25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DE
SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
(Département de la Loire-Atlantique)
Exercices 2018 et suivants
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
LA GOUVERNANCE DE LA COMMUNE DOIT ÊTRE MISE EN
CONFORMITÉ AVEC LES RÈGLES DE PRÉVENTION DES CONFLITS
D’INTÉRÊTS
...........................................................................................................
9
1.1
Le respect des délégations de pouvoir et de signature, appelle une
attention particulière compte tenu de l’ampleur des délégations dont
bénéficie le maire
...............................................................................................
9
1.1.1
Le maire bénéficie de délégations de pouvoir très larges du conseil
municipal, qui ne sont pas adaptées au risque porté par le
délégataire
.................................................................................................
9
1.1.2
Des pouvoirs du maire encore accrus après des démissions
d’adjoints
.................................................................................................
10
1.1.3
Les délégations de signature aux responsables de services sont
conformes, mais les services finances et marchés sont marqués par
un renouvellement important
..................................................................
11
1.2
Les mesures de prévention des conflits d’intérêts ne sont que très
partiellement mises en œuvre
...........................................................................
12
1.2.1
Les obligations règlementaires en matière de prévention des
conflits d’intérêts ne sont que partiellement respectées
..........................
12
1.2.1.1
La charte de l’élu local
...........................................................................................
12
1.2.1.2
L’accès à un référent déontologue
..........................................................................
12
1.2.1.3
L’état récapitulatif des indemnités des élus prévu par la loi n’est pas produit
au conseil municipal
...............................................................................................
13
1.2.2
La commune ne dispose pas de stratégie de maîtrise des risques en
matière de conflits d’intérêts malgré une situation objective de
risque du fait de la profession du maire
..................................................
13
1.3
Les règles
de déport n’ont pas été respectées pour les conflits d’intérêts
du maire en matière de marchés et d’urbanisme
..............................................
14
1.3.1
Des confli
ts d’intérêts prévisibles mais non anticipés par le maire,
ni réglés lors de leur survenance
.............................................................
14
1.3.2
Le déport des conseillers intéressés
........................................................
18
2
UNE GESTION DE LA COMMANDE PUBLIQUE À RÉFORMER POUR
ÉVITER LES CONFLITS
D’INTÉR
ÊTS
.............................................................
19
2.1
Un processus de la commande publique à formaliser davantage, compte
tenu des risques
................................................................................................
19
2.1.1
Des procédures à formaliser davantage du fait de la concentration
des risques au niveau du maire
................................................................
19
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
2.1.2
La composition de la commission d’appel d’offres n’était pas
conforme aux dispositions du CGCT
......................................................
20
2.2
La publicité des informations relatives aux marchés conclus est
insuffisante
.......................................................................................................
21
2.3
Le respect des seuils de procédure et de la diversité des fournisseurs est
globalement assez satisfaisant
..........................................................................
21
2.3.1
Les seuils de procédure sont respectés dans la majorité des cas
.............
21
2.3.2
La commune diversifie ses fournisseurs
.................................................
22
2.3.3
Un formalisme homogène mis en œuvre dans la passation des
marchés
....................................................................................................
22
2.4
Des conflits d’intérêts ont entaché l’attribution de certains marchés
...............
23
2.4.1
Le manquement d’un agent à la probité a occasionné un
contentieux pour la commune
.................................................................
23
2.4.2
Des conflits d’intérêts marqués dans le cadre de marchés publics de
la commune attribués par le maire à des entreprises avec lesquelles
il a des liens d’intérêt
..............................................................................
23
2.4.2.1
Une sous-
traitance de marché à l’entreprise du maire
............................................
23
2.4.2.2
Des marchés attribués par le maire à une société malgré ses liens d’intérêts
.........
26
2.4.3
Le marché pour lequel le comptable a été réquisitionné comporte
des irrégularités en exécution
..................................................................
27
3
LES PROCÉ
DURES D’URBANISME DO
IVENT ÉVOLUER POUR
ÉVITER LES
CONFLITS D’INT
ÉRÊT
................................................................
29
3.1
Un contrôle interne des procédures d’urbanisme défaillant
.............................
29
3.1.1
Certaines décisions d’urbanisme sont entachées d’irrégularités
.............
29
3.1.1.1
Des conflits d’intérêts dans l’examen des dossiers d’urbanismes de proches
du maire 29
3.1.1.2
Un permis de zone commerciale retiré en 2022, pour un projet redéposé en
2023 mais peu cohérent avec l’objectif de «
zéro artificialisation nette »
..............
30
3.1.2
L’instruction des autorisations d’urbanisme par la communauté de
communes produit un nombre élevé de décisions tacites
.......................
31
3.1.3
Le contrôle du respect des autorisations d’urbanisme est défaillant
.......
32
3.2
Les opérations immobilières de la commune
...................................................
34
3.2.1
L’exercice du droit de préemption ne respecte pas le plafond de
prix délibéré par le conseil municipal
.....................................................
34
3.2.2
La gestion du domaine privé de la commune doit être mieux
encadrée
...................................................................................................
34
4
LA TENUE DES COMPTES
................................................................................
36
4.1
La
présence des annexes obligatoires à l’appui des comptes
administratifs
....................................................................................................
36
4.2
La connaissance, le suivi et l’amortissement de l’
actif immobilisé
.................
37
4.2.1
L’état de l’actif est insuffisamment fiable
...............................................
37
4.2.2
Les immeubles productifs de revenus ne sont pas amortis
.....................
37
4.3
La comptabilité d’engagement et la constatation des restes à réaliser
.............
38
4.3.1
Les rattachements de charges et de produits sont faibles
........................
38
4.3.2
Les restes à réaliser ne sont pas évalués avec sincérité
...........................
38
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
4
4.4
Les relations entre budget principal et budgets annexes
..................................
40
5
LA SITUATION FINANCIÈRE
...........................................................................
41
5.1
L’évolution des charges et produits de gestion
................................................
41
5.1.1
Les ressources fiscales propres sont dynamiques malgré un
potentiel fiscal limité
...............................................................................
41
5.1.2
La fiscalité reversée baisse mais les ressources institutionnelles
sont en hausse
..........................................................................................
42
5.1.3
L’évolution des charges de fonctionnement
est maîtrisée
......................
43
5.2
Le financement des investissements
.................................................................
43
5.2.1
La capacité d’autofinancement est satisfaisante
......................................
43
5.2.2
Un effort
particulier d’investissement depuis 2019
................................
44
5.2.3
Les investissements sont majoritairement autofinancés
..........................
44
5.3
La contribution des budgets annexes « opérations immobilières » et
« réseau de chaleur »
........................................................................................
45
5.3.1
Le budget annexe « opérations immobilières »
.......................................
45
5.3.2
Le budget annexe « réseau de chaleur »
..................................................
45
5.4
Prospective financière
......................................................................................
46
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a contrôlé les comptes et la gestion
de la commune de Saint-Julien-de-Concelles sur les exercices 2018 et suivants. Le contrôle a
porté sur la fiabilité des comptes et la situation financière de la commune, la prévention des
risques en matière de probité, la commande publique et l’urbanisme.
Une gouvernance à rénover afin de ne plus réitérer les
conflits d’intérêts
caractérisés en
matière de commande publi
que et d’urbanisme
L
a commune n’a pas mis en œuvre de démarche globale
ni
d’outils de prévention et de
détection des
conflits d’intérêts, à l’exception de
certaines mesures obligatoires (désignation
d’un référent déontologie et présentation au conseil municipal de la charte de l’élu local)
. Elle
apparaît pourtant relativement exposée au risque de conflits d’intérêts
, à travers les larges
délégations de pouvoirs consenties au profit du maire
,
notamment en matière de marchés
publics. Ces délégations du maire
en propre ont encore été renforcées à l’occasion du départ de
l’adjoint aux finances
.
S’agissant des conflits d’intérêts, la chambre invite en particulier la commune à mettre
en place, effectivement et très rapidement, les mécanismes de déport des élus prévus par la loi
en pareils cas. Le contrôle a relevé en effet l’existence de conflits d’intérêts du maire, qui
intervient en tant que signataire de l’ensemble des actes d’attribution et d’exécution des
marchés, sans que
n’aient été prises de
s mesures suffisant à écarter un risque de mise en cause,
telle que le déport ou la procédure d’empêchement du maire, lorsque l’entreprise est détenue
par un proche, voire l’abstention de contracter lorsque l’entreprise est celle du m
aire. Le maire
a agréé sa propre entreprise en tant que sous-
traitant d’un marché public, puis réceptionné les
travaux sans réserve. Il a aussi attribué plusieurs marchés à une entreprise avec laquelle il a
pourtant des liens familiaux et d’anciens liens d’affaires.
Le domaine de la commande publique est un domaine particulièrement exposé aux
risques en matière de régularité et de
conflits d’intérêts
. Les procédures internes devraient être
mieux documentées et le suivi de l’exécution des marchés amélioré. D
e plus, la chambre invite
la commune à respecter ses obligations en matière de publication des informations relatives aux
marchés conclus, prévues par l’article R.
2196-1 du code de la commande publique.
En matière d’urbanisme, l’intervention du maire
au m
oyen d’un avis, même s’il ne signe
pas la décision finale, peut constituer une situation de conflit d’intérêts, dès lors qu’il
a un lien
d’intérêt avec le demandeur, ce qui a été
relevé par la chambre dans au moins trois dossiers
entre 2018 et 2023, sur 35
dossiers de l’échantillon
retenu par elle
. Dans un de ces cas, l’avis
favorable du maire a fait suite à un avis défavorable de l’aménageur.
La chambre invite donc la
commune à organiser, en lien avec la communauté de communes, une procédure de déport du
m
aire lors des avis qu’il doit donner sur les dossiers d’urbanisme, lorsqu’il est en conflit
d’intérêts.
En réponse aux observations provisoires, la commune a positivement pris des
engagements en matière de prévention des conflits d’intérêts, qu’il lui
reste maintenant à mettre
en œuvre.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
6
Des défaillances sur le processus de délivrance des autorisations d’urbanisme
Les conditions d’organisation du processus de réception et d’instruction des d
emandes
d’autorisations d’urbanisme,
prévues par une convention entre la communauté de communes
Sèvre et Loire et la commune, ne sont pas totalement respectées en pratique, de même que les
modalités de contrôle de la conformité des travaux. Les difficultés du service
de l’urbanisme
à
faire face au volume des dossiers se traduisent notamment
par un taux très élevé d’autorisations
tacites sur les déclarations préalables (soumises à un délai d’instruction de 30 jours seulement)
et par l’absence totale d’opérations de récolements permettant de vérifier la conformité des
travaux réalisés aux autorisations délivrées.
Ces deux difficultés créent un risque d’autorisation
de constructions non conformes avant le début des travaux ou qui le deviennent au cours des
travaux.
Des irrégularités juridiques et comptables constatées sur les acquisitions foncières et la
gestion du domaine privé de la commune
La commune a conclu deux conventions de portage foncier avec l’établissement public
foncier de Loire-Atlantique. La chambre observe que le prix de certaines acquisitions réalisées
par
l’établissement public foncier excède l’autorisation donnée par le conseil municipal.
D
ans l’attente de la réalisation de
c
es opérations d’aménagement, la commune est
amenée à louer certains
biens immobiliers et terrains au travers de conventions d’occupat
ion à
titre précaire. Les conditions de location, notamment de choix des locataires et de fixation des
redevances, sont peu transparentes. Il est ainsi insuffisamment rendu compte au conseil
municipal des conventions d’occupation consenties, y compris
au bénéfice de
l’un de ses
membres
ou de parents d’un de ses membres
. Enfin
, certains terrains agricoles font l’objet de
contrats de prêt à usage conclus par le maire
, alors qu’en raison de la
gratuit
é de l’occupation
qui les caractérise, ceux-
ci n’entrent pas
dans le périmètre des compétences déléguées au maire
par le conseil municipal, et auraient
dû être soumis à l’approbation du conseil.
Une situation financière sans point de fragilité marqué
Les recettes de fonctionnement du budget principal ont augmenté sur la période, tirées
par des ressources fiscales propres dynamiques et par une évolution favorable du montant de la
dotation globale de fonctionnement. En parallèle, la commune a fait preuve d’une bonne
maîtrise de ses charges. Elle a ainsi conservé une c
apacité d’autofinancement satisfaisante sur
l’ensemble de la période et un endettement faible, malgré un net accroissement de ses
investissements.
La commune a mis en œuvre un p
lan
pluriannuel d’investissement ambitieux, avec près
de 9,7
M€ de dépenses d’é
quipement en 2019 et 2020. Afin de préserver sa capacité de
désendettement, elle a fortement mobilisé son fonds de roulement sur ces deux exercices, qui a
toutefois retrouvé très vite un niveau confortable en 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Présenter une délibération fixant un seuil de délégation pour
les marchés publics plus cohérent avec la taille du budget de la commune et le risque
de conflits d’inté
rêts.
Recommandation n° 2.
: Rendre compte plus régulièrement au conseil municipal des
délégations en matière de marchés publics conformément aux dispositions de l’article
L. 2122-23 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Recommandation n° 3.
: Organiser la suppléance de l’exécutif local pour l’ensemble
des dossiers susceptibles d’occasionner des conflits d’intérêts, dès le premier semestre
2024 par arrêté de déport (article 2 de la loi du 11 octobre 2013) et, dans les cas prévus
à l’article L.
2122-
26 du CGCT, par désignation d’un autre de ses membres par le
conseil municipal.
Recommandation n° 4.
: Formaliser, dès 2024, les procédures internes en matière
d’achats, notamment grâce à l’élaboration d’une nomenclature d’achats.
Recommandation n° 5.
: Dès 2024, publier sur le profil d’acheteur de la commune
les données essentielles des marchés publics d’une valeur supérieure à 40
000
€
HT,
ainsi que des marchés d’une valeur supérieure à 25
000
€
HT, ou à défaut pour ces
derniers, la liste exhaustive
des marchés conclus l’année précédente (article R.
2196-1
du code de la commande publique).
Recommandation n° 6.
: Présenter une délibération au conseil municipal dès 2024 et
engager la modification de la convention avec la communauté de communes pour
organiser une procédure de déport du maire, et de toute personne intéressée, des
décisions et avis sur les demandes d’urbanisme lorsqu’il y a conflit d’intérêt (article
L. 422-
7 du code de l’urbanisme).
Recommandation n° 7.
: Encadrer les conditions de location des biens du domaine
privé de la commune par une délibération du conseil municipal (loi n° 2013-907 du
11 octobre 2013), et soumettre à son approbation la conclusion des contrats de prêt à
usage de terrains (art. L. 2241-1 CGCT).
Recommandation n° 8.
: Réaliser un inventaire physique exhaustif des biens de la
commune conformément aux dispositions de l’instruction budgétaire et comptable
M57 (tome 1, chapitre
1) et régulariser l’inventaire comptable.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
8
INTRODUCTION
Procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Saint-Julien-de-Concelles a
été inscrit au programme des travaux de la chambre régionale des comptes Pays de la Loire
pour 2023. Le contrôle porte sur les exercices 2018 et suivants.
Le contrôle a été notifié le 18 septembre 2023 à l’ordonnateur en fonctions sur la période
sous revue. L’entretien d’ouverture du contrôle a été mené le 5
octobre 2023 avec le maire.
L’entretien de
fin de contrôle avec le maire a eu lieu le 4 décembre 2023. La chambre a
communiqué le 17 janvier 2024, ses observations provisoires à l’ordonnateur, et a adressé des
extraits à la présidente de la communauté de communes Sèvre et Loire, à trois particuliers et à
cinq sociétés. L’ordonnateur a répondu le 16 février 2024. La communauté de communes a
répondu le 21 février 2024. Quatre des sociétés ont répondu.
La chambre a délibéré le 9 avril 2024 ses présentes observations définitives.
Présentation de la commune de Saint-Julien-de-Concelles
La commune de Saint-Julien-de-Concelles
, située sur la rive sud de la Loire, est l’une
des plus importantes, en taille, de la communauté de communes Sèvre et Loire, avec
7 505 habitants
1
. Elle connaît depuis 2014 un dynamisme démographique supérieur à
l’intercommunalité et au département de Loire
-
Atlantique. Il s’agit d’une commune rurale, sur
le territoire de laquelle l’emploi est significativement tourné vers l’agriculture
: 18,5 % des
emplois, contre 2,1
% à l’échelle
du département. La situation économique des habitants y est
légèrement plus favorable, avec un revenu médian supérieur
2
et un taux de pauvreté moitié
moins élevé. Du fait de la proximité de la commune par rapport à la métropole nantaise, elle
fait face à
une pression foncière accrue. De plus, l’augmentation de la population a poussé la
commune à renforcer significativement, depuis 2018, ses investissements en matière
d’équipements.
