’une
collectivité à générer des ressources via son cycle
d’exploitation, destinées à couvrir d’une part l’annuité en capital de la dette et à contribuer,
d’autre part, au financement des investissements.
La trajectoire financière de Carquefou est marquée par une détérioration de sa CAF
brute
33
, sous l’effet d’une faible progression des produits de gestion (+
1,6 % par an en
moyenne) conjuguée à une hausse annuelle moyenne plus importante, de l’ordre de 3,4
%, des
charges de gestion, comme vu plus haut.
L’excédent
brut de fonctionnement dégagé, de 5,8
M€ en 2018, perd ainsi 1,1
M€ sur
la période. Sous l’effet de la progression de la subvention versée au BA de la Fleuriaye, la CAF
brute du budget principal perd 1,35 M€ entre 2018 (5,65 M€) et 2022 (3,91 M€).
Graphique n° 5 :
Évolution des principaux agrégats du budget consolidé de Carquefou- 2018 à 2022
Source : CRC à partir des comptes de gestion
Malgré la détérioration de sa CAF brute, la situation financière de la commune reste
très favorable : la CAF nette
34
représente en 2022, 196
€ par habitant, contre 146
€ pour la
moyenne de la strate régionale. Cela tient au fait que l’ensemble des emprunts de la collectivité
est arrivé à terme en février 2022.
32
La capacité d'autofinancement (CAF) correspond à la somme des produits courants, financiers et
exceptionnels encaissés, plus les éventuels transferts de charges neutralisant les charges à répartir sur plusieurs
exercices, moins les charges courantes, financières et exceptionnelles décaissées.
33
La
capacité d'autofinancement brute
est calculée par différence entre les produits réels (hors produits
de cession d'immobilisation) et les charges réelles (hors valeur comptable des immobilisations cédées) de
fonctionnement. La CAF brute est en priorité affectée au remboursement des dettes en capital.
34
La
capacité d'autofinancement nette
(CAF nette) représente l'excédent résultant du fonctionnement
après remboursement des dettes en capital. Elle représente le reliquat disponible pour autofinancer des nouvelles
dépenses d'équipement.
COMMUNE DE CARQUEFOU
36
Tableau n° 11 :
Évolution de l’épargne consolidée–
Carquefou
–
2018-2022
En €
2018
2019
2020
2021
2022
CAF brute consolidée
5 583 836
5 092 897
4 474 467
4 289 412
4 103 875
Annuité en capital de la dette consolidée
42 485
45 293
48 255
51 382
13 304
CAF nette consolidée
5 541 351
5 047 604
4 426 212
4 238 030
4 090 571
en % des produits de gestion consolidés
20,3%
18,3%
16,4%
15,3%
14,0%
Source : CRC à partir des données des comptes de gestion
Il en résulte un niveau d’épargne nette très confortable, tant au seul budget principal
qu’en tenant compte des budgets
consolidés (budget principal et BA ECC La Fleuriaye).
En conséquence, au regard de l’ensemble des soldes de gestion de la commune,
favorables, sinon très favorables, sur la période contrôlée, la chambre s’interroge sur les choix
ayant conduit la municipalité à opérer une hausse des taux de fiscalité en 2023.
3.3
Un faible niveau d’investissement sur la période, financé sans
nouveaux emprunts
3.3.1
Un total de 29,12 M€ de dépenses consolidées d’équipement entre 2018 et 2022
largement inférieur à la moyenne de la strate régionale
L’effort d’investissement de la commune de Carquefou s’est élevé sur la période
2018-2022 à 29,12
M€, représentant une moyenne de 5,5
M€/an. Au regard de son nombre
d’habitants, ce niveau d’investissement place la commune comme la dernière du
panel de
référence régional. Ce niveau d’investissement est, en outre, largement inférieur à l’effort
moyen des communes de même strate au niveau régional comme au niveau national.
Graphique n° 6 :
Dépenses d’équipement en € par habitant en 2022
Source : CRC à partir des comptes de gestion et des données OFGL
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Quelque 90
% des dépenses d’équipement ont concerné des acquisitions foncières (dans
le cadre du projet d’aménagement du centre
-ville), la construction de nouveaux équipements
(en particulier sportifs) et l’aména
gement des espaces verts. Mais aucun investissement
emblématique ne se dégage sur la période. En ce qui concerne les acquisitions foncières de la
commune, elles ont monopolisé 2,37
M€ entre 2018 et 2022. Les démolitions de bâtiments
(0,72
M€) comprennent n
otamment, à hauteur de 0,64
M€, le coût lié à la démolition d’une
partie des bâtiments dits de l’ilot Libeau dans le cadre du projet d’aménagement du centre
-ville.
Dans le domaine de la construction de bâtiments, les dépenses les plus significatives
concernent
la construction de la salle festive du Puy d’Arlèze
35
(2,21
M€) sur le site de la
Fleuriaye, la fin de la construction du complexe sportif de la Mainguais
36
près du lycée
(1,62
M€), ou encore la construction d’une salle multi sports à dominante de tir à
l’arc
37
(1,51
M€).
Parmi les investissements relevant du domaine des espaces verts, ressort
principalement l’aménagement de la base nautique de Port Jean
38
(1,98 M€).
Enfin, les dépenses d’équipement imputées au BA de l’Espace Culturel et de Congrès
ont cumulé au cours de cette période 2018-
2022 un total de 2 M€.
3.3.2
Des investissements réalisés sans nouveaux emprunts entre 2018 et 2022
Les ressources d’investissement ont été sur la période supérieures aux dépenses, à
hauteur de 5,8
M€, soit environ 20 %. Plus
de 71 % de ces recettes sont issues de la CAF, 11 %
du FCTVA. La mobilisation ponctuelle du fonds de roulement en 2019 et 2021 a permis à la
commune de ne pas contracter de nouveaux emprunts sur la période (cf. graphique n° 9 en
annexe n° 2).
Pour autan
t, le fonds de roulement consolidé n’a pas pâti de ce niveau de dépenses
puisqu’il reste stable, à un niveau, très élevé, proche de 20
M€ par an, soit l’équivalent de
342 jours de charges courantes fin 2022. Un tel niveau, très supérieur aux 60 jours considérés
comme un seuil de sécurité, souligne à la fois l’importance des ressources dont dispose la
commune et le faible niveau de dépenses d’équipement par rapport à des collectivités de la
même strate. La chambre invite la commune, pour le financement de ses investissements à
venir, à ne pas omettre d’opérer des prélèvements importants sur son fonds de roulement.
3.3.3
Une situation bilantielle confortable
Sur la période, et en l’absence de souscription de nouveaux emprunts, l’encours de dette
est passé de 159 084
€ fin 2018, à 0 € fin 2022. Fluctuant autour de 20 M€, la trésorerie
surabondante couvre quelque 324 jours de charges courantes et ressort ainsi parmi les ratios les
plus importants du panel. Par ailleurs, la dette garantie par la commune correspond à un encours
35
Ouverte en janvier 2020. Salle de 220 m² pouvant accueillir 120 personnes assises équipée d’un bar,
d’une cuisine et d’une terrasse. Réservation exclusivement au profit des carquefolie
ns.
36
Le complexe, ouvert en septembre 2018, comprend une salle omnisports, une salle sportive polyvalente
et un mur d'escalade. Il est destiné à la fois aux lycéens de Carquefou et à des clubs carquefoliens.
37
Le bâtiment, ouvert en novembre 2018, compre
nd une salle d’entraînement de 400 m
2
, une structure
couverte et chauffée de 100 m² permettant
le tir vers l’extérieur toute l’année
sur une zone extérieure de 5 000 m²,
et une salle de musculation de 120 m² réservée aux associations sportives.
38
Terminés
en septembre 2021. Construction d’une base nautique et réaménagement des espaces
extérieurs.
COMMUNE DE CARQUEFOU
38
de 1 314 208
€ au 31
décembre 2022 et à une annuité de 138 326
€. La commune n'a, toutefois,
pas eu à mettre en jeu les garanties accordées sur la période étudiée. Enfin, les budgets annexes
ne font courir aucun risque au budget principal communal.
3.3.4
Éléments de prospective financière autour des futurs investissements
La commune a établi un projet de programme d’investissement pour la période
2022-2029, établi par la direction ressources
39
produit à la chambre au cours de l’instruction.
Ce programme couvre une période qui va au-
delà du mandat actuel. Il n’a pas été présenté au
conseil municipal. L’information délivrée aux élus en termes de pluriannualité se limite aux
adoptions d’AP/CP. Ce
programme recense un total de plus de 45
M€ d’investissements
jusqu’en 2027. Quatre grands projets y sont recensés
: la construction du centre aquatique
(18
M€), la rénovation et réhabilitation de l’espace culturel et de congrès (ECC
- 9,9
M€), la
construc
tion d’un nouveau gymnase (en remplacement de J Gauvrit
-
8 M€) et la rénovation de
la médiathèque (4 M€). Cinq scénarios de financement y sont présentés, dont quatre prévoient
une augmentation de la fiscalité entre 5 % et 20 %. La couverture par l’emprunt
varie selon les
scénarios, de 4 à 20 M€.
À la clôture de l’instruction, tous les marchés nécessaires à la réalisation du programme
d’investissements n’ayant pas été conclus, un certain nombre d’incertitudes pèsent sur la réalité
des chiffrages retenus co
mpte tenu des effets potentiels de l’inflation sur l’évolution des coûts
des matériaux et de la construction.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La situation financière de la commune de Carquefou peut être qualifiée de très
confortable pendant la période sous revu
e : sa capacité d’autofinancement nette était en effet
largement supérieure à la moyenne de la strate régionale et elle disposait ainsi d’une trésorerie
d’un montant d’environ 20 M € à fin 2022, date à laquelle son encours de dette était par ailleurs
nul d
ès lors que, depuis 2018, aucun nouvel emprunt n’a été contracté pour financer ses
investissements. Les produits de gestion de la commune ont toutefois progressé moins vite que
ses charges en raison d’une part, de la stabilité des taux de taxes foncières jusqu’en 2023 et,
d’autre part, de la hausse importante des charges de personnel (+
16 % depuis 2018), qui
constitue au surplus un facteur de rigidité financière.
La chambre constate par ailleurs que le niveau d’investissement de la commune est
faible et la place ainsi en dernière position du panel de référence régional. Toutefois, de
nouveaux projets d’ampleur ont été lancés récemment qui devraient aboutir à court et moyen
terme, comme la rénovation de l’espace culturel La Fleuriaye ou encore la constructi
on du
centre aquatique. La chambre recommande à la commune d’élaborer un plan pluriannuel
d’investissement (PPI) et de le présenter au conseil municipal, ce qui permettrait en effet de
clarifier et de fluidifier sa stratégie en la matière.
39
Présenté en réunion du 2 mai 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
4
DES PRATIQUES DE GESTION À AMÉLIORER
La chambre a procédé au contrôle de diverses dépenses réalisées dans le cadre de la
gestion communale, qui la conduit à formuler les observations suivantes.
4.1
Des « frais de réception » insuffisamment justifiés et parfois indûment
pris en charge par la commune
Les frais de déplacements, missions et réceptions ont fluctué comme suit :
Tableau n° 12 :
Frais de mission et de réception
En €
2018
2019
2020
2021
2022
6251
–
Voyages et déplacements
26
0
0
0
0
6256 - Missions
13 045
13 726
8 499
10 437
7 455
6257
–
Réceptions
68 281
68 676
44 307
37 168
57 840
Source : CRC à partir des données des comptes de gestion et des fichiers de mandats
Le contrôle des factures y afférentes a conduit la chambre à constater que certains frais
ne relèvent pas des missions des services ou des élus. Ainsi, diverses factures, ont été imputées
au compte 6257 alors qu’il ne s’agit pas de frais de réception(s) mais de frais de restaurant au
bénéfice d’agents et d’élus. La prise en charge financière par la commune, de rep
as ainsi pris
dans des restaurants de Carquefou ou d’une commune limitrophe (Sainte
-Luce-sur-Loire) par
des agents et/ou des élus, soulève un problème de régularité.
En effet, la prise en charge par une commune de repas d’élus ou d’agents ne peut
normalement s’envisager que dans quatre cas :
-
lors de déplacements en dehors du ressort communal justifiés soit, pour les élus, par la
représentation es qualité de la commune ou par l’exécution d’un mandat spécial donné
préalablement par le conseil municipal
40
soit, pour les agents, par un déplacement faisant
l’objet d’un ordre de mission ;
-
dans le cadre de frais de représentation définis préalablement par délibération du conseil
municipal et pouvant être attribués au maire
41
, aux titulaires de certains emplois
administratifs de direction ou à un collaborateur de cabinet
42
;
-
dans le cas très particulier et restreint des fêtes et cérémonies nationales ou locales
(compte 6232) ou bien lors de réceptions (compte 6257) prévues et autorisées par le conseil
municipal
(à qui il appartient d’en fixer les cadres et limites, notamment budgétaires) et au
cours desquelles il peut arriver que des repas soient servis à divers convives, dont des élus
et des agents ;
40
Articles L. 2123-18 et L. 2123-18-1 du CGCT.
41
Article L. 2123-19 du CGCT.
42
Or, le conseil municipal de Carquefou n’a pas
délibéré au cours de la période contrôlée pour attribuer
de tels frais de représentation au maire ou aux agents qui peuvent légalement en bénéficier.
COMMUNE DE CARQUEFOU
40
-
dans le cadre de
l’action sociale en faveur des agents
, par une prise en charge partielle, en
fonction de critères sociaux, du coût des repas (par chèques déjeuners tickets repas ou
participations de la collectivité à des restaurants administratifs ou interentreprises).
Hors ces cas, aucune disposition législative o
u règlementaire n’autorise la prise en
charge des repas d’élus ou d’agents, lorsqu’ils sont pris dans leur commune de résidence.
En outre, les justificatifs produits aux fins de remboursement doivent mentionner le
nom, la qualité des convives et l'objet de la réunion ou, à tout le moins, une attestation de
l’organisateur de la réception indiquant son objet
43
. Ces mêmes règles sont applicables pour
l’ensemble des factures de restaurant.
Au cas d’espèce, 10 factures (cf. annexe
n°3 du présent rapport), parmi celles
examinées, ne sont pas accompagnées d’ordre de mission ni d’état de frais, ce qui ne permet
pas de connaître le motif des repas, ni les participants. Les mentions, sur les factures elles-
mêmes, sont très succinctes (ex. : «
repas de travail
», «
repas communication
») et les
personnes bénéficiaires sont rarement identifiées (seule «
Madame le maire
» est clairement
mentionnée sur celle du 7 décembre
2021). L’objet du repas est aussi rarement mentionné.
Lorsqu’il l’est, sur la note de l’Auberge du Vieux Gachet à l’occasion du repas du
9 novembre 2021 au bénéfice de neuf personnes pour un coût de 554
€, il apparaît que le repas
a été organisé pour le départ à la retraite de l’ancien directeur des ressources, dépense qui est
donc dénuée d’intérêt public
et a été prise en charge irrégulièrement par le budget communal,
ce qui justifie qu’elle fasse l’objet d’un remboursement par les participants, le cas échéant via
l’émission d’un titre de recettes par les services de la commune.
4.2
Des irrégularités ont été relevées dans la prise en charge par la
commune des frais de déplacements et de missions des élus
Le principe de gratuité des fonctions électives municipales est expressément énoncé à
l’
article L. 2123-17 du CGCT
: «
les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal
sont gratuites
». Il résulte de ce principe que l’indemnité de fonctions prévue à
l’
article L. 2123-
20
du même code ne constitue pas une rémunération mais a pour objet de couvrir les frais
exposés par le maire et ses adjoints dans l’exercice de leurs f
onctions permanentes. La prise en
charge par la commune des frais de déplacement d’un élu municipal n’est alors possible que
dans deux cas :
-
la participation à «
des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent la
commune ès qualités
» (articles
L. 2123-18-1
et
R. 2123-22-2
du même code) ;
-
l’exécution d’un mandat
spécial donné préalablement par l’organe délibérant (articles
L. 2123-18
et
R. 2123-22-1
du CGCT) pour l’exercice de « toutes les missions accomplies
(...) dans l’intérêt des affaires communales, à l’exclusion seulement de celles qui lui
incombent en vertu d’une obligation expresse », ce mandat devant être précisément défini
et revêtir une consistance certaine
44
. Dans la mesure où il entraîne une dépense, le mandat
spécial doit être conféré à l’élu par une délibération du conseil municipal.
43
Décision du Conseil d’État du 23 décembre 2015, n° 376324
et article D. 1617-19 du CGCT.
44
La notion de
mandat spécial, qui a été construite par la jurisprudence, peut s’entendre comme «
toutes
les missions accomplies avec l’autorisation du conseil municipal dans l’intérêt des affaires communales, à
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
En l’occurrence, deux délibérations du conseil municipal, des 5
avril 2018 et
30 juin 2021, encadrent les frais de déplacement des élus. La délibération du 5 avril 2018 ne
fait toutefois aucune référence à l’exercice d’un éventuel mandat spécial et les deux
délibérations précitées comportent des termes trop généraux. La notion de mandat spécial
excluant toutes les activités courantes de l’élu, elle doit correspondre à une opération
déterminée de façon précise, quant à son objet (organisation d’une manifestation
- festival,
exposition, lancement d’une opération nouvelle, etc.), et limitée dans sa
durée. Le mandat
spécial doit entraîner des déplacements inhabituels et indispensables. Le mandat doit également
indiquer nominativement les conseillers auxquels le conseil entend confier le mandat spécial
45
.
Dans le cas présent, seule la maire est évoquée par les deux délibérations précitées. Les
autres élus, qui n’ont pas été désignés par ces dernières, n’auraient donc pas dû, en principe,
bénéficier de la prise en charge de leur déplacement sur le budget communal. Par ailleurs, la
délibération précitée
du 30 juin 2021 prévoit que les dépenses liées à l’exercice d’un mandat
spécial sont remboursées aux frais réels
; elle contrevient donc aux dispositions de l’article
R. 2123-22-1 du CGCT, lequel pose le principe selon lequel seuls les frais de transport peuvent
être remboursés aux frais réels, les frais de repas et de nuitée étant remboursés par le paiement
d’une indemnité forfaitaire journalière.
Ces constats conduisent donc la chambre à formuler la recommandation suivante.
Recommandation n° 7.
: Désigner de façon nominative, dans le cadre de délibérations
du conseil municipal, les élus bénéficiant de mandats spéciaux et mettre fin au
remboursement au réel de l’ensemble des frais y afférents (articles L.
2123-18 et
R. 2123-22-1 du CGCT).
4.3
Les moyens consacrés à la formation des élus sont très insuffisants
Aux termes des articles L. 2123-12 à 16 du CGCT
, les élus locaux bénéficient d’un
droit à la formation. Pour ce faire, les membres du conseil municipal qui ont la qualité de salarié,
ont droit à un congé de formation de 18 jours sur la durée du mandat. Les dépenses de formation
constituent des dépenses obligatoires dont le montant inscrit au budget primitif ne peut être
inférieur à 2 % du montant total des indemnités de fonctions et supérieur à 20 % du même
montant
46
. Un tableau récapitulant les actions de formation des élus financées par la commune
doit être annexé au compte administratif et donner lieu à un débat annuel sur la formation des
membres du conseil municipal
47
.
l’exclusion de celles qui lui incombent en vertu d’une obli
gation expresse » (CE, 24 mars 1950, Sieur Maurice).
Le mandat spécial doit correspondre à une opération déterminée de façon précise et ne relevant pas de l’exercice
courant des fonctions (organisation d’une manifestation de grande ampleur –
festival, expo
sition ; lancement d’une
opération nouvelle
–
chantier important ; surcroît de travail momentané et exceptionnel
–
catastrophe naturelle,
etc.). Le mandat spécial, de par son caractère exceptionnel, doit entraîner des déplacements inhabituels et
indispensables.
45
CAA Bordeaux, 24 juin 2003, Cne Sainte-Marie, n° 99BX01800.
46
Article L.2123-14 du CGCT
47
Article L.2123-12 du CGCT
COMMUNE DE CARQUEFOU
42
La chambre a pu constater que les moyens consacrés par la commune de Carquefou à
la formation de ses élus sont extrêmement restreints, voire inexistants certaines années. Certes,
des dépenses sont régulièrement prévues, en particulier depuis 2020, permettant à la commune
de se situer au-delà du seuil des 2 %. Toutefois, les dépenses réelles sont soit très inférieures
aux prévisions, soit inexistantes. Par exemple, aucune fo
rmation n’a été réalisée en 2020 et
2021. Dès lors, la chambre appelle la commune à y remédier. Dans sa réponse, la commue
indique que les années 2020 et 2021 n’ont pas été propices à l’organisation de formations en
raison de la crise sanitaire, qu’en 2022
une élue aurait participé à une formation pour un coût
de 600
€
et qu’en 2023, plusieurs élus
auraient bénéficié de formations pour un coût total de
4 817
€
.
4.4
Les indemnités de fonction versées aux élus
Les indemnités de fonction des élus, qui constituent une dépense obligatoire pour la
collectivité, sont votées par l’organe délibérant dans les trois mois suivant son installation. La
pratique de la commune de Carquefou en la matière n’appelle pas d’observations, à l’exception
de deux points.
En premier li
eu, depuis l’intervention de la loi n°
2019-1461 relative à l'engagement
dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, le dernier alinéa de l’article L.
2123-22
du CGCT dispose en effet que l’application de majorations aux indemnités de foncti
on doit
faire l’objet d’un vote distinct de celui de la fixation de leur montant initial. En effet, dans un
premier temps, le conseil municipal doit voter le montant des indemnités de fonction, dans le
respect de l’enveloppe indemnitaire globale et, dans u
n second temps, il se prononce sur les
majorations, sur la base des indemnités votées après répartition de l’enveloppe.
La commune
de Carquefou, ne respectant pas ce processus « en deux temps », devra donc faire évoluer sa
pratique.
En second lieu, l’artic
le 93 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019, codifié à
l’article L.
2123-24-1-1 du CGCT, impose
l’établissement, chaque année, par les communes,
d’un état présentant l'ensemble des indemnités de toute nature dont bénéficient les élus siégeant
au conseil municipal, au titre de tout mandat et de toutes fonctions exercés en leur sein et au
sein de tout syndicat au sens des livres VII et VIII de la cinquième partie ou de toute société
mentionnée au livre V de la première partie ou filiale d'une de ces sociétés. Cet état est
communiqué chaque année aux conseillers municipaux avant l'examen du budget de la
commune. La direction générale des collectivités locales (DGCL) a publié en ce sens une
fiche
sur son site internet. Or, les états de la commune de Carquefou sont incomplets. En effet, tous
les élus n’y sont pas répertoriés
: seuls apparaissent la maire et ses trois premiers adjoints. Par
ailleurs, seules les indemnités de fonction de ces quatre élus y sont présentées alors que les
autres formes de rémunération auraient dû y figurer : par exemple, les remboursements de frais
de transport ou d’hébergement, ou encore les avantages en nature.
La chambre appelle
donc la
commune à faire évoluer sa pratique sur ce point également.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
4.5
Un coûteux aménagement de bureau
Le bureau de Madame la maire a fait l’objet d’un aménagement et de travaux de
décoration au cours de l’année 2019. La chambre a examiné les achats réalisé
s dans ce cadre.
Au total, l’aménagement du bureau de Madame la maire en 2019, ressort à un coût relativement
élevé, de près de 40 000
€.
D’une part, le mobilier a été intégralement renouvelé pour un coût global de 21
512
€.
A été acheté du mobilier réalisé sur mesure, à savoir un bureau au coût de 7 556
€ TTC, assorti
d’un meuble sous écran (1
888 € TTC). Ont par ailleurs été achetés huit chaises pour
5 556
€
TTC (soit au prix de 695 € TTC chacune), deux fauteuils pour 2
143
€
TTC, un fauteuil
de direction (1
682 € TTC).
D’autre part, du matériel audiovisuel a été installé
: la fourniture et la pose d’un écran
tactile interactif (7 990
€) a nécessité des travaux électriques de l’ordre de 715
€ préalablement
à l’installation. Quelques mois plus tard, des travaux de déplacement de l’écran ont été réalisés
pour un coût de 1 294
€. L’écran tactile interactif a nécessité une maintenance annuelle pour un
coût de près de 1 000
€.
Au final, la chambre s’interroge sur la mise en concurrence faite à l’occasion de ce
s
dépenses et, par suite, sur l’efficience de cet achat public. Dans sa réponse, la commune de
Carquefou indique que le bureau de Madame la Maire, qui n’avait pas été réaménagé depuis la
construction de la mairie en 1985, était vétuste et que le choix s’es
t porté sur une entreprise
carquefolienne engagée dans une démarche respectueuse de l’environnement et participant à la
filière « économie sociale et solidaire ». Par ailleurs, la commune fait valoir que ce bureau est
très utilisé, avec une partie salle de
réunion, ce qui a nécessité l’installation d’équipements
électroniques. En outre, elle précise que l’espace de cette pièce a dû être optimisé par l’achat
d’un mobilier sur mesure qui n’était pas disponible auprès de l’union des groupements d’achats
publics (UGAP) et dont les tons neutres peuvent convenir à tout nouveau maire.
4.6
Un parc automobile dont la gestion est perfectible
Un contrôle a été mené sur le parc automobile de la commune ; celui-ci comptait, début
2023, un total de 117 véhicules roulants assurés, dont 32 correspondaient à du matériel
spécifique dédié à l’entretien des espaces verts (tondeuses, tracteurs, remorques, etc.). Sur les
85 autres véhicules (soit un véhicule pour 4,4 agents), 27 étaient affectés au service des espaces
verts (essentiellement des camionnettes), 17 au service des bâtiments (gestion des bâtiments,
centre technique municipal et propreté), 10 à l’administration générale (véhicules mutualisés),
7 à la police municipale, 5 au service de restauration, 5 au service des sports, le reste étant
réparti entre les autres services. Hors matériel dédiés aux espaces verts, la moyenne d’âge de
ce parc automobile est de 10 ans.
Sur l’aspect comptable, il est relevé que 5 véhicules apparaissant à l’état du parc assuré
n’apparaissent pas à l’inventaire comptable, confirmant de nouveau l’opportunité de
l’aboutissement des travaux relatifs à l’inventaire physique des biens communaux.
COMMUNE DE CARQUEFOU
44
Sur la gestion du parc, la commune distingue deux catégories de véhicules municipaux :
d
’une part les véhicule
s dits « mutualisés », affectés par direction et, en général, empruntés par
les agents de chaque direction, avec une gestion en interne : la commune indique en dénombrer
9
; d’autre part, les 12 véhicules gérés «
en pool », qui correspondent à la mise à disposition de
voitures accessibles à l’ensemble des agents de la collectivité.
La chambre note cependant que
le total de 21 véhicules ci-dessus ne correspond pas au total de véhicules (hors véhicules
techniques) recensée au tableau des véhicules assurés (39 véhicules). Par ailleurs, une note de
service est formalisée pour l’utilisation des véhicules du pool, mais il n’en existe pas concernant
les véhicules de service mutualisés. De même, il existe un carnet de bord pour chaque véhicule
du pool, mais pas pour les véhicules de service mutualisés. Comme le rappelaient les
dispositions de la
circulaire du 5 mai 1997
(ministre du travail), l’utilisation d’un carnet de bord
permet pourtant que soient mentionnés
«
quotidiennement et par mission, le kilométrage au
compteur, le carburant délivré, la nature et la durée de la mission et le nom du conducteur
…
».
Il permet
également de vérifier mensuellement l’utilisation du carburant, ce qui n’est
actuellement pas le cas. En conséquence, la chambre souligne l’intérêt qui s’attacherait à ce que
la collectivité réalise un recensement exhaustif de son parc automobile, qu’elle
en assure un
suivi, et en règlemente l’utilisation (quel que soit le type de véhicule) afin, notamment, d’en
limiter l’usage aux strictes nécessités du service.
4.7
La nécessité de mieux prévenir les conflits d’intérêts
Par une délibération du 23 avril 2021 à laquelle il a participé comme votant,
l’
adjoint
au maire de Carquefou
chargé de l’urbanisme
a été désigné par le conseil municipal comme
représentant de la commune au sein du conseil d’administration et de l’assemblée générale des
actionnaires de Nantes Métropole Aménagement, qui est une société publique locale
48
. La
délibération l’autorise par ailleurs à percevoir une indemnité brute maximale de 230
€ par
réunion du conseil d’administration, en sachant que l’intéressé a effectivement perçu la somme
de 460
€ au titre de ce mandat pour l’année 2021. Il apparaît dès lors que
ce dernier a tiré un
intérêt pécuniaire de la délibération du 23 avril 2021. Il peut donc être regardé comme intéressé
à l’affaire au sens des dispositions de l’
article L. 2131-11 du CGCT
et aurait donc dû se déporter
du vote, d’autant plus que sa participation au vote est également de nature à révéler un conflit
d’intérêts au sens des
articles 1
er
et 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013
relative à la
transparence de la vie publique qui prévoient en effet que les personnes titulaires d'un mandat
électif local veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêts, défini par
le législateur de façon assez large comme «
toute situation d'interférence entre un intérêt public
et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice
indépendant, impartial et objectif d'une fonction.