1
Population légale en vigueur au 1
er
janvier 2023 selon les chiffres du recensement 2020.
2
Revenu médian disponible par unité de consommation 2020 : 24 520
€
; 23 430
€ sur l’ensemble du département.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
1
LA GOUVERNANCE DE LA COMMUNE DOIT ÊTRE MISE EN
CONFORMITÉ AVEC LES RÈGLES DE PRÉVENTION DES
CONFLITS D’INTÉRÊTS
1.1
Le respect des délégations de pouvoir et de signature, appelle une
attention particulière compte tenu de l’ampleur des délégations dont
bénéficie le maire
1.1.1
Le maire bénéficie de délégations de pouvoir très larges du conseil municipal,
qui ne sont pas adaptées au risque porté par le délégataire
Par délibération du 26 mai 2020
3
, le conseil municipal a délégué au maire 27 des
29
attributions prévues à l’article L.
2122-22 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), avec certaines limitations : évolution des tarifs municipaux dans la limite de 5 % à la
hausse ou à la baisse, passation des marchés publics dans la limite des seuils européens de
procédure formalisée (214 000
€
HT pour les marchés de fournitures ou de services et
5 350 000
€
HT pour les marchés de travaux). En revanche, le conseil municipal ne fixe pas les
conditions dans lesquels il est habilité à demander l’attribution de subventions, ou à exercer au
nom de la commune le droit de préemption urbain
4
et le droit de priorité défini à l’article
L. 240-
1 du code de l’urbanisme. La délibération du conseil municipal apparaît ainsi
insuffisamment précise au regard des dispositions du CGCT. En réponse aux observations
provisoires, l’ordonnateur indique qu’
« il conviendra d
’
apporter quelques modifications [à la
délibération]
notamment concernant l’exercice du droit de préemption urbain, le droit de
priorité et la passation de conventions de moins de 5 000 €
». Seules les compétences prévues
au 13° et au 27°
de l’article L.
2122-22 sont conservées par le conseil municipal, à savoir la
décision de création de classes dans les établissements d’enseignement et le dépôt des demandes
d’autorisations d’urbanisme relatives à la démolition, la transformation ou l’édif
ication des
biens municipaux.
Enfin, la délibération prévoit également de confier au maire l’attribution de
« signer les
conventions engageant la commune dans la limite de 5 000
€
»
, sans préciser à quel type de
conventions cette disposition fait référence
. L’intérêt de cette délégation apparaît toutefois
d’une portée limitée, dans la mesure où la délibération lui confère déjà les délégations
maximales en matière contractuelle (marchés publics, contrats de prêt, contrats d’assurance,
transactions, contrats de location, etc.). La délibération confie par ailleurs au maire la possibilité
« de signer tous les documents relatifs aux conventions de servitude de passage »
, ce qui n’est
pas non plus prévu par l’article L.
2122-22 du CGCT. En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur indique qu’«
il conviendra également dans cette révision de retirer le point
concernant les conventions de servitude de passage qui effectivement n’est pas mentionné dans
le Code Général des Collectivités Territoriales ».
3
Délibération DM-2020-033.
4
Le périmètre du droit de préemption urbain a néanmoins été délimité par délibération du conseil
municipal du 26 mars 2019.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
10
S’agis
sant des marchés publics, la délégation accordée au maire est très large et couvre
la quasi-totalité des marchés passés sur la période sous revue. Compte tenu des plafonds très
élevés de la délégation, le conseil municipal
s’est en pratique totalement dess
aisi de cette
compétence pourtant stratégique et sensible. Les risques liés aux marchés se trouvent donc
concentrés sur la personne du maire, dont la qualité
de chef d’une entreprise
installée dans la
commune, aurait dû au contraire conduire à une plus grande prudence. En réponse aux
observations provisoires, l’ordonnateur indique
« qu
’
un travail est en cours concernant la mise
en place d’un protocole qui déterminera les modalités d’instruction des dossiers de marché en
fonction des seuils de façon plus adaptée à la taille de la collectivité et aux montants des marchés
de la commune. Avant la fin du premier semestre [2024]
, la Ville s’engage à faire voter une
nouvelle délibération visant à redéfinir les délégations au maire et à consolider ce protocole. »
La délibération initiale précise que
«
comme il s’agit de pouvoirs délégués, le maire doit selon
les dispositions de l’article L.
2122-23 du CGCT en rendre compte à chacune des réunions
obligatoires du conseil municipal »
. Il ressort cependant de l’exam
en par la chambre des
procès-verbaux des séances du conseil municipal, que le compte rendu fait par le maire des
marchés signés dans le cadre de ses délégations n’est pas exhaustif
: ainsi aucun des marchés
conclus depuis le mois d’avril
2021 n’a été prése
nté au conseil. En réponse aux observations
provisoires, l’ordonnateur confirme que cette obligation n’a pas été mise en œuvre de manière
satisfaisante. Toutefois la chambre a pu observer que cette information est bien présente au
procès-verbal du conseil municipal du 13 février 2024. Elle appelle la commune à continuer
désormais d’informer le conseil municipal sur les marchés passés de manière plus régulière.
Recommandation n° 1.
: Présenter une délibération fixant un seuil de délégation pour
les marchés publics plus cohérent avec la taille du budget de la commune et le risque de
conflits d’intérêts.
Recommandation n° 2.
: Rendre compte plus régulièrement au conseil municipal des
délégations en matière de marchés publics conformément aux dispositions de l’article
L. 2122-23 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
1.1.2
Des pouvoirs du maire encore accrus après des démissions d’adjoints
Les huit adjoints au maire bénéficient de délégations de fonctions et de signature
5
. Les
arrêtés de délégation, qui n’appellent pas d’observations,
organisent également une suppléance
en cas d’absence des intéressés. En septembre 2020, à la suite du retrait par le maire de
l’ensemble de ses délégations, le 2
e
adjoint en charge de l’aménagement, de la voirie et des
espaces verts a été destitué de son p
oste d’adjoint, le conseil municipal s’étant prononcé contre
le maintien de celui-ci dans ses fonctions
6
. En décembre 2020, un nouvel adjoint a repris le
portefeuille de la voirie et des espaces verts.
5
Article L. 2122-18 du CGCT.
6
Délibération DM-2020-059 du 22 septembre 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
L’année 2023 a été marquée par les démissions successives de l’adjoint à l’urbanisme
et de l’adjointe aux finances, qui demeurent toutefois membres du conseil municipal. La raison
invoquée par tous deux est la difficulté de concilier la charge liée à l’exercice des fonctions
d’adjoint avec leur projet profe
ssionnel. Si deux nouveaux adjoints ont été régulièrement élus
par le conseil municipal
7
, l’élection du nouvel adjoint en charge de l’urbanisme est intervenue
sans que la démission de son prédécesseur n’ait été soumise à l’acceptation du préfet, qui
condit
ionne l’effectivité de la démission
8
. Le conseil municipal s’est ainsi exposé à un risque
de recours contre la nomination du nouvel adjoint au maire et contre la régularité des
autorisations d’urbanisme qu’il a signées.
À l’occasion de la démission de l’adjoint aux finances, le maire n’a pas réattribué de
délégation sur ces fonctions, qu’il a décidé d’assurer en propre jusqu’à la fin de son mandat.
Les deux adjoints nouvellement élus se sont vus respectivement déléguer les compétences
« culture, évènementiel et communication » et « urbanisme ».
En réponse aux observations
provisoires, l’ordonnateur indique qu’
il « a été contraint de reprendre la délégation Finances
pour faciliter le fonctionnement administratif du fait de sa disponibilité et de l’absence de
candidat intéressé pour occuper cette délégation. Toutefois, pour assurer la collégialité des
prises de décisions, les commissions des finances se réunissent régulièrement ». La chambre
estime toutefois qu’une délégation des finances à un adjoint contribu
erait à une meilleure
gestion des risques.
1.1.3
Les délégations de signature aux responsables de services sont conformes, mais
les services finances et marchés sont marqués par un renouvellement important
La directrice générale des services et les trois directrices de pôles (la directrice du pôle
population
9
, également directrice générale adjointe des services, la directrice du pôle
ressources
10
et la directrice du pôle animation du territoire
11
) disposent d’une délégation de
signature étendue, sur des actes listés de façon exhaustive par les arrêtés de délégation. Le
précédent directeur du pôle technique et aménagement bénéficiait également, depuis 2020,
d’une délégation identique. La chambre observe que cette délégation n’a été reconduite qu’en
novembre 2023 au profit de son successeur, recruté en 2021, alors que ce dernier est
régulièrement amené dans le cadre de ses fonctions à signer des bons de commande ou ordres
de service.
À l’occasion de ce contrôle, il est noté que les services administratifs de la commune
ont connu une rotation importante des emplois depuis 2020, avec notamment le renouvellement
de la quasi-totalité des responsables de pôles, et des référents finances et marchés publics.
7
Délibération DM-2023-004 du 7 mars 2023 et DM-2023-041 du 4 juillet 2023.
8
Article L. 2122-15 du CGCT.
9
Le pôle population regroupe les services des affaires générales, de l’espace familles, de la vie scolaire,
de la vie sportive et associative, l’action sociale et le CCAS, ainsi que le multi
-accueil.
10
Le pôle ressources est en charge des ressources humaines, de la comptabilité et des finances, des
marchés publics et de l’informatique.
11
Le pôle animation du territoire recouvre la communication, l’animation culturelle et la médiathèque.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
12
1.2
Les mesures de prévention des conflits d’intérêts ne sont que très
pa
rtiellement mises en œuvre
1.2.1
Les obligations règlementaires en matière de prévention des conflits d’intérêts
ne sont que partiellement respectées
1.2.1.1
La charte de l’élu local
La loi du 31 mars 2015 a introduit à l’article L.
1111-1-
1 du CGCT la charte de l’élu
l
ocal, dont la lecture doit être donnée lors de la séance d’installation de tout nouveau conseil
municipal, et qui constitue le code de bonne conduite auquel les élus doivent se conformer
durant leur mandat. Les dispositions relatives à la présentation de l
a charte de l’élu local ont
bien été respectées
12
. Il est par ailleurs rappelé qu’a
ux termes de l'article L. 231 du code
électoral, les entrepreneurs de services municipaux ne peuvent être élus conseillers municipaux
dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis
moins de six mois. Un entrepreneur de service municipal peut être identifié à partir de deux
critères : celui de la participation aux activités d'un service public communal et celui des « liens
d'intérêts suffisants ».
1.2.1.2
L’accès à un référent déontologue
La loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à
la modernisation de la vie économique, dite loi « Sapin II »
13
, est venue renforcer les dispositifs
applicables aux collectivités en matière de transparence et de prévention des
conflits d’intérêts
des élus et des agents territoriaux. Le conseil municipal a délibéré en 2023 sur la désignation
de référents déontologues
14
auprès des élus municipaux
15
, sur une liste constituée par
l’association des maires de France 44. À cette occasion, les élus ont été informés succinctement
du rôle et des modalités de saisine du référent déontologue. Les agents disposent de la
possibilité de saisir un référent déontologue rattaché au centre de gestion de Loire-Atlantique,
auquel la commune adhère. Celle-ci précise que tous les agents ont accès à une fiche explicative
et au formulaire de saisine dans le répertoire informatique partagé de la commune.
12
Cf. procès-verbal de séance du conseil municipal du 26 mai 2020.
13
Décrets n° 2017-519 du 10 avril 2017 et n° 2017-564 du 19 avril 2017
14
Cf. décret n° 2022-1520 du 6 décembre 2022 fixant les modalités de désignation du référent déontologue de
l’élu local, pris en application de l’article 218 de la loi «
3DS » du 21 février 2022.
15
Délibération DM-2023-021 du 16 mai 2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
1.2.1.3
L’état récapitulatif des indemnités des élus prévu par la loi n’est pas produit au
conseil municipal
En application de l’article L.
2123-24-1-1 du CGCT, un état récapitulatif des indemnités
perçues par les élus au titre de leur(s) mandat(s) ou fonctions exercées au sein de la commune,
de tout syn
dicat ou de toute société d’économie mixte locale ou société publique locale, ou
filiale d’une de ces sociétés, doit être communiqué chaque année aux conseillers municipaux
avant l’examen du budget de la commune. La
fiche pratique de la DGCL
précise que l’ensemble
des indemnités doivent être répertoriées, y compris les avantages en nature. Le contrôle relève
que cet état n’est pas produit au conseil municipal.
En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur indique qu
e « cet état sera
désormais inscrit à l’ordre du jour du conseil municipal
comportant le vote du Budget Primitif de la Ville ». La chambre prend acte du fait que cet
engagement a bien été tenu au conseil municipal du 26 mars 2024 ; il devra désormais être
réalisé annuellement.
1.2.2
La commune ne dispose pas de stratégie de maîtrise des risques en matière de
conflits d’intérêts malgré une situation objective de risque du fait de la
profession du maire
En-dehors des obligations précitées applicables aux collectivités territoriales quelle que
soit leur taille, la prévention efficace des atteintes à la probité passe par la mise en œuvre à titre
volontaire de mesures de maîtrise des risques
16
telles que
: l’élaboration d’une cartographie des
risques identifiant les processus exposés à d
es risques de conflits d’intérêts
17
; un code de
conduite illustrant les comportements à proscrire
; un dispositif d’alerte permettant le recueil
de signalements émanant des agents
; des procédures d’évaluation des fournisseurs au regard
de la cartographie des risques ; la formation des personnels les plus exposés, etc. Ces mesures
rejoignent les recommandations de l’Agence française anticorruption (AFA) en matière de mise
en œuvre de dispositifs de prévention et de détection des atteintes à la probité par l
es acteurs
publics
18
.
La commune de Saint-Julien-de-Concelles
n’a pas formalisé de mesures générales en
matière de prévention des conflits d’intérêts. E
n 2021, un article sur la prévention des conflits
d’intérêts a été ajouté au règlement du conseil municip
al
19
, qui indique :
«
Lorsqu’un conseiller
municipal estime se trouver en situation de conflit d’intérêt, il doit en informer le maire par
écrit en précisant la teneur des questions en cause, afin qu'il soit écarté des prises de décision
entourant le dossier, pour se prémunir de toute poursuite personnelle ou contre les décisions
prises par la collectivité.
Il est précisé que 2 conditions simultanées doivent être remplies pour
que l’illégalité soit caractérisée :
Le conseiller doit avoir un intérêt personn
el à l’affaire, c’est
-
à-
dire un intérêt distinct de celui de l’ensemble des habitants de la commune ;
La participation
du conseiller à la préparation, au délibéré ou au vote de la délibération doit avoir une influence
effective sur le résultat du vote. »
16
Article 17 de la loi « Sapin II » du 9 décembre 2016.
17
Certains domaines doivent faire l’objet d’une vigilance particulière
: les achats, l’urbanisme, la gestion des
ressources humaines, la chaîne comptable, les régies de recettes.
18
Cf.
Synthèse des résultats de l’enquête de l’AFA sur la prévention et la déte
ction des atteintes à la probité au
sein du secteur public local (avril 2022)
.
19
Cf. PV de séance du conseil municipal du 14 décembre 2021.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
14
Cet article ne vise cependant pas le maire ou ses adjoints exerçant des fonctions
exécutives, pour lesquels cette simple procédure de déport est insuffisante pour exclure le risque
de conflit d’intérêt. Les conditions posées par cet article ne visent que la
notion de conseiller
intéressé auquel l’article L.
2131-11 du CGCT interdit de participer à une délibération en cas
de conflit d’intérêt. La rédaction retenue dans l’article du règlement intérieur n’est en outre pas
assez prudente. En droit administratif,
au regard de la légalité d’une délibération, le Conseil
d’État considère que
: «
la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération, par
une personne intéressée à l'affaire qui fait l'objet de cette disposition est de nature à entraîner
l'illégalité de cette délibération ; que, de même, la participation aux travaux préparatoires et
aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération, par une personne intéressée à l'affaire
qui fait l'objet de cette disposition, est susceptible de vicier la légalité de cette délibération,
alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation au vote de
la délibération litigieuse, dès lors que la personne intéressée a été en mesure d'exercer une
influence effective sur la délibération litigieuse
»
20
. La chambre invite la commune à revoir la
rédaction de son règlement intérieur, de façon à correspondre plus précisément à la
jurisprudence administrative.
1.3
Les règles de déport n’ont pas été respectées pour les conflits d’intérêts
du maire en matière de
marchés et d’urbanisme
1.3.1
Des conflits d’intérêts prévisibles mais non anticipés par le maire, ni réglés
lors de leur survenance
Au sens de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique,
« constitue un conflit
d’intérêts toute situation d’interférence entre un intérêt public et des
intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice
indépendant, impartial et objectif d’une fonction.
»
De façon plus précise, l’article 432
-12 du
code pénal définit le délit de prise illégale d’intérêts
comme
« le fait, par une personne
dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une
personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou
indirectement, un intérêt de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son
objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout
ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement »
.
20
CE, 21 novembre 2012, n° 334726.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
Le maire étant personnellement chargé de la surveillance des affaires de la commune,
et en conservant le contrôle y compris pour les affaires pour lesquelles il aurait accordé
délégations à leur
s adjoints, il est considéré comme exerçant la surveillance et l’administration
de l’ensemble des affaires communales
en application de l'article L. 2122-18 du code général
des collectivités territoriales
21
. Par défaut, le conflit d’intérêt du maire pourrai
t être assimilé à
une situation d’empêchement. L
es décisions dans les matières déléguées au maire par le conseil
municipal sont alors
en principe prises par le conseil municipal, sauf à ce qu’une disposition
contraire dans la délibération portant délégatio
n permette une prise de décision par l’élu
subdélégataire. En l’occurrence, la délibération d’attributions du conseil municipal au maire
prévoit expressément la possibilité de subdéléguer au premier adjoint la signature de l’ensemble
des décisions en cas d
’empêchement du maire.
De manière générale, la loi du 11 octobre 2013 prévoit que lorsqu’un maire estime se
trouver dans une situation de conflit d’intérêts (directement ou indirectement, par
l’intermédiaire de son cercle familial, amical, ou de ses relations d’affaires), il doit être suppléé
par un adjoint auquel il s’abstient de donner des instructions
22
. Le maire doit prendre un arrêté
de déport mentionnant la teneur des questions pour lesquelles il estime ne pas pouvoir exercer
ses compétences et désignant, dans les conditions prévues par la loi, un suppléant
23
. Dans ce
cas, le maire n’adresse aucune instruction à son délégataire, par dérogation aux dispositions de
droit commun de
l’article L.
2122-18 du CGCT
en vertu desquelles le délégataire agit sous la
surveillance et la responsabilité du maire.
Par ailleurs,
l’article L
. 2122-26 du CGCT
prévoit que «
dans le cas où les intérêts du
maire se trouvent en opposition avec ceux de la commune, le conseil municipal désigne un autre
de ses membres pour représenter la commune, soit en justice, soit dans les contrats
». Si
l’application de cet article est réservée en droit administratif aux cas d’opposition d’intérêts, il
convient de rappeler que le droit pénal n’opère pas de distinction des intérêts en fonction de
leur convergence ou de leur divergence. Ainsi, «
l'article 432-12 du code pénal n'exige pas que
l'intérêt pris par le prévenu soit en contradiction avec l'intérêt communal
»
24
. S’agissant du cas
spécifique des autorisations d’urbanisme accordées au maire, les modalités de déport sont
prévues par l’article L.
422-
7 du code de l’urbanisme
si le maire est intéressé au projet faisant
l’objet de la demande de permis ou de déclaration préalable, soit en son nom personnel, soit
comme mandataire. Le conseil municipal doit désigner un autre de ses membres pour prendre
la décision.
L’article 432
-12 du code pénal réserve aux exécutifs locaux de communes de moins de
3 500 habitants la possibilité, sous réserve de déport et avec un plafond financier, la possibilité
pour le maire et ses adjoints de traiter avec la commune en matière de commande publique et
d’acquisitions de biens communaux.
A contrario
, dans une commune de plus de
3 500
habitants, le fait de traiter avec la commune, même avec un déport, n’est pas autorisé
pour le maire et ses adjoints.
21
Cass. Crim., 9 février 2005, n° 03-85697 ;
Cour de cassation, Chambre criminelle, 23 février 2011
22
Article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013.
23
Article 5 du décret n° 2014-
90 du 31 janvier 2014 portant application de l’article 2 de la loi du 11 oct
obre 2013.
24
Cour de cassation, criminelle, Chambre criminelle, 19 mars 2008, 07-84.288.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
16
Le maire de Saint-Julien-de-Concelles a été chef d
’une entreprise de menuiserie de 2002
jusqu’à sa retraite en novembre 2022 et la transmission de la société à ses fils. Par ailleurs,
l’instruction a révélé des liens entre le maire et une autre société, rachetée en 2006 par une
société dont il était alors cogérant associé puis fusionnée avec celle-ci en 2016. Si le maire ne
détient plus aucune part ni n’exerce aucune fonction dans la société issue de cette fusion,
celle-ci est depuis détenue et dirigée par son ancien associé, avec lequel le maire a un lien
familial. Malgré les risques de conflits d’intérêts en raison de ses liens avec des sociétés
susceptibles d’intervenir dans le cadre de marchés publics, le maire n’a pas pris d’arrêté de
déport dans les conditions précitées (article 2 de la loi du 11 octobre 2013), ni demandé au
conseil municipal de désigner un autre de ses membres pour représenter la commune
(article
L. 2122-26 du CGCT
).
Sur la période 2018-2023, la chambre a identifié des situations dans lesquelles les
procédures de prévention de conflits d’intérêt du maire auraient dû être mises en œuvre, pour
plusieurs achats de la commune (cf. partie 2.4.2.) et décisions d’urbanisme (c
f. partie 3.1.1.).
Une seule procédure de déport a été respectée, en fin de période contrôlée (2023), relative à une
demande d’urbanisme du maire, à l’occasion du dépôt par le maire d’un permis de
construire à
titre personnel, le conseil municipal ayant voté une délégation exceptionnelle de signature à la
3
ème
adjointe
25
.
C’est la seule fois où le maire a respecté une procédure de prévention des
conflits d’intérêts, sur un sujet relativement mineur
26
par rapport aux situations observées qui
n’ont pas fait l’objet de déport ou d’abstention de sa part.
Tableau n° 1 :
Procédures de prévention des conflits d’intérêt
procédure
références
mise en œuvre
par défaut :
l’empêchement
Article L. 2122-23 du
CGCT
les décisions dans les matières déléguées au
maire par le conseil municipal sont en principe
prises par le conseil municipal, sauf si une
disposition contraire dans la délibération portant
délégation permet une prise de décision par l’élu
subdélégataire (premier adjoint dans le cas de
Saint Julien de Concelles)
procédure générale :
l’arrêté de déport
Article 2 de la loi
n° 2013-907 du
11 octobre 2013
.
les personnes titulaires de fonctions exécutives
locales sont suppléées par leur délégataire,
auquel elles s'abstiennent d'adresser des
instructions
procédure spécifique
en cas d’opposition
d’intérêts en matière
d’action en justice ou
de contrat : la
délibération de déport
Article L. 2122-26 du
CGCT
le conseil municipal de la commune désigne un
autre de ses membres pour représenter la
commune
procédure spécifique
en matière
article L. 422-7 du
code de l’urbanisme
le conseil municipal de la commune désigne un
autre de ses membres pour prendre la décision
25
Cf. délibération DM-2023-018 du 7 mars 2023.
26
Selon le procès-
verbal du conseil municipal, il s’agirait de la construction d’une pergola.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
procédure
références
mise en œuvre
d’urbanisme
si le
maire est intéressé au
projet :
la délibération
de déport
procédure en cas de
marché ou vente de
bien de la commune,
envisagé avec un
maire, adjoint ou
délégué
article 432-12 du code
pénal
alinéa 1 : toutes
les communes
pas d’autorisation
de traiter avec la commune,
sous peine de prise illégale d’intérêts dans les
communes de plus de 3 500 habitants (cas de
Saint-Julien-de-Concelles)
article 432-12 du code
pénal
alinéas 2 à 5 :
communes de moins de
3 500 habitants
possibilité dérogatoire de traiter avec la
commune sous réserve de respecter :
1.
Un plafond annuel de 16 000
€
pour les
prestations de services
2.
La procédure de désignation d’un autre
représentant de la commune prévue à
l’article L.
2122-16 CGCT
3.
L’abstention du maire ou adjoint lors de
l’approbation du contrat par délibération
4.
L’interdiction de dé
libérer à huis clos
Source : CRC
Il est recommandé
à la commune de mieux anticiper les conflits d’intérêts, notamment
du maire, en mentionnant dans un arrêté de déport l’ensemble des situations porteuses de
conflits d’intérêts, devant conduire le maire ou l’un de ses adjoints à s’abstenir de toute
intervention dans le processus décisionnel et à se faire suppléer, et désignant un suppléant. Dans
les cas prévus à l’article L.
2122-
26 CGCT, la procédure implique la désignation d’un suppléant
par le conseil municipal. En réponse aux observations provisoires, l
’ordonnateur indique qu
e le
dispositif de déport « était probablement trop méconnu et si des précautions ont été prises dans
certains dossiers celles-
ci devront être renforcées notamment pour tenir compte de l’entourage
des personnes concernées. […] La formation permettra d’établir un calendrier pour le plan
d’actions, intégrant différentes étapes : révision du règlement intérieur, organisation de la
suppléance de l’exécutif et des déports ou encore écriture d’une charte à destination des agents
les plus exposés. » La chambre note toutefois que le plan de formation communiqué ne met pas
en exergue cet enjeu, qui occupe une place très limitée dans l’ensemble des formations. La
chambre regrette l’absence de formalisation du plan d’action évoqué, qui ne doit pa
s concerner
que les agents mais aussi les élus.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
18
Recommandation n° 3.
:
Organiser la suppléance de l’exécutif local pour l’ensemble
des dossiers susceptibles d’occasionner des conflits d’intérêts,
dès le premier semestre
2024 par arrêté de déport (article 2 de la loi du 11 octobre 2013) et, dans les cas prévus à
l’article
L. 2122-26 du CGCT
, par désignation d’un autre de ses membres par le conseil
municipal.
1.3.2
Le déport des conseillers intéressés
Un mécanisme similaire à celui applicable au maire existe pour les adjoints titulaires de
délégations. Ces derniers doivent informer le maire par écrit des questions pour lesquelles ils
estiment ne pas devoir exercer leurs compétences en raison d’un conflit d’intérêts. Le maire
doit alors prendre un arrêté déterminant les questions sur lesquelles la personne intéressée doit
s’abstenir de toute interférence. Aucun arrêté de ce type n’a été pris par le maire sur la période
examinée. Les conseillers municipaux sans délégation peuvent aussi se trouver en situation de
conflit d’intérêts notamment lorsqu’ils prennent part à une
délibération qui les concerne
directement ou leur entourage. Ils doivent
s’abstenir de participer non seulement au vote, mais
également aux débats, y compris au sein des commissions municipales,
ainsi qu’à l’instruction
du dossier. La bonne application des règles en matière de déport des conseillers municipaux a
été vérifiée s’agissant du vote des subventions à l’EHPAD, auquel les deux élus membres du
conseil d’administration de l’EHPAD s’abstiennent systématiquement de p
rendre part.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La période récente a été marquée par plusieurs remaniements des adjoints au maire en
charge de compétences à enjeux (aménagement, urbanisme et finances) ainsi que par une forte
rotation des cadres de direction de la
commune. Ces évolutions ont encore renforcé l’ampleur
des délégations dont dispose en propre le maire, qui devraient être reconsidérées, notamment
pour les marchés publics, en cohérence avec le budget de la commune et la nécessité d’une
meilleure maîtrise des risques.
Dans le cadre de sa gouvernance, la commune n’a pas mis en œuvre de démarche
globale et d’outils de prévention et de détection des conflits d’intérêts, à l’exception des
mesures obligatoires que sont la désignation d’un référent déontologue et
la présentation aux
conseillers municipaux de la charte de l’élu, et à l’exception de l’introduction d’un article
relatif aux conflits d’intérêts au sein du règlement intérieur du conseil municipal. Elle apparaît
pourtant relativement exposée au risque de
conflits d’intérêts à travers la personne du maire,
qui bénéficie en outre de délégations de pouvoirs initiales très larges de la part du conseil
municipal, notamment en matière de marchés publics. Ces délégations du maire en propre ont
encore été renforc
ées à l’occasion du départ de l’adjoint aux finances.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
2
UNE GESTION DE LA COMMANDE PUBLIQUE À RÉFORMER
POUR ÉVITER LES CONF
LITS D’INTÉR
ÊTS
2.1
Un processus de la commande publique à formaliser davantage, compte
tenu des risques
2.1.1
Des procédures à formaliser davantage du fait de la concentration des risques
au niveau du maire
La fonction de référent marchés publics a subi une rotation importante de personnel
depuis 2020. Le poste est même resté vacant pendant plus de 18 mois (de mai 2021 à
janvier 2023). Dans
le cadre d’une réorganisation décidée en juillet 2023, ce poste est désormais
rattaché à la direction des finances et de la commande publique, dont le responsable était en
cours de recrutement au moment du contrôle. La documentation des procédures est très
succincte, et repose uniquement sur un guide interne peu concret, qui se borne à rappeler la
réglementation générale applicable aux marchés publics. Celui-
ci n’est d’ailleurs pas à jour de
la dernière modification des seuils européens de procédure formalisée.
Il n’existe pas de
nomenclature d’achats permettant d’effectuer des regroupements de besoins homogènes en
matière de fournitures et de services et de vérifier l’application des règles de computation et le
respect des procédures qui en découlent. La liste des marchés passés sur la période 2018-2022,
produite par la commune pour les besoins du contrôle, apparaît peu fiable. D’une part, celle
-ci
ne prend en compte que les montants initiaux des marchés, à l’exclusion des avenants, et
comporte des erreurs. Le croisement avec le fichier des titres et des mandats fait apparaître
également des incohérences dans la numérotation des marchés. La commune a fait l’acquisition
d’un logiciel de gestion des marchés en 2023. Toutefois, il n’existe pas de lien entre ce l
ogiciel
et le logiciel financier dans lequel est opérée la gestion financière des marchés, ce qui implique
une saisie et un rattachement manuels des engagements et des mandats aux marchés, et peut
expliquer les erreurs et incohérences observées.
Les marchés sont systématiquement signés par le maire, sur le fondement de la
délégation du conseil municipal, qui, compte tenu des plafonds très élevés de la délégation,
s’est en pratique totalement dessaisi de cette compétence stratégique et sensible. Les risques
liés aux marchés se trouvent donc concentrés sur la personne du maire, dont le statut de chef
d’une entreprise opérant dans la commune, aurait dû au contraire conduire à une plus grande
prudence. Compte tenu de ce risque objectif, l’organisation de la comm
ande publique devrait
être bien davantage formalisée. La chambre recommande à la commune de fiabiliser et sécuriser
ses processus d’achats en travaillant à leur formalisation, notamment à travers l’élaboration
d’une nomenclature d’achats.
En réponse aux ob
servations provisoires, l’ordonnateur indique
qu
’il partage ces constats et va
engager une démarche de formalisation des process et travailler
sur une nomenclature d’achats
en 2024.
La chambre rappelle l’importance de la sécurisation
des processus d’achat
s et son caractère prioritaire au regard des risques identifiés.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
20
Recommandation n° 4.
: Formaliser, dès 2024, les procédures internes en matière
d’achats, notamment grâce à l’élaboration d’une nomenclature d’achats
.
2.1.2
La composition de la commission d’appel d’offres n’était p
as conforme aux
dispositions du CGCT
La délibération du 29 juin 2021 nommant les membres de la
commission d’appel
d’offres (
CAO)
vise l’article 22 du code des marchés publics abrogé depuis l’entrée en vigueur
de l’ordonnance n°
2015-899. Les règles relatives à la désignation de la CAO sont désormais
intégrées
à l’article L.