». La Haute autorité pour la transparence de
la vie publique a d’ailleurs confirmé récemment sa doctrine en la matière et rappelé que l’élu
est dans l’obligation de se déporter du vote de la délibération qui, comme en l’espèce, le désigne
pour siéger au sein d’une société publique locale
49
,
a fortiori
lorsque celle-
ci l’autorise à
percevoir une rémunération.
48
amenagement/
49
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
La chambre appelle donc la commune de Carquefou à se conformer strictement aux
textes p
récités et à cette doctrine et à veiller à prévenir, à l’avenir, tout risque de conflit
d’intérêts. Dans sa réponse à la chambre, l’adjoint au maire
concerné indique que lors des
prochaines désignations, des dispositions seront prises pour respecter la réglementation et que
lors du conseil municipal du 17 janvier 2024, les conseillers intéressés par le vote des
subventions aux associations ont été invités à sortir de la salle l’occasion des débats.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune de Carquefou devra veiller à prendre en charge sur le budget communal
les frais de réception et les frais de déplacements des élus uniquement dans les conditions
prévues par les textes et à faire délibérer le conseil municipal préalablement à chaque mandat
spécial.
Par ailleurs, la chambre
constate qu’un membre du conseil municipal a participé au
vote d’une délibération à laquelle il était intéressé.
La commune de Carquefou devra donc se
conformer strictement aux textes et à la doctrine
en matière de conflit d’intérêt
s.
5
UNE FONCTION ACHAT À AMÉLIORER
5.1
Une organisation de la fonction achat qui pourrait être optimisée
Le service achat/commande publique de la commune de Carquefou est rattaché à la
direction des ressources financières, juridiques et numériques, elle-même rattachée à la
direction générale des services. Ledit service est dirigé par une responsable, agent de
catégorie B, et comprend trois gestionnaires, agents de catégorie C, soit quatre agents au total
(3,9 ETP). La chambre constate que la commune est dotée
d’un règlement interne en matière
de commande publique, dont le contenu est suffisamment clair, ce qui constitue une bonne
pratique. Ce guide, régulièrement mis à jour, rappelle ainsi les règles et principes prévus par la
réglementation ainsi que les proce
ss internes, avec l’indication du service compétent à chaque
étape de la procédure.
La commune offre sur son profil d’acheteur, qui est facilement accessible
depuis son site internet, un accès aux données essentielles de ses marchés
50
. Par ailleurs, la
com
position de la commission d’appel d’offres est conforme à la règlementation.
L’évaluation du besoin est opérée par le service demandeur, en lien avec le service
achat. Pour certains achats complexes, comme la construction de nouveaux équipements, le
recour
s à un prestataire extérieur, tel qu’un assistant à maîtrise d’ouvrage, est parfois mis en
œuvre par la commune pour affiner l’évaluation de son besoin en amont, ce qui constitue là
encore une bonne pratique.
50
https://mairie-carquefou.e-marchespublics.com/
COMMUNE DE CARQUEFOU
46
Enfin, un archivage est effectué pour les pièce
s en version papier mais l’archivage des
pièces numériques, qui constituent aujourd’hui la quasi
-
totalité des pièces des marchés, n’a
toutefois pas encore été mis en place. Il est seulement en cours d’élaboration, en lien avec les
services de Nantes Métropole. La conservation de ces documents est pourtant essentielle pour
préserver les intérêts de la commune, qui peut par exemple être amenée à justifier du choix des
entreprises attributaires parfois plusieurs années après l’attribution du marché, notamment
devant le juge administratif, voire pénal. La chambre invite en conséquence la commune à
accélérer le processus d’archivage numérique et rappelle que les documents relatifs à la
procédure de passation doivent être conservés pendant une période minimale de cinq ans à
compter de la date de signature du marché
51
. L’instruction sur place a toutefois révélé que si
cet archivage n’était pas encore en place, il était néanmoins possible d’accéder auxdites pièces
sur les serveurs informatiques de la commune avec l’an
tériorité suffisante.
5.2
L’échantillon de marchés contrôlé par la chambre révèle des
irrégularités
La chambre a procédé au contrôle d’un échantillon d’une vingtaine de marchés de la
commune afin de vérifier leur régularité. Elle a constaté des irrégularités
dans quatre d’entre
eux.
Dans sa réponse, l’ordonnateur fait valoir que ces quatre marchés irréguliers ne
représentent que 1,6 % du total des marchés passés sur la période. La chambre observe toutefois
qu
e le taux d’irrégularité
s
relevé par elle dans
l’échantillon contrôlé est de 20
%. Ces
irrégularités sont présentées ci-après.
5.2.1
Le marché de maîtrise d’œuvre du nouveau centre aquatique
5.2.1.1
La passation du marché
La commune de Carquefou a lancé, par un avis d’appel public à la concurrence publié
dans le JOUE le 12 novembre 2021, une procédure de concours restreint afin de choisir un
groupement de maîtrise d’œuvre dans le cadre de la construction de son nouveau centre
aquatique, dont le budget prévisionnel est de 18 M
€
TTC.
La commune a tout d’abord mis en œu
vre une phase de sélection des candidatures afin
de choisir trois candidats admis à présenter ensuite une esquisse dans le cadre de la phase
d’analyse des offres.
Dans le cadre de cette première phase, les candidats ont été jugés au regard de deux
critères
: d’une part, les compétences, l’expérience, les moyens économiques, financiers,
techniques et humains présentés
; d’autre part, la qualité de cinq références fournies. Sur les
35 candidatures reçues, le jury du concours en a finalement retenu trois, conformément au
règlement de la consultation. Le processus de sélection de ces trois candidatures aurait toutefois
pu être davantage transparent. En effet, il apparaît que le jury s’est écarté des appréciations du
51
Article R. 2184-12 du code de la commande publique.
L’article R. 2184
-13 du CCP dispose également
que « L'acheteur conserve les pièces constitutives du marché pendant une durée minimale de cinq ans pour les
marchés de fournitures ou de services et de dix ans pour les marchés de travaux, de maîtrise d'œuvre ou de contrôle
technique à compter de la fin de l'exécution du marché. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
rapport d’analyse des candidatures établi par
les services de la commune, qui étaient assistés
d’un bureau spécialisé. Certes, le jury doit porter une appréciation qui lui est propre des mérites
des candidats et ne peut donc pas se borner à reprendre les termes dudit rapport. Toutefois, il
doit égalem
ent motiver de façon circonstanciée ses choix afin de justifier qu’il a bien respecté
les principes fondamentaux de la commande publique d'égalité de traitement des candidats et
de liberté d'accès et de transparence des procédures
52
, en particulier pour se prémunir de preuves
en cas de contentieux devant le juge administratif, voire le juge pénal.
En l’occurrence, le jury a retenu, parmi les trois candidats admis à présenter une offre,
le groupement représenté par le cabinet Chabanne Architecture qui était notamment composé
de la SARL AGENCE K. Or, le rapport d’analyse des candidatures des services de la commune
portait une appréciation en demi-teinte sur cette dernière en ce qui concerne le critère relatif à
la qualité des références fournies, en lui attribuant un code couleur orange qui signifie que «
(…) les références présentées sont soit moins nombreuses, soit en cours, soit réalisée en tant
qu’associé, soit moins adaptées ou de très moindre importance (…).
».
Pourtant, dans son appréciation, le jury n’a
pas expliqué les raisons pour lesquelles il
ne faisait pas sienne cette réserve. Par ailleurs, d’autres candidatures, rejetées par le jury, ne
présentaient pas un tel écueil selon le rapport d’analyse établi par les services et semblaient
donc, a priori, de meilleure qualité que celle du groupement mené par le cabinet Chabanne
Architecture. Or, la motivation justifiant le rejet de ces candidatures apparaît peu précise et
stéréotypée53, le jury invoquant en effet à chaque fois un argumentaire tiré du fait que « Le
candidat présente des références dans des opérations de complexité similaire, mais le jury a été
moins sensible aux qualités architecturales des références présentées par le groupement. ». Au
final, le jury aurait donc gagné à approfondir et à préciser davantage les raisons ayant présidé
au choix et au rejet des candidats au concours afin de pouvoir justifier pleinement du respect
des principes fondamentaux de la commande publique, d’autant plus au regard de l’enjeu
financier substantiel de l’opérati
on en cause.
5.2.1.2
L’exécution du marché
Dans le cadre de l’exécution du marché de maîtrise d’œuvre, l’adoption de l’avant
-
projet définitif (APD) du centre aquatique a donné lieu à un certain nombre de dépenses
supplémentaires du fait de contraintes techniques et de demandes complémentaires du maître
d’ouvrage, comme l’ajout de pédiluves, la mise en place d’ombrières photovoltaïques couvrant
le parking ou encore le choix d’une chaufferie bois/hybride.
Le coût prévisionnel du projet est
donc passé de 11,4 M € à 14,11 M €, soit environ +
23 %. Par voie de conséquence, un avenant
n°
1 a été signé avec le maître d’œuvre le 16
février 2023 pour augmenter son forfait de
rémunération, d’un montant initial de 1
886 990
€
HT, pour le fixer à 2 257 997
€
HT, soit
environ + 19
%. Suite à l’envoi de deux lettres d’observations par la préfecture à la commune
les 17 mars et 16 mai 2023, cette dernière a retiré sa délibération du 11 janvier 2023 validant
l’APD, ainsi que l’avenant n°
1 pris pour son exécution, pour reprendre une nouvelle
délibération le 6 avril 2023 et un nouvel avenant n° 2 signé par la maire le 11 mai 2023.
52
Article L. 3 du code de la commande publique.
53
Ainsi par exemple des candidatures déposées par les sociétés TNA Architectes, SCP Bourgueil &
Rouleau Architectes et Atelier Po et Po.
COMMUNE DE CARQUEFOU
48
Comme l’a indiqué la préfecture à la commune, la chambre observe en effet que la
délibération du 11 janvier 2023 ne détaillait pas suffisamment le niveau d’augmentation du coût
des travaux ainsi que les raisons de cette augmentation, ni la nécessité de signer un avenant au
contrat du maître d’œuvre afin de majorer sa rémunération. Par la délibération précitée du
6 avril 2023, la commune y a toutefois remédié, à la demande de la préfecture.
5.2.2
Le
marché de maîtrise d’œuvre portant sur la réhabilitation de l’espace culturel
et de congrès « La Fleuriaye »
La procédure de passation de ce marché de maîtrise d’œuvre a été lancée par la
publication d’un avis d’appel public à la concurrence au Journal Officiel de l’Union Européenne
(JOUE) le 12 février
2021, la procédure choisie étant un appel d’offres restreint. Les deux
critères de sélection des offres choisis par le maître d’ouvrage
sont :
-
d’une part, la qualité de la réponse au programme (70 points),
divisé en deux-sous
critères, à savoir le parti pris architectural (40 points) et la compréhension des enjeux
(30 points) ;
-
d’autre part, la compatibilité du projet avec l’estimation prévisionnelle (30 points),
divisé là encore en deux sous-critères :
la
prise en compte des usages, de l’exploitation
et de la maintenance (15 points) et la prise en compte de choix pérennes, en faveur de
la qualité environnementale (15 points).
Ainsi, la commune de Carquefou n’a pas choisi de critère tiré du prix ou du coût
de la
prestation. Or un tel critère est obligatoire depuis l’entrée en vigueur du décret n°
2016-360 du
25 mars
2016 dont les dispositions sont aujourd’hui reprises par l’
article R. 2152-7 du code de
la commande publique
. Celui-
ci dispose en effet que l’acheteur, lorsqu’il se fonde sur plusieurs
critères de sélection des offres, doit retenir «
(…)
le critère du prix ou du coût
et
un ou plusieurs
autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux.
(…).
». En
omettant d’utiliser un tel critère, la commune de Carquefou a donc commis une grave
irrégularité portant sur le cœur du processus de sélection des offres. En cas de litige porté par
un candidat évincé devant la juridiction administrative, la commune aurait été en conséquence
exposée à un fort risque de condamnation, de surcroît dans un marché au montant conséquent
relatif à l’un de ses investissements les plus structurants.
Enfin, en se priva
nt du critère du prix, elle n’a pas été en mesure de retenir l’offre la
plus avantageuse économiquement.
L’offre de l’attributaire, d’un montant de 1,2
M
€, était
d’ailleurs la deuxième offre la plus onéreuse sur les cinq qui ont été formulées, montant qui
est
également beaucoup plus élevé que l’estimation préalable faite par les services de la commune,
à hauteur de 700 000
€.
5.2.3
Le marché d’entretien des espaces verts
La commune de Carquefou a lancé, par un avis d’appel public à la concurrence publié
au JOUE l
e 11 mai 2020, un appel d’offres ouvert pour la passation d’un marché public de
services relatif à l’entretien des espaces verts, divisé en quatre lots, dont le montant estimatif
était fixé à 1,06
M€. Le règlement de la consultation prévoyait trois critères d’appréciation des
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
offres
: le prix (40 points), la valeur technique (40 points) ainsi que le délai d’exécution des
prestations (20 points). Le critère relatif à la valeur technique des offres était lui-même divisé
en sous-critères pondérés, comme les moyens humains, les moyens matériels et les
certifications professionnelles.
Ce dernier sous-
critère est toutefois irrégulier. En effet, il relève de l’examen des
candidatures et non des offres
54
, c’est
-à-
dire qu’il peut être mobilisé pour vérifier la capacit
é
économique et financière et les capacités techniques et professionnelles d’un candidat mais ne
peut pas être utilisé pour apprécier la qualité de son offre, cette appréciation devant seulement
être faite au regard de critères permettant de retenir celle qui est économiquement la plus
avantageuse
55
. L’irrégularité du sous
-critère en cause était donc de nature à remettre en cause
la régularité de l’ensemble de la procédure de passation dès lors qu’il concerne le processus de
sélection des offres des entrepri
ses, et ce alors même qu’il était pondéré à seulement 1,5 points
:
le classement des offres peut en effet se jouer à l’échelle du dixième de points, comme le
démontre d’ailleurs le classement opéré par la commune dans le lot n°
3.
Là encore, une telle irrégularité était de nature à fragiliser fortement cette procédure et
à exposer la commune à un risque contentieux substantiel
56
, et ce d’autant plus que l’opération
en cause dépasse le million d’euros et apparaît ainsi soumise au cadre formalisé des appels
d’
offres européens.