1414-2 du CGCT qui renvoie aux dispositions de l'article L. 1411-5 selon
lesquelles cette commission est composée à l’identique de la commission de délégation de
service public, à savoir dans les communes de 3 500 habitants et plus,
«
par l’autorité habilitée
à signer la convention de délégation de service public ou son représentant, président, et par
cinq membres de l’assemblée délibérante élus en son sein à la représen
tation proportionnelle
au plus fort reste
» (…) Il est procédé, selon les mêmes modalités, à l’élection de suppléants en
nombre égal à celui des membres titulaires. »
En l’espèce, la délibération du conseil municipal désigne le maire, non comme président
de la CAO, mais comme membre suppléant en sus de quatre autres membres suppléants, ce qui
n’est pas conforme aux dispositions du CGCT.
Par ailleurs, la chambre observe que la
désignation de la CAO n’a pas donné lieu à un scrutin tel que prévu par le CGCT, l
e conseil
municipal s’étant uniquement prononcé sur l’approbation d’une liste constituée en amont du
vote. Il est rappelé que dans la mesure où les décisions de la CAO sont susceptibles de faire
grief à des tiers, toute irrégularité dans sa composition est susceptible de vicier ses décisions au
point d’entraîner la nullité des procédures d’attribution reposant sur son intervention.
En
réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique qu’une nouvelle délibération a été
adoptée au conseil municipal du 12 décembre 2023. La chambre prend acte de cette
régularisation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
2.2
La publicité des informations relatives aux marchés conclus est
insuffisante
L’obligation de publication des données essentielles des marchés
27
conclus concerne
tous les marchés publics (marchés et accords-
cadres) répondant à un besoin d’une valeur
supérieure ou égale à 40 000
€ HT
28
, toutes tranches comprises, toutes reconductions comprises
et sur toute la durée possible. La commune ne respecte pas cette obligation puisqu’aucune
donnée re
lative aux marchés conclus n’est publiée sur son profil acheteur (sur le site
centraledesmarchés.com) auquel renvoie son site internet.
Cette obligation s’applique
également aux marchés d’une valeur égale ou supérieure à 25
000
€
HT conclus sans publicité
ni mise en concurrence, toutefois pour ces derniers l’acheteur peut satisfaire à son obligation
d’information en publiant, au cours du premier trimestre de chaque année, sur le support de son
choix, la liste des marchés conclus l’année précédente. La chamb
re relève que la liste des
marchés publiée par la commune sur son site internet pour les années 2020 à 2022 ne comporte
que des marchés d’un montant supérieur à 40
000
€
HT. En 2021, seuls deux marchés sont
recensés, sur 14 marchés soumis à l’obligation de
publicité. En 2022, la liste mentionne
seulement trois marchés sur neuf. Contrairement à ce qui est indiqué dans la réponse du maire
en février 2024
, la chambre n’a pas constaté
, début avril 2024,
d’évolution de la pratique
communale concernant la publication incomplète des données des marchés publics.
Recommandation n° 5.
: Dès 2024, publier
sur le profil d’acheteur de la commune
les
données essentielles
des marchés publics d’une valeur supérieure à 40
000
€
HT, ainsi
que des marchés d’une valeur supérieure à 25
000
€
HT, ou à défaut pour ces derniers, la
liste exhaustive des marchés conclus l’année précédente
(article R. 2196-1 du code de la
commande publique).
2.3
Le respect des seuils de procédure et de la diversité des fournisseurs est
globalement assez satisfaisant
2.3.1
Les seuils de procédure sont respectés dans la majorité des cas
Pour la totalité des marchés passés en procédure adaptée, le recours à cette procédure
était permis par le montant des besoins estimés, y compris en compilant la valeur des différents
lots dans le
cas des marchés allotis. Le contrôle a relevé trois anomalies, c’est
-à-dire des achats
effectués sur simple devis qui auraient dû donner lieu à la conclusion d’un marché
:
27
Article R. 2196-1 du code de la commande publique.
28
Ce seuil était de 25 000
€ HT jusqu’au 31 décembre 2019.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
22
-
des travaux sur la piste d’athlétisme en 2018 pour un total de 31
128
€
HT, ainsi que des
travaux de réfection des terrains de football confiés à cette même entreprise en 2023 pour
un total de 62 114
€
HT ;
-
un achat auprès pour 53 910
€ en 2022
;
-
un autre auprès pour 43 200
€ en 2022.
2.3.2
La commune diversifie ses fournisseurs
L’analyse du ratio de volume d’achats auprès de chaque fournisseur par rapport au
volume global d’achats par nature d’achat (compte d’imputation) permet d’observer que la
commune veille à diversifier ses fournisseurs et respecte l’interdiction de contracter
systématiquement avec un même prestataire
29
, applicable également aux achats dont le faible
montant permet de contracter sans publicité ni mise en concurrence, et qui découle de
l’application des principes généraux de la commande publique (liberté d’accès et éga
lité de
traitement des candidats).
2.3.3
Un formalisme homogène mis en œuvre dans la passation des marchés
Globalement, la commune suit des procédures homogènes pour l’organisation des
consultations et la passation des marchés à procédure adaptée (MAPA). Pour la satisfaction de
besoins d’un montant estimé inférieur à 40
000
€
HT, le guide interne de la commune préconise
les achats sur devis sans formalisme particulier. Néanmoins, sur l’échantillon contrôlé, la
totalité des marchés avaient fait l’objet du formalis
me précité quel que soit leur montant.
Sur l’échantillon contrôlé, la commune a reçu un peu plus de deux offres en moyenne
par consultation. Pour certains marchés, le peu de candidatures reçues laisse à penser que le
délai fixé par la commune pour la remise des offres est trop court
30
. Ce délai est fixé de façon
variable, sans règle apparente, entre 14 et 60 jours, avec une moyenne de 26 jours (à titre
indicatif, le
guide de l’association des acheteurs publics
recommande un délai minimum de 20
à 22 jours).
La chambre relève que sur 22 dossiers de marchés examinés, six étaient incomplets.
Pour rappel, les acheteurs publics sont tenus de conserver les pièces constitutives des marchés
de fournitures ou de services pendant une durée minimale de cinq ans, et de dix ans pour les
marchés de travaux, de maîtrise d’œuvre ou de contrôle technique, à compter de la fin de
l’exécution du marché
31
.
29
Article R. 2122-8 du code de la commande publique.
30
Exemple : marché n°2020-
026 (1 seule candidature à l’issue du délai de remise des offres de 17 jours), marché
n° 2020-023 (1 seule candidature à la 2
ème
consultation, la 1
ère
consultation ayant été infructueuse, avec un délai
de remise des offres de 15 jours) ou accord-cadre n° 2019-013 (1 seule candidature dans le délai imparti de
23 jours).
31
Article R. 2184-13 du code de la commande publique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
2.4
Des confli
ts d’intérêts ont entaché l’attribution de certains marchés
La chambre a examiné un échantillon de 22 marchés publics passés entre 2018 et 2022
32
.
Une attention particulière a été apportée au contrôle du principe d’impartialité, principe général
du droit
33
.
2.4.1
Le manquement d’un agent à la probité a occasionné un contentieux pour la
commune
Le marché n° 2019-
029 a fait l’objet d’un recours en annulation par une entreprise
concurrente dont la candidature n’a pas été retenue par la commune. Le tribunal administra
tif a
confirmé la régularité de la procédure d’attribution du marché et débouté le requérant.
Toutefois, l’examen de l’affaire par le tribunal a révélé que la société avait bénéficié
d’informations confidentielles dans le cadre de la procédure d’appel d’of
fres, communiquées
par le directeur des finances de la commune, chargé du suivi des marchés. Le maire de la
commune a
indiqué à la chambre qu’il a, conformément à l’article 40 du code de procédure
pénale, informé le Procureur de la République des faits. Cette affaire illustre les risques de
favoritisme inhérents au processus de commande publique, sans que la commune n’en ait tiré
d’enseignements généraux permettant de prévenir la réitération de contentieux, notamment du
fait de conflits d’intérêts des élus.
2.4.2
Des conflits d’intérêts marqués dans le cadre de marchés publics de la
commune attribués par le maire à des entreprises avec lesquelles il a des liens
d’intérêt
2.4.2.1
Une sous-
traitance de marché à l’entreprise du maire
La commune a passé un marché de travaux
34
portant sur la réalisation d’une extension
et la fermeture d’une cour intérieure d’un local, conclu avec une entreprise
35
le
21 décembre
2020, sous forme de marché à procédure adaptée (MAPA) d’une valeur totale de
87 706
€
HT. Après examen des deux offres r
eçues, l’offre concurrente a été déclarée non
conforme par la commune car elle ne répondait qu’à la partie gros œuvre du marché alors que
le règlement de consultation prévoyait le
« recours à un marché unique en raison de la nécessité
de l’intervention d’un seul prestataire dans le cadre d’un marché à commande pour une
prestation générale »
. Le marché comporte des travaux de maçonnerie et gros œuvre, de
charpente et couverture, de menuiseries extérieures, de doublage, de carrelage, de plomberie et
ventilati
on, d’électricité et de peinture, sans être alloti, en dérogation à la règle générale
d’allotissement des marchés. La chambre observe ainsi, tout d’abord, que la commune a fait le
choix de ne pas allotir le marché alors que son objet permettait l’identific
ation de prestations
distinctes
36
.
32
Liste des marchés contrôlés et détail des observations en annexe du présent rapport.
33
CE 14 octobre 2015, req. n° 390968
34
Marché n° 2020-
026 relatif à l’extension d’un local au 38 place de l’
Europe.
35
Entreprise bénéficiant d’importantes commandes de la commune
: 1 197
230€
HT entre 2018 et 2021.
36
Cf. CAA Marseille, 16 juillet 2018, Préfet du Var c/ office public de l’habitat Terres du sud Habitat,
n° 18MA02245.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
24
Il est rappelé qu’à moins que leur objet ne permette pas d’identifier des prestations
distinctes, les marchés doivent être passés en lots séparés
37
. Le recours à un marché unique est
possible par exception mais doit être motivé par des raisons objectives dans les documents de
la consultation. Les acheteurs peuvent décider de ne pas allotir un marché public dans trois
situations
38
, qui font l’objet d’u
ne appréciation très stricte par la jurisprudence
39
: s'ils ne sont
pas en mesure d'assurer par eux-mêmes les missions d'organisation, de pilotage et de
coordination ; si la dévolution en lots séparés est de nature à restreindre la concurrence ; ou si
l’all
otissement risque de rendre techniquement difficile ou financièrement plus coûteuse
l'exécution des prestations
. Au cas d’espèce, la justification du non allotissement invoquée par
la commune dans le règlement de consultation est sommaire et ne se réfère à aucun des cas
prévus par la loi. En aboutissant à éliminer l’une des deux seules offres présentées, il apparaît
ainsi que l’absence d’allotissement a eu pour effet de fausser la concurrence lors de l’attribution
de ce marché global, d’autant que l’entrepr
ise choisie a ensuite sous-traité une grande partie des
prestations (au total pour 45 % du montant du marché).
Le 7 avril 2021, soit après le démarrage des travaux (le premier ordre de service a été
adressé à l’entreprise le 1
er
avril 2021), ce marché a d
onné lieu à la signature par le maire d’un
agrément de sa propre entreprise en tant que sous-
traitant, pour des travaux d’un montant de
24 195
€
HT.
La procédure d’agrément de sous
-
traitant, moins exigeante que l’attribution d’un
lot au sein du même marché, a conduit le maire à attribuer des travaux à sa propre entreprise
sans mise en concurrence ni analyse de l’offre.
À la suite de la détection de cette irrégularité par le comptable public de la commune,
postérieurement à la réalisation des travaux par
l’entreprise, une deuxième version de
l’agrément de ce sous
-traitant a été signée, sur demande du maire
, par l’adjoint à l’urbanisme
le 2 septembre
2021. La situation de conflit d’intérêts n’est toutefois pas réglée par la signature
de cet adjoint dans le
cadre de sa délégation, puisqu’il tient celle
-ci du maire
40
, et qu’elle est
postérieure à l’engagement des travaux, ne permettant pas une i
nstruction impartiale du dossier.
Le temps d’instruction par l’adjoint paraît minimal puisque sa signature de l’agréme
nt est datée
du 2
septembre 2021 alors que le courriel du maire lui demandant d’examiner le dossier est daté
du 7 septembre
2021. Le maire a conservé la surveillance de l’opération, malgré la signature de
son adjoint sur la deuxième version de l’agrément d
u sous-
traitant. C’est en effet le maire qui
signe la réception des travaux en novembre 2021.
En vertu des devoirs de probité
des élus locaux énoncés dans la charte de l’élu local (art.
L. 1111-1-1 du CGCT), il existe une impérieuse nécessité pour le maire de se déporter de toute
procédure de marché pour laquelle des éléments personnels sont susceptibles de jeter un doute
sur son impartialité et son objectivité (
cf
. première partie du présent rapport). Au cas présent,
le maire aurait donc dû au minimum prendre un arrêté de déport, transmis au contrôle de
légalité
41
, désignant la personne habilitée à le suppléer, à laquelle il s’abstient d’adresser toute
instruction. À
défaut, c’est le mécanisme de suppléance prévu en cas d’empêchement du maire
qui aurait pu s
’appliquer, considérant qu’une situation avérée de conflit d’intérêts est
37
art. L. 2113-10 du code de la commande publique.
38
Article L. 2113-11 du code de la commande publique.
39
Cf. CAA Bordeaux 1
er
octobre 2013, req. n° 12BX00319, CAA Lyon 6 octobre 2011, req. n° 10LY01121, CAA
de Marseille, 19 décembre 2011, n° 09MA03774.
40
Cf.
Cass. Crim. 9 février 2005, n° 03-85.697
: une simple délégation de signature ne suffit pas à considérer que
le déléguant n’exerce pas l’administration ou la surveillance de l’affaire.
41
Article 5 du décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
assimilable à un cas d’empêchement.
Dans cette situation, les décisions dans les matières
déléguées au maire par le conseil municipal sont en principe prises par le conseil municipal,
sauf à ce qu’une disposition contraire dans la délibération portant délégation permette une prise
de décision par l’élu subdélégataire
42
. En l’occurrence, la délibération d’attributions du conseil
municipal au maire prévoit expressément la possibilité de subdéléguer au premier adjoint la
signature de l’ensemble des décisions
en cas d’empêchement
du maire
43
. Cette procédure
générale de déport aurait constitué un minimum mais ne peut toutefois prémunir absolument la
commune de tout risque contentieux en matiè
re de marchés publics, compte tenu de l’existence
de dispositions légales spécifiques.
Ainsi, dans un souci de sécurité juridique et de parfaite impartialité, l’agrément de
l’entreprise du maire n’aurait pas dû être signé, même avec un déport. Celui qui a
été réalisé
tardivement s’est d’ailleurs révélé très formel et contraint, sans incidence sur l’irrégularité
initiale. L’article 432
-12 du code pénal réserve aux maires de communes de moins de
3 500 habitants la possibilité, dérogatoire, de traiter pour le compte de leur entreprise avec leur
commune pour la fourniture de services dans la stricte limite
d’un plafond annuel de 16
000
€
44
,
sous réserve de déport décidé en conseil municipal. L’article 432
-
12 du code pénal n’autorise
donc pas un maire d’une commun
e de plus de 3 500 habitants (Saint-Julien-de-Concelles en
compte 7 505), à faire réaliser par son entreprise des travaux à hauteur de 25 195
€
HT pour la
commune, même avec un déport. Le code de la commande publique prévoit d’ailleurs qu’une
personne dont
la candidature créée une situation de conflit d’intérêts peut être exclue de la
procédure
45
. Cela concerne «
toute situation dans laquelle une personne qui participe au
déroulement de la procédure de passation du marché ou est susceptible d'en influencer l'issue
a, directement ou indirectement, un intérêt financier, économique ou tout autre intérêt
personnel qui pourrait compromettre son impartialité ou son indépendance dans le cadre de la
procédure de passation du marché.
» Il en va de même pour des travaux confiés par la commune
à une société sous-traitant en partie à une autre entreprise dont le maire est le gérant, dès lors
que le maire a pris une part active dans la décision d’attribution
46
.
Le 15 novembre 2021, le maire a signé lui-même le procès-verbal de réception, sans
réserve, des travaux, valant acceptation par la commune de l’ouvrage réalisé en partie par son
entreprise. Or, l’incapacité du maire à représenter le pouvoir adjudicateur dans le cadre de ce
marché dont une partie des travaux est confiée par le titulaire à son entreprise en tant que sous-
traitant aurait dû conduire à l’écarter également de la signature de tous les actes d’exécution de
ce marché.
42
Article L. 2122-23 du CGCT.
43
Délibération DM-2020-033.
44
Tribunal correctionnel des Sables-
d’Olonne, 18 octobre 2012,
n° 935 : condamnation pour dépassement du
plafond.
45
Article L. 2141-10
46
Cf.
Crim. 4 juin 1996, n° 94-84.405, Gartiser
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
26
Tableau n° 2 :
Comparaison entre les limites de
l’article L. 432
-
12 du code pénal pour qu’une
commune puisse
traiter avec l’entreprise de son maire
et le marché avec l’entreprise du maire
taille de
commune
type de
marché
limite de
montant
annuel
condition
Limites posées par l’article
L. 432-12 du code pénal pour
qu’une commune puisse traiter
avec l’entreprise
de son maire
3 500 au
plus
prestation
de
services
16
000 €
déport préalable
par décision du
conseil municipal
Cas du marché attribué par le
maire de Saint-Julien-de-
Concelles lui-même à sa propre
entreprise
7 505
travaux
25
195 €
HT
pas de déport
préalable aux
travaux et
réception des
travaux par le
maire
Respect des conditions de
l’article L. 432
-12 du code
pénal dans le cas du marché
avec la société du maire
non
non
non
non
Source
: CRC d’après code pénal et données des marchés de la commune
2.4.2.2
Des marchés attribués par le maire à une société malgré ses liens d’intérêts
Entre 2018 et novembre
2023, le maire a signé l’attribution de marchés
47
à une société,
qui a bénéficié de commandes de la commune pour un total de 162 541
€
HT, alors même que
ses liens familiaux avec le dirigeant de cette entreprise
et ses liens d’affaires passés (cogérance)
auraient justifié qu’il se déporte du processus de prise de décision relatif à leur attribution.
L’intérêt au sens de l’article 432
-12 du code pénal peut en effet être pris
« directement ou
indirectement »
et élargi ainsi au cercle familial.
En outre, ces marchés se caractérisent par une absence de concurrence effective. Par
exemple, au sein de l’échantillon contrôlé, le marché attr
ibué le 12 décembre 2019 à la société
(17 500
€
HT après avenant) n’a fait l’objet d’aucune offre concurrente. Le marché attribué le
6 août 2020 à la société (30 251
€
HT) n’a fait l’objet que d’une seule offre concurrente. Pour
le troisième marché attribué le 7 novembre 2019 à la société (45 400
€
HT
), le rapport d’analyse
des offres, l’ordre de service et l’avenant sont absents du dossier. L’intérêt de la commande
publique pour l’entreprise ne peut être qualifié de négligeable, son chiffre d’affaire ayant été
divisé par deux entre 2018 et 2022
. L’ensemble des questions que peuvent soulever
les marchés
passés par la commune avec la société sont susceptibles de faire naître un doute sur
l’impartialité du maire lors de l’attribution des marchés à cette société. Le d
éport du maire
apparaît donc indispensable dans ce type de situation.
47
Marchés n° 2019-037, 2019-050 et 2020-02.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique que «
la Ville s’engage
à mettre en place les recommandations et à accorder une plus grande vigilance lors de la
passation
de marchés qui pourraient emporter un risque de conflit d’intérêts.
Comme exposé
précédemment, une mesure a déjà, par ailleurs, été prise en ce sens avec un arrêté de déport au
profit de la première adjointe. » La chambre prend acte de ces engagements mais regrette que
l’arrêté de déport évoqué ne lui ait pas été communiqué, ni publié sur le site internet de la
commune.
2.4.3
Le marché pour lequel le comptable a été réquisitionné comporte des
irrégularités en exécution
L’ordre de réquisition reçu par la chambre l
e 13 janvier 2022, porte sur le règlement du
solde de l’accord
-cadre n° 2018-044, pour un montant de 566 975,22
€
HT. Le dossier ne
précise pas les motifs du rejet par le comptable ayant conduit à la réquisition. À la lecture de
l’ordre de réquisition, il semble que le montant prévu à l’acte d’engagement ait été dépassé. Le
maire invoque en effet une erreur matérielle dans la rédaction de l’acte d’engagement de
l’accord
-
cadre, qui n’a pas repris le montant maximum annuel prévu dans le règlement de la
consul
tation. Le comptable a indiqué que son rejet était motivé par l’incapacité de la commune
à lui transmettre les avis de situation détaillés année par année lui permettant de contrôler le
respect du montant maximum annuel.
Le règlement de la consultation et
le CCAP relatifs à l’accord
-cadre prévoient un
montant maximum de 1
M€ par an sur une durée maximale de deux ans. L’acte d’engagement
mentionne cependant un prix ferme de 550 602,50
€
HT, conforme au bordereau de prix
unitaires (BPU). L’ordre de réquisiti
on du maire justifie du dépassement de ce montant en
indiquant que l’acte d’engagement a été rédigé de façon erronée en reprenant le total fictif issu
du BPU, alors qu’il aurait dû reprendre le montant maximum prévu par le règlement de
consultation. Or, co
nformément à l’article 4.1. du CCAG Travaux, en cas de contradiction entre
les stipulations des pièces contractuelles du marché, ce sont celles prévues dans l’acte
d’engagement qui prévalent sur toutes les autres, notamment celles du BPU, du détail estimat
if
et des décompositions de prix forfaitaires. En cas d’erreur constatée sur le montant de l’acte
d’engagement, il aurait fallu établir un avenant pour le règlement à l’entreprise des travaux
excédant ce montant.
Un accord-cadre
s’exécute par la conclusion
de marchés subséquents lorsqu’il ne fixe
pas toutes les stipulations contractuelles
48
et par émission de bons de commande dans les
conditions des
lorsqu’il fixe toutes ces stipulations contractuelles (objet et prix des prestations
à exécuter)
49
. Les deux modalités peuvent
être combinées au sein d’un même accord
-cadre à
condition que les prestations relevant de ces deux modalités respectives soient bien
identifiées
50
. Dans le premier cas, les marchés subséquents précisent les caractéristiques et les
modalités d'exécution des prestations demandées qui n'ont pas été fixées dans l'accord-cadre.
Ils peuvent eux-
mêmes prendre la forme d’un accord
-cadre exécuté au moyen de bons de
commande
51
.
48
articles R. 2162-7 à R. 2162-12 du code de la commande publique
49
articles R. 2162-13 et R. 2162-14 du code de la commande publique
50
Cf.
fiche technique DAJ sur les accords-cadres
51
Article R. 2162-8 du code de la commande publique.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
28
Au cas d’espèce, le règlement de la consultation prévoit que l’accord
-cadre
« aboutira
à attribuer des marchés subséquents conformément aux dispositions incluses dans l’acte
d’engagement et le CCAP »
et que les prestataires seront consultés à chaque surven
ance d’un
besoin entrant dans le champ de l’accord
-cadre.
A contrario
, le CCAP stipule que
« cet accord-
cadre fixe les conditions d’exécution des prestations. Il est exécuté au fur et à mesure de
l’émission de bons de commande émis par le pouvoir adjudicat
eur. »
Il y a donc une
contradiction entre les pièces particulières du marché sur les modalités d’exécution de
l’accord
-cadre (par conclusion de marchés subséquents ou par émission de bons de commande),
qui n’est pas tranchée par l’acte d’engagement.
Cette
imprécision explique qu’en exécution, les travaux objet de cet accord
-cadre ont
donné lieu à la fois à trois marchés subséquents et à vingt-huit bons de commande. Au total, le
montant des engagements en application de cet accord-
cadre s’élève à 1,97
M€. P
ar ailleurs, le
dossier ne comporte aucune trace de consultations ultérieures des deux entreprises attributaires
de l’accord
-
cadre, auxquelles aurait dû procéder la commune dans le cas d’un accord
-cadre à
marchés subséquents, conformément à l’article R.
2162-10 du code de la commande publique.
L’examen des ordres de services et bons de commande successifs révèle que l
a durée
de validité de l’accord
-cadre (deux ans) a été dépassée
52
. Outre cette irrégularité, il ressort que
le suivi de l’exécution de cet acco
rd-
cadre est rendu très difficile par l’absence d’états
récapitulatifs (situations annuelles ou certificats de paiement par exemple) totalisant le montant
des paiements cumulés et le solde disponible sur l’accord
-cadre.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commande publique est particulièrement exposée aux risques en matière de
régularité et de
conflits d’intérêts
. Les procédures internes pourraient être mieux documentées
et le suivi de l’exécution des marchés amélioré. De plus, la chambre invite la commune à
respecter ses obligations en matière de publication des informations relatives aux marchés
conclus, prévues par l’article R.
2196-1 du code de la commande publique.
Le contrôle relève par ailleurs l’existence de conflits d’intérêts
caractérisés du maire,
qui est intervenu
en tant que signataire de l’ensemble des actes d’attribution et d’exécution des
marchés, même quand sa société ou une société avec laquelle il a des liens était en cause.
Aucune mesure
pour les marchés de la période contrôlée permettant d’
écarter un risque de
mise en cause
du maire et de contentieux pour la commune n’avait été mise en œuvre, ni déport
ni la procédure d’empêchement du maire, voire l’abstention de contracter lorsque l’entreprise
est celle du maire.
52
Cf. article R. 2162-5 du code de la commande publique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
3
LES PROCÉ
DURES D’URBANISME D
OIVENT ÉVOLUER
POUR ÉVITER LES CONFLITS D
’INT
ÉRÊT
3.1
Un contrôle interne des procédures d’urbanisme défaillant
3.1.1
Certaines décisions d’urbanisme sont entachées d’irrégularités
3.1.1.1
Des conflits d’intérêts dans l’examen des dossiers d’urbanismes de
proches du maire
L
a chambre a examiné un échantillon de 35 dossiers de demandes d’autorisations
d’urbanisme traités sur la période 2018
-2023 dans le logiciel Cart@ds. Dans la quasi-totalité
des dossiers, la proposition du service instructeur a été suivie par la commune. La chambre a
relevé une seule demande de permis de construire sur laquelle la proposition de refus n’a pas
été suivie par la commune
: il s’agit d’une demande déposée par un proche du maire pour la
construction d’une maison individuelle au sein de la ZAC mult
i-sites, dont les caractéristiques
du projet ont reçu un avis défavorable de l’aménageur de la zone. Après un avis favorable signé
par le maire de la commune, c’est une décision favorable qui a été signée par l’adjoint à
l’urbanisme
53
, assortie de plusieurs prescriptions tenant compte des observations de
l’aménageur. Après un nouvel avis favorable signé par le maire sur le permis modificatif
54
,
malgré le nouvel avis défavorable de l’aménageur, le maire signe l’arrêté accordant le permis à
un proche
55
. La chambre rappelle que, comme en matière de commande publique, le maire doit
s’abstenir d’intervenir dans l’instruction des demandes déposées par ses proches, y compris
s’agissant de la signature des «
avis du maire »
56
et à plus forte raison en cas d’avis défavor
able
de l’aménageur. Le maire ne s’est pas non plus déporté des dossiers de déclarations préalables
déposées par ses fils. L’intervention du maire par le moyen d’un avis, même s’il ne signe pas
la décision finale, peut constituer une situation de conflit d
’intérêts
57
, s’il a un lien d’intérêt
avec le demandeur, ce qui a été le cas dans au moins trois dossiers entre 2018 et 2023, au sein
de 35 dossiers de l’échantillon. Dans les cas où les demandeurs sont des proches du maire, la
communauté de commune devrait écarter les avis du maire et demander à la commune de
formaliser un nouvel un avis signé par un autre représentant de la commune. En réponse aux
observations provisoires, l’ordonnateur
indique
qu’il va
proposer, avant la fin du premier
semestre 2024, une révision de la convention avec la communauté de communes sur la question
des déports, ce qui rejoint l’intention de l’EPCI mentionnée dans sa réponse à la chambre.
La
chambre estime que l’arrêté de déport du maire de Saint
-Julien-de-Concelles doit être pris
rapidement, sans attendre la modification de la convention avec la communauté de communes.
53
Permis autorisé le 23 novembre 2022.
54
Lettre de Loire Océan Développement du 28 mars 2023.
55
Arrêté du 5 avril 2023, qui ne vise pas les avis défavorables de l’aménageur.
56
Prévus par l’art L.
422-
3 du code de l’urbanisme et par la convention entre la CCSL et la co
mmune au sujet du
service urbanisme (juillet 2020).
57
Cour de cassation, chambre criminelle, 9 mars 2005, n° 04-83615 :
formulation d’un avis favorable, à l’issue
d’un dossier d’instruction préparé par un tiers
, Cour de cassation, criminelle, Chambre criminelle, 23 février 2011 :
participation du maire aux actes préparatoires au PLU sans participation à la délibération.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
30
Recommandation n° 6.
: Présenter une délibération au conseil municipal dès 2024 et
engager la modification de la convention avec la communauté de communes pour
organiser une procédure de déport du maire, et de toute personne intéressée, des décisions
et avis sur les demandes d’urbanisme lorsqu’il y a conflit d’intérêt (article L.
422-7 du
code de l’urbanisme).
3.1.1.2
Un permis de zone commerciale retiré en 2022, pour un projet redéposé en
2023 mais peu cohérent avec l’objectif de «
zéro artificialisation nette »
Les autorisations d’urbanisme délivrées par la commune ont fait l’objet d’observations
du contrôle de légalité à deux reprises en 2022
58
, notamment à l’occasion de la délivrance d’u
n
permis de construire pour la réalisation d’un ensemble commercial au sein de la zone
commerciale de l’Aulnaie, dont l’extension a été autorisée en 2018 par la dernière révision du
PLU communal. Le projet présenté par cette société, portant au départ sur une surface totale de
plancher de 3 142 m
2
de commerces et services et 774 m
2
de bureaux
(assortie d’un
parking et
d’une aire de
lavage auto
mobile) et soumis à autorisation d’exploitation commerciale, a fait
l’objet de trois refus successifs de la commission départementale d’aménagement commercial
(CDAC)
59
et d’un recours institué devant la commission nationale d’aménagement commercial,
à son tour rejeté, malgré une légère réduction des surfaces envisagées et le retrait de certains
commerces. La commission a motivé son refus, entre autres raisons (notamment une
consommation d’espace excessive), par le fait que ce projet fragiliserait le dynamisme
commercial du centre-
bourg de la commune. Le SCOT du Pays du Vignoble nantais, dont l’avis
avait été sollicité, av
ait également estimé que le projet était incompatible avec l’objectif de
préservation de la vitalité commerciale du bourg.
Par conséquent, les demandes successives de permis de construire déposées pour ce
projet, ont donc été rejetées par la commune
60
, à l’exception de la demande acceptée le
16 mars
2022, portant sur la construction d’un
« bâtiment comportant des cellules dites
« coques vides » ».
La préfecture a observé que ce permis mentionnait uniquement une
destination à usage de bureaux des surfac
es construites, alors que l’autorisation de travaux
afférentes, relative à la création d’un établissement recevant du public, portait sur des
« cellules
commerciales et activités de services ».
En outre, en l’absence de transmission de l’étude
d’impact à la mission régionale d’autorité environnementale (MRAe), celle
-
ci n’avait pu se
prononcer sur le projet (conformément à l’article R.
423-
55 du code de l’urbanisme), ce qui a
motivé le retrait du permis accordé le 18 mai 2022, à la demande de la préfecture.
58
Cf. courrier d’observation de la préfecture de Loire
-Atlantique du 28 mars 2022 au titre du contrôle de légalité
du PC 44 169 21 A1108 et courrier daté du 3 mai 2022 de demande de retrait du PC 044 169 21 A1103.
59
Sont obligatoirement soumis à l’examen de la CDAC les projets de création de commerces de détail ou
d’ensemble commerciaux d’une surface de vente supérieure à 1000
m
2
.