5.2.4
Le marché de fourniture de végétaux et de produits horticoles
La commune a lancé, par un avis d’appel public à la concurrence du 28
août 2019, un
appel d’offres ouvert en vue de l’attribution d’un accord
-cadre relatif à la fourniture de végétaux
et de produits horticoles, divisé en huit lots, dont le montant estimatif était fixé à 604 000
€
HT.
Il apparaît tout d’abord que les lots n°s 3, 5, 6, 7 ont été attribués au regard de trois critères
: le
prix, le suivi commercial et la valeur technique des offres.
Ce dernier critère a quant à lui été divisé en deux sous-critères : « la richesse du
catalogue » et « les détails techniques », sans toutefois que cette dernière notion, très générale,
ait fait l’objet de davantage de précisions dans les
documents de la consultation. Or, cette
imprécision s’est avérée préjudiciable pour la transparence de la procédure et l’égalité des
traitements des entreprises soumissionnaires dès lors qu’elle a donné une marge de liberté trop
importante à la commune dans le jugement de leurs offres. Ainsi, pour les lots n°s 5 et 6, le
sous-critère « détails techniques » des offres a finalement été jugé au regard des « personnels,
matériels, cultures et environnement », précisions qui auraient ainsi dû être apportées au
règlement de la consultation pour que ces dernières formulent leurs propositions en toute
connaissance de cause. En cas de contentieux, le juge administratif aurait pu, dès lors,
considérer que la commune s’était réservée une marge de choix discrétionnaire,
et prononcé
l’annulation de la procédure de la passation
57
.
54
11° et 12 ° de l’article 3 de l’arrêté
du 22 mars 2019 fixant la liste des renseignements et des documents
pouvant être demandés aux candidats aux marchés publics ; voir aussi : CE, 11 avr. 2012, Min. de la Défense et
des Anciens Combattants, n° 355564, mentionné au recueil.
55
Article R. 2152-7 du code de la commande publique.
56
Voir notamment sur ce point : CE, 29 décembre 2006, n° 273783.
57
CE, 15 décembre 2008, Cté urb. de Dunkerque
–
Ville de Dunkerque, n° 310380.
COMMUNE DE CARQUEFOU
50
En deuxième lieu, les lots n° 1 et 2 ont été attribués au regard de trois critères : le prix,
la valeur technique des offres et la prise en compte du développement durable. Ce dernier critère
a été divisé en quatre sous-critères : « gestion des ressources en eau », « recyclage et traitement
des déchets », « alternative aux pesticides, herbicides et fongicides » et enfin « Label plante
bleue ». Or, là encore, ce dernier sous-critère est insuffisamme
nt précis. En effet, si l’acheteur
public peut demander aux entreprises de détenir un label particulier
58
, la seule invocation du
nom du label n’est pas suffisante et doit être accompagnée d’une part, de précisions quant aux
exigences que l’acheteur entend demander aux soumissionnaires à travers l’obtention de ce
label et, d’autre part, de l’indication qu’il accepte tous les autres labels qui permettent de
répondre aux caractéristiques exigées dans le marché
59
. Faute d’avoir apporté ces précisions, la
commune a donc entaché ce sous-
critère d’irrégularité et sa procédure de passation d’un
manque de transparence.
Enfin, la procédure des lots n°s 4 et 8 était également peu transparente. En effet,
s’agissant du lot n° 4, le rapport d’analyse des offres ne justifie
pas de façon circonstanciée le
choix de l’entreprise attributaire et se borne à constater que «
L'entreprise répond à nos attentes
sur l'ensemble des critères. », sans donner plus de détails pour justifier les notes octroyées,
critère par critère, sous-critère par sous-
critère. La circonstance que l’attributaire ait été la seule
entreprise à déposer une offre ne dispense pas la commune d’apporter ces justifications car le
principe de transparence des procédures de passation s’applique en toute circonstance, d’autant
plus lorsque, comme en l’espèce, le pouvoir adjudicateur est soumis à une procédure formalisée
tel qu’un appel d’offres européen.
Les appréciations portées sur les offres des entreprises déposées dans le cadre du lot
n° 8 souffrent du même écue
il. La commune s’est par exemple contentée de relever, s’agissant
des offres classées première et troisième, que leur « engagement environnemental correspond
à nos critères » sans expliciter en quoi. De même, le critère technique est évalué par la mention
d’un nombre de «
sous-critères » non conformes sans plus de précisions quant à le teneur de
ces sous-
critères, ces derniers n’ayant pas été indiqués dans le règlement de la consultation et
portés à la connaissance des entreprises soumissionnaires. Là encore, ce manque de
transparence était de nature à fragiliser fortement la procédure en cause.
Au regard des irrégularités constatées dans les quatre procédures examinées par elle, la
chambre recommande donc à la commune de se conformer systématiquement aux règles du
code de la commande publique en matière de mise en concurrence.
Recommandation n° 8.
: Se conformer systématiquement aux règles de la commande
publique en matière de mise en concurrence (article L. 3 du code de la commande
publique).
58
Article R. 2111-13 du code de la commande publique.
59
CJUE, 10 mai 2012, Commission c/ Pays-Bas, n° C-368/10 ; article R. 2111-16 du code de la
commande publique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
5.3
Le contrat de concession
d’aménagement du centre
-ville
Au terme d’une procédure de mise en concurrence lancée par un avis d’appel public à
la concurrence publié le 30 juin 2017 au JOUE, ce contrat a été signé par la commune le
14 août 2018 avec la société Edelis afin de réaménager le centre-ville, avec pour objectifs
principaux la mise en place d’un nouvel axe entre le quartier des halles et la place Saint
-Pierre,
le développement, autour de cet axe, de l’offre commerciale, et la création de logements.
Le contrat de concession d’am
énagement prévoit que le concessionnaire supporte le
risque économique de l’opération et garde notamment à sa charge un éventuel déficit
d’exploitation.
Par un courrier du 13 juin 2019, la société Edelis a finalement demandé à la commune
de pouvoir se désengager du contrat de concession en faisant valoir des difficultés financières,
générées de façon générale par ses activités dans l’ouest de la France. Elle a ainsi proposé à la
commune de céder le contrat de concession à la société ADI, cession qui a finalement échoué
faute pour cette dernière de pouvoir assumer la concession.
La commune a donc décidé de résilier la concession d’aménagement avec la société
Edelis et de poursuivre l’opération, avec LAD SPL et la société Atréalis Promotion, qui est
actuelleme
nt en cours et devrait s’achever en 2025. Elle a également décidé de signer un
protocole transactionnel, approuvé par le conseil municipal du 30 juin 2021, afin de purger le
litige avec la société Edelis. Aux termes de cette transaction, le concessionnaire
s’engage à
verser une indemnisation de 50 000
€ à la commune, à lui céder tous les droits relatifs à la
concession, en particulier ceux afférents aux études, à solder la rémunération due au maître
d’œuvre (8
169
€
) et à renoncer à tout recours contre la commune. Pour sa part, cette dernière
renonce également à tout recours contre la société Edelis.
Sur le plan de la régularité, cette transaction a été validée par le conseil municipal,
conformément à la loi
60
. Par ailleurs, il n’apparaît pas qu’elle comporte
rait, au sens de la
jurisprudence administrative
61,
, des concessions manifestement disproportionnées au détriment
de la commune. Certes, cette dernière a subi un important retard dans la réalisation de
l’opération du fait de la défaillance de la société Ede
lis mais une résiliation pour faute aurait
sans doute généré un contentieux long et coûteux pour les parties avec, pour la commune, le
risque de ne pas pouvoir obtenir d’indemnisation au terme du litige au regard des difficultés
financières de la société e
t, en conséquence, de son risque d’insolvabilité. La stratégie consistant
à négocier une rupture à l’amiable avec le paiement immédiat de 50
000
€ apparaît donc
pertinente.
60
Article L. 2541-12 14° du CGCT
.
61
CE, 11 juillet 2008, n° 287354, publié au Lebon
.
COMMUNE DE CARQUEFOU
52
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’organisation de la fonction achat de la commune po
urrait être améliorée par la mise
en place d’un archivage des pièces numériques des marchés. Par ailleurs, le contrôle d’un
échantillon de marchés a révélé des irrégularités
, en particulier lors de la mise en œuvre de la
procédure de passation des marchés
de maîtrise d’œuvre portant sur la réhabilitation de
l’espace culturel et de congrès « La Fleuriaye » et la construction du centre aquatique.
La chambre recommande donc à la commune de se conformer systématiquement aux
règles de la commande publique en matière de mise en concurrence.
Enfin, la stratégie de la commune
consistant à négocier une rupture à l’amiable
de la
concession d’aménagement du centre
-ville signée le 14 août 2018
avec le paiement immédiat
de 50 000
€
apparaît pertinente compte tenu du risq
ue d’insolvabilité du concessionnaire.
6
UNE GESTION É
CONOME DE L’ESPACE,
QUI POURRAIT
TOUTEFOIS ÊTRE AMÉLIORÉE
6.1
Un objectif de sobriété foncière promu depuis longtemps par la loi qui
devrait être fortement renforcé avec l’entrée en vigueur prochaine du
dispositif « Zéro artificialisation nette » (ZAN)
La transformation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers en espaces urbanisés, si
elle est nécessaire pour répondre au dynamisme économique et démographique de certains
territoires, entraîne un certain nombre de conséquences néfastes
62
:
•
Accélération de la perte de biodiversité
: modification considérable, voire disparition
de l’habitat des espèces animale ou végétale de cet espace naturel, pouvant conduire à
leur disparition d’un territoire
;
•
Réchauffement climatique
: un sol artificialisé n’absorbe plus le CO² et participe donc
à la hausse du réchauffement climatique ;
•
Amplification des risques d'inondations
: un sol imperméabilisé n’absorbe pas l’eau
de pluie. En cas de fortes intempéries, le
s phénomènes de ruissellement et d’inondation
sont donc amplifiés ;
•
Réduction de la capacité des terres agricoles
à nourrir la population par la perte de
productivité agricole.
62
Artificialisation des sols | Ministères Écologie Énergie Territoires (ecologie.gouv.fr)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
Afin de réduire ces impacts négatifs et de promouvoir une gestion économe de l’
espace,
le cadre législatif a été fortement renforcé au cours des vingt dernières années
63
. En 2000, la
loi, dite « SRU », a en effet mis en place des dispositions visant à densifier de manière raisonnée
les espaces déjà urbanisés afin d’éviter l’étalement
urbain.
L’exigence de sobriété foncière est
donc présente depuis plusieurs décennies dans les textes, même si elle était opposable avec
moins de force qu’aujourd’hui
,
comme le fait valoir l’ordonnateur en
fonction dans sa réponse
à la chambre. En 2010, la
loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour
l'environnement
, dite « Grenelle II », a imposé un diagnostic de la consommation passée
d'espaces dans les docu
ments d’urbanisme et une justification des objectifs chiffrés fixés par le
projet d'aménagement et de développement durables (PADD) en termes de modération de cette
consommation. Par la suite, la
loi dite n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement
et un urbanisme rénové
, dite « ALUR », a durci les conditions d’ouverture des zones à
urbaniser, puis la
loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de
l'aménagement et du numérique
, dite « ELAN », a notamment introduit la lutte contre
l'étalement urbain parmi les objectifs du code de l'urbanisme.
Malgré ces évolutions, environ 276 000 hectares ont été consommés en France entre
2009 et 2019, soit l’équivalent du département du Rhône
64
. Le législateur a dès lors décidé de
renforcer les dispositifs en place à travers l’
article 191
de la loi "Climat et résilience" du
22 août
2021 qui fixe un double objectif : diviser par deux le rythme d’artificialisation entre
2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente et atteindre d'ici à 2050 zéro artificialisation
nette (ZAN), c'est-à-dire au moins autant de surfaces renaturées que de surfaces artificialisées.
Selon l’État
65
, la priorité est en effet d’optimiser l’espace en revitalisant les centralités
urbaines,
en recyclant les 170 000 ha de friches présentes en France et en mobilisant les 1,1 millions de
logements vacants. L’efficacité foncière doit également être améliorée
puisqu’au niveau
national, les opérations de moins de huit logements / ha sont responsables de 51 % de la
consommation d’espaces pour une pro
duction de logements de seulement 19 % du total. De
manière générale, ce sont ces opérations peu denses qui pèsent sur la consommation d’espaces
des communes.
La mise en œuvre du ZAN est à opérer dans les documents de planification et
d'urbanisme : la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023, visant à faciliter la réalisation des objectifs
de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux
prévoit ainsi que les schémas régionaux, comme le schéma régional d'aménagement et de
développement durable du territoire (SRADDET), doivent intégrer et territorialiser cet objectif
avant le 22 novembre 2024, puis les Schémas de cohérence territoriale (SCoT) avant le
22 février
2027. Enfin, les plans locaux d’urbanisme (PLU) ainsi que les cartes communales
devront être mis en compatibilité avant le 22 février 2028.
Les modalités de répartition des
quotas de surfaces artificialisables ne sont donc pas encore définies, ni opposables
juridiquement. Une gouvernance, assurée notamment par une conférence régionale composée
d’élus locaux, sera mise en place pour définir ces objectifs. Les efforts passés en matière de
consommation d’espaces, les dynamiques démographiques
et économiques prévisibles, les
enjeux de recompositions spatiales face aux risques naturels devront être pris en compte dans
ces derniers. Une surface minimale d’un hectare de consommation est en outre garantie pour la
période 2021-2031 à toutes les communes couvertes par un document d'urbanisme prescrit,
63
Rapport d'information du Sénat n° 584 déposé le 12 mai 2021.
64
Source : CEREMA.
65
Artificialisation des sols | Ministères Écologie Énergie Territoires (ecologie.gouv.fr)
COMMUNE DE CARQUEFOU
54
arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026. Enfin, la consommation foncière des projets
d'envergure nationale ou européenne et d'intérêt général majeur sera comptabilisée au niveau
national, alors que les p
rojets d’envergure régionale pourront être mutualisés au niveau du
schéma régional.
6.2
La présence, en Loire-Atlantique, de deux bases de données en libre
accès permettant d’identifier les modes d’occupation des sols et de
mesurer l’artificialisation
La loi
définit l’artificialisation comme étant « l’altération durable de tout ou partie des
fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et
climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage »
66
. De
façon générale, l’artificialisation est entendue comme un processus de consommation d’espaces
naturels, agricoles et forestiers par l’urbanisation. Toutefois, la nomenclature distinguant les
surfaces artificialisées des surfaces qui ne le sont pas peut varier en fonction des bases de
données utilisées. En Loire-Atlantique, les bases de données ouvertes en libre accès qui
permettent de mesurer et de suivre l’artificialisation sont au nombre de deux.