60
PC 044 169 19 A1016, PC 044 169 19 A1072, PC 044 169 21 A1005 et PC 044 169 22 A0034.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Un nouveau permis de construire a été accordé par la commune le 5 juillet 2023
61
sur le
même projet, cette fois-ci après avis de la MRAe. La demande ne mentionnant plus la
destination commerciale du bâtiment mais faisant seulement référence à des
« activités de
services où s’effectue l’accueil d’une clientèle
»
sur l’intégralité de la surface plancher prévue
(2 777 m
2
), ce qui lui permet de ne plus devoir passer en CDAC. Par ailleurs, ce type de projet
paraît peu cohérent avec l’objectif de zéro artificiali
sation nette fixé par la loi climat et
résilience du 22 août 2021. En effet, la consommation départementale d’équipement
commercial avait pointé la «
consommation d’espace excessive
», notamment 17 000 m² de
terres cultivées en maraîchage. En réponse aux o
bservations provisoires, l’ordonnateur indique
que « l
e titulaire a bien pris en compte les observations précédentes et n’envisage pas d’activité
commerciale sur le secteur. Si tel devait néanmoins être le cas, le permis de construire pourrait
être retiré sans condition de délai. » En réponse aux observations provisoires, la communauté
de communes indique que « La CCSL et les communes ont déjà réalisé des choix et des priorités
pour le territoire, en tenant compte des « coups partis », en arrêtant certains projets et en en
acceptant d’autres qui répondent aux besoins et enjeux du territoire.
» La chambre en conclut
qu’il reviendra au maire et à la communauté de communes de vérifier la conformité des travaux
au permis délivré.
3.1.2
L’instruction des autorisations d’urbanisme par la communauté de communes
produit un nombre élevé de décisions tacites
Si le maire de Saint-Julien-de-Concelles demeure compétent pour la délivrance des
autorisations d’urbanisme sur la commune
62
, un service commun a été créé en 2015 à l’éch
elle
de la communauté de communes Sèvre et Loire, pour l’instruction de l’ensemble des demandes
d’autorisations d’urbanisme
63
et de certificats d’urbanisme. Ce service assure également le
contrôle de conformité des constructions liées aux autorisations délivrées. Les demandes
d’autorisations d’urbanisme sont déposées auprès de la mairie. La convention entre la commune
et la communauté de communes fixe un délai de 48 heures pour l’enregistrement et le transfert
des dossiers par la mairie au service instructeu
r. Toutefois, l’instruction sur place a permis à la
chambre de constater que, dans les faits, il peut s’écouler près d’une dizaine de jours entre le
dépôt des dossiers papier en mairie et leur transmission au service instructeur, car ils ne sont
enregistré
s que le lundi par l’assistante administrative du pôle technique et aménagement, et
acheminés par navette à la communauté de communes uniquement le mercredi. Par ailleurs, un
récépissé n’est pas systématiquement délivré par la commune lors du dépôt des dem
andes par
voie papier.
61
PC 044 169 23 A0021
62
Article L. 422-
1 du code de l’urbanisme.
63
Permis de construire, déclarations préalables de travaux, permis d’aménager et permis de démolir.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
32
Le service urbanisme vérifie la complétude des dossiers et examine les demandes sur le
plan technique. La convention prévoit qu’un «
avis maire » est joint par la commune aux
dossiers, pour permettre au service d’instruire les dos
siers avec les éléments de connaissance
technique transmis par la commune. Aucun délai n’est cependant fixé pour la rédaction de ces
avis, qui sont fréquemment communiqués seulement à la fin de l’instruction. À l’issue de
l’instruction, le service propose un projet de décision qui est soumis au maire (ou à l’adjoint
délégué à l’urbanisme) pour signature.
Il est noté que près d’un tiers des demandes d’autorisation d’urbanisme ont reçu une
acceptation tacite (32 %). À deux exceptions près, ces dernières ne concernent toutefois que
des déclarations préalables de travaux sur des constructions existantes (des maisons
individuelles dans plus de 90
% des cas), qui emportent peu d’enjeux. Le ratio élevé
d’autorisations tacites sur les déclarations préalables paraît
surtout s’expliquer par le délai plus
court dont dispose le service instructeur pour examiner ces dossiers, lequel est en outre amputé
du délai de transmission des dossiers par la commune. Pour rappel, une autorisation tacite
intervient à défaut de décisi
on rendue à l’issue d’un délai d’instruction d’un mois pour les
déclarations préalables, de deux mois pour les permis de construire concernant des maisons
individuelles et de trois mois pour les autres permis.
Sur la totalité des dossiers examinés, un seul
a donné lieu à l’envoi d’un courrier au
pétitionnaire par le service pour solliciter une visite sur place, toutefois le dossier ne comporte
aucune indication sur la réalisation effective de ce contrôle, ni aucun compte rendu.
Il existe un risque de délivrance tacite d’une autorisation du droit des sols en cas de
retard dans l’instruction des demandes. De même, ce silence valant acceptation expose les
communes au risque qu’aucune réponse ne soit volontairement donnée sur un proj
et dans
l’objectif de l’autoriser discrètement, sans signature de l’élu.
En réponse aux observations
provisoires, la communauté de communes indique que « en cas de charge de travail élevée, les
communes peuvent opter pour cette possibilité de décision tacite sur proposition du service
urbanisme de la CCSL qui examine les enjeux faibles ou fort du dossier. ». En réponse aux
observations provisoires, l’ordonnateur indique qu
e «
désormais, l’enregistrement informatique
des dossiers s’opère de façon quotidienne
et génère l’envoi immédiat du récépissé de dépôt.
Les avis du maire sont traités en priorité, à réception + 1 jour. Le transfert des dossiers auprès
de la CCSL s’effectue tous les deux jours.
» La chambre prend acte de ces mesures.
3.1.3
Le contrôle du respect
des autorisations d’urbanisme est défaillant
Les détenteurs d’un permis de construire ou d’un permis d’aménager doivent informer
la commune du commencement des travaux en adressant une déclaration d’ouverture de
chantier (DOC). À l’issue des travaux, les détenteurs d’un permis de construire ou d’aménager
et les titulaires d’une déclaration préalable sont tenus d’adresser une déclaration attestant de
l’achèvement et de la conformité des travaux (DAACT). L’autorité administrative dispose de
trois mois à compter de la réception de la DAACT pour procéder si elle le souhaite à un
récolement des travaux, et contester le cas échéant leur conformité au permis ou à la
déclaration
64
. Ce délai est porté à cinq mois dans certains cas pour lesquels un récolement est
64
Articles L. 462-2 et R. 462-
6 du code de l’urbanisme
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
obligatoire
65
. Passé ce délai, l’autorité compétente ne peut plus contester la conformité des
travaux. Elle est même tenue de délivrer une attestation de conformité au bénéficiaire de
l’autorisation, sur simple demande de sa part
66
. Cette phase implique des risques de conflits
d’intérêts liés à la délivrance à tort des certificats de conformité des travaux, à l’occultation de
la non-
conformité de travaux et à l’absence de poursuites pour des travaux non autorisés, non
dénoncés ou non verbalisés.
Le service commun
d’urbanisme est chargé d’assurer le contrôle de conformité des
travaux. Entre 2018 et 2023, sur les 413 permis de construire et d’aménager délivrés, 125 n’ont
pas donné lieu à la transmission d’une déclaration d’ouverture de chantier (DOC), soit 30
%.
Sur 1
387 autorisations délivrées au titre de permis de construire, permis d’aménager et
déclarations préalables, 955 n’ont pas fait l’objet d’une DAACT, pourtant obligatoire, soit
quasiment 69
%. Il ressort de l’examen d’un échantillon de dossiers d’autorisa
tions
d’urbanisme que l’absence de transmission d’une DOC ou d’une DAACT ne donne lieu à
aucune relance des pétitionnaires, ni par le service urbanisme, ni par la commune. Le logiciel
d’instruction et de suivi des dossiers génère pourtant des alertes lorsq
ue ces déclarations
obligatoires ne sont pas réceptionnées au bout d’un certain temps. Celui
-ci permettrait
probablement de dresser régulièrement la liste des dossiers en instance et d’éditer des courriers
de relance des pétitionnaires. Par ailleurs, les DAACT reçues ne sont pas jointes au dossier
dématérialisé dans le logiciel. Elles sont archivées par la mairie uniquement dans les dossiers
papier.
Il apparaît également que, dans les faits, les contrôles de conformité des travaux ne sont
plus réalisés depuis plusieurs années par le service urbanisme, faute de moyens humains
suffisants, y compris sur les dossiers pour lesquels le récolement est obligatoire ou pour lesquels
une attention particulière a été demandée par la commune. Suite à plusieurs départs, le service
urbanisme est en effet passé de huit à cinq agents, dont deux agents assermentés, et peine à
recruter. Cette défaillance du contrôle de conformité génère un risque important pour la
commune, en la privant le cas échéant de la possibilité de contester des travaux non conformes.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique qu’
une réflexion a été lancée
avec la communauté de communes
mais qu’il
a pu faire dresser 24 procès-verbaux de constat
d’infraction entre 2021 et 2023
; la communauté de communes répond, elle, que « Depuis 2023,
en l’absence de plusieurs instructeurs au sein du service, il a été acté la priorité sur l’instruction.
Les mairies peuvent assurer cette mission de contrôle de conformité, notamment par le biais de
leur police municipale ».
65
L’article R.
462-
7 du code de l’urbanisme prévoit que le récolement est obligatoire lorsque les travaux
concernent un immeuble ou un site classé, des immeubles recevant du public ou des immeubles de grande hauteur,
ou lorsqu’ils sont réalisés dans un secteur couvert par un plan de prévention des risques naturels (ex.
: PPRI), des
risques technologiques ou miniers.
66
Cf. ROD CRC Nouvelle-Aquitaine, juillet 2023, Commune de Lormont.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
34
3.2
Les opérations immobilières de la commune
3.2.1
L’exercice du droit de préemption ne respecte pas le plafond de prix délibéré
par le conseil municipal
L
a commune a défini un périmètre de réserve foncière sur lequel elle met en œuvre le
droit de préemption, et autorise l'établissement public foncier à
l’
exercer, sur délégation du
maire, à l'occasion d'opérations de portage foncier.
La convention d’action foncière signée entre
la commune et l’EPF de Loire
-Atlantique le 17 mars 2021 et ses avenants successifs ont
organisé l’acquisition et le portage par l’EPF de terrains bâtis pour le compte de la commune,
dans le cadre du programme pluriannuel d’intervention de l’EPF au titre de la redynamisation
des villes et bourgs. La chambre note que les ac
quisitions par l’EPF des parcelles sises 15 et 19
rue du stade ont été autorisées par le conseil municipal au prix de l’estimation des domaines, à
savoir respectivement 134 000
€ et 225
000
€
67
. Or, elles ont été réalisées pour un prix de
145 000
€ et 247
000
€ hors frais d’acte et frais d’agence. Ce prix respecte les termes des
délégations du droit de préemption urbain accordées à l’EPF par le maire
68
, établies sur la base
des stipulations de prix mentionnées dans les déclarations d’intention d’aliéner, en r
evanche il
excède l’autorisation accordée par le conseil municipal. Si le maire est habilité à exercer le droit
de préemption urbain par délégation du conseil municipal, cette délégation prévoit qu’il exerce
ce droit
« dans les conditions fixées par le conseil municipal »
. En conséquence, le maire ne
peut s’affranchir du prix fixé par le conseil municipal dans ses délibérations autorisant
l’acquisitions de biens par voie de préemption.
3.2.2
La gestion du domaine privé de la commune doit être mieux encadrée
Des parcelles de terrains agricoles appartenant à la commune sont mises à disposition,
dans le cadre de COP ou de contrats de prêt à usage, le plus souvent à titre gracieux et
exceptionnellement à titre onéreux. La commune transforme progressivement les COP
ex
istantes en contrats de prêt à usage régis par l’article 1875 du code civil
69
. La chambre observe
que, s’il est tout à fait possible pour une commune de conclure un contrat de prêt à usage
70
,
celui-ci étant essentiellement gratuit, il diffère du louage de choses
71
, dont la conclusion peut
être déléguée par le conseil municipal au maire
72
. Un contrat de prêt à usage ne peut ainsi être
conclu par le maire qu’après délibération du conseil municipal
73
. C’est donc à tort que les
contrats de prêt à usage signés par le maire font référence à son habilitation par la délégation
du conseil municipal du 26 mai 2020 lui donnant délégation pour la conclusion des conventions
de location d’une durée inférieure à douze ans. La conclusion de ces contrats excède en effet le
périmètre des attributions qui peuvent être déléguées au maire par le conseil municipal. La
67
Délibérations DM-2020-082 et DM-2020-083 du 08/12/2020.
68
Arrêtés AR-2020-616 du 30/11/2020 et AR-2020-633 du 11/12/2020.
69
Cf. note de la mission aménagement de la commune sur le statut juridique des locations du foncier agricole.
70
Cf.
réponse à la question écrite n° 01803, publiée au JO Sénat du 30/08/2018
71
D
éfini par l’article 1709 du code civil
72
E
n application de l’article L. 2122
-22 du CGCT
73
Conformément à l’article L.
2241-1 du CGCT Cf.
réponse à la question écrite n° 06581 publiée au JO Sénat du
13/12/2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
commune a indiqué à la chambre que les locations consenties sur les biens de son domaine
privé sont gérées par le service aménagement. Il n’y a pas de critères définis pour l’attribution
des baux et des conventions d’occupation précaire, notamment s’agissant des logements.
L’examen des conventions d’occupation relève qu’un logement appartenant à la
commune est loué par le biais d’une convention d’occupation précaire
à une conseillère
municipale et à son époux, ainsi qu’un garage qui leur est mis à disposition gratuitement
74
. Ce
logement était précédemment loué par la commune au profit des parents de la première adjointe
au maire. Il aurait mieux valu que la première adjointe
s’abstienne de voter la délibération
d’acquisition d’un logement dont ses parents ont été les premiers locataires. D
ans un souci de
transparence, et conformément à l’obligation de rendre compte des décisions prises par le maire
sur le fondement de la délégation du conseil municipal, la chambre estime que les conventions
d’occupation précaire signées par le maire auraient dû faire l’objet d’une information du conseil
municipal, à plus forte raison
lorsqu’elles sont consenties à l’un de ses membres. De plus,
la
mise à disposition d’un garage à titre gracieux n’apparaît justifiée par aucun motif d’intérêt
général, et
dès lors qu’il n’est pas démontré par la commune qu’elle n’aurait pas pu louer ce
bien à titre onéreux par ailleurs, celle-ci peut être assimilée à une libéralité, contraire à
l’interdiction faite aux personnes publiques de consentir des libéralités à des tiers. En tout état
de cause, cette mise à disposition aurait dû au minimum
être soumise à l’approbation du conseil
municipal. En réponse aux obs
ervations provisoires, l’ordonnateur indique
à propos de la
recommandation de la chambre que la commune « prend note de ses obligations et mettra en
œuvre cette mesure en 2024
». Elle ajoute qu’elle a engagé un travail de définition de critères
d’attributi
on et que « depuis ce rapport les dossiers COP et baux ont été présentés en
commission Urbanisme et Bâtiments en janvier et seront évoqués lors d’un prochain conseil
municipal. » La chambre prend acte de ces engagements.
Recommandation n° 7.
: Encadrer les conditions de location des biens du domaine privé
de la commune par une délibération du conseil municipal (loi n° 2013-907 du
11 octobre 2013), et soumettre à son approbation la conclusion des contrats de prêt à
usage de terrains (art. L. 2241-1 CGCT).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Comme en matière de commande publique, la chambre rappelle que le maire doit
s’abstenir de toute intervention dans le processus d’instruction des autorisations d’urbanisme
concernant ses proches, et pas uniquement lors de la signature de la décision d
’autorisation.
Par ailleurs, il apparaît que les conditions d’organisation du processus de réception et
d’instruction des dossiers prévues par la convention ne sont pas totalement respectées en
pratique, de même que les modalités de contrôle de la conformité des travaux. Visiblement, le
service commun peine à faire face à la volumétrie des dossiers à instruire, ce qui se traduit par
un taux très élevé d’autorisations tacites sur les déclarations préalables, et par l’absence totale
d’opérations de récolement
s permettant de vérifier la conformité des travaux réalisés aux
autorisations délivrées.
74
COP du 1
er
mars 2023.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
36
La commune
mène une politique d’acquisitions foncières destinée à redynamiser et
réaménager son centre-bourg, mais également à préserver son paysage agricole dans un
c
ontexte de pression foncière et d’urbanisation croissante. Dans cette optique, la commune
a
notamment conclu deux conventions de portage foncier
avec l’EPF de Loire
-Atlantique. La
chambre observe que sur certaines acquisitions par voie de préemption, le
prix payé par l’EPF
excède l’autorisation donnée par le conseil municipal, et qu’en outre, aucun engagement hors
bilan n’est enregistré par la commune au titre de ces conventions.