Tout d’abord, il s’agit de la base des fichiers
fonciers, disponible pour toute la France
67
,
qui décrit la consistance du bâti et du non bâti, mise à jour chaque année. Toutefois, dès lors
qu’il s’agit d’une base de nature fiscale gérée par la Direction générale des Finances Publiques
(DGFiP), elle ne permet pas à elle-
seule de mesurer le phénomène d’artificialisation et n’a
d’ailleurs pas été conçue à cette fin. Elle fait donc l’objet d’un retraitement par le CEREMA
pour permettre la production de données relatives à la consommation des espaces naturels,
agricoles et forestiers (ENAF). Cette base de données sera
a priori
utilisée pour assurer le suivi
de l’objectif de réduction de 50 % de la consommation d’espaces pour la période 2021
-2031
issu de la loi « Climat et résilience » précitée. À partir de 2031, le suivi sera opéré par une base
de données conçue spécifiquement par l’IGN dans le cadre du ZAN
: l’occupation des sols à
grande échelle (OCS GE), dont l’élaboration sur l’ensemble du territoire national n’est pas
finalisée et devrait s’achever d’ici f
in 2024.
La seconde base de données disponible est celle du département de la Loire-Atlantique,
dénommée « Base de données sur les modes d'occupation des sols » (
BDMOS 44
). Cette
dernière est une source de données géographiques utilisée par de nombreux acteurs, en
particulier lors de l’élaboration des documents d’urbanisme, comme les agences d’urbanisme,
les collectivités t
erritoriales ou les services de l’État. Elle a notamment été utilisée dans le cadre
de l’élaboration du PLU métropolitain (PLUm) de Nantes Métropole actuellement en vigueur.
Contrairement à la base des fichiers fonciers précitée, la BDMOS 44 est construite à partir de
l’analyse des images aériennes de l’IGN et d’une partition du territoire en polygones ayant une
taille égale ou supérieure à 2 000 m² hors espaces urbanisés et de 500 m² dans les territoires
urbanisés, auxquels est attribué un code d’occupatio
n du sol, parmi 38 codes définis par une
nomenclature.
Selon cette nomenclature, les espaces artificialisés comprennent ainsi les zones
urbanisées liées à l’habitat (habitat collectif, pavillonnaire, mixte, etc.), les activités et
66
Article L. 101-2-1
du code de l’urbanisme.
67
Accueil (beta.gouv.fr)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
équipements (zones d’act
ivités, surfaces commerciales, écoles, santé, zones portuaires, etc.),
les infrastructures de transport (emprises routières, ferroviaires, etc.), les espaces verts
artificialisés non agricoles et les zones de loisirs (parcs et jardins urbains, camping, équipements
sportifs, etc.) et les autres espaces artificialisés (décharges, carrières, friches urbaines, etc.).
Dans le cadre du présent rapport, qui a pour objet d’examiner la façon avec laquelle la
commune de Carquefou a appréhendé l’objectif de sobriété foncière à compter de 2007 jusqu’à
aujourd’hui, la chambre a utilisé ces deux bases de données en signalant les éventuelles
discordances pouvant exister entre celles-ci.
6.3
L’application du plan local d’urbanisme adopté en 2007 a permis une
baisse importante d
u rythme de l’artificialisation sur le territoire
carquefolien, dont l’efficacité aurait cependant pu être améliorée
6.3.1
Un rythme d’artificialisation en forte baisse entre 2009 et 2020
La chambre a examiné le PLU applicable à la commune. Ce document est un outil
essentiel de maîtrise de l’artificialisation de l’espace, dès lors qu’il traduit la politique
d’aménagement et d’urbanisme de la collectivité à travers la définition des conditions
d’aménagement et d’utilisation des sols. Il édicte ainsi des règles op
posables aux demandes
d’autorisations de construire, en particulier les permis de construire, et peut rendre
inconstructibles certaines zones ou, au contraire, les ouvrir à l’urbanisation. Il comporte aussi
des règles relatives à la densité du bâti (hauteur maximale des constructions, règles de distance
des constructions les unes par rapport aux autres, etc.) et à la préservation des espaces agricoles
et naturels.
Les données relatives à l’artificialisation du territoire communal étant disponibles
jusqu’en
2020 dans la BD MOS et les fichiers fonciers, ces dernières sont donc le résultat de
l’application du plan local d’urbanisme qui était alors en vigueur, c’est
-à-dire celui qui a été
adopté par Nantes Métropole le 22 juin 2007, et qui s’est appliqué jusqu’
au 5 avril 2019, date
à laquelle il a été remplacé par le PLU métropolitain (
PLUm
). La compétence en matière
d’aménagement de l’espace, et par suite, celle tenant aux PLU, relève en effet de l’EPCI depuis
la création de la communauté urbaine le 31 décembre
2000. Jusqu’en 2019 et l’adoption du
PLU métropolitain (PLUm), qui constitue un document unique applicable à l’intégralité du
territoire de la métropole, l’EPCI adoptait un PLU pour chaque commune de la métropole. C’est
ainsi que les 24 PLU d’échelle communale ont été adoptés en 2006
-2007. Si la compétence
PLU relève de Nantes Métropole, la commune de Carquefou est toutefois étroitement associée
à son élaboration : le conseil municipal
de Carquefou a d’ailleurs donné, à l’unanimité, un avis
favorable au PLU suivant délibération du 7 mars 2007.
Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) de ce PLU révèle que
l’un des objectifs de l’EPCI et de la commune consistait à m
aîtris
er l’urbanisation en
privilégiant les centralités et en évitant le mitage de l’espace, tout en protégeant les espaces
naturels et agricoles.
Le rapport de présentation du PLU indique ainsi qu’aucune nouvelle zone
à urbaniser à court terme (zones 1AU) n’est
ouverte par le PLU par rapport au précédent plan
d’occupation des sols (POS). Ces zones 1AU représentent 57,5 hectares, contre 154 hectares au
COMMUNE DE CARQUEFOU
56
POS de 1998, soit 1,3 % du territoire communal. Les zones 2 AU, qui peuvent être ouvertes à
l’urbanisation à plus long terme, représentent quant à elles 31,6 hectares. L’ensemble de ces
zones 1AU et 2AU correspond donc à environ 2 % de la surface communale.
Le règlement et le document graphique du PLU, qui en constituent des pièces centrales
dès lors qu’elles définissent les différents zonages et les règles d’urbanisation applicables au
sein de ces dernières, déclinent ces principes d’aménagement. Ainsi, une part importante du
territoire communal, à savoir environ 45 %, soit 1 879 hectares, est classée en zone agricole (en
jaune dans la carte ci-
dessous), avec des règles d’urbanisation restrictives. Des zones naturelles
en principe inconstructibles sont également mises en place par le PLU (en vert dans la même
carte).
Carte n° 2 :
Zonage du plan local d’urbanisme de Carquefou
Source
: plan local d’urbanisme de Carquefou issu de la révision générale de 2007.
Carquefou se singularise en effet au sein de la métropole, sur le plan de la répartition
de l’occupation du sol par type d’espace, du fait d’une part plus importante de surfaces agricoles
(50 % contre 36 % pour la métropole) et moins importante de surfaces artificialisées (35 %
contre 42 % pour la métropole).
Outre la protection des surfaces agricoles et naturels via des zonages dédiés, le PLU
prévoit également certaines protections spécifiques, notamment en ce qui concerne les bois,
dont 175 hectares sont
classés en espaces boisés classés (EBC) afin d’en assurer la conservation
et la protection et de les préserver de l’artificialisation
68
. Le PLU comporte également des
orientations d’aménagement et de programmation (OAP) dédiées à certains secteurs, avec po
ur
objectif de densifier ces derniers et d’économiser ainsi l’espace. Il s’agit par exemple de l’OAP
relative au quartier de la rue de Chateaubriand, qui prévoyait la construction de 50 logements
par hectare sur une surface totale de 3,25 hectares.
68
Source : rapport de présentation du PLU.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
Des évolutions législatives
69
ont également contraint le PLU à abandonner certaines
règles, comme le fait de fixer une surface minimale de constructibilité des terrains, qui était
auparavant, pour les zones UB et UC, de 400 m² et de 1 000 m² par parcelle, ce qui limitait
fortement la densification de ces secteurs.
Au final, l’application de l’ensemble de ces règles et principes d’aménagement depuis
l’entrée en vigueur du PLU en 2007 a généré une baisse du rythme de l’artificialisation à partir
de 2009, baisse qui est particulièrement sensible depuis 2016, avec 4,7 hectares consommés en
moyenne par an, alors que la période précédente, de 2012 à 2016, représentait une
artificialisation environ trois fois plus importante de 15,3 hectares par an. En conséquence, entre
2
009 et 2020, l’artificialisation diminue d’environ 70
% selon la BD MOS 44. Selon la base
des fichiers fonciers, une importante baisse de l’artificialisation est également constatée entre
la période 2011-2013 et 2017-
2020, d’environ 55
%. Il faut souligner que ce ralentissement de
l’artificialisation sur le territoire communal s’inscrit dans la même évolution que celle observée
à l’échelle de la métropole et du département.
Tableau n° 13 :
Consommation des espaces agricoles, boisés ou naturels par l'artificialisation en
hectares par an
Périodes
Carquefou
Nantes Métropole
Loire-Atlantique
1999-2004
18,6
132
937
2004-2009
21,7
185
1192
2009-2012
15,4
153
846
2012-2016
15,3
93
580
2016-2020
4,7
55
357
Source
: CRC Pays de la Loire d’après la BDMOS
- Département de Loire-Atlantique
Graphique n° 7 :
Évolution de la consommation des espaces agricoles, boisés ou naturels par
l'artificialisation (Comparaison indice base 100)
Source
: CRC Pays de la Loire d’après la BDMOS
- Département de Loire-Atlantique
69
Loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains
, complétée par celle du
2 juillet 2003 urbanisme et habitat
.
0
20
40
60
80
100
120
140
160
1999-2004
2004-2009
2009-2012
2012-2016
2016-2020
Carquefou
Nantes Métropole
Loire-Atlantique
COMMUNE DE CARQUEFOU
58
L’artificialisation de l’espa
ce sur la commune de Carquefou entre 2012 et 2020, est
majoritairement consacrée à l’accroissement des surfaces affectées aux activités et équipements
plutôt qu’au logement,
70
, ce qui est atypique par rapport aux données nationales qui font état
du fait qu’en moyenne, l’habitat représente au contraire les deux tiers des surfaces
artificialisées
71
.
Si on tient compte du total des surfaces artificialisées à Carquefou, seulement
60
% sont consacrés à l’habitat et 40 % aux activités et équipements quand cette ré
partition est
de respectivement 70 % /et 30 % dans la métropole et de 80/20 dans le département.
La prédominance des activités et équipements dans l’artificialisation à Carquefou
s’explique par le fait que la commune est le troisième pôle économique de la
métropole avec la
présence, parfois ancienne, de nombreuses zones d’activités, comme celle dite de
« Nantes-Carquefou » qui a été créée en 1966 et demeure la plus grande de la commune avec
une superficie de 150 ha regroupant environ 10 000 emplois. Plus récemment, des extensions
ou créations de zones d’activités ont également été opérées. Ainsi, une part importante de
l’artificialisation dédiée aux zones d’activités sur la période 2009/2020 correspond à la création
de la nouvelle zone d’activités de la Hau
te Forêt.
Carte n° 3 :
Les zones d’activités carquefoliennes
Source : commune de Carquefou
L’artificialisation à Carquefou se fait surtout aux dépens des surfaces agricoles. Le
nombre d’exploitations agricoles a d’ailleurs baissé de façon substantielle sur la commu
ne,
passant de 77 en 2000 à 32 en 2020
72
.
70
Source : BDMOS du département de la Loire-Atlantique.
71
Source : CEREMA.
72
Source : Agreste - recensement agricole.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
Graphique n° 8 :
Évolution de la surface agricole à Carquefou (ha/an)
Source : BDMOS - Département de Loire-Atlantique
6.3.2
Une consommation d’espace dont l’efficacité est faible
6.3.2.1
L’efficacité foncière des zones d’habitat
Si la politi
que d’urbanisme et d’aménagement mise en œuvre sur le territoire
carquefolien par le PLU en 2007 a permis d’inverser la trajectoire d’artificialisation en limitant
fortement cette dernière, il apparaît toutefois que l’efficacité de cette consommation d’esp
ace
est perfectible.
En effet, en ce qui concerne l’efficacité foncière des zones d’habitat, est artificialisée à
Carquefou une superficie environ deux fois plus importante pour accueillir un nouvel habitant
ou un nouveau ménage, que la moyenne observée à
l’échelle de Nantes Métropole sur la période
2009-2020
73
. Il en résulte une faible densité de la commune, trois fois moins importante que
celle observée sur le territoire couvert par Nantes Métropole
74
, avec une part beaucoup plus
forte d’habitants qui résid
ent en maisons individuelles
75
, la commune disposant de nombreux
quartiers pavillonnaires comme Le Housseau, Le Charbonneau ou encore le Souchais.
Ces données s’expliquent par le fait que certains leviers d’optimisation foncière n’ont
pas été actionnés dans le PLU de 2007. Par exemple, la hauteur des constructions est limitée,
en particulier dans le centre-ville, qui constitue pourtant une centralité urbaine de la première
couronne nantaise classée par le PLU en zone UA définie comme « une zone déjà urbanisée,
agglomérée et dense ». La hauteur maximale des façades et des pignons sur emprise publique
ou voie y est ainsi limitée à 9 mètres et à R+2+combles. Selon l’ancien maire de Carquefou,
l’interdiction de dépasser deux étages va à l’encontre de la construc
tion de la ville sur la ville
et cette restriction n’est justifiée qu’à proximité de l’église. Il
considère par ailleurs que le
lotissement du Housseau
est devenu obsolète et qu’il mériterait d’être densifié.
73
Source : BDMOS.
74
En ce qui concerne la densité de population en 2020, elle est de 471 habitants/km² contre
1 284 habitants/km² sur le t
erritoire de Nantes Métropole. Cette densité a augmenté d’environ 15 % depuis 2006,
au même rythme que la densification observée sur le territoire métropolitain (données INSEE).
75
58 % des habitants de Carquefou vivent en maison individuelle ce qui correspond à la moyenne
départementale mais apparaît bien supérieur à ce qui est observé à l’échelle métropolitaine où ce taux est de 38,9
%.
En 2021, 51 % des nouveaux logements mis en construction sont individuels à Carquefou contre 14 % seulement
pour Nantes Métropole et 41 % pour le département (source atlas.loire-atlantique.fr).
COMMUNE DE CARQUEFOU
60
La commune de Carquefou justifie cette faible densité dans le but de maintenir un cadre
de vie préservé, objectif qui est régulièrement invoqué par l’exécutif communal dans le cadre
de sa politique d’urbanisme. La limitation de la hauteur des constructions est également
applicable en zone UB, qui se trouve à la périphérie immédiate et en extension du centre, où,
dans le sous-secteur UBa, la hauteur maximale des façades sur emprise publique ou voie est
limitée à 12 m et à 7 mètres en sous-secteur UBb. En zone 1AUb, qui est un nouveau secteur
ouvert à l
’urbanisation, la hauteur maximale des façades sur emprise publique est de 10 mètres.
Dans sa réponse à la chambre, le maire actuel de Carquefou précise
que l’aménagement de ces
zones devait répondre à une exigence de bonne intégration dans l’environnement
urbain de
proximité.
Par ailleurs, l’obligation de laisser en espaces verts une partie de la parcelle d’assiette
de la construction est variable en fonction de zones et n’apparaît pas pleinement cohérente.
Ainsi, 50 % des espaces libres de la parcelle doivent être constitués d'espaces verts en zones
UA et UB mais seulement 20
% en UPVE, et aucun ratio n’est défini pour les zones UPmb,
UC, UE ou UM. Dans sa réponse à la chambre, le maire de Carquefou indique que cette
différence de traitement s’explique par
les différences de densité des zones en cause.
Enfin, en ce qui concerne les divisions parcellaires, qui constituent également un moyen
d’optimiser l’espace en permettant au propriétaire d’un terrain de le diviser en plusieurs lots à
bâtir, la commune de
Carquefou, qui est en effet compétente en la matière dès lors qu’elle
assume l’instruction et la délivrance des autorisations d’urbanisme, a adopté une politique trop
restrictive, qui l’a conduite à commettre des irrégularités. Ainsi, elle a pris, le 15
octobre 2015,
une décision d’opposition à une déclaration préalable portant sur la division d’une parcelle en
trois lots à bâtir d’environ 1
200 m² chacun en opposant le fait que cette division portait atteinte
à l’environnement aéré et paysager du quartier
pavillonnaire du Housseau. Par un jugement
rendu le 31 octobre 2017, le tribunal administratif de Nantes a censuré au fond cette décision,
en jugeant que la division foncière n’avait en elle
-même aucun impact paysager sur ledit
quartier. Par un arrêt du 19
juillet 2019, la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté l’appel
formé par la commune, et confirmé l’analyse des juges de première instance. Enfin, par un
second jugement du 6 octobre 2020, le tribunal administratif de Nantes a de nouveau censuré
au fond une seconde décision de la commune portant opposition au même projet de division.
6.3.2.2
L’efficacité foncière des zones d’activité
En ce qui concerne l’efficacité de l’artificialisation dédiée aux activités et équipements,
62,1 hectares ont été consommés à ce titre à Carquefou entre 2009 et 2020 alors que, dans le
même temps, seulement 471 emplois ont été créés sur la commune, soit 1318 m² artificialisés
par emploi nouveau, selon le croisement des données de l’INSEE et de la BD
MOS 44. En
tenant compte de la base de données issues des fichiers fonciers, le ratio carquefolien est
sensiblement comparable, à savoir 1 646 m² artificialisés par emploi créé
76
. Ce ratio est très
supérieur à ceux qui sont observés à l’échelle de Nantes Métropole et du département, l
esquels
sont respectivement de 49 m² et de 197 m² artificialisés pour chaque nouvel emploi accueilli
77
,
76
56,8 ha artificialisés entre 2011 et 2020 pour l’activité selon les fichiers fonciers pour 345 emplois créés
selon l’INSEE.
77
Selon les données de l’INSEE et de la BDMOS du départe
ment, 296 ha ont en effet été artificialisés à
Nantes Métropole pour les activités et équipements entre 2009 et 2020 pour 60 121 emplois supplémentaires. Dans
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
et révèle ainsi la faible efficacité de la consommation foncière dédiée aux zones d’activités
carquefoliennes. Cette faible efficacité est pour partie liée à la typologie des activités
économiques accueillies depuis 2009 sur la commune, en particulier au sein de la zone de la
Haute Forêt nouvellement créée, spécialisée dans les transports et la logistique, secteur qui
génère par nature une forte consommati
on d’espaces et crée peu d’emplois. Dans sa réponse à
la chambre, Nantes Métropole, qui détient en effet exclusivement la compétence en matière de
zones économiques, indique par ailleurs qu’en pratique, les nécessités techniques qui peuvent
s’imposer aux b
âtiments industriels, à la circulation des poids lourds et à la séparation des flux
piétons et des véhicules légers fixent certaines limites à la densification.
Photo n° 1 :
Vue aérienne de la zone d’activité de la Haute Forêt avant travaux
Source : rapport de présentation du PLU.
Néanmoins, même en tenant compte de ces éléments, le ratio de 1 318 m² artificialisés
par emploi nouveau demeure élevé. Le ratio métropolitain de surface occupée par emploi pour
le secteur de la logistique est d’ailleurs de 3,2 emplois pou
r 1 000 m²
78
.
En effet, toutes les
pistes d’optimisation de l’espace dédié aux zones d’activités n’ont pas été exploitées dans le
règlement du PLU. Par exemple, seules les zones UE et UG ne comportent aucune limitation
de la hauteur des immeubles. La zone
1AUe, qui correspond à un secteur ouvert à l’urbanisation
en vue de recevoir des activités économiques, comporte une limite fixée à 14 mètres de hauteur.
Des limitations existent aussi pour les zones 1AUPa
79
ou UM
80
, même si aujourd’hui, le PLUm
les a supprimées (voir ci-dessous). Enfin, dans sa réponse à la chambre, Nantes Métropole
indique que dans le cadre de la ZAC de la Haute-Forêt et de l'aménagement de la route de Paris,
des perspectives de densification pourraient apparaître.
le département, 1 668 ha ont été artificialisés à cette même fin et sur la même période pour 84 632 emplois
supplémentaires.
78
Source : tome 3 du rapport de présentation du PLUm, page 72.
79
11 mètres et 16 mètres de hauteur maximum respectivement pour 1AUPa1 et 1AUPa2.
80
Fixée à 18 mètres de hauteur maximum.
COMMUNE DE CARQUEFOU
62
6.4
Le PLU métropolitain de
2019 s’inscrit dans la continuité du PLU de
2007 tout en renforçant les objectifs de sobriété foncière, dont le résultat
n’est toutefois pas encore mesurable sur le territoire carquefolien
6.4.1
Le SCOT de la métropole Nantes Saint-Nazaire adopté en 2016 comporte des
objectifs de sobriété foncière que doit intégrer le PLUm
Les schémas de cohérence territoriale (SCOT) sont des documents de planification
stratégique à long terme, dont la vocation opérationnelle est moins forte que les PLU : leurs
dispositions ne sont ainsi, en principe, pas opposables aux autorisations
d’urban
isme. Souvent
partagés par plusieurs intercommunalités, ils sont généralement
d’un
périmètre plus large que
les PLU et les PLUi. Les SCOT s’inscrivent dans une hiérarchie des normes où le rapport de
compatibilité prédomine : les SCoT doivent ainsi être compatibles avec le SRADDET, dont la
version actuelle a été adoptée par le conseil régional Pays de la Loire le 17 décembre 2021, et
les PLU avec les SCoT81.
Le Schéma de cohérence territoriale de la métropole Nantes Saint-Nazaire actuellement
en vigueur a été approuvé par le comité syndical du pôle métropolitain Nantes - Saint-Nazaire
le 19 décembre 2016. Il est exécutoire depuis le 21 février 2017. Son périmètre couvre cinq
EPCI : Nantes Métropole, la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de
l'estuaire (CARENE), et les communautés de communes de respectivement la région de Blain,
celle d’Erdre et Gesvre, et celle d’Estuaire et Si
llon. Comme le prévoit la loi82, son document
d’orientations et d’objectifs
(DOO), qui est opposable aux plans locaux d’urbanisme, f
ixe des
objectifs chiffrés de limitation de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers
par secteur géographique. Cette trajectoire de sobriété foncière doit être conciliée avec le
dynamisme démographique et économique du pôle métropolitain, dont tient également compte
le DOO, qui fixe en effet comme objectif la création de 100 000 logements supplémentaires
d’ici 2030 afin d’accueillir à cette échéance 950
000 habitants, contre 839 000 en 2013. Afin
d’opérer la conciliation entre ces deux objectifs, le DOO prévoit que l’urbanisation, qu’elle soit
à destination d’habitat ou d’activités économiques, doit être contenue au maximum dans
l’enveloppe urbaine existante, qui est définie comme un périmètre à l’intérieur duquel le tissu
bâti existant est en continuité et forme un ensemble morphologique cohérent. Le DOO oriente
dès lors les nouveaux projets vers la constructibilité des délaissés et des dents creuses, le
renouvellement urbain et la reconversion des friches au sein de cette enveloppe urbaine.
À ce titre, les communes de Nantes et Saint-Nazaire sont identifiées comme des
centralités à renforcer, ayant vocation à accueillir 80 % de la croissance démographique et
économique du pôle métropolitain. Par ailleurs, lorsque la densification de cette enveloppe
urbaine n’est pas possible, seule une extension limitée de celle
-ci est autorisée par le DOO. Ce
dernier cible ainsi, à horizon 2030, une réduction de 50
% de l’urbanisation en extension de
l’enveloppe urbaine par rapport à la période précédente, anticipant en partie l’objectif fixé dans
le cadre du ZAN par la loi Climat et Résilience du 22 août 2021. À cette fin, des objectifs
différenciés minimum sont définis pour chaque intercommunalité, à savoir une réduction de
50 % pour Nantes Métropole et de 35 % pour les quatre autres EPCI couverts par le SCOT.
81
Articles L. 131-1 et L. 131-4 du code de
l’urbanisme
et L. 4251-3 du code général des collectivités
territoriales.
82
Article L. 141-6
du code de l’urbanisme.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
63
L’objectif consiste à concentrer, au final en 2030, la consommation d’espace à 59
%
dans l’enveloppe urbaine, et à 41
% en extension, afin d’inverser le rapport constaté lors de la
période précédente (1999-2012).
Afin de limiter l’extension de l’enveloppe urbaine, le DOO du SCOT utilise la
possibilité offerte par la législation d’imposer des densités minimales aux PLU inclus dans son
périmètre
83
. En l’occurrence, est définie une densité moyenne minima
le de 20 logements par
hectare au sein de zones ouvertes à l’urbanisation en extension de l’enveloppe urbaine, cette
densité étant rehaussée à 25 logements par hectare pour les pôles structurants à l’échelle des
communes et à 40 logements par hectare pour Saint-
Nazaire et l’intérieur du périphérique
nantais. En outre, dans les secteurs où se trouvent des bâtis isolés, aucune nouvelle construction
n’est autorisée et l’extension de l’enveloppe urbaine des hameaux n’est pas autorisée, sauf
hypothèses limitatives.
Par ailleurs, en ce qui concerne spécifiquement les zones d’activités, le DOO prévoit
que des réflexions doivent être systématiquement engagées dans le cadre des requalifications,
extensions et créations de ces zones, sur les possibilités de densificat
ion, d’optimisation des
droits à construire par un dimensionnement adapté des parcelles, d’ optimisation volumétrique
de l’espace par des formes urbaines compactes (coefficient d’espace vert, coefficient d’emprise
au sol, etc.), de mise en place d’espaces
mutualisés de circulation, de stationnement et de
services pour les activités qui le permettent ou encore de traitement des friches et de
remembrement dans une logique de rationalisation foncière.
Enfin, le SCOT se donne comme objectif de maintenir la proportion de 80
% d’espaces
agricoles, naturels et forestiers sur son périmètre. À cette fin, il identifie des corridors
écologiques à protéger de l’urbanisation ainsi que des zones agricoles à pérenniser, à hauteur
d’un minimum de 80
000 hectares, répartis sur les cinq EPCI du pôle métropolitain.
6.4.2
L
e PLUm s’inscrit dans le prolongement du Scot de la métropole
Nantes-Saint-Nazaire et renforce les objectifs de sobriété foncière
Avec l’adoption de son
PLUm
le 5 avril 2019, Nantes Métropole s’est dotée pour la
première fois d’un document d’urbanisme unique, applicable à l’intégralité de son territoire,
qui était jusque-
là couvert par des PLU adoptés par l’EPCI pour chaque commune membre.
Dans
le prolongement du Scot précité, le projet d’aménagement et de développement durable
du PLUm prévoit de réduire d’ici 2030, de 50 % le rythme de consommation annuel des espaces
naturels agricoles et forestiers par rapport à la période 2004-2014, anticipant
ainsi l’objectif du
ZAN.
83
Article L. 141-8
du code de l’urbanisme.
COMMUNE DE CARQUEFOU
64
Parallèlement, il prévoit un fort dynamisme économique et démographique pour la
métropole avec l’accueil d’au moins 60
000 emplois et 75 000 habitants supplémentaires à
l’horizon 2030. Il reprend ainsi l’objectif du
programme local de l’habitat métropolitain
2019-2025 (PLH),
de produire environ 6 000 logements par an. Pour le pôle Erdre et Loire qui
comprend
les
communes
de
Carquefou,
Thouaré-sur-Loire,
Mauves-sur-Loire
et
Sainte-Luce-sur-
Loire, cela correspond ainsi à la construction d’environ
400 nouveaux
logements par an, et à 4 500 à 5 500 emplois supplémentaires à terme. Afin de concilier les
objectifs de réd
uction de la consommation foncière et d’accueil de nouveaux habitants et
entreprises, le PADD prévoit qu’une part d’au moins 80 % du développement urbain devra à
l’horizon 2030, être réalisée au sein de l’enveloppe urbaine déjà constituée, afin d’en limite
r
l’extension sur les surfaces naturelles, agricoles et forestières. Les trois
-quarts de la production
de logements devront donc être opérés à l’intérieur du périphérique et dans les centralités
urbaines en extra-périphérique.