Dan
s l’attente de la réalisation de ses opérations d’aménagement,
la commune est
amenée à louer de façon transitoire un certain nombre de biens immobiliers et de terrains, au
travers de conventions d’occupation à titre précaire. Si la commune est libre de gérer les biens
relevant de son domaine privé, les conditions de location de ces biens, notamment de choix des
locataires et de fixation des redevances, sont toutefois peu transparentes. Il est ainsi
insuffisamment rendu compte au conseil municipal des conventions d’occupation consenties, y
compris à l’un de ses membres.
Par aille
urs, certains terrains agricoles font l’objet de contrats
de prêt à usage conclus par le maire. Or, au regard de leurs caractéristiques (gratuité), ces
contrats n’entrent pas dans
le périmètre des compétences déléguées au maire par le conseil
municipal. Ils auraient dû par conséquent être
soumis au préalable à l’approbation du conseil
municipal.
4
LA TENUE DES COMPTES
4.1
La présence des annexes obligatoires à l’appui des comptes
administratifs
Les annexes au compte administratif du budget principal ont été vérifiées au regard de
la liste prévue par le CGCT et l’instruction budgétaire et comptable M14, pour l’ensemble des
exercices, sachant que des dispositions similaires sont prévues par la nouvelle instruction
budgétaire et comptable M57, généralisée à compter du 1
er
janvier 2024. Cette vérification a
mis en évidence qu’aucune annexe n’a été produite à l’appui des comptes administratifs 2019,
2020 et 2021, à l’exception de la présentation croisée par fonction (annexe A1).
En réponse aux
observations provisoires,
l’ordonnateur fait état d’
annexes présentées avec le budget lors du
vote de celui-ci en conseil municipal le 26 mars 2024
et qu’i
l en sera de même concernant le
compte administratif le 28 mai 2024. La chambre prend acte de cet engagement, tenu pour le
budget primitif présenté le 26 mars 2024.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
4.2
La connaissance, le suivi et l’amortissement de l’actif immobilisé
4.2.1
L’état de l’actif est insuffisamment fiable
La commune a indiqué à la chambre ne pas tenir d’inventaire physique de ses biens, à
l’exception du matéri
el informatique.
Seul l’état de l’actif du budget principal a été transmis
par la commune. Il affiche une valeur totale d’actif immobilisé au 31/12/2022 de 56
M€
(48,85
M€ en valeur nette comptable), qui diffère du total des comptes d’actif figurant à la
balance (66,89
M€). Cette absence de concordance traduit un défaut de fiabilité de l’actif.
La
chambre note la présence à l’état de l’actif de nombreuses lignes libellées «
immobilisation
globale » pour un total de 2,8
M€, non amorties, sans aucun détail su
r les biens correspondants
ni imputation sur un compte d’immobilisation. Au moins une centaine de biens, enregistrés
depuis 1970, figurent encore à l’actif sans avoir été amortis alors qu’ils auraient dû l’être, et
qu’il est très improbable qu’ils soient e
ncore en service. Par ailleurs, certains biens figurent à
l’actif pour des valeurs négatives. Le volume des immobilisations en cours au budget principal
est passée de 3,5 % des immobilisations corporelles à 10,8 % en 2019, consécutivement à la
forte augmentation des investissements sur cet exercice. Depuis 2019, le solde des
immobilisations en cours s’est toutefois maintenu chaque année en moyenne à 10,5
% de la
valeur brute des actifs au chapitre 21. L’examen de l’état de l’actif relève en effet que des
immobilisations en cours demeurent au chapitre 23 depuis plusieurs années (les inscriptions
antérieures à 2020 représentent 12,7
M€ au 31
décembre 2022). En réponse aux observations
provisoires, l’ordonnateur indique qu’il envisage un
recrutement pour fiabil
iser l’actif.
Recommandation n° 8.
: Réaliser un inventaire physique exhaustif des biens de la
commune conformément aux dispositions de l’instruction budgétaire et comptable M57
(tome 1, chapitre
1) et régulariser l’inventaire comptable
.
4.2.2
Les immeubles productifs de revenus ne sont pas amortis
À l’occasion de la délibération sur la politique d’amortissement applicable au
1
er
janvier 2023, le conseil municipal a fixé un seuil à 1 000
€ pour l’amortissement sur un an
des biens de faible valeur
75
. Ce seuil n’est toutefois pas mentionné dans l’annexe au budget
primitif 2023 relative aux méthodes d’amortissement.
La chambre constate que les immeubles du domaine privé de la commune qui génèrent
des recettes locatives ne font l’objet d’aucun amortissement. Or, conformément à l’article
R. 2321-1 du CGCT, les communes sont tenues
d’amortir les biens immeubles productifs de
revenus, y compris les immobilisations remises en location ou mises à disposition d’un tiers
privé contre paiement d’un droit d’usage sous réserve qu’ils ne soient pas af
fectés directement
ou indirectement à l’usage du public ou à un service public administratif.
Contrairement à ce
qui était prévu à la création du budget annexe « opérations immobilières » en 2019, les
immeubles concernés déjà détenus par la commune n’ont j
amais été transférés sur ce budget
75
Délibération DM-2022-062
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
38
annexe, alors que les loyers afférents y ont bien été enregistrés. L’absence d’intégration et
d’amortissement de ces immeubles au budget annexe «
opérations immobilières » induit une
sous-évaluation des charges de fonctionnement de ce budget annexe, et partant une
surévaluation de l’autofinancement généré par ce budget pour financer les nouvelles
acquisitions. Le budget annexe « opérations immobilières » a été supprimé au 1
er
janvier 2023
en raison, notamment, du fait que
ce dernier n’intégrait pas une partie des biens immobiliers
qui auraient dû lui être rattachés. Sa réintégration au budget principal doit permettre le
rattrapage sur l’exercice 2023 de l’amortissement sur les immeubles productifs de revenus, dont
le montant ne pouvait être couvert budgétairement sur un seul exercice par le budget annexe.
4.3
La comptabilité d’engagement et la constatation des restes à réaliser
4.3.1
Les rattachements de charges et de produits sont faibles
L’existence d’une comptabilité d’engagement a
été confirmée par l’instruction, et
attestée par la pratique des rattachements de charges et de produits et des restes à réaliser en
investissement. En revanche, la commune n’utilise pas la technique des charges et produits
constatés d’avance, qui s’impos
e pourtant aux collectivités territoriales. Le taux de
rattachement des charges est faible : il oscille entre 2 % et 5,7 % (en 2020 et 2021) au budget
principal ; il est quasi-inexistant au budget annexe « opérations immobilières » ; au budget
annexe « réseau de chaleur
» le rattachement des charges n’a été opéré que pour l’exercice
2021. L’examen des mandatements a détecté des omissions de charges à payer, variables selon
les exercices et les budgets. La pratique semble ainsi peu maîtrisée par la commune. En recettes,
l’examen des titres émis n’a pas détecté d’omission, bien que la commune n’ait enregistré
quasiment aucun produit à recevoir sur la période contrôlée.
4.3.2
Les restes à réaliser ne sont pas évalués avec sincérité
L
’article R.
2311-11 du CGCT dispose que :
« Les restes à réaliser de la section
d'investissement arrêtés à la clôture de l'exercice correspondent aux dépenses engagées non
mandatées et aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre. »
Les restes
à réaliser (RAR) de l
a section d’investissement sont pris en compte dans l’affectation des
résultats, et sont repris dans le budget suivant. Par conséquent, l’inscription de RAR injustifiés
altère non seulement la sincérité des résultats du compte administratif en investissement, mais
aussi la sincérité de l’équilibre du budget suivant.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
Tableau n° 3 :
Montant des restes à réaliser en investissement au budget principal
2018
2019
2020
2021
2022
RAR dépenses
investissement
3 620 354
€
1 374 910
€
1 562 564
€
1 461 822
€
1 360 979
€
Ratio RAR /
crédits ouverts
51,95 %
13,9 %
22,13 %
29,2 %
23,68 %
RAR recettes
investissement
700 000
€
2 700 000
€
2 666 710
€
0
€
0
€
Ratio RAR /
crédits ouverts
16,9 %
44,15 %
49,5 %
0 %
0 %
Source :
CRC d’après les comptes administratifs
Le volume particulièrement important de RAR en dépenses d’investissement inscrits au
titre de l’exercice 2018 (3,6
M€) a conduit la chambre à examiner de façon détaillée la
justification des RAR sur cet exercice. Sur ce volume, il apparaît au moins 0,7
M€
de RAR non
justifiés, correspondant aux travaux de rénovation de la mairie (dont les marchés n’ont été
signés qu’en 2019) et aux travaux du City stade qui n’ont été engagés ni en 2018 ni en 2019
(ces RAR n’ont d’ailleurs pas été reportés en 2020).
A contrario
, la chambre s’étonne du faible
montant des RAR 2019 relatifs à l’extension/restructuration de la mairie (0,4
M€) dans la
mesure où les marchés afférents à cette opération ont été signés en 2019 pour un total de plus
de 2,1
M€. En recettes d’investissement
, les RAR inscrits en 2018 correspondent au report
d’une partie des crédits ouverts au titre d’un emprunt (0,7
M€ sur 1,37
M€ prévus au budget).
Or, aucun contrat d’emprunt n’a été signé en 2018 ni en 2019. Ces RAR sont donc injustifiés
dès lors qu’ils ne
correspondent à aucun engagement juridique. De même, des RAR ont été
inscrits en 2020 au titre des emprunts (pour 2,17
M€) alors que la totalité de l’emprunt contracté
sur cet exercice avait été encaissée.
Des restes à réaliser en recettes d’investissemen
t ont été inscrits au budget annexe
« opérations immobilières » en 2019 et en 2020, respectivement à hauteur de 975 000
€ et de
896 160
€. Ces restes à réaliser correspondent également au report d’un emprunt inscrit en
recettes au compte 1641 pour un monta
nt égal aux dépenses d’équipement, alors qu’aucun
emprunt n’a été contractualisé avant 2021 sur ce budget. Ces restes à réaliser ont donc été
indûment inscrits, dès lors que l’inscription des crédits relatifs à cet emprunt en recettes visait
uniquement à équilibrer (fictivement) le budget annexe. La commune aurait eu tout intérêt à
mettre en place une gestion sous forme d’autorisations de programme et de crédits de paiement
(AP/CP) afin de ne pas avoir à inscrire au budget de l’exercice l’intégralité des dé
penses
pluriannuelles d’investissement et les recettes correspondantes. La chambre observe qu’à
l’occasion du passage au référentiel budgétaire et comptable M57 au 1
er
janvier 2023 et de
l’adoption d’un règlement budgétaire et financier, la gestion en AP/CP n’a pas été adoptée par
la commune. La nouvelle directrice générale des services a indiqué à la chambre que
l’utilisation des AP/CP serait proposée pour le budget 2024.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
40
4.4
Les relations entre budget principal et budgets annexes
À l’occasion de l’examen des
flux réciproques entre le budget principal et les budgets
annexes « opérations immobilières » et « réseau de chaleur
», la chambre observe qu’une
subvention d’équipement transférable de 402
064
€ du budget principal vers le
budget annexe
« réseau de chaleur
», enregistrée en 2018, n’est pas retracée dans les comptes du budget
principal. Celle-
ci correspond à la transformation en participation définitive d’une avance
remboursable de 300 000
€ versée à la création de la régie du réseau de chaleur, sur décisio
n
du conseil municipal
76
, en raison de l’incapacité financière du
budget annexe à rembourser cette
avance. Par la même occasion, le conseil municipal a décidé du versement d’une participation
complémentaire d’un montant de 102
064
€. Cette participation a é
té correctement
comptabilisée au dans les comptes du budget annexe et est amortie annuellement. En revanche,
sa comptabilisation au budget principal a fait l’objet d’une annulation, et la commune a omis
de la réimputer. Il en résulte un déséquilibre dans les flux réciproques entre le budget principal
et le budget annexe.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La chambre a examiné les comptes du budget principal et des principaux budgets
annexes en fonctionnement sur la période, à savoir le budget annexe « réseau de chaleur » et
le budget annexe « opérations immobilières », au regard de leur volume financier et de la
thématique immobilière abordée par le contrôle.
En premier lieu, la chambre a constaté que l’information fournie en annexe
des comptes
administratifs est lacunaire. Une amélioration est certes constatée au compte administratif
2022, mais plusieurs annexes obligatoires demeurent absentes ou incomplètes (états de
variations du patrimoine, état du personnel, états relatifs aux engagements hors bilan).
S’agissant de la comptabilité patrimoniale, la commune ne tient pas d’inventaire
physique, et son inventaire comptable est peu fiable. Si la plupart des biens sont correctement
amortis, ce n’est en revanche pas le cas des immeubles productifs de revenus inscrits à l’actif
du budget principal et du budget annexe « opérations immobilières
», dont l’appréciation de
l’équilibre financier apparaît dès lors faussée. La commune s’est toutefois engagée à rattraper
en 2023 les amortissements non comptabilisés sur ces immeubles.
L’examen de la comptabilité d’engagement permet de constater que le principe
d’indépendance des exercices n’est pas correctement respecté. La pratique des rattachements
de charges et de produits à l’exercice apparaît plus ou moins maîtrisée, mais la
chambre a en
revanche relevé que les restes à réaliser inscrits en dépenses et en recettes d’investissement ne
sont pas sincères.
76
Délibération DM-2018-088 du 11 décembre 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
5
LA SITUATION FINANCIÈRE
5.1
L’évolution des charges et produits de gestion
5.1.1
Les ressources fiscales propres sont dynamiques malgré un potentiel fiscal
limité
Les recettes de fonctionnement du budget principal ont évolué de façon très dynamique
sur la période (+ 18,4 %), tirées par la croissance des ressources fiscales propres et des
ressources institutionnelles, notamment la dotation globale de fonctionnement (+ 1,9 % de
variation annuelle moyenne en euros constants). Le produit des impôts locaux
77
, principalement
constitué des taxes foncières (380
€ par habitant en 2021)
, est nettement en deçà de la moyenne
des communes de la strate nationale (496
€), en raison de bases nettes d’imposition inférieures
de 32 %. La commune est en effet pénalisée par une sous-évaluation des valeurs locatives
moyennes sur son territoire, qui peut s’expliquer notamment par l’ancienneté de son centre
-
bourg et un faible nombre de lotissements, ainsi que par la quantité importante de bâtiments
agricoles exonérés sur cette commune rurale. En revanche, l’évolution de ces bases depuis 2018
(+ 3,5
%) est plus favorable qu’au niveau de la strate (
- 2,3 %) et
de l’in
tercommunalité (- 0,6 %
d’évolution sur la moyenne des bases fiscales des communes de la CC
. Sèvre et Loire).
Le potentiel fiscal
78
de la commune est limité et a peu évolué sur la période récente. De
même, le potentiel financier
79
par habitant de la commune
a moins progressé qu’au niveau de
la strate (+ 4,66 % contre + 9,13 %), passant de 746
€ en 2018 à 777
€ en 2022, et reste inférieur
de presque 30 % au potentiel financier moyen de la strate (1 099
€ en 2022). La commune est
considérée comme une « commune
pauvre » selon les critères d’éligibilité à la DGF, ce qui l’a
préservée d’une baisse trop importante de dotations sur la période récente.
Le revenu imposable
par habitant est, quant à lui, légèrement au-dessus de la moyenne et a progressé de 9 % entre
2018 et 2022, passant de 14 956
€ à 16
299
€ (contre 16
037
€ en moyenne au niveau de la
strate). Le revenu imposable par habitant est supérieur de 15 % au revenu imposable moyen
constaté au sein des communes de la CC. Sèvre et Loire. La médiane du revenu disponible par
unité de consommation en 2020, en euros, était de 24 520
€
, contre 23 044
€ au sein de
l’intercommunalité
et 22 400
€
au niveau national.
77
Avant application du coefficient correcteur destiné à la compensation des réformes fiscales.
78
Le potentiel fiscal d’une commune (CGCT, art. L. 2334
-4) est égal à la somme que produiraient les quatre taxes
directes locales (TFPB, TFPNB, ex-TH, CFE) de cette collectiv
ité si l’on appliquait aux bases communales le taux
moyen national d’imposition à chacune de ces taxes. Le potentiel fiscal est également majoré de produits réels
(CVAE, IFER, Tascom), des produits de la taxe additionnelle à la TFPNB, des montants perçus au titre de la
redevance des mines, de la surtaxe eaux minérales, de la dotation de compensation de réforme de la taxe
professionnelle, du reversement ou du prélèvement au titre du fonds national de garantie individuelle de ressources,
et des montants perçus des prélèvements communaux opérés sur les produits des jeux des casinos.
79
Le potentiel financier d’une commune correspond à son potentiel fiscal majoré de la dotation forfaitaire de la
DGF (hors part compensations) perçue l’année précédente.
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
42
Afin
de
compenser
la
faiblesse
de
ses
bases
fiscales,
la
commune
de
Saint-Julien-de-Concelles
affiche des taux d’imposition élevés. Le niveau du taux d’effort fiscal
de la commune excède de 24 % le taux moyen des communes de comparaison au niveau
national en 2022, avec un ratio de 1,5 contre 1,21. L’écart s’est toutefois réduit de 4 points par
rapport à 2018. Pour la première fois en deux mandats, les élus ont voté en 2023 une hausse des
taux de taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties de 6 %, pour une augmentation des
recettes fiscales attendues de 0,39
M€ (+
14 % sur la TFPB et + 9 % sur la TFPNB
80
), justifiée
par la volonté de maîtriser l’endettement de la commune dans les années à venir
(cf. § investissements). La pression fiscale apparaît néanmoins soutenable.
Malgré des taux marginaux d'imposition élevés, les impôts directs locaux représentent
moins de 50 % des produits de fonctionnement de la commune (48,73 % en 2021) (contre
41,07
% dans les communes de l’intercommunalité).
Grâce à son dynamisme démographique,
la commune a connu une croissance du produit des impôts locaux de 15,2 % entre 2018 et 2022
(+ 3,6 % par an). Elle bénéficie également de la hausse de la taxe additionnelle aux droits de
mutation et à la taxe de publicité foncière de 62,9 % (+ 13 % par an en moyenne). En tenant
compte de la fiscalité reversée, le niveau des recettes fiscales en montant par habitant classe
Saint-Julien-de-Concelles parmi les communes de la première couronne de la métropole
nantaise. Il est le plus élevé de la communauté de communes.
5.1.2
La fiscalité reversée baisse mais les ressources institutionnelles sont en hausse
Le niveau de la fiscalité reversée est en baisse de - 14 % sur la période 2018-2022, en
raison de la diminution
de l’attribution de compensation brute à partir de 2019. Celle
-ci voit en
effet son montant réduit par la commi
ssion locale d’évaluation des charges transférées
de
- 61 766
€ en 2019 et
- 21 697
€ en 2020, en conséquence d
es transferts successifs à
l’intercommunalité
en 2018-2019 de la GEMAPI
81
et eau potable, du RGPD
82
et du PLUi
83
.
Les ressources institutionnelles évoluent en revanche favorablement sur la période (+ 24,7 %),
principalement grâce à la dotation globale de fonctionnement qui passe de 1,69
M€ à 1,97
M€.
Dans le détail, la dotation forfaitaire augmente de 5,5 % (+ 48 962
€), la dotation de solidarité
rurale de 33 % (+ 197 460
€) et la dotation nationale de péréquation de 18
% (+ 33 791
€).
Les
attributions de péréquation et de compensation enregistrent une hausse de 12,8 % par an en
moyenne liée à la compensation des exonérations de taxes foncières. Les autres attributions et
participations connaissent une forte augmentation sur l’exercice
2022 et atteignent 398 568
€.
La dynamique
des autres ressources d’exploitation (+
28,5 % sur la période) est essentiellement
liée au produit des redevances (cantine, périscolaire et multi-accueil) qui représentent environ
75 % de ce
s ressources d’exploita
tion.
80
Budget primitif 2023 délibéré le 7 mars 2023.
81
Gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations
82
Règlement général sur la protection des données
83
Plan Local d'Urbanisme Intercommunal
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
5.1.3
L’évolution des charges de fonctionnement est maîtrisée
En moyenne sur la période, les charges de personnel représentent 42,6 % des produits
de gestion. Les charges de personnels ont connu une hausse de 4,5 % en moyenne par an (2,5 %
en euros constants) avec un pic en 2022 (+ 10,3 %) intégrant notamment les décisions
gouvernementales de revalorisation des rémunérations. En 2021, les charges de personnel
représentaient 483
€ par habitant, contre 553
€ en moyenne dans les communes de la strate, ce
qui démontre une bonne maîtrise de ces dépenses par la commune. Le ratio qui compare les
charges de personnel au total des dépenses réelles de fonctionnement montrait qu’en 2018 la
masse salariale de la commune pesait davantage sur ses dépenses que dans la moyenne des
communes de comparaison (57,19 % contre 56,46
%). Ce constat s’est inversé entre 2018 et
2021, puisque sur cet exercice le poids des charges de personnel de la commune a légèrement
baissé (56,94
% des dépenses de fonctionnement) alors qu’il a augme
nté au niveau de la strate
(58,01 %).
La commune
a particulièrement veillé à contenir l’évolution de ses charges à caractère
général, dans un contexte de reprise de l’inflation. Celles
-
ci n’augmentent que de 2,3
% par an
en moyenne, et sont stables si l’on
neutralise les effets de l’inflation (+
0,3 % de variation
annuelle moyenne en euros constants). Les subventions versées (hors subvention au budget
annexe du CCAC et subvention exceptionnelle au réseau de chaleur) représentent 95 000
€ en
moyenne sur la p
ériode. Au total, les subventions versées sont d’un montant assez faible si on
le compare au montant moyen constaté au niveau de la strate, en euros par habitant : 15
€ par
habitant contre 65
€. Au global, malgré un pic constaté en 2020 (alors qu’en moyenn
e les
confinements ont plutôt généré des économies de fonctionnement pour les communes),
l’évolution des dépenses de fonctionnement de la commune suit une tendance quasiment
identique à la moyenne de la strate sur la période 2018-2022.
5.2
Le financement des investissements
5.2.1
La capacité d’autofinancement est satisfaisante
Entre 2018 et 2022, la variation annuelle moyenne en euros constants des produits de
fonctionnement de la commune a été légèrement supérieure à celle des charges (+ 2,3 % contre
+ 1,8 %). La
commune a ainsi conservé ses marges de manœuvre financières, avec une capacité
d’autofinancement brute satisfaisante représentant entre 1,65
M€ et 2,62
M€, soit 21
% à
28,8 % de ses produits de gestion.
La
capacité d’autofinancement
nette du remboursement en capital des emprunts
représente 20,9 % des produits de gestion en 2021, soit le double du ratio moyen constaté dans
les communes comparables, ce qui témoigne de la situation favorable de la commune en matière
d’indépendance financière, malgré un endette
ment plus important à partir de 2020.
Pour faire face à ses investissements, la commune a plus que doublé son encours de
dette sur la période. Pour autant, elle demeure parfaitement en mesure de rembourser ses
emprunts, en consacrant en moyenne 20 % de sa
capacité d’autofinancement
brute au
remboursement de l’annuité en capital de la dette. Son endettement reste faible, avec une
capacité de désendettement de 2,1 années en 2022. En vision consolidée (budget principal et
budgets annexes), la situation est tout aussi saine. Seule une faible partie de la dette est portée
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
44
par les budgets annexes (0,1
M€ sur le
budget annexe « réseau de chaleur » et environ 1
M€ sur
le budget annexe « opérations immobilières » au 31 décembre 2022). La structure de la dette
de la commune ne présente pas de risque particulier.
5.2.2
Un effort particulier d’investissement depuis 2019
La commune a réalisé un effort particulier d’investissement en 2019 et 2020, avec près
de 9,7
M€ de dépenses d’équipement sur deux ans, dont 2
M€ consacrés à la création d’un pôle
petite enfance et 2,5
M€ à la rénovation et extension de la mairie. 2,1
M€ ont également été
investis dans des acquisitions foncières par la commune, destinées au réaménagement et à la
redynamisation de son centre-bourg. Le niveau moy
en des dépenses annuelles d’équipement
(sur le budget principal) atteint ainsi 3,5
M€ depuis 2019, alors qu’il avoisinait 1,5
M€ les
années précédentes. En montant annuel par habitant, les dépenses d’équipement de la
commune, qui étaient légèrement en-dess
ous de la moyenne de la strate jusqu’en 2018, sont de
439
€ en 2021 et dépassent ainsi désormais largement la moyenne (315
€).
La stratégie
d’investissement est présentée dans un plan pluriannuel d’investissement soumis au vote du
conseil municipal dans le
cadre du débat d’orientation budgétaire.
Le plan pluriannuel
d’investissement
a toutefois perdu en lisibilité depuis 2020, et ne fait plus apparaître le réalisé.
Par conséquent, i
l est globalement difficile de suivre l’exécution des crédits relatifs aux
d
ifférents projets d’investissement, d’autant qu’ils ne sont pas individualisés au budget ni au
compte administratif par une gestion sous forme d’
autorisations de programme ou sous forme
d’opérations d’équipement.
5.2.3
Les investissements sont majoritairement autofinancés
En cumul sur les années 2018 à 2022, le financement propre tiré principalement de la
capacité d’autofinancement
nette, du fonds de compensation de la TVA, de la taxe
d’aménagement et des subventions d’investissement reçues, atteint 12,3
M€ pour
des dépenses
d’investissement cumulées de 17,1
M€. Le taux d’autofinancement moyen sur la période est
ainsi de 72 %
, et témoigne de l’effort important d’investissement
de la commune, qui appelle à
une certaine vigilance. En raison du volume des investissements réalisés en 2019 et 2020, la
section d’investissement présente un important besoin de financement sur ces deux exercices.
En n’empruntant q
ue 5,4
M€ sur la période (4,3
M€ sur le
budget principal et 1,1
M€ sur le
budget annexe « opérations immobilières »), la commune a ménagé sa capacité de
désendettement. Elle a pu compter pour cela sur des réserves très importantes puisqu’elle
disposait au 31 décembre
2018 d’un fonds de roulement net global
consolidé de 3,89
M€, soit
plus de 250 jours de charges courantes. La commune a fortement mobilisé son fonds de
roulement en 2019 et en 2020 pour financer ses investissements. Sur l’exercice 2020, son fonds
de roulement s’effondre pour devenir négatif, faute d’avoir suffisamment anticipé la
mobilisation de ses emprunts. La commune retrouve toutefois un niveau de fonds de roulement
élevé dès l’année suivante (150 jours de charges courantes).
En 2018, 2021 et 2022, la trésorerie
de fin d’exercice se situe à un niveau très confortable équivalent en moyenne à 204 jours
de
charges courantes. En 2020, sous l’effet du
fonds de roulement négatif, la trésorerie chute à un
niveau insuffisant équivalent à 24 jours de charges courantes, amenant la commune à mobiliser
une ligne de trésorerie.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
5.3
La contribution des budgets annexes « opérations immobilières » et
« réseau de chaleur »
5.3.1
Le budget annexe « opérations immobilières »
Malgré un résultat de fonctionnement positif et croissant sur la période, qui passe de
10 168
€ en 2019 à 75
531
€ en 2022, les ressources propres du budget a
nnexe « opérations
immobilières » sont insuffisantes pour lui permettre de financer ses investissements
(acquisitions immobilières), avec un autofinancement inférieur à 15 % en moyenne. En outre,
aucun amortissement n’étant pratiqué sur les immeubles produ
ctifs de revenus inscrits à son
actif, ses charges de fonctionnement sont minorées. L’emprunt sur ce budget annexe n’ayant
été mobilisé qu’en 2021, ce dernier génère une trésorerie nette fortement négative en 2020
(- 708 602
€) et contribue négativement à
la trésorerie consolidée. Au 1
er
janvier 2023, la
commune a décidé de réintégrer ce budget annexe au budget principal.
5.3.2
Le budget annexe « réseau de chaleur »
La commune s’est dotée d’un réseau de chaleur urbain en 2012
, qui dessert
principalement les bâtiments communaux du centre-bourg. Il est alimenté par une chaufferie
biomasse et une chaudière gaz (lors des pics de consommations). La commune a créé une régie
dotée de l
’
autonomie financière, suivie en budget annexe. Ce budget génère un résultat
d’exploitation très faible voire déficitaire. Ses ressources d’exploitation ont augmenté en
moyenne de 5 % par an sur la période, contre 9,1 % pour ses consommations intermédiaires.
L’excédent brut de fonctionnement
représente 0,3
% des produits d’exploitation en mo
yenne
sur la période, ce qui est très insuffisant. Sur l’exercice 2021, la forte hausse des combustibles
(bois et gaz) a poussé la commune à verser au budget annexe une subvention exceptionnelle de
fonctionnement de 90 000
€. Une augmentation des tarifs de
20 % a été votée à compter de
mars 2022 afin de maintenir l’équilibre financier d
e ce budget. La commune a comparé ses
tarifs par rapport à des réseaux de taille similaire. La commune peine à équilibrer ce budget et
cherche des solutions de développement du réseau, qui ne fonctionne pas à 100 % de ses
capacités. Une étude sur son développement a été réalisée en 2023 (extension
84
et/ou
densification
85
du réseau, installation de panneaux solaires en complément, mise en place d’un
condenseur), lesquels se traduiraient par des investissements supplémentaires (entre 200 000
€
et 980 000
€ en fonction du scénario).
L
’étude démontre que le coût du réseau de
chaleur est
élevé du fait de sa petite taille
86
.
L’hypothèse d’une densification du réseau de chaleur suppose
toutefois de trouver de nouveaux clients. L’opportunité du raccordement de bâtiments
municipaux supplémentaires a été étudiée (au regard des coûts de renouvellement des
chaudières existantes et des surcoûts liés aux travaux d’économies d’énergie nécessaires pour
répondre au décret tertiaire).
84
Extension du réseau pour raccorder des bâtiments communaux supplémentaires.
85
Raccordement des bâtiments privés (logements, etc.) situés à proximité du réseau de chaleur.
86
105 € HT/MWh dans le cadre de la configuration actuelle contre 80 € HT/MWh en France en moyenne et 68,7
€ HT/MWh en Pays de la Loire
COMMUNE DE SAINT-JULIEN-DE-CONCELLES
46
5.4
Prospective financière
La prospective financière réalisée par la commune en 2022 projette un volume
ambitieux
d’investissements annuels
(4,3
M€ sur 2023
-2026). En prenant pour hypothèses une
croissance annuelle des dépenses à partir de 2024 de + 3 % pour les charges à caractère général
et + 4 % pour les charges de personnel, ce qui paraît raisonnable compte tenu de la tendance
constatée sur la période 2018-2022
87
, et une revalorisation des bases fiscales de + 5 % en 2024,
la commune anticipe le passage de son taux de
capacité d’autofinancement
nette sous les 10 %
en 2026. Le financement des investissements nécessi
terait d’accroître
la dette de près de 60 %
d’ici à 2026 par rapport à 2022
. Le
taux d’endettement atteindrait 108
% des recettes de
fonctionnement et la capacité de désendettement 6,8 années. La volonté de la commune de
maintenir son taux d’endettement sous les 100
% justifie l’augmentation des taux de taxe
foncière de 6 % en 2023, qui devrait également lui permettre de conserver une capacité de
désendettement prévisionnelle inférieure à six années. La commune attend de cette
augmentation de se
s taux un produit fiscal supplémentaire d’environ 757
000
€ sur la période
2023-
2026 qui doit permettre d’éviter la souscription de 875
000
€ d’emprunts nouveaux.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les recettes de fonctionnement du budget principal ont augmenté sur la période, tirées
par des ressources fiscales propres dynamiques malgré un potentiel fiscal plus faible que celui
des communes comparables, et par une évolution favorable du montant de la dotation globale
de fonc
tionnement. En parallèle, la commune a fait preuve d’une bonne maîtrise de ses charges.
Elle a ainsi conservé une capacité d’autofinancement satisfaisante sur l’ensemble de la période
et un endettement faible, malgré un net accroissement de ses investissements.
La commune a mis en œuvre un plan pluriannuel d’investissement
ambitieux. Afin de
préserver sa capacité de désendettement, la commune a mobilisé son fonds de roulement, qui a
toutefois retrouvé un niveau confortable. Elle
justifie l’augmentation des taux d’imposition en
2023 par la volonté de maintenir un taux d’endettement inférieur à 100
% de ses recettes de
fonctionnement en
continuant d’accroître son investissement
.
87
+ 2,3 % par an pour les charges à caractère général et + 4,5 % par an pour les charges de personnel
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