À cette fin, le règlement du
PLUm actionne certains outils d’optimisation de l’espace
sur le territoire de Carquefou. Il maintient tout d’abord un vaste zonage agricole et naturel dont
les possibilités d’urbanisation demeurent strictement encadrées. Ainsi, la réhabilitation ou
l’extension des constructions existantes n’est possible que dans la limite de 50
m² d’emprise au
sol et de 50 m² de surface de plancher. Le PLUm met également en place, à travers une
orientation d’aménagement et de programmation dédiée (OAP), une trame verte et b
leue
(TVB), qui matérialise une armature naturelle composée des continuités écologiques, terrestres
et aquatiques à protéger. Par ailleurs, à Carquefou toujours, l’enveloppe des zones à urbaniser
est réduite d’environ 10
% par rapport au PLU de 2007, passant de 89 hectares à 81 hectares.
Le PLUm actionne également le levier de la densification des zones d’activités
économiques et accueillant de grands équipements (zonages UE et US), en posant le principe
que la hauteur des constructions n’est plus limitée,
contrairement à ce que prévoyait le PLU de
2007. Le PLUm crée en outre un coefficient de biotope par surface (CBS), qui impose que tout
projet de construction nouvelle ou d’extension, doit comprendre une proportion de surfaces
favorables à la biodiversité,
au cycle de l’eau et à la régulation du microclimat, dites surfaces
éco-aménagées. Ainsi, par exemple, dans les zones UE dédiées aux activités économiques, le
CBS applicable est de 0,3, ce qui signifie qu’au moins 30 % de la parcelle du projet de
construc
tion devra être éco aménagée, ce qui n’était donc pas le cas dans le PLU de 2007
précité.
Enfin, le PLUm comprend un certain nombre d’OAP applicables à certains secteurs du
territoire carquefolien, qui définissent des objectifs d’optimisation foncière. La
plus importante
concerne le secteur de la Belle Etoile Nord, d’une surface de 50 ha qui a vocation à accueillir
des entreprises et qui fixe à 100 000 m² la surface de plancher minimum à créer. De même, le
secteur de La Bréchetière, d’une surface totale de
16,8 ha, vise à créer environ 400 logements
pour une surface de plancher minimum de 31 000 m
2
.
Au total, par rapport au PLU de 2007, le PLUm utilise donc de nouveaux outils afin,
d’une part de poursuivre la trajectoire de baisse de l’artificialisation obs
ervée jusque-là sur la
commune de Carquefou et, d’autre part, d’améliorer l’efficacité de la consommation de
l’espace, même si certains leviers d’optimisation du foncier n’ont pas été actionnés. Ainsi, à
l’image de ce que prévoyait le précédent PLU de 2007
, le PLUm maintient, notamment à la
demande de l’exécutif communal
84
, une forte limitation de la hauteur des constructions dans les
84
Voir sur ce point le
document d’intention
de janvier 2016 élaboré par la commune de Carquefou dans
le cadre de l’élaboration du PLUm traduisant ses exigences en matière d’urbanisme et d’aménagement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
65
secteurs d’habitation, y compris dans le centre
-ville où les nouvelles constructions ne peuvent
pas dépasser deux étages au-dessus du rez-de-
chaussée, même s’il s’agit d’une enveloppe
urbaine à renforcer. Au final, une certaine continuité s’observe donc dans la politique
d’urbanisme et d’aménagement appliquée au territoire carquefolien par rapport au PLU de
2007, avec un objecti
f d’optimisation de l’espace plus ambitieux dans certains secteurs et le
maintien d’une faible densité dans d’autres. À l’heure actuelle, le résultat de cette politique
n’est toutefois pas encore mesurable. En effet, les deux bases de données disponibles e
n libre
accès,
BD MOS 44
et fichiers fonciers, arrêtent leurs données en 2020 et n’offrent donc pas
encore le recul nécessaire pour ce faire, le PLUm étant entré en vigueur en 2019 seulement.
6.5
La commune de Carquefou devrait examiner les outils à sa disposition
afin de protéger davantage ses zones agricoles et naturelles et
d’optimiser l’utilisation du foncier
6.5.1
L’adhésion au
PEAN des vallées de l’Erdre, du Gesvres, et du Cens
Les Périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PEAN) sont
un outil permettant de lutter contre les phénomènes spéculatifs ou de rétention foncière, et de
favoriser la
pérennité de l’activité agricole et de limiter l’artificialisation des sols
85
. Les PEAN
comportent un programme d’actions de développement et de valorisation agricole entrepris par
la collectivité porteuse, en association avec la Chambre d’agriculture
86
.
La
commune de Carquefou n’est pour sa part intégrée à aucun PEAN.
Le PEAN des
vallées de l’Erdre, du Gesvres, et du Cens ado
pté par le département de la Loire-Atlantique en
2014
est pourtant limitrophe du territoire communal.
Le PEAN précité s’étend pour l’heure sur une surface de 21
192 ha et couvre deux
EPCI, à savoir Nantes Métropole et la communauté de communes d’Erdre
et Gesvre, et
comprend neuf communes
87
, dont la Chapelle-sur-Erdre et Sucé-sur-Erdre, qui sont voisines de
Carquefou.
Le PEAN des vallées de l’Erdre, du Gesvres, et du Cens porte un programme d’actions
qui apparaît complémentaire du PLUm, dont l’objet n’est
en effet que de définir les droits à
construire au sein de zonages. Le PEAN a quant à lui un champ plus large avec notamment
pour objectif de pérenniser les exploitations agricoles. À ce titre, il comprend par exemple un
dispositif de veille foncière en l
ien avec la SAFER et la chambre d’agriculture, pour que le cas
échéant le département exerce son droit de préemption, en cas de ventes de terres agricoles et
naturelles. Le PEAN en outre soutient, et finance, les études et les travaux nécessaires à la
remise en état de terres agricoles en friche. Il vise aussi à faciliter les projets de transmission
d’exploitations agricoles en favorisant une mise en relation au bon moment entre le cédant et le
candidat à l’installation.
85
Guide prati
que pour limiter l’artificialisation des sols élaboré par le ministère de la transition
écologique
.
86
Articles L. 113-
15 et suivants du code de l’urbanisme.
87
Casson, Grandchamp-des-Fontaines, Nort-sur-Erdre, Sucé-sur-Erdre, Notre-Dame-des-Landes et
Vigneu
x de Bretagne, sur le territoire de la Communauté de communes d’Erdre et Gesvres ; La
Chapelle-sur-Erdre,
Orvault et Sautron sur le territoire de Nantes Métropole.
COMMUNE DE CARQUEFOU
66
Compte tenu du fait que Carquefou est une commune périurbaine soumise à une forte
pression foncière et dont la surface agricole est importante, avec de forts enjeux de
pérennisation des exploitations agricoles dont le nombre a en effet fortement diminué depuis
20
ans, la chambre estime qu’e
lle devrait se rapprocher du département et de Nantes Métropole
pour étudier une adhésion au PEAN des vallées de l’Erdre, du Gesvres, et du Cens, qui
permettrait de renforcer la protection de ses espaces naturels et agricoles. Dans sa réponse à la
chambre,
la commune de Carquefou indique que l’adhésion à un PEAN devra être portée par
Nantes Métropole et que si une dynamique était lancée en ce sens, elle en serait un acteur
impliqué. Le département de la Loire-Atlantique fait quant à lui valoir que la mise e
n place d’un
PEAN sur la commune de Carquefou devra être opérée au terme d’un consensus entre cette
dernière et l’EPCI.
Enfin, l’ancien maire de Carquefou
fait part de son souhait de voir la
commune adhérer au PEAN.
Recommandation n° 9.
: Se rapprocher du département de la Loire-Atlantique et de
Nantes Métropole afin d’étudier la pertinence d’une adhésion au PEAN
des vallées de
l’Erdre, du Gesvres, et du Cens.
6.5.2
La commune de Carquefou dispose de leviers fiscaux pour optimiser
l’utilisation du foncier
Le guide pratique pour l
imiter l’artificialisation des sols, élaboré par le ministère de la
transition écologique, recommande aux collectivités territoriales de mobiliser la fiscalité en
faveur de la sobriété foncière
88
. En effet, de nombreuses taxes ont un effet sur l’immobilier
et
le foncier, en encourageant la densification, une utilisation économe de l’espace ou encore une
optimisation de l’occupation des logements existants.
Il en va ainsi de la taxe annuelle sur les logements vacants, pour laquelle la commune
de Carquefou es
t déjà concernée dès lors qu’elle est identifiée par décret comme présentant des
difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant
89
. La taxe
annuelle sur les friches commerciales, prévue par
l’article 1530 du code général des impôts
,
constitue un autre levier fiscal, permettant d’optimiser l’utilisation des surfaces dédiées aux
commerces. Cette taxe n’a toutefois pas été instaurée par la
commune de Carquefou. Elle a en
effet indiqué à la chambre qu’elle serait peu concernée par ce phénomène. La commune pourrait
toutefois établir un recensement sur ce point. Un autre levier fiscal à la disposition de certaines
communes est constitué par la
majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires,
qui peut aller jusqu’à 60
%
90
. Cet outil permet d’inciter l’occupation des logements à titre
principal, et d’optimiser ainsi l’utilisation de ces derniers, en limitant notamment les location
s
de type Airbnb. En l’occurrence, cette possibilité est ouverte à la commune de Carquefou dès
88
ecologie.gouv.fr/sites/default/files/Guide complet.pdf
89
90
Article 1407 ter du code général des impôts
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
67
lors que son marché immobilier est identifié par le gouvernement comme étant en zone
tendue
91
, comme la plupart des communes du territoire métropolitain. Par ailleurs, la commune
de Carquefou comptait 7 % de résidences secondaires en 2020
92
, ce qui représente un taux non
négligeable.
La chambre recommande donc à la commune d’étudier le rendement que pourrait
représenter la mise en place d’une telle majoration, et les effets qu’elle pourrait avoir sur le
marché immobilier. Un vote en conseil municipal sur cette question pourrait également être
utile. Dans sa réponse à la chambre, la commune indique que seules neuf communes membres
de Nantes Métropole ont pour l’instan
t mis en place cette majoration et que la pertinence et les
conséquences de ce dispositif pour son territoire sont en cours d’analyse.
Recommandation n° 10.
: Étudier les effets que représenterait la majoration de la
cotisation de taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés sur
le marché locatif local (article 1407 ter du code général des impôts).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Afin notamment de protéger la biodiversité et les espaces naturels et agricoles, la
sobriété foncière est promue depuis longtemps par la législation et devrait être fortement
renforcée avec l’entrée en vigueur prochaine du dispositif mis en place par la loi Climat et
Résilience du 22 août 2021 qui fixe un double objectif : diviser par deux le rythme
d’artificialisation entr
e 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente et atteindre d'ici à
2050 zéro artificialisation nette (ZAN), c'est-à-dire au moins autant de surfaces renaturées que
de surfaces artificialisées. Les modalités de répartition des quotas de surfaces artificialisables
doivent être déclinées dans les documents d’urbanisme à partir de fin 2024 et ne sont donc pas
encore opposables juridiquement.
D’ores et déjà, la chambre constate que le rythme de l’artificialisation entre 2009 et
2020 a fortement baissé à Ca
rquefou, de plus de 50 %. Cette diminution, qui s’inscrit dans une
tendance observée à l’échelle métropolitaine et départementale, s’explique par certaines
évolutions législatives qui ont accéléré la densification du bâti, ainsi que par l’application du
pl
an local d’urbanisme adopté en 2007 par Nantes Métropole, mais auquel la commune a été
étroitement associé. Ce PLU a ainsi mis en œuvre un certain nombre de règles afin d’urbaniser
en priorité les centralités pour éviter le mitage de l’espace, tout en prot
égeant les espaces
naturels et agricoles, qui représentent plus de la moitié de la surface communale totale.
91
Décret n° 2023-822 du 25 août 2023 modifiant le décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ
d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts
.
92
Données INSEE
.
COMMUNE DE CARQUEFOU
68
Si la politique d’urbanisme et d’aménagement mise en œuvre sur le territoire
carquefolien par le PLU en 2007 a permis d’inverser la trajectoire d’artificialisation en
limitant fortement cette dernière, il apparaît toutefois que cette consommation d’espace aurait
pu être plus efficace. Entre 2009 et 2020, dans les zones d’activités, 1
318 m² ont été
artificialisés pour chaque emploi créé, ce qui est très supérieur aux ratios métropolitains et
départementaux. En effet, le PLU n’a pas mis en œuvre tous les outils existants d’optimisation
de l’espace, dès lors qu’il comportait par exemple certaines règles restrictives en matière de
hauteur des nouvelle
s constructions dans les zones d’activités. Par ailleurs, la commune a
limité de façon irrégulière la possibilité de procéder à des divisions parcellaires, ce qui a été
censuré par le tribunal administratif. Enfin, Carquefou, troisième pôle économique de la
métropole, mais qui ne détient pas la compétence en matière de zones d’activité économique a
accueilli ces dix dernières années un certain nombre d’entreprises spécialisées dans les
transports et la logistique, secteur qui génère traditionnellement une forte consommation
d’espace tout en créant peu d’emplois.
Le PLU métropolitain (PLUm), adopté par Nantes Métropole le 5 avril 2019, qui a
remplacé le PLU de 2007, opère une certaine continuité dans la politique d’urbanisme et
d’aménagement appliquée au territoire carquefolien, avec le maintien d’une faible densité dans
le centre-
ville, et l’utilisation de nouveaux leviers pour limiter encore davantage
l’artificialisation de l’espace, comme la réduction de l’enveloppe des zones à urbaniser ou la
densificati
on des zones d’activités économiques.
La commune pourrait quant à elle examiner
les outils à sa disposition afin de préserver davantage ses zones agricoles et naturelles, comme
par exemple la possibilité d’intégrer le Périmètres de protection des espaces
agricoles et
naturels périurbains (PEAN) des vallées de l’Erdre, du Gesvres, et du Cens qui est en effet
limitrophe de son territoire. Elle devrait également étudier les dispositifs fiscaux permettant
d’optimiser l’utilisation des logements existants, comm
e la majoration de la cotisation de taxe
d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation
principale dont l’objectif est notamment de limiter les locations de type Airbnb.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
69
ANNEXES
Annexe n° 1. Fiabilité des comptes
.................................................................................
70
Annexe n° 2. Situation financière
...................................................................................
71
Annexe n° 3. Pratiques de gestion
...................................................................................
72
Annexe n° 4. Glossaire
....................................................................................................
73
Annexe n° 5. Lexique
......................................................................................................
75
COMMUNE DE CARQUEFOU
70
Annexe n° 1.Fiabilité des comptes
Tableau n° 14 :
Taux de réalisation des prévisions budgétaires du budget principal
Budget principal
2018
2019
2020
2021
2022
FONCTIONNEMENT
Dépenses réelles
Crédits ouverts (BP+DM+RARn-1)
21 164 060
22 258 912
23 323 172
23 926 210
24 748 924
Mandats émis (CA)
20 691 721
21 729 781
21 830 110
22 624 522
23 899 425
Taux de réalisation des
dépenses de fonctionnement
98%
98%
94%
95%
97%
Recettes réelles
Crédits ouverts (BP+DM+RARn-1)
25 038 632
25 804 602
25 752 810
26 532 031
27 394 382
Titres émis (CA)
26 047 179
26 447 857
26 241 205
26 821 061
28 243 729
Taux de réalisation
des recettes de fonctionnement
104%
102%
102%
101%
103%
INVESTISSEMENT
Dépenses réelles
Crédits ouverts (BP+DM+RARn-1)
26 282 806
28 679 050
24 339 788
24 669 881
23 312 133
Mandats émis (CA)
5 729 478
7 272 047
4 448 608
6 278 880
3 791 771
RAR au 31/12/n
4 365 457
2 311 535
2 650 565
1 473 601
1 674 056
Taux de réalisation des
dépenses d'investissement sans RAR
22%
25%
18%
25%
16%
Taux de réalisation des
dépenses d'investissement avec RAR
38%
33%
29%
31%
23%
Recettes réelles
Crédits ouverts (BP+DM+RARn-1)
7 415 886
9 531 337
7 577 172
4 496 520
4 497 664
Titres émis (CA)
5 389 328
5 254 551
6 756 223
3 957 032
4 395 482
RAR au 31/12/n
1 671 923
1 752 173
0
180 000
95 400
Taux de réalisation des
recettes d'investissement sans RAR
73%
55%
89%
88%
98%
Taux de réalisation des
recettes d'investissement avec RAR
95%
74%
89%
92%
100%
Source : CRC,
d’après les comptes administratifs de la commune (opérations réelles uniquement)
Tableau n° 15 :
Subventions de fonctionnement supérieures à 23 000 € versées aux associations et
autres personnes de droit privé
6574 subventions de fonctionnement aux associations et autres
personnes de droit privé
2018
2019
2020
2021
2022
ALAC CENTRE DE VACANCES
567 555
605 886
585 352
699 196
561 788
ALAC CULTURE ASS LOISIRS ANIMATION CARQUEFOU
45 898
57 961
59 844
59 664
50 339
AMICALE LAIQUE ALCEP
25 510
11 770
11 290
12 185
8 845
ASSOC CARQUEFOU BASKET
65 585
54 150
56 310
55 675
54 920
CARQUEFOU ATHLETIQUE CLUB
24 325
27 410
25 450
14 420
28 960
CARQUEFOU HANDBALL
66 730
83 270
84 110
84 110
80 390
DE DION ET PATRIMOINE
500
1 000
1 000
1 500
41 000
MATERI PAYS DE LOIRE
39 500
15 600
42 500
89 000
48 000
OGEC RESTAURANT SCOLAIRE
141 156
144 846
94 265
138 250
133 497
USJA CARQUEFOU FOOTBALL
63 263
62 430
65 796
67 360
67 670
Sources : CRC à partir des données des comptes administratifs
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
71
Annexe n° 2. Situation financière
Tableau n° 16 :
Principaux agrégats financiers du budget principal
En M€
2018
2019
2020
2021
2022
Var.
annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres (nettes
des restitutions)
11,31
11,75
12,04
11,51
11,44
0,3%
+ Fiscalité reversée
9,20
9,21
9,24
9,24
9,80
1,6%
= Fiscalité totale (nette)
20,52
20,96
21,27
20,74
21,24
0,9%
+ Ressources d'exploitation
2,40
2,33
1,72
2,12
2,36
-0,4%
+Ressources
institutionnelles
(dotations et participations)
2,32
2,14
2,23
3,21
3,59
11,5%
+ Travaux en régie
0,24
0,21
0,00
0,01
0,00
-100,0%
= Produits de gestion (A)
25,48
25,65
25,22
26,08
27,19
1,6%
Charges à caractère général
4,00
4,23
3,91
4,03
4,44
2,6%
+ Charges de personnel
13,04
13,43
13,69
14,41
15,15
3,8%
+ Subventions de fonctionnement
2,09
2,17
2,12
2,32
2,19
1,2%
+ Autres charges de gestion
0,54
0,56
0,56
0,57
0,74
8,0%
= Charges de gestion (B)
19,68
20,38
20,28
21,33
22,52
3,4%
Excédent brut de fonctionnement
(A-B)
5,81
5,27
4,95
4,76
4,66
-5,3%
en % des produits de gestion
22,8%
20,5%
19,6%
18,2%
17,2%
+/- Résultat financier
-0,01
-0,01
0,00
0,00
0,00
- Subventions excep. versées aux spic
0,57
0,64
0,95
0,85
0,76
7,2%
+/- Autres produits et charges excep.
réels
0,04
0,28
0,28
0,19
0,01
-30,9%
= CAF brute
5,26
4,91
4,28
4,09
3,91
-7,1%
en % des produits de gestion
20,6%
19,1%
17,0%
15,7%
14,4%
Source : CRC à partir des comptes de gestion
Graphique n° 9 :
Le financement consolidé des investissements entre 2018 et 2022
Source : CRC à partir des comptes de gestion
COMMUNE DE CARQUEFOU
72
Annexe n° 3.Pratiques de gestion
Tableau n° 17 :
Frais de restaurants sans justificatifs
Nat
ure
Exe
rcice
N°
pièce
N°
borde
reau
Date
pièce
Libellé
Montant
TTC
Libellé
tiers
Observations
6257
2018
4373
602
17/09/2018
FAC. TICKET15487 DU
13/09/2018 13 REPAS DE
TRAVAIL DG1800370 2 - 0 -
REPAS DE TRAVAIL DU 13
SEPTEMBRE 2018
376,40
Restaurant Le
20 Sainte Luce
sur Loire
13 couverts y
compris 4
bouteilles de
Morgon à 26 €
chacune, pour
personnes non
identifiées
6257
2019
2097
262
02/05/2019
FAC. 190016 DU 23/04/2019 23
04 2019 REPAS DE TRAVAIL
396,20
Restaurant Le
19
POLOSONE
Golfe de
Carquefou
"repas de travail"
/ 15 couverts ? /
personnes non
identifiées
6257
2019
6702
840
26/11/2019
DEJEUNER JEUDI 17
OCTOBRE 2019
190,7
Restaurant Le
19
POLOSONE
Golf de
Carquefou
"déjeuner jeudi
17 octobre 2019"
7 couverts /
personnes non
identifiées
6257
2019
7224
911
17/12/2019
FAC. 36254 DU 07/11/2019
REPAS DU 7/11/19 SERVICE
COMM
134,80
Restaurant Le
20 Sainte Luce
sur Loire
6 couverts pour
personnes non
identifiées
mention "la liste
des participants
est au service
comm"
6257
2020
5139
674
06/10/2020
FAC. 001753828 DU 24/09/2020
12 REPAS COMPLETS
449,60
Restaurant Le
20 Sainte Luce
sur Loire
personnes non
identifiées /
facture non
détaillée
(jour de conseil
municipal)
6257
2021
6262
757
09/11/2021
FAC. 6293 DU 26/10/2021
DEJEUNER DIRECTEURS 26
10 21
554,00
AUBERGE
DU VIEUX
GACHET
9 couverts pour
départ à la
retraite directeur
Ressources
6257
2021
7601
928
28/12/2021
FAC. 55698 DU 07/12/2021
DEJEUNER MAIRE ET
DIRECTEURS
375,00
Restaurant Le
20 Sainte Luce
sur Loire
"déjeuner avec
Mme le Maire et
les directeurs" /
11 couverts
6257
2021
4239
511
19/08/2021
FAC. 17032021 DU 17/03/2021
REPAS PREPARATION RDV
ERDRE 2021
94,50
LA PLACE
VINTAGE
L'ATELIER
CARQUEFOU
4 repas
préparation rdv
Erdre / personnes
non identifiées
6257
2022
3858
530
22/07/2022
FAC. 13434 DU 24/06/2022
AUBERGE VIEUX GACHET
532,00
AUBERGE
DU VIEUX
GACHET
LESCOT
11 couverts /
personnes non
identifiées
6257
2022
6344
908
30/11/2022
FAC. 116072022 DU 16/06/2022
REPAS TRAVAIL
117,80
LA PLACE
VINTAGE
L'ATELIER
CARQUEFOU
6 repas de
travail/ personnes
non identifiées
Source : CRC à partir des données des comptes de gestion et des fichiers de mandats
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
73
Annexe n° 4. Glossaire
ADS
Autorisations du droit des sols
AP/CP
Autorisations de programme / Crédits de paiement
BDMOS 44
Base de données sur les modes d'occupation des sols du département de la Loire-Atlantique
CAF
Capacité d’autofinancement
CBS
Coefficient de biotope par surface
CCAS
Centre communal d’action sociale
CEREMA
Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement
CET
Compte épargne temps
CFE
Cotisation foncière des entreprises
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CLECT
Commission locale d'évaluation des charges transférées
CNoCP
Comité national de fiabilité des comptes locaux
CRAIOL
Centre de réception des appels institutionnels et d'organisation de la logistique
CSU
Centre de supervision urbain
DGCL
Direction générale des collectivités locales
DGF
Dotation globale de fonctionnement
DGFIP
Direction générale des finances publiques
DOB
Débat d’orientations budgétaires
DOO
Document d’orientations et d’objectifs
DREAL
Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement
EBF
Excédent brut de fonctionnement
EPCI
Etablissement public de coopération intercommunale
FCTVA
Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée
FNGIR
Fonds national de garantie individuelle des ressources
FPIC
Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales
ICNE
Intérêts courus non échus
IFSE
Indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise
IHTS
Indemnités horaires pour travaux supplémentaires
OAP
Orientations d’aménagement et de programmation
OFGL
Observatoire des finances et de la gestion publique locales
PADD
Projet d’aménagement et de développement durable
PEAN
Périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains
PLAI
Financés par le Prêt locatif aidé d’intégration, les logement PLAI sont attribués
aux locataires
en situation de grande précarité
PLH
Programme local de l’habitat
PLU
Plan local d’urbanisme
COMMUNE DE CARQUEFOU
74
PLUm
Plan Local d’Urbanisme métropolitain
PPI
Plan pluriannuel d’investissement
RAR
Restes à réaliser
RIFSEEP
Régime indemnitaire tenant
compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel
ROB
Rapport sur les orientations budgétaires
ROD
Rapport d’observations définitives
SCOT
Schéma de cohérence territoriale
SPA
Service public administratif
SPIC
Service public industriel et commercial
TFB
Taxe sur le foncier bâti
TFNB
Taxe sur le foncier non bâti
TH
Taxe d’habitation
TVB
Trame verte et bleue
VNC
Valeur nette comptable
ZAN
Zéro artificialisation nette
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
75
Annexe n° 5. Lexique
Artificialisation des sols
–
espaces artificialisés
: transformation d'un sol à caractère agricole,
naturel ou forestier par des actions d'aménagement, pouvant entraîner son imperméabilisation
totale ou partielle. Ce changement d'usage des sols, le plus souvent irréversible, a des
conséquences qui peuvent être préjudiciables à l'environnement et à la production agricole.
L’artificialisation résulte de l’urbanisation et de l’expansion des infrastructures, sous
l’influence de la dynamique démographique et du
développement économique.
Concession d’aménagement
: contrat entre une personne publique (le concédant) et un
aménageur public ou privé (le concessionnaire), par lequel la personne publique à l’initiative
de l’opération d’aménagement délègue l’étude et la
réalisation du projet à un aménageur public
ou privé.
Étalement urbain
: augmentation de la superficie d'une agglomération et diminution de sa
densité de population. Il est l'une des manifestations spatiales de la périurbanisation.
Friche potentielle
: friche à risque de pollution qui présente une incertitude plus ou moins forte
sur son potentiel de reconversion et de transformation, ainsi qu’un risque financier qui freine
souvent sa reconversion.
Maîtrise d’ouvrage
: acheteur pour le compte duquel les travaux sont exécutés, dans le cadre
d'un marché de travaux.
Mitage
: éparpillement, sans plan d'urbanisme réellement cohérent, d'infrastructures, de zones
d'habitat, de zones d'activité, dans des espaces initialement ruraux (forestiers ou agricoles).
Plan de financement
: plan qui permet de dresser la liste de tous les besoins financiers du projet
à lancer, et les ressources apportées. Il permet de s’assurer de l’équilibre financier de
l’opération.
Plan local d’urbanisme
: document d’urbanisme qui, à l’échelle
du groupement de communes
ou de la commune, traduit un projet global d’aménagement et d’urbanisme et fixe les règles
d’aménagement et d’utilisation des sols.
Schéma de cohérence territoriale (SCoT)
: document d'urbanisme qui, à l'échelle d'un
territoire de projet ou bassin de vie (périmètre intercommunal ou au-delà), détermine
l'organisation spatiale et les grandes orientations de développement.
Schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (Sraddet)
:
document de planification qui, à l’échelle régionale, précise la stratégie, les objectifs et les
règles fixés par la région dans plusieurs domaines de l’aménagement du territoire, dont la
protection et la restauration de la biodiversité. Il intègre le schéma régional de cohérence
écologique (SRCE).
Sobriété foncière
: concept qui vise à limiter l’artificialisation des sols, c’est
-à-dire la
transformation ou la consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers en zones
urbaines ou industrielles. Cet objectif a été fixé par la loi « Solidarité et Renouvellement urbain
» du 13 décembre 2000.
Zéro artificialisation nette (ZAN)
: objectif fixé pour 2050 par la loi « Climat et résilience »
du 22 août 2021. Il demande aux territoires, communes, départements, régions de réduire de
50
% le rythme d’artificialisation et de consommation des espaces naturels, agricoles et
forestiers d’ici 2030 par rapport à la consommation mesurée de 2011 à 2020.
COMMUNE DE CARQUEFOU
76
Zone d’activité
: site réservé à l’implantation d’entreprises dan
s un périmètre donné. Une
définition officielle de la zone d'activité économique est introduite avec la loi climat et
résilience du 22 août 2021 qui l'inscrit au code de l'Urbanisme (art L-318-8-1 : Sont considérées
comme des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire
ou aéroportuaire mentionnées aux articles L. 3641-1, L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5216-5,
L. 5217-2 et L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales).
Zone d’aménagement concerté (ZAC)
:
opération d’urbanisme publique ayant pour but de
réaliser ou de faire réaliser l’aménagement et l’équipement de terrains à bâtir en vue de les
céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés.
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire