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Rapport public thématique
L
ES AEROPORTS FRANÇAIS
FACE AUX MUTATIONS
DU TRANSPORT AERIEN
TABLE DES MATIÈRES
I
Pages
Introduction générale………………………………………
1
Chapitre I - L’adaptation des aéroports français aux
transformations du secteur aérien : défis et contraintes…
5
I - Les aéroports au centre d’un secteur aérien en pleine
évolution…………………………………………………
.....
7
A - Le dynamisme économique et la croissance du trafic………..
7
B - La situation des aéroports français dans le paysage
aéroportuaire mondial………………………….…………….
9
C - Des compagnies aériennes de plus en plus exigeantes face
aux aéroports……………….……………………….………..
14
II - Des marges nationales d’action de plus en plus réduites.
25
A - La libéralisation du secteur aérien……………………………
25
B - Le développement de la réglementation communautaire…….
26
C - Le triplement des coûts de la sûreté/sécurité………………….
30
D - La montée en puissance des préoccupations
environnementales : l’exemple des nuisances sonores…………...
34
Chapitre II - Les réformes de 2004 et 2005 :
vers un Etat régulateur et une responsabilisation
accrue des acteurs locaux
.....................................................
39
I - Les évolutions du cadre institutionnel…………………...
41
A - Aéroports de Paris…………………………………………….
41
B - Les grands aéroports régionaux………………………………
47
C - Les aéroports décentralisés……………………………………
53
II - Les nouvelles modalités de régulation des aéroports…...
57
A - Les principes de la régulation économique des aéroports
français……………………………………………………….
58
B - Les procédures consultatives de la régulation tarifaire……….
61
C - La première expérience d’un contrat de régulation
économique – Aéroports de Paris…………………..………..
63
II
COUR DES COMPTES
Pages
Chapitre III - Les performances d’Aéroports de Paris…
69
I – Une situation financière en amélioration………………..
71
A – Des résultats en progrès dans un contexte mouvant……………
71
B – Une situation patrimoniale assainie………………………….
73
II – Les fortes carences des liaisons Paris-aéroports………..
75
III - Une qualité de service encore insatisfaisante…………..
76
A - La mise en place lente et difficile d’une politique de qualité…
77
B – Des obstacles propres à ADP…………………………………
80
C - La coordination des interventions : le cas des services
de l’Etat et des sous-traitants….……………………………..
83
D - L’intégration de la qualité dans le contrat de régulation
économique………………………………………………..….
88
Chapitre IV - Les performances financières des
aéroports de province : hétérogénéité et faiblesses………
97
I - Le manque de fiabilité de l’information financière………
99
A – Une comptabilité analytique très embryonnaire……………..
99
B – Des avances remboursables pérennes…………………….…..
100
C - La valeur parfois inexacte des amortissements et provisions…
101
II - Une situation financière globalement préoccupante…….
102
A - Le lien entre le niveau de trafic et l’équilibre de
l’exploitation…………………………………………………
103
B – Des résultats nets faibles ou négatifs…………………………
104
C - Les fragilités de l’autofinancement et l’endettement…………
104
TABLE DES MATIÈRES
III
Pages
III - L’importance et la diversité des interventions
financières des collectivités publiques…………………
106
A – Des subventions d’exploitation par passager parfois
très élevées……………………………………………………
106
B - La part déterminante des collectivités dans le financement
des investissements…………………………………………..
107
C - La difficile mesure des concours des collectivités publiques
et des retombées économiques et fiscales……………………
109
D - Le régime des lignes à obligation de service public………….
110
Chapitre V - La conciliation des préoccupations
environnementales et de la logique économique…………
115
I - L’insuffisante maîtrise de l’urbanisation des
zones riveraines des aérodromes…………………………
117
II - Les efforts de réduction à la source des nuisances
sonores……………………………………………………
119
A - Les restrictions d’exploitation : une réglementation
devenue plus contraignante……………………………………
119
B - L’augmentation des manquements relevés par l’ACNUSA
et la faiblesse des sanctions prononcées………………………
120
III - Une tentative de réparation des nuisances sonores :
l’aide à l’insonorisation…………………………………
122
A – La complexité du dispositif et son impact limité…………….
122
B - L’aide octroyée en dehors du régime de la TNSA……….……
127
IV - La gestion de la relation avec les riverains…………….
128
A - Les procédures légales de concertation……………………….
128
B – Le développement de la démarche environnementale………..
130
IV
COUR DES COMPTES
Pages
Chapitre VI - La difficile optimisation de
l’infrastructure aéroportuaire française…………………
135
I - Les défauts de synergie des implantations aéroportuaires
137
A – La faible concertation entre gestionnaires et la dispersion
de l’offre aéroportuaire……………………………………….
138
B – Le maintien en activité de plates-formes à très faible trafic….
139
C - Les hésitations des acteurs locaux……………………………
140
D – La tentative inaboutie de rationalisation des infrastructures
du fret aérien………………………………………………….
141
II - Les modestes résultats de l’intermodalité entre
les réseaux aériens et ferrés………………………………
144
A - L’avantage des lignes ferroviaires à grande vitesse
sur le trafic aérien pour les trajets « courts »…………………
144
B - Les lents progrès en matière de structures intermodales
intégrées aux aéroports……………………………………….
144
C – Le report modal aérien/ferroviaire……………………………
146
III - Le besoin de planification du développement des
capacités aéroportuaires…………………………………
146
A – Les incertitudes sur l’horizon de saturation………………….
147
B - L’absence de vision à long terme face à la perspective
de saturation…………………………………………………..
150
Conclusion générale……………………………………….
155
Annexe 1 - Aéroports contrôlés……………………………………….
161
Annexe 2 - Financement des dépenses de sûreté et de sécurité……
164
Annexe 3 - Trafic des principales compagnies françaises
en 2007……………………………………………………………
166
Annexe 4 - Trafic des principaux aéroports métropolitains……
....
167
Principaux acronymes………………………………………………….
169
TABLE DES MATIÈRES
V
Pages
Réponse du Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie,
du développement durable et de l’aménagement du territoire…………
171
Réponse de la Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et
des collectivités territoriales……………………………………………
176
Réponse de la Ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi…..
181
Réponse du Ministre du budget, des comptes publics et
de la fonction publique…………………………………………………
184
Réponse du Président directeur général d’Aéroports de Paris (ADP)…
185
Réponse du Président de la Société nationale des chemins
de fer français (SNCF)…………………………………………………
192
Les réponses suivantes sont classées par numéro de département :
Réponse du Président de la chambre de commerce et d'industrie
de Nice Côte d’Azur (
aéroport de Nice Côte d’Azur)……………………
193
Réponse du Président de la chambre de commerce et d'industrie
de Carcassonne-Limoux-Castelnaudary
(
aéroport de Carcassonne- Salvaza)……………………………………….
193
Réponse du Président de la chambre de commerce et d’industrie
de Caen
(aéroport de Caen-Carpiquet)……………….……………………
194
Réponse du Président de la chambre de commerce et d’industrie
du Pays d’Auge
(aéroport de Deauville Saint-Gatien)…………………… 195
Réponse du Président du Conseil général de la Charente-Maritime
(aéroport de Rochefort Saint-Aignan)……………………………………..
197
Réponse du Président du syndicat mixte pour la création
et l’aménagement de l’aérodrome de Brive Souillac…………………..
198
Réponse du Président de la chambre de commerce et d'industrie
de Dijon
(aéroport Dijon Bourgogne)……………………………………..
199
Réponse du Président du syndicat mixte pour la création,
l'aménagement et l'exploitation de l'aérodrome de Montluçon-Guéret.…
200
Réponse du Président de la société d'économie mixte de gestion
de l'aéroport de Tours Val de Loire (SEMAVAL)…………………….
201
VI
COUR DES COMPTES
Pages
Réponse du Président du Conseil général de L'ISÈRE
(aéroport Grenoble Isère)……………………………………………………
202
Réponse du Président de la chambre de commerce et d'industrie
de Nantes et Saint-Nazaire
(aéroport Nantes Atlantique)……………….
203
Réponse du Président de la chambre de commerce et d’industrie
de Reims et d’Epernay
(aéroport de Reims Champagne)……………….
204
Réponse du Président de la chambre de commerce et d’industrie
Grand Lille
(aéroport de Lille-Lesquin)…………………………………..
206
Réponse du Président de la chambre de commerce et d’industrie
de Clermont Ferrand
(aéroport Clermont-Ferrand Auvergne)………….
207
Réponse du Président de la chambre de commerce et d'industrie
de la Vienne
(aéroport de Poitiers-Biard)………………………………...
209
Réponse du Président de la chambre de commerce et d’industrie
de Limoges et de la Haute-Vienne
(aéroport de Limoges Bellegarde)..
210
Réponse du Président de la chambre de commerce et d'industrie
de Pointe-à-Pitre
(aéroport de Pointe-à-Pitre/Le Raizet)………………..
212
Réponse du Président de la chambre de commerce et d'industrie
de Guyane
(aéroport de Cayenne-Rochambeau)…………………………
213
Réponse du Président de la chambre de commerce et d’industrie
de la Réunion
(aéroport de Saint-Denis La Réunion)……………………
216
DÉLIBÉRÉ
VII
Délibéré
La Cour des comptes publie un rapport thématique intitulé
«
Les aéroports français face aux mutations du transport aérien »
.
Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du
code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en
chambre du conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au
préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et organismes
concernés, et après avoir tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses
fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées, ces
réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs
auteurs.
Étaient présents : M. Séguin, premier président, MM. Pichon, Picq,
Babusiaux, Mmes Cornette, Ruellan, MM. Hernandez, Descheemaeker,
présidents de chambre, Mme Bazy
Malaurie, président de chambre,
rapporteur général, MM. Carrez, Sallois, présidents de chambre maintenus
en activité, MM. Berthet, Hespel, Houri, Richard, Devaux, Arnaud, Bayle,
Bouquet, Rémond, Gillette, Ganser, Monier, Troesch, Thérond, Gasse,
Ritz, Duchadeuil, Moulin, Lebuy, Lesouhaitier, Lefas, Durrleman, Gauron,
Alventosa, Lafaure, Mme Morell, MM. Morin, Braunstein, Brochier,
Mme Dayries, MM. Levy, Bernicot, Deconfin, Mme Ulmann, MM.Vachia,
Vivet, Mme Moati, MM. Cossin, Diricq, Sabbe, Pétel, Maistre, Martin
(Christian), Valdiguié, Ténier, Lair, Hayez, Mme Trupin, MM. Rigaudiat,
Ravier, Rabaté, Doyelle, de Gaulle, Mme Saliou (Monique), M. Guibert,
Mme Carrère-Gée, MM. Uguen, Zérah, Prat, Mme Gadriot-Renard,
M. Martin (Claude), conseillers maîtres, MM. Gleizes, Bille, Zeller, Cadet,
Blanc, conseillers maîtres en service extraordinaire.
Etait présent et a participé aux débats : M. Bénard, Procureur
général, assisté de M. Yves Perrin, avocat général.
Madame Mayenobe, secrétaire général, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 8 juillet 2008
Les contrôles dont ce rapport constitue la synthèse ont été effectués
par :
MM. Laurent Sorbier, Christophe Garat, conseillers référendaires ;
M.
Jean-Christophe
Martin,
Mme
Laurence
Tison-Vuillaume,
rapporteurs ;
MM. Michel Fratacci, Rémy Janner, présidents de section de chambre
régionale des comptes ;
MM. Alain Coutellier, Joël Toussaint, Raymond Le Potier, Jaime Antuna,
Christian
Buzet, Alain Laïolo, Jean-Michel Sansoucy, Didier Martres,
Dominique Gillier, Alain Rieuf, Jean-Pierre Richard, Jean Pebayle,
Mme Geneviève Guyenot, M. Richard Bellin, Mme Chantal Lannon,
MM. Jean-Noël Gout, Jean-Claude Maximilien, Michel Bon, Philippe
Vincensini,
Mmes
Sophie
Bergogne,
Françoise
Trassoudaine,
MM. Sébastien Heintz, Romuald du Breil de Pontbriand, Bernard Prigent,
Robin Degron, Frédéric Guthmann, premiers conseillers de chambre
régionale des comptes ;
M. Anthony Penhoat, conseiller de chambre régionale des comptes ;
Mmes Sylvie Hado, Séverine Mayo-Simbsler, Eliane Vallet, assistantes ;
MM. Christophe Garat, conseiller référendaire, et Jean-Christophe Martin,
rapporteur général de l’enquête, ont élaboré le rapport de synthèse. Ont
également participé M. Jean-François Tricaud, conseiller référendaire,
MM. Dominique Roguez, président de section de chambre régionale des
comptes, rapporteur général de l’enquête, M. Michel Fratacci, président de
section de chambre régionale des comptes, MM. Christian Buzet,
Jean-Claude Maximilien, Frédéric Guthmann, premiers conseillers de
chambre régionale des comptes ;
M. Bruno Brochier, conseiller-maître, en a été le contre-rapporteur ;
Le projet de rapport a été délibéré par la formation de délibéré commune à
la Cour et aux CRC relative à l’enquête sur les aéroports le 28 mars 2008
sous la présidence de M. Christian Descheemaeker, président de chambre,
en présence de MM. Bruno Brochier, Gilles-Pierre Lévy, conseillers
maîtres, M. Michel-Pierre Prat, conseiller maître, président de la chambre
régionale des comptes de Rhône-Alpes, M. Bernard Schaefer, conseiller
maître en service extraordinaire, M. Olivier Ortiz, conseiller référendaire,
président de la chambre régionale des comptes d’Alsace, M. Jean-Paul
Corbière, président de section de chambre régionale des comptes.
Ce projet a ensuite été arrêté par le Comité du rapport public et des
programmes du 22 avril 2008 présidé par M. Philippe Séguin, premier
président, avant d’être communiqué aux administrations et organismes
concernés.
Introduction générale
Les transports aériens occupent une place de choix en France :
Airbus fait jeu égal avec Boeing ; Air France, après de nombreuses
années de difficultés, a réussi son rapprochement avec KLM et figure
désormais dans les premiers rangs mondiaux ; Aéroports de Paris (ADP)
est
le
sixième
groupe
aéroportuaire
mondial,
deuxième
groupe
aéroportuaire européen.
La
Cour
s’est
déjà
intéressée
à
plusieurs
reprises
aux
infrastructures du secteur aérien. Le rapport thématique publié en 2002
sur la navigation aérienne soulignait notamment la nécessité d’un contrôle
aérien efficace tant pour des raisons évidentes de sécurité
1
que pour
permettre une maximisation de la capacité d’accueil du trafic. Cette
capacité dépend aussi des aéroports et compte tenu de la place
exceptionnelle qu’occupe ADP dans le paysage aéroportuaire français, la
Cour a publié sur cet établissement une insertion au rapport public annuel
de 2002
2
.
Depuis ces publications, l’organisation du secteur aéroportuaire a
subi une profonde réforme en deux étapes. La première, intervenue avec
la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, a
transféré la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de
près de
150 aérodromes civils appartenant à l'Etat aux collectivités territoriales ou
à leurs groupements. La seconde étape, intervenue avec la loi du 20 avril
2005 relative aux aéroports, a transformé ADP en société anonyme et
ouvert la voie à son introduction en Bourse. Cette loi a engagé une
transformation profonde des douze grands aéroports régionaux non
1) La notion de « sûreté » recouvre, dans le domaine aéroportuaire, la prévention des
actes délictueux, tandis que la « sécurité » concerne la prévention et le traitement des
accidents aéronautiques.
2) Elle soulignait, entre autres, les contraintes environnementales et physiques pesant
sur le développement des capacités d’accueil, le coût et la qualité des infrastructures
bâties, la précarité du système des redevances ainsi que le flou des coûts de la sûreté-
sécurité et de la taxe d’aéroport nécessaire pour les couvrir. La compatibilité de
certaines activités de diversification (assistance en escale, gestion de concessions
d’aéroports étrangers) avec le statut d’établissement public était aussi questionnée.
2
COUR DES COMPTES
décentralisés
3
en permettant la création de sociétés aéroportuaires au
capital desquelles peuvent entrer les collectivités territoriales, les
chambres de commerce et d’industrie et l’Etat, ainsi que des intérêts
privés par la suite. Pour ADP et les grands aéroports régionaux le
mécanisme de régulation économique articulé autour de la perception de
redevances aéronautiques a aussi été revu, en instaurant la possibilité de
modulation de ces redevances pour des motifs d’intérêt général
(compensation des atteintes à l’environnement, etc.) et en inscrivant leurs
tarifs dans un plafonnement pluriannuel.
Trois ans après cette réforme d’ampleur, il est apparu nécessaire
aux juridictions financières de porter leur attention sur l’ensemble du
secteur aéroportuaire.
Les effets des deux lois de 2004 et 2005 commencent à se
matérialiser : le transfert de propriété est devenu effectif en mars 2007
pour les aéroports décentralisés et les trois premières sociétés
aéroportuaires ont vu le jour en 2007 (Lyon, Bordeaux et Toulouse) et en
2008 (Nice)
a été constitué en société en 2008 et Montpellier en 2009. A
ce moment charnière, les juridictions financières ont dressé des
constatations afin d’identifier les potentialités et les risques inhérents à ce
nouveau cadre institutionnel pour les aéroports français.
L’extrême hétérogénéité des aéroports français appelle d’évidence
des réponses souvent différenciées. Mais au terme des réformes de 2004
et 2005 il convient de distinguer clairement trois groupes d’aéroports :
ADP, les douze grands aéroports régionaux et les aéroports décentralisés.
La Cour a ainsi examiné les comptes et la gestion d’ADP tandis
que 25 chambres régionales et territoriales des comptes contrôlaient la
gestion de 57 aéroports de métropole et d’outre-mer
4
.
3) Le décret n° 2005-1070 du 24 août 2005 fixe la liste des aérodromes civils
appartenant à l’Etat exclus du transfert aux collectivités territoriales ou à leur
groupement. Ceci concerne les aérodromes de Bordeaux-Mérignac, Lyon-Saint-
Exupéry et Lyon-Bron, Marseille-Provence, Aix-Les Milles et Marignane-Berre,
Montpellier-Méditerranée, Nantes-Atlantique et Saint-Nazaire-Montoir, Nice-Côte
d’Azur et Cannes-Mandelieu, Strasbourg-Entzheim, Toulouse-Blagnac, Cayenne-
Rochambeau, Fort-de-France-Martinique-Aimé-Césaire, Pointe-à-Pitre-Le Raizet,
Saint-Denis-Gillot. Certaines de ces dix-sept plates-formes étant du ressort de mêmes
gestionnaires, seules douze entités sont à distinguer.
4) Les données reprises dans le présent rapport sont issues des contrôles menés sur les
comptes 2001-2005 par les Chambres régionales des comptes ou la Cour et ont fait
l’objet des procédures de contradiction prescrites par le code des juridictions
financières. Elles ont été actualisées des données 2006, voire 2007, fournies par la
DGAC, lorsqu’elles étaient disponibles à l’achèvement de la rédaction.
INTRODUCTION GÉNÉRALE
3
L’enquête couvre plus de 96 % du trafic de passagers et la quasi-
totalité du trafic fret en France (annexe 1). Elle englobe ainsi un éventail
diversifié de situations, aussi bien sous l’angle financier que pour les
modes de gestion
5
.
Le rapport s’attache à brosser les grandes évolutions du transport
aérien qui appellent une adaptation des aéroports. Il examine ensuite les
réformes institutionnelles mises en oeuvre en 2004 et 2005. Elles ont
défini des cadres juridiques très différents pour ADP, les grands aéroports
régionaux et les aéroports décentralisés. Dans les trois cas, de nouvelles
logiques de gestion se dessinent et le rôle de l’Etat est appelé à évoluer.
Les juridictions financières dressent ensuite un état des lieux du secteur
aéroportuaire français. Ce diagnostic, centré sur la situation financière, est
complété pour ADP par la thématique de la qualité de service qui
représente un enjeu essentiel, tant pour les clients, passagers ou
compagnies aériennes, que pour l’entreprise elle-même, dans un contexte
de concurrence croissante.
L’ambition des réformes de 2004 et 2005 n’était pas d’apporter
une réponse à l’ensemble des problèmes résultant des mutations du
secteur aérien. Elle visait essentiellement à modifier la gouvernance et le
cadre institutionnel des aéroports. Cette démarche a donc laissé un certain
nombre de questions en suspens bien qu’elles représentent des enjeux
communs à l’ensemble des aéroports. Les constats effectués par les
juridictions financières font apparaître la nécessité de l’action dans deux
principaux domaines.
La conciliation entre la logique de développement économique des
aéroports
et
une
meilleure
prise
en
compte
des
nuisances
environnementales qui y sont associées, notamment pour les riverains, est
le premier d’entre eux. Faute d’apporter une réponse efficace et rapide
aux nuisances du trafic aérien, particulièrement aux nuisances sonores, les
conditions d’un développement durable ne seront pas réunies et les
aéroports confrontés à une opportunité exceptionnelle de croissance ne
pourront pas la saisir.
L’optimisation de l’infrastructure aéroportuaire constitue un
second terrain d’action fondamental pour la politique aéroportuaire. Elle
se heurte tant à la faible cohérence des implantations aéroportuaires
qu’aux lenteurs de l’essor d’une intermodalité entre réseaux aérien et
ferré. Dans ce contexte, la rationalisation des interventions des
5) L’aéroport de Bâle-Mulhouse n’a pas été inclus dans l’échantillon contrôlé en
raison de la spécificité de son statut. Créé par une convention entre la France et la
Suisse, il n’entre pas dans la compétence des juridictions financières françaises.
4
COUR DES COMPTES
collectivités territoriales en faveur des différentes plates-formes dont elles
sont devenues propriétaires revêtira une importance cruciale. Il en va de
même de la clarification des choix à opérer face aux perspectives de
saturation des aéroports parisiens.
Les notions d’aérodrome et d’aéroport
Selon l’article R. 211-1 du code de l’aviation civile, « est considéré
comme aérodrome tout terrain ou plan d’eau spécialement aménagé pour
l’atterrissage, le décollage et les manoeuvres d’aéronefs y compris les
installations annexes qu’il peut comporter pour les besoins du trafic et le
service des aéronefs ». La notion d’aéroport n’est en revanche définie par
aucun texte.
Elle peut évoquer une réalité plus complexe, structurée autour de trois
dimensions :
1- le maillon essentiel du transport aérien, assurant l’écoulement du
trafic par la mise en place d’infrastructures et de services adaptés. Cette
capacité est étroitement dépendante de la qualité du contrôle aérien tant pour
la sécurité des opérations que pour la maximisation de l’utilisation des
infrastructures.
L’aéroport doit aussi être connecté aux grands réseaux de transport
structurants et à une desserte rapide et efficace vers la ville-centre qu’il
dessert.
2 - un prestataire de services et un coordonnateur de plusieurs
intervenants
L’aéroport est un prestataire de services pour sa mission aéronautique
principale. A cette mission s’ajoutent deux axes complémentaires : d’une part
un axe commercial, qui consiste à offrir ou faire offrir des services aux
compagnies (service d’escale) et aux passagers (boutiques, immobilier
professionnel, hébergement, parking, etc.), d’autre part un axe de service
public (sûreté-sécurité, météorologie, navigation aérienne, etc.).
Le gestionnaire d’aéroport est chargé d’une importante mission de
coordination qu’il doit assumer, sous des formes différentes, vis-à-vis d’un
grand nombre d’intervenants : sous-traitants, services de l’Etat (dont, par
exemple, le contrôle de l’accès au territoire pour la police aux frontières),
compagnies aériennes et leurs sous-traitants qui exercent tous des
responsabilités sur la plate-forme (traitement des bagages).
3- un gestionnaire d’espace, partenaire des collectivités territoriales et
des riverains
Les aéroports contrôlent un vaste espace territorial qui requiert le
développement et le maintien de bonnes relations avec les collectivités
locales et les riverains.
Chapitre I
L’adaptation des aéroports français aux
transformations du secteur aérien :
défis et contraintes
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
7
Le paysage aéroportuaire est soumis à une large gamme de facteurs
exogènes de changement : libéralisation du transport aérien, induisant un
dynamisme des compagnies aériennes, notamment à bas coûts, montée en
puissance de l’encadrement européen des aides d’Etat, renforcement des
contrôles de sûreté suite à l’accroissement des menaces et pression
croissante des préoccupations environnementales.
Face à ces mutations profondes qui leur offrent des opportunités de
développement tout en rendant plus complexe leur gestion, les aéroports
français, dont le cadre juridique n’avait pas évolué fondamentalement
depuis un demi-siècle, ont entrepris de nombreuses transformations qu’ils
doivent encore intensifier pour relever les défis et assumer les contraintes
auxquels ils se trouvent confrontés.
I
-
Les aéroports au centre d’un secteur aérien en
pleine évolution
Les aéroports doivent être en position d’assurer quantitativement
l’écoulement d’un trafic qui connaît en tendance une forte hausse, et de
répondre qualitativement, par une offre de service enrichie, aux besoins
des compagnies aériennes se livrant une concurrence de plus en plus vive,
ainsi qu’aux attentes de leurs passagers.
A - Le dynamisme économique et la croissance du trafic
Le secteur du transport aérien est caractérisé par la volatilité de son
taux de croissance, sa vulnérabilité aux grands événements de politique
internationale (attentats du 11 septembre 2001, instabilités politiques
régionales, etc.) et aux fluctuations économiques (différentiels de taux de
croissance
économique
entre
zone,
dynamique
des
échanges
internationaux, etc.).
Malgré ces perturbations épisodiques, le trafic aérien mondial
régulier
de
passagers,
exprimé
en
passagers-kilomètres,
pourrait
progresser à un taux moyen annuel de 4,6 % d’ici à 2025 selon les
prévisions de l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (OACI).
Ces prévisions doivent néanmoins s'apprécier avec prudence. En effet, la
très forte augmentation du prix du kérosène, si elle s'inscrit dans la durée,
représentera un bouleversement majeur pour le secteur tout entier,
entraînant des modifications tant de la demande exprimée par les
passagers que de l'offre des compagnies (réduction des plans de vol,
développement du transport ferroviaire exploité par les compagnies
aériennes sur certains trajets, etc.).
8
COUR DES COMPTES
S’agissant de la France, le secteur aérien joue un rôle
particulièrement important dans l’économie, tant en termes d’emplois que
par sa contribution directe aux échanges extérieurs. Son expansion a été
près de quatre fois supérieure à celle de l’économie nationale sur la
période 2001-2005 où sa croissance annuelle moyenne atteint 5,8 %
contre 1,9 % pour le secteur des transports et 1,6 % pour l’ensemble de
l’économie française.
En outre, selon les données INSEE sur la consommation, avec
+ 7,5 % en 2006, la consommation en transports aériens reste sur un
rythme particulièrement élevé. La progression atteint + 33 % sur les trois
dernières années.
Le graphique ci-après met en évidence la place du transport aérien
dans la croissance économique française.
Les contributions du transport aérien dans l'économie française
(base 100 en 2001)
95
100
105
110
115
120
125
130
2001
2002
2003
2004
2005
PIB France
VA de la branche transports
VA de la branche transport aérien
(PIB : produit intérieur brut, VA : valeur ajoutée)
Source
: INSEE, comptes nationaux
Concernant le seul secteur aéroportuaire, en 2007, ce sont plus de
121 millions de passagers qui ont emprunté les aéroports commerciaux
français (données DGAC-Observatoire de l’aviation civile). Le Conseil
International des Aéroports-Europe (ACI-Europe) estime à environ mille
emplois par million de passagers supplémentaires la moyenne des
emplois directs créés, et à environ 2 200 la moyenne des emplois indirects
et induits.
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
9
Selon la définition de l’Airports Council International (Conseil
international des aéroports/ACI), les emplois directs par les aéroports sont de
trois types : les emplois dépendant des compagnies aériennes (compagnies
aériennes, agents d’assistance en escale, restauration en vol, ravitaillement en
carburant, fret, gestionnaires et entretien des avions), les emplois dépendant
de l’aéroport (gestionnaire de l’aéroport, sûreté non liée à l’aéroport, police,
immigration, douane) et les emplois dépendant des activités commerciales
(boutiques, restaurants, sociétés de gestion des parkings, sociétés de location
de véhicules). Les emplois indirects résultent des services, produits au détail,
publicité et l’entretien, flux monétaires liés aux dépenses effectuées dans la
région par les passagers non résidents en dehors de la plate-forme
aéroportuaire. Les emplois induits sont générés par la dépense des revenus
des emplois directs et indirects. Ce sont par exemple les achats effectués par
des employés auprès de sociétés situées dans la zone économique locale.
La mesure des retombées économiques se heurte toutefois à des
difficultés méthodologiques importantes qui conduisent à considérer avec
prudence les chiffres avancés. L’échantillon utilisé par l’ACI pour évaluer
le potentiel de création d’emplois des aéroports influence naturellement le
niveau de la moyenne obtenue. En outre, si le décompte des emplois
directs est relativement aisé, les concepts d’impact indirect et d’impact
induit sont plus délicats à manier dans la pratique.
Ainsi, l’impact des aéroports sur l’emploi et sur l’économie, bien
qu’avéré, demeure difficile à quantifier précisément. Les indicateurs qui
seraient utiles pour évaluer et améliorer les performances des aéroports ou
pour faire des choix de rationalisation d’infrastructures font encore défaut.
B - La situation des aéroports français dans le paysage
aéroportuaire mondial
1 -
Roissy-CDG, sixième plate-forme mondiale
Sur la période 2000-2007, la répartition géographique des trente
plus grands aéroports est restée relativement stable dans le monde : plus de
la moitié se situent sur le continent américain, l’Asie devançant ensuite
légèrement le continent européen. En 2007, la première plate-forme
européenne figurant dans ce classement est Londres Heathrow, en
3
ème
place, avec plus de 67 millions de passagers, devant Roissy-CDG
(environ 60 millions de passagers) en 6éme place et Francfort (environ 54
millions de passagers) en 8
ème
place. Paris-Orly figure autour de la
quarantième place, avec un trafic d’environ 25 millions de passagers. Les
15 premières plates-formes aéroportuaires en nombre de passagers étaient
en 2007 :
10
COUR DES COMPTES
PLATE-FORME
Passagers en 2007
1 ATLANTA
2 CHICAGO-O’HARE
3 LONDRES-HEATHROW
4 TOKYO-HANEDA
5 LOS ANGELES-INTERNATIONAL
6 PARIS-CHARLES-DE-GAULLE
7 DALLAS-FORT WORTH
8 FRANCFORT
9 PEKIN
10 MADRID
11 DENVER
12 AMSTERDAM
13 LAS VEGAS-MC CARRAN
14 HONG KONG
15 HOUSTON
89 379 287
76 159 324
68 068 554
66 671 435
61 895 548
59 919 383
56 784 876
54 161 856
53 736 923
52 122 214
49 863 389
47 810 630
47 595 140
46 995 000
42 978 617
* Ce classement prend en compte uniquement les plates-formes séparément
et non les structures qui les regroupent (ADP, BAA, etc.). Orly et Roissy-
CDG pour ADP totaliseraient ainsi 86,4 millions de passagers. Ceci
explique par exemple que New York ne figure pas dans ce classement.
Source : ACI – Mars 2008 – résultats préliminaires
Sur le continent européen, les évolutions de trafic sont contrastées :
l’aéroport de Madrid-Barajas connaît une croissance très soutenue
(+ 14 %) tandis que celle de Londres Heathrow est plus faible (+ 0,8 %).
L’aéroport de Roissy-CDG a enregistré en 2007 la plus forte
croissance de passagers (+5,4 %) des trois principaux aéroports européens
pour la quatrième année consécutive. ADP a accueilli environ 86 millions
de passagers en 2007, soit 4,7 % de plus qu’en 2006 (dont 60 millions à
Roissy-CDG). Roissy-CDG est le premier aéroport européen en nombre
de mouvements et le deuxième en nombre de passagers.
Principaux aéroports européens et domiens (trafic 2007 supérieur à un million de passagers) (
Source : DGAC)
12
COUR DES COMPTES
Le paysage aéroportuaire français se caractérise par un écart très
marqué entre la principale plate-forme parisienne et les plates-formes de
province. Le trafic accueilli par ADP est ainsi près de deux fois supérieur au
trafic cumulé des dix plus grands aéroports français
6
. Les autres pays
européens comparables disposent d’un ensemble aéroportuaire plus
homogène, ce qui s’explique principalement par une moindre différence de
taille entre l’agglomération capitale et les pôles urbains secondaires (cf.
annexe 4).
Trafic des premiers aéroports de la métropole en 2007
passagers locaux *
mouvements commerciaux
trafic en milliers
2007
2007/2006
2006/
2005
2007
2007/
2006
2006/2005
%
%
%
%
PARIS
85 965,4
4,8
4,9
776,7
1,9
3,5
1
- dont Roissy-CDG
59 549,9
5,5
5,7
543,8
2,0
3,8
2
- dont
Orly
26 415,5
3,2
3,0
232,9
1,6
2,9
3
Nice côte d'Azur
10 381,2
4,6
1,9
173,2
5,2
5,1
4
Lyon Saint-Exupéry
7 192,6
8,0
3,1
126,6
1,9
0,6
5
Marseille Provence
6 804,1
14,2
4,5
96,7
7,7
2,3
6
Toulouse Blagnac
6 111,2
3,6
2,6
81,1
1,3
0,8
7
Bâle Mulhouse **
4 261,3
6,8
22,2
59,9
2,1
-2,4
8
Bordeaux Mérignac
3 407,6
5,6
5,3
51,4
1,8
2,5
9
Nantes-Atlantique
2 518,8
8,0
12,6
36,8
-0,4
4,9
10
Beauvais-Tillé
2 154,5
14,1
2,1
15,3
15,8
0,1
11
Strasbourg-Entzheim
1 700,5
-15,0
4,1
35,2
-8,6
5,7
12
Montpellier-Méditerranée
1 284,8
-2,9
1,5
15,4
-3,1
6,8
13
Lille-Lesquin
1 037,4
12,1
10,9
18,2
7,5
2,6
14
Ajaccio-Campo-Dell'Oro
1 023,8
4,0
0,8
13,2
1,7
-2,9
15
Biarritz-Anglet-Bayonne
924,6
6,9
5,9
10,5
1,5
3,8
total des 15 aéroports
134 767,8
5,3
5,0
1 510,2
2,4
3,0
total des 112 aéroports ayant
un trafic international
144 611,3
5,1
5,2
1 735,6
2,0
3,0
* hors transit
** le trafic de Bâle-Mulhouse est considéré ici comme entièrement français
Source : DGAC (DRE/DOE) – Note de synthèse et d’actualité, mars 2008
6) Le trafic national (hors Bâle-Mulhouse) est partagé entre ADP pour 57%, 30%
pour les grands aéroports régionaux (dont 4% pour les quatre des DOM) et 13% pour
les aéroports décentralisés (dont 3% pour ceux d'outre-mer).
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
13
2 -
L’absence d’un « modèle unique »
a)
La diversité des cadres statutaires
Le statut du gestionnaire d’aéroport peut prendre des formes
diverses :
- des entités publiques dédiées ayant la capacité de s’endetter et
d’accéder au marché obligataire se trouvent en Amérique du Nord ;
- un mode de gouvernance associant État, collectivités locales et
investisseurs privés est de plus en plus répandu en Europe continentale ;
- des structures de statut purement privé sont fréquentes dans la
région Asie-Pacifique.
b)
Le foncier reste habituellement public
Les initiatives en matière d’ouverture du capital et de privatisation
des grands aéroports se sont multipliées sous diverses formes depuis le
début des années quatre-vingt-dix.
La propriété des grands aéroports demeure toutefois le plus souvent
publique et les emprises foncières liées au transport aérien sont en général
considérées comme des actifs « stratégiques » non privatisables.
A cet égard, la réforme apportée par la loi de 2005 en France, a créé
une exception en transférant à ADP la propriété du foncier (voir infra).
c)
Certaines tendances se dessinent en Europe
L’ouverture du domaine de la gestion aéroportuaire aux capitaux
privés tend à se généraliser en Europe à des degrés variables. Parmi les
grands aéroports européens, quatre relèvent de sociétés cotées en Bourse
avec un actionnariat qui n’est pas intégralement privé : Vienne,
Copenhague, Francfort et Aéroports de Paris. Les aéroports de Rome sont
détenus par une compagnie privée et ne font pas l’objet d’une cotation.
L’aéroport de Bruxelles est lui géré par la compagnie australienne
Macquarie. Au Royaume-Uni, British Airports Authority (BAA) a été
privatisé, puis a été racheté par une société espagnole, Ferrovial, ce qui a
entraîné son retrait de la bourse de Londres. Le gestionnaire de l’aéroport
néerlandais de Schiphol appartient pour 76 % à l’Etat, pour 21 % à la
ville d’Amsterdam et 3 % sont détenus par la ville de Rotterdam. D’autres
sociétés aéroportuaires sont entièrement aux mains de l’Etat, notamment
dans les pays scandinaves.
14
COUR DES COMPTES
Les grands aéroports régionaux français, gérés aujourd’hui par des
entités publiques, devraient connaître une évolution analogue à celle de
leurs homologues européens en passant d’une structure publique à des
sociétés aéroportuaires dont l’actionnariat peut associer intérêts publics et
privés.
Les aéroports régionaux européens n’ont pas le même modèle
économique que les grands hubs mondiaux
7
. Malgré le renouveau du
transport régional et le développement du transport aérien à bas coût, qui
s’appuie sur le réseau des aéroports régionaux européens, les plus petits
d’entre eux ne parviennent que rarement à équilibrer leurs comptes sans
faire appel aux ressources publiques. Certains pays ont même préféré
conserver la maîtrise de tous leurs aéroports pour faire des péréquations et
réaliser un ensemble autonome financièrement dans sa globalité. C’est la
formule appliquée en Finlande.
C - Des compagnies aériennes de plus en plus exigeantes
face aux aéroports
La demande de services aéroportuaires émane de compagnies
aériennes segmentées essentiellement entre d’une part les grandes
compagnies traditionnelles associées au sein de trois grandes alliances
fonctionnant à partir de « hubs », et d’autre part les compagnies à bas
coûts.
1 -
Le déséquilibre de la relation entre compagnies et aéroports
L’économie du transport aérien est marquée par une forme de
prédominance des compagnies sur les aéroports. Les plans de vol sont
programmés par les compagnies sur le court terme, en général à horizon
de la saison aéronautique suivante, tandis que les aéroports doivent
raisonner sur le long terme pour planifier leurs investissements. Dans ces
conditions, un rapport de force déséquilibré peut s’instaurer au profit des
compagnies. Le risque de déséquilibre est aggravé par le fait que les
aéroports français sont souvent placés par les compagnies aériennes en
situation de concurrence avec d’autres plates-formes en raison de leur
proximité.
7) Les « hubs » désignent des aéroports qui jouent le rôle de plaques tournantes pour
les
passagers
en
correspondance.
Outre
l’augmentation
du
nombre
de
correspondances offert, ce modèle d’organisation permet d’optimiser l’utilisation de
la flotte d’une compagnie ainsi que le taux de remplissage des avions.
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
15
L’implantation des compagnies à bas coûts sur les aéroports de
province relève pleinement de ce rapport de force déséquilibré. En
revanche, du fait de l’attrait exceptionnel de la destination parisienne, ADP
se trouve dans une situation différente, notamment vis-à-vis d’Air France-
KLM.
2 -
Le hub de Roissy-CDG au coeur de la relation privilégiée
d’ADP et d’Air France-KLM
Le groupe Air France a été privatisé le 6 mai 2004 à la suite de son
rapprochement, concrétisé par une offre publique d’échange, avec la
compagnie de droit néerlandais KLM. Le nouveau groupe, qui est membre
de la deuxième alliance mondiale, Skyteam, est devenu la troisième
compagnie
aérienne
mondiale
par
le
nombre
de
ses
passagers
internationaux et la deuxième compagnie européenne avec 17 % de parts
du marché du transport aérien européen. La réussite d’Air France-KLM,
dont l’Etat est actionnaire à hauteur de 16,7 %, reste un enjeu majeur pour
l’ensemble de l’aviation civile française.
Les relations commerciales et stratégiques entre ADP et Air France-
KLM sont marquées par le fait que les deux groupes ne peuvent subsister
l’un sans l’autre, bien qu’ayant des intérêts souvent opposés à court terme.
Les deux entreprises sont parvenues sur le moyen/ long terme à mettre en
place un partenariat mutuellement bénéfique.
La dépendance d’ADP par rapport à Air France-KLM est
mentionnée dans le document de base remis à l’Autorité des marchés
financiers avant la mise en Bourse d’une partie du capital d’ADP. Elle est
considérée comme un « facteur de risque ». Au cours des dernières années
,
le groupe Air France-KLM a représenté environ un quart du chiffre
d’affaires d’ADP.
Réciproquement, la stratégie de développement d’Air France-KLM
et ses bons résultats comparés à ceux des autres compagnies aériennes
reposent dans une large mesure sur l’implantation du hub principal du
groupe à Roissy-CDG. Les caractéristiques de ce hub, qui en expliquent la
compétitivité, imposent des contraintes fortes à ADP.
En effet, l’élément déterminant de la concurrence entre les hubs de
chacune des grandes compagnies aériennes est la capacité des aéroports à
organiser sur leur plate-forme un maximum de correspondances dans un
minimum de temps. Ceci suppose, pour les aéroports qui hébergent un tel
hub, un surdimensionnement des équipements et une majoration du ratio
investissement par passager estimée de 15 à 20 %.
16
COUR DES COMPTES
ADP a fait le choix stratégique d’accompagner pleinement
l’implantation du hub d’Air France-KLM en mettant en service les
installations nécessaires. L’avantage compétitif de son hub apparaît dans
le nombre de correspondances réalisables en moins de deux heures. Il est,
à Roissy-CDG, trois fois supérieur à celui de Londres Heathrow ou
d’Amsterdam, et une fois et demi supérieur à celui de Francfort.
L’option prise par ADP se traduit par un phénomène de pointes de
trafic sur certaines plages horaires durant lesquelles se concentre un
maximum d’arrivées et de départs d’avions. ADP doit donc disposer de
capacités qui se trouvent sous-exploitées lors des phases creuses du trafic.
Ceci a pour conséquence de diminuer la rentabilité moyenne des
investissements. Le satellite S3 et le terminal 2G de Roissy-CDG, bien
que leurs spécifications aient été revues à plusieurs reprises, ont un taux
de rentabilité interne qui est resté inférieur d’un demi-point à l’objectif
minimal habituellement poursuivi par ADP.
La maximisation de la rentabilité des investissements d’ADP est
donc difficilement compatible avec une satisfaction prioritaire des
demandes d’Air France-KLM qui sont orientées vers l’optimisation de
son hub. De plus, la politique d’investissement d’ADP, en satisfaisant les
besoins d’Air France-KLM, revient à faire participer les autres
compagnies
au
financement
d’infrastructures
dont
le
calibre
et
l’utilisation concernent avant tout Air France-KLM. En effet, le niveau
des redevances aéronautiques perçues par ADP est pour partie déterminé
par le coût des programmes d’investissement. On relèvera néanmoins
qu’une situation comparable s’observe sur les autres grands hubs
européens vis-à-vis de chacune des grandes compagnies qui y sont
basées.
Ceci soulève la question des modalités de la régulation
économique appliquée à ADP, et plus largement à l’ensemble des
aéroports (cf. chapitre II).
Le choix de mettre au service d’Air France-KLM les moyens de
son développement est assumé par ADP en raison de l’importance
particulière de ce client et de la position de force dont disposent les
compagnies aériennes face aux aéroports. Cependant, ADP dispose face à
Air France-KLM et aux autres compagnies d’un atout qui le distingue de
la plupart des autres aéroports européens. Les compagnies sont en
quelque sorte les « clients captifs » d’ADP en raison de l’importance du
trafic induit par Paris et sa zone d’attraction. ADP peut ainsi aborder les
négociations avec les compagnies sur les conditions d’accueil, les tarifs
des redevances, les fréquences de desserte, les affectations par terminal
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
17
ou par aéroport en position avantageuse, avec la certitude qu’en fin de
compte les compagnies ne pourront pas se priver de desservir Paris
8
.
En outre, 75 % du trafic passager est constitué de trafic point à
point contre 25 % de trafic en correspondance. Cette proportion de trafic
point à point est plus de deux fois supérieure à celle observée à Francfort,
Madrid ou Amsterdam, mais une fois et demi moindre que celle de
Londres. Elle relativise la dépendance d’ADP face à Air France-KLM et
aux contraintes imposées par son hub. L’enjeu, vital pour Air France-
KLM, l’est moins pour ADP.
3 -
La place prépondérante d’Air France-KLM dans les
aéroports de province
Une relation déséquilibrée existe entre le gestionnaire et la
compagnie aérienne Air-France-KLM dans nombre d’aéroports. En effet,
la compagnie aérienne est souvent le client principal, voire majoritaire, du
gestionnaire (cf. annexe 3).
Ainsi, Air France-KLM, sous son pavillon ou celui de ses filiales,
détient près de 80 % de parts de marché sur Strasbourg-Entzheim, plus de
70 % sur l’aéroport de Bordeaux-Mérignac et plus de 50 % sur Toulouse-
Blagnac. Ces parts de marché conséquentes détenues par Air France-
KLM sont un facteur de vulnérabilité – largement inévitable – pour
l’exploitation des aéroports. Ainsi, à Strasbourg, la diminution de
l’activité d’Air France-KLM à la suite de la mise en service du TGV Est a
très sensiblement réduit le trafic. D’autres aéroports se trouveront dans
une situation comparable quand Air France-KLM réduira, comme
annoncé en 2008, certaines dessertes intérieures au profit du long-
courrier, voire du TGV.
La compagnie aérienne dispose d’un poids décisif au sein de la
Commission consultative économique (CoCoEco), qui donne un avis sur
les tarifs des redevances proposés par le gestionnaire et qui est consultée
sur les plans d’investissement. S’agissant d’aéroports de l’Etat, son
influence est essentielle, même si la décision tarifaire relève en dernier
ressort de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) et de la
direction générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes (DGCCRF) qui homologuent les modifications
tarifaires des redevances.
8) Ce rapport de force est avéré pour les compagnies régulières mais l’est moins pour
les compagnies « low-cost ».
18
COUR DES COMPTES
L’aéroport de Clermont-Ferrand illustre le risque d’une importante
dépendance d’une plate-forme à l’égard d’une compagnie dominante. En
effet, les investissements de capacité réalisés pour accueillir le hub de
Regional Airlines, filiale d’Air France-KLM, ont représenté une charge
importante qui est devenue improductive dès lors que l’activité du hub
s’est très fortement réduite depuis 2002.
4 -
L’émergence des compagnies à bas coûts
a)
L’essor d’un trafic nouveau en Europe
Il n’existe pas de définition rigoureuse des compagnies à bas coûts.
Parfois qualifiées de « low cost », elles sont aussi désignées par
l’expression « no frills carrier », qui peut se traduire par « avions sans
service à bord » afin de les distinguer des compagnies charter. On peut
observer que c’est la conjonction de plusieurs critères qui est révélatrice
d’une activité à bas coûts : service minimum à bord, non attribution de
sièges, restrictions pour les bagages, liaisons point à point sans
correspondance, utilisation d’aéroports secondaires, homogénéité de la
flotte, fort taux d’occupation des avions, etc.
Dans l’Union européenne à 27, le trafic de passagers des
compagnies à bas coûts représentait 120 millions de passagers en 2007,
soit plus du triple du niveau de
2002.
b)
Un développement plus modéré en France
Les compagnies à bas coûts sont présentes sur le marché français
depuis 1996 mais leur présence s’est réellement affirmée depuis 2002. Le
trafic de ces compagnies est passé de 5,2 millions de passagers en 2002 à
21 millions en 2007, selon les données DGAC.
Malgré ce développement rapide, leur part de marché est deux fois
inférieure à celle observée en Allemagne et trois fois moindre que celle du
Royaume Uni. Pour les liaisons intérieures à la métropole, le trafic stagne
depuis 2003 autour d’un million de passagers. Au total, selon les résultats
d’études menées par la DGAC et la Civil Aviation Authority britannique,
ces compagnies ont pris des parts de marchés sur des liaisons assurées par
des transporteurs traditionnels et par des charters mais elles ont aussi
suscité une croissance du marché par la création de liaisons nouvelles,
essentiellement vers l’étranger.
Cette croissance a touché de nombreux aéroports, d’abord en
province. En 2007, plus de trente-cinq plates-formes étaient desservies par
des transporteurs à bas coûts, avec Nice-Côte d’Azur en tête. Les données
pour les dix premiers aéroports figurent dans le tableau ci-dessous.
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
19
Aéroport
Nombre de passagers
bas coûts en 2007
Evolution du
trafic bas coûts
2007/2006
Trafic bas coûts /
trafic total aéroport
en 2007
Paris-Orly
4 310 315
38,8 %
16,3 %
Paris-CDG
4 191 414
53,1 %
7,0 %
Nice
3 315 231
0,4 %
31,9 %
Beauvais
2 149 939
15,5 %
99,8 %
Marseille
1 056 725
181,0 %
15,5 %
Toulouse
812 264
17,4 %
13,3 %
Carcassonne
470 429
10,2 %
99,8 %
Limoges
269 790
5,3 %
69,1 %
Bergerac
242 228
-9,8 %
99,5 %
Montpellier
192 046
-19,4 %
14,9 %
Source : DGAC
On notera l’importance que cette activité représente pour
Beauvais-Tillé, Carcassonne-Salvaza ou Bergerac-Roumanière.
En 2007, 36 compagnies aériennes à bas coûts étaient présentes sur
le territoire aérien français. La quasi-totalité d’entre elles sont des
compagnies étrangères, les rares tentatives de création de compagnies à
bas coûts françaises s’étant soldées par des échecs.
2001
2002
2003
2004
2005
2006
prévision 2007
compagnies à bas coûts
7
12
18
30
31
35
36
liaisons desservies
29
70
88
148
219
307
378
Source : DGAC
Les deux compagnies « pionnières », easyJet et Ryanair, ont
dominé très rapidement le marché français. En 2002, Ryanair représentait
46 % du trafic, suivi par easyJet avec 37%, soit ensemble 83 % du
marché du transport aérien bas coût en France. EasyJet a pris désormais la
première place avec un peu plus de 40% du trafic alors que Ryanair n’en
détient plus que 30%. De nombreuses autres compagnies à bas coûts ont
investi le marché français (Vueling, SkyEurope, etc.), parfois sous
pavillon non européen (Atlas Blue, Jet4You)
9
.
Un nouveau type de compagnie à bas coûts est également apparu
dans le ciel français sur le marché long-courrier. Les compagnies
OpenSkies et L'Avion proposent ainsi une seule classe de transport de
type affaires sur la liaison Paris-New York.
9) Source : DGAC
20
COUR DES COMPTES
Enfin, Air France-KLM a créé en 2007 une compagnie positionnée à
mi-chemin entre l’activité à bas coûts et le charter (Transavia.com). Cette
nouvelle compagnie, basée à Paris-Orly, dessert des liaisons touristiques
du bassin méditerranéen non exploitées par Air France-KLM. Cette
initiative se démarque de la politique habituelle d’Air France-KLM de
concentration sur le trafic long-courrier à haute contribution et sur la
stratégie de hub. Mais ce choix stratégique diffère de celui effectué par
Lufthansa, qui a créé Germanwings, devenue numéro un des compagnies à
bas coûts en Allemagne.
c)
Les aléas de l’accueil des compagnies à bas coûts par les aéroports
Pour certains gestionnaires d’aéroports, les compagnies à bas coûts
représentent la seule possibilité de maintien d’un trafic régulier lorsque
leurs plates-formes ne sont plus desservies par Air France-KLM ou ses
filiales. Toutefois, les efforts déployés pour accueillir et retenir ces
compagnies ne sont pas sans risques. Les compagnies à bas coûts sont
extrêmement mobiles et adoptent des pratiques commerciales très
offensives.
En effet, si le développement de lignes à bas coût constitue une
source de revenus pour l’aéroport, les contreparties demandées par les
compagnies sont loin d’être négligeables. Elles nécessitent qu’un niveau
relativement important de trafic soit atteint sur une ligne pour que
l’opération soit financièrement rentable. Dans de rares cas, les compagnies
bénéficient de réductions par rapport aux tarifs affichés pour certaines
redevances réglementées, comme à Reims-Champagne d’avril 2003 à
janvier 2004 et Carcassonne-Salvaza. Dans un autre cas de figure, à Nîmes,
la compagnie avait globalisé l’ensemble des charges qu’elle supportait et
demandé à la collectivité gestionnaire de compenser le différentiel obtenu
au-delà de 12
€ par passager : toute augmentation des taxes perçues pour
le compte de l’Etat se traduisait donc par un coût supplémentaire pour le
gestionnaire.
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
21
Les différentes catégories de recettes des aéroports
Les recettes d’exploitation des aéroports sont traditionnellement
scindées en recettes aéronautiques et en recettes extra aéronautiques.
Les recettes aéronautiques, prévues par l’article L. 224-2 du code de
l’aviation civile, sont constituées notamment de la redevance d’atterrissage, la
redevance passagers, la redevance de stationnement et la redevance sur les
livraisons de carburant. Ces redevances sont parfois qualifiées de « redevances
principales ». D’autres redevances, dites accessoires, peuvent être perçues pour
des services rendus en relation directe avec l’exploitation des aéronefs.
L’ensemble de ces redevances est réglementé par les dispositions du code de
l’aviation civile. Les taux de ces redevances, perçues par les gestionnaires
d’aéroports auprès des compagnies aériennes, sont fixés pour chaque aéroport
par l’exploitant après consultation des usagers, dans le respect des modalités
du code (en fonction du tonnage des aéronefs, de la durée d’utilisation des
équipements, etc.). Le niveau des redevances doit être en adéquation avec le
service rendu dans la limite de certaines modulations permises par le code.
Les
recettes
extra-aéronautiques
proviennent
des
activités
non
obligatoires des aéroports : redevance domaniale d’occupation des terrains et
des bâtiments par des tiers, redevance commerciale, proportionnelle au chiffre
d’affaires des commerces et des prestataires de service présents dans l’enceinte
de l’aéroport, prestations diverses, etc.
Par ailleurs, lorsque le gestionnaire assure les services d’assistance
aéroportuaire ou services en escale, définis par l’annexe de l’article R. 216-1
du code de l’aviation civile, il perçoit les recettes y afférentes. L’ensemble de
ces prestations commerciales peut faire l’objet d’une négociation avec les
bénéficiaires.
Enfin, la taxe d’aéroport, prévue par le code général des impôts
(art. 1609 quatervicies), est due par toutes les entreprises de transport aérien et
s’ajoute au prix acquitté par le voyageur. Elle est perçue au profit des
exploitants des aérodromes dont le trafic est supérieur à 5 000
10
(UDT). Le
produit de cette taxe, reversé par l’Etat au gestionnaire de l’aéroport, est
exclusivement affecté au financement des services de sécurité, de sûreté, de
lutte contre le péril aviaire et des mesures effectuées dans le cadre des
contrôles environnementaux (mesure de bruit et de suivi des trajectoires). Son
produit peut être complété par des subventions de l’Etat afin d’assurer la
couverture intégrale des coûts éligibles
11
.
10 Selon la définition de l’article 1609 quatervicies du code général des impôts, une
unité de trafic (UDT) est équivalente à un passager ou 100 kilogrammes de fret ou de
courrier. La définition utilisée par l’OACI de l’unité de trafic (UDT) la fait
correspondre à 1000 passagers ou 100 tonnes de fret ou 100 tonnes de poste.
11 Depuis le 1er janvier 2008, un mécanisme de péréquation de la taxe d'aéroport a
remplacé la subvention pour la couverture intégrale des dépenses de sûreté et sécurité.
22
COUR DES COMPTES
Sur de nombreux aéroports, la gratuité ou les réductions de tarif
consenties sur les prestations, non réglementées, d’assistance en escale
contribuent aux déficits d’exploitation. A Beauvais-Tillé par exemple, le
centre de coût « assistance aéroportuaire » était largement déficitaire, de
plus de 1,3 million d’euros en 2004 et 2005, en grande partie du fait des
avantages consentis à une compagnie.
Le gestionnaire peut aussi avoir à payer des commissions de
quelques euros par passager à la compagnie à bas coûts, du fait de
l’utilisation de licences informatiques ou de la contribution de la compagnie
au développement touristique et économique régional. L’impact réel de la
promotion effectuée est parfois difficile à mesurer, comme à Limoges-
Bellegarde, où le gestionnaire n’a pas eu accès aux données commerciales
propres à la compagnie. Ces commissions s’accompagnent d’une aide au
démarrage dès lors qu’une ligne avec vol quotidien est ouverte (150 000
pour un an à Reims-Champagne).
Des subventions sont en outre souvent versées par des collectivités
locales aux gestionnaires d’aéroport, pour financer les actions de promotion
menées par les compagnies à bas coût, ou lancées pour attirer ces dernières.
Cela a été le cas à Reims-Champagne pour 200 000
€ et
à Grenoble-Isère
pour 450 000 €.
Toutefois, lorsque le trafic constaté ne répond pas à leurs attentes, ou
que les aéroports ne sont plus à même de leur offrir les conditions d'accueil,
techniques ou financières qu'elles demandent, ces compagnies peuvent
interrompre leur desserte, grâce à des dispositions contractuelles de
désistement fort peu contraignantes. Ce cas de figure a été constaté à
Poitiers-Biard,
Clermont-Ferrand-Auvergne,
Dijon-Longvic,
Caen-
Carpiquet, Reims-Champagne et Deauville-Saint-Gatien. La fidélisation de
la compagnie aérienne n’est donc pas assurée malgré les aides et les
importants avantages consentis par le gestionnaire et les collectivités,
souvent au prix d’une certaine insécurité juridique vis-à-vis du respect du
droit communautaire, comme l’ont prouvé plusieurs contentieux relatifs aux
aides versées à une compagnie à bas coûts. Sans aller jusqu’à voir sa liaison
interrompue,
l’aéroport
de
Rodez-Marcillac,
qui
devait
être
relié
quotidiennement à Londres-Stansted n’a connu par exemple, pour la
période octobre 2006-mars 2007, qu’un
maximum de trois vols
hebdomadaires et un seul vol au cours du mois de janvier.
Les conditions de négociation entre les compagnies à bas coûts et les
gestionnaires d’aéroports, examinées à Reims, Caen, Deauville, Beauvais et
Rodez, révèlent au demeurant une relation déséquilibrée en défaveur des
aéroports. Les conventions entre les compagnies aériennes à bas coûts et les
gestionnaires portent sur les conditions tarifaires et les services (assistance
en escale), mais ne comportent pas toujours d’engagements fermes de la
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
23
compagnie sur le moyen terme quant aux dessertes (Beauvais-Tillé). Quand
ils
existent,
comme
à
Bergerac-Roumanière
ou
Clermont-Ferrand-
Auvergne, aucune sanction ou dédommagement n’est prévu en cas de non-
respect.
Dans certaines conventions sont insérées des clauses de dénonciation
au profit de la compagnie, l’exonérant de toute responsabilité en cas
d’échec et d’abandon de la ligne (comme à Reims-Champagne). Certains
contrats permettent à la compagnie de renoncer à tout moment à la mise en
place de la ligne, sans motif ni délai, si l’exploitation n’a pas commencé
(Deauville-Saint-Gatien). Enfin, les engagements relèvent de la seule
version anglaise des conventions ce qui expose les gestionnaires à un risque
important, tant au regard d’un manque d’expertise dans le droit applicable
que de l’interprétation de clauses ambiguës facilitant un retrait unilatéral de
la compagnie. Cette pratique contrevient en outre aux dispositions de la loi
du 4 août 1994 modifiée relative à l’emploi de la langue française
12
.
Enfin, les compagnies n’ont pas toutes une assise financière
importante. Les nouveaux entrants, quand ils se heurtent à des compagnies
mieux établies, n’ont pas toujours les moyens de résister. Une dizaine de
compagnies ont ainsi disparu au cours des dernières années. Pour certains
aéroports, les pertes ont parfois été conséquentes : le dépôt de bilan d’une
compagnie a laissé une créance au recouvrement fort compromis de
270 000
€ à l’aéroport de Tarbes-Lourdes-Pyrénées. La liquidation
judiciaire d’une seconde compagnie a entraîné, pour le même aéroport, une
perte de 200 000
€. Il faut aussi relever que la capacité de ces compagnies
à financer leurs investissements est souvent beaucoup plus faible que celle
des compagnies traditionnelles. Par exemple, à Biarritz, la marge moyenne
d’exploitation par passager est de 0,41 € pour la compagnie à bas coûts
contre 2,05
€ pour les autres compagnies.
Sans ignorer les remarquables performances de certains aéroports
dont la survie a été assurée par l’arrivée d’une compagnie à bas coûts,
l’ensemble de ces observations relativise les bénéfices de moyen ou long
terme retirés de la desserte par ces compagnies, au regard des
investissements consentis en contrepartie, en raison des risques supportés
par le gestionnaire ou la collectivité locale, notamment quand l’objectif de
trafic n’est pas atteint.
12) Celle-ci prescrit de rédiger en langue française les contrats auxquels sont parties
les personnes morales de droit public dès lors que leur exécution ne s’effectue pas
intégralement hors du territoire national. Elle empêche en outre une partie à un contrat
conclu en violation de ces dispositions de se prévaloir d'une disposition en langue
étrangère qui porterait préjudice à la partie à laquelle elle est opposée.
24
COUR DES COMPTES
Quant à la capacité des compagnies à bas coûts à constituer une
alternative fiable sur le long terme aux lignes d’aménagement du territoire
(cf. chapitre IV), elle doit aussi être mesurée à l’aune des considérations qui
précèdent. En outre, l’économie qui résulterait pour le budget de l’Etat de la
substitution des compagnies à bas coûts aux compagnies assurant
actuellement les dessertes devrait être mise en regard des aides apportées
par les collectivités territoriales aux compagnies à bas coûts et aux
aéroports les accueillant.
d)
L’apparition d’un concept d’aérogare à bas coûts
Les compagnies à bas coûts ont des exigences économiques qui ont
conduit à la construction d’aérogares « à service simplifié ».
Ainsi, a-t-il été créé à Marseille une nouvelle plateforme, MP2, de
conception architecturale simplifiée, qui réduira les coûts pour le passager.
Sa construction a été déterminante dans le choix de la compagnie Ryanair
d’implanter une base à Marseille. L’objectif était de gagner du temps sur les
formalités de police et de douane et de ramener les délais de rotation à 25
minutes
13
. La redevance passagers devrait passer de 6,1 € pour le trafic
international sur le terminal classique à 1,30 €. Pour mettre en place ce
concept, la chambre de commerce et d’industrie (CCI) s’est appuyée sur la
nouvelle réglementation de 2005 qui définit les conditions de la modulation
des redevances. Une construction similaire a été décidée à l’aéroport de
Bordeaux pour une mise en service prévue fin 2009. Enfin, à Lyon, le
gestionnaire a transformé, pour un coût de 1,2 M€, un ancien terminal en
une aérogare à service simplifié (ASS), strictement réservée à ces
compagnies à bas coûts et aux vols charters.
Avec les hubs aménagés pour les besoins des grandes alliances
mondiales et les aérogares « simplifiées » prévues pour l’accueil des
compagnies à bas coût, se dessine une diversification de l’offre
aéroportuaire nécessaire pour répondre aux attentes d’un marché dont la
maturité et la segmentation progressent. La possibilité offerte par la loi du
20 avril 2005 de moduler les redevances pourrait être un des leviers
centraux de cette évolution.
13) Dans sa réponse à la Cour du 26 juin 2008, le Président de la CCI Marseille
Provence a indiqué que « l’expérience de l’année 2007 a permis de constater que le
temps de rotation des avions opérant au départ de MP2 a été, dans la quasi-totalité des
escales, inférieur à 25 minutes. Cette performance, validée par les compagnies low
cost, permet de confirmer le haut niveau de productivité de cette aérogare et des aires
de stationnement avion. »
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
25
II
-
Des marges nationales d’action de plus en plus
réduites
Plusieurs mutations intervenues dans le secteur aérien ont réduit
les marges de manoeuvre nationales. Ce nouveau contexte a rendu
indispensable de la part de l’ensemble des intervenants du secteur
aéroportuaire une adaptation permanente pour se conformer à des normes
qui s’imposent largement de l’extérieur.
A - La libéralisation du secteur aérien
Depuis sa création en 1944 par la Convention relative à l’aviation
civile internationale, l’Organisation de l’aviation civile internationale
(OACI) tente, par le biais de ses recommandations, de trouver un
équilibre entre la négociation d’accords bilatéraux de services aériens et
l’application de règles multilatérales nécessaires au bon fonctionnement
d’activités par nature transfrontalières. Les normes concernent le
transport, la sécurité et surtout la navigation aérienne.
La déréglementation intervenue aux Etats-Unis à la fin des années
1970 dans le transport aérien a entraîné une métamorphose complète des
compagnies ou leur disparition. Elle est à l’origine de la création de
techniques de gestion et d’outils commerciaux innovants, encore utilisés
aujourd’hui, qui ont profondément influencé l’activité des gestionnaires
d’aéroports : segmentation accrue de l’offre des compagnies aériennes
selon deux modèles économiques opposés faisant évoluer la géographie
des réseaux vers les dessertes « point à point » et vers des systèmes de
« hubs », naissance des alliances entre compagnies et exploitation de vols
en « partage de code », multiplication et souplesse d’ajustement des
barèmes tarifaires, gestion automatisée des réservations, etc. Face à cette
gestion beaucoup plus complexe et mouvante que par le passé, les
aéroports doivent adapter leur stratégie et offrir des prestations de service
plus évoluées et diversifiées.
Dans les années 1990, l’expérience de la déréglementation
américaine a servi de moteur, voire de modèle, à une libéralisation
proprement européenne, et plus progressive, des transports aériens
intracommunautaires. Les réflexions sur l’approfondissement de cette
libéralisation font encore l’objet de débats permanents auxquels la France
prend une part active.
26
COUR DES COMPTES
Dans ce contexte, la marge de manoeuvre des Etats sur la politique
aéroportuaire devient plus étroite et, en même temps, se transforme et
acquiert plus de portée. Une part croissante des modalités opérationnelles
d’exploitation des plates-formes faisant l’objet d’un encadrement supra-
national, il revient aux autorités nationales d’en appliquer correctement
les dispositions pour la part qui les concerne et de veiller à ce qu’il en soit
de même pour les autres acteurs. Elles peuvent aussi s’attacher à
influencer les décisions relatives à cet encadrement.
B - Le développement de la réglementation
communautaire
Au travers de sa réglementation, l’Union européenne s’est engagée
dans la voie de la libéralisation du transport aérien. Cette libéralisation est
effective à l’intérieur de l’espace communautaire depuis le 1
er
avril 1997.
Le processus a su ménager une phase de transition et d’adaptation et s’est
déroulé sans heurts, contrairement à ce qui s’était passé aux Etats-Unis. Il
a abouti à la constitution d’un marché intra-communautaire du transport
aérien concurrentiel.
1 -
La libéralisation de l’espace aérien communautaire
a)
L’ouverture à la concurrence entre transporteurs
Le règlement du 23 juillet 1992 concernant l’accès des
transporteurs
aériens
communautaires
aux
liaisons
aériennes
intracommunautaires permet, depuis le 1
er
avril 1997, un libre accès aux
liaisons domestiques de chaque Etat (droit de cabotage). La libéralisation
pour les liaisons entre Etats était effective depuis le 1
er
janvier 1993
14
.
Un autre règlement du 23 juillet 1992 sur les tarifs de passagers et
de fret des services aériens a reconnu le principe de la liberté des tarifs
pour les compagnies aériennes à compter du 1
er
janvier 1993. Il limite
l’intervention des Etats membres à la mise en oeuvre de clauses relatives
aux obligations de service public et aux impératifs d’aménagement du
territoire.
14) Les droits de trafic avec les pays extérieurs à l’Union européenne, initialement
maintenus en régime bilatéral, seront désormais progressivement renégociés dans un
cadre communautaire. Le premier accord de ciel ouvert avec les Etats-Unis entré en
vigueur en 2008 marque une étape importante dans cette nouvelle démarche.
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
27
b)
La concurrence entre transporteurs sur les aéroports
Dans
ce
contexte
libéralisé,
un
élément
fondamental
de
concurrence équitable entre compagnies aériennes est lié à l’accès de
l’ensemble
des
transporteurs
aux
aéroports,
lorsque
la
capacité
aéroportuaire est limitée.
En conséquence, des règles communautaires ont été édictées de
façon à garantir une gestion équitable et non discriminatoire de cet accès,
notamment pour l’attribution des créneaux horaires. Le règlement du
18 janvier 1993 fixe des règles communes en ce qui concerne l’attribution
des créneaux horaires dans les aéroports à fort trafic de la Communauté,
par la mise en place d’un coordonnateur
15
chargé de l’attribution des
créneaux disponibles. De même, l’ouverture à la concurrence des
prestations d’assistance en escale sur les plus grands aéroports a été
organisée par la directive 96/67 du 15 octobre 1996.
Ce mouvement de libéralisation a eu de nombreuses conséquences
tant sur les compagnies que sur les politiques de transport aérien des pays
membres. Elle a tout d’abord entraîné une privatisation progressive des
compagnies aériennes, jusque là, pour la plupart, encore publiques. Elle a
ensuite abouti à la recherche, pour les plus grandes compagnies, de
partenaires européens et à la création de hubs sur le modèle américain, la
croissance de compagnies régionales, souvent alliées aux grandes
compagnies, s’appuyant sur des hubs secondaires. Cette libéralisation est
aussi à l’origine de l’apparition de compagnies à bas coûts en Europe.
En janvier 2007, la Commission européenne a soumis aux Etats
membres un projet de directive qui harmoniserait notamment les
principes de fixation des redevances aéroportuaires. Cette directive
pourrait être adoptée en 2008.
L’action communautaire a également concerné le domaine
environnemental et l’harmonisation des règles de sûreté dans les
aéroports (cf. infra).
2 -
L’encadrement des aides d’Etat dans le secteur aéroportuaire
Le droit communautaire de la concurrence a trouvé matière à
application dans le secteur aéroportuaire à de nombreuses reprises,
notamment vis-à-vis des compagnies à bas coûts.
15) Il s’agit de l’association COHOR (association pour la coordination des horaires)
en France, regroupant des représentants des aéroports et des compagnies.
28
COUR DES COMPTES
La jurisprudence et les compagnies à bas coûts
Une jurisprudence nationale et communautaire s’esquisse depuis
quelques années vis-à-vis des compagnies à bas coûts. Ainsi, des conventions
liant la compagnie aérienne Ryanair et les gestionnaires d’aéroport de
Strasbourg-Entzheim
et
de
Charleroi-Bruxelles-Sud
ont
été
jugées
incompatibles avec le droit communautaire de la concurrence par le juge
administratif français en juillet 2003 et par la Commission européenne en
février 2004.
Le premier contentieux concernait des avantages financiers à hauteur de
plusieurs centaines de milliers d’euros consentis par la chambre de commerce
et d’industrie (CCI) de Strasbourg et du Bas-Rhin et par plusieurs collectivités
territoriales à la compagnie Ryanair pour l’ouverture d’une liaison vers
Londres. Le tribunal administratif de Strasbourg a statué le 24 juillet 2003 et la
cour administrative d’appel de Nancy le 18 décembre 2003 pour confirmer
l’annulation de la délibération de la CCI qui avait conduit à la signature de la
convention avec Ryanair. Les faits étaient les suivants : en contrepartie des
financements perçus, la compagnie aérienne devait réaliser un plan de
promotion de l’Alsace et de Strasbourg sur son site Internet et sur divers
supports médiatiques. Toutefois le tribunal avait estimé que « ce plan
marketing fait très accessoirement la promotion de la région Alsace et de
Strasbourg et souligne essentiellement les mérites du bas prix de la ligne
aérienne reliant Strasbourg à Londres ; que cette promotion publicitaire profite
donc essentiellement à la compagnie Ryanair et ne peut constituer une
contrepartie directe suffisante aux engagements financiers pris, à son profit, par
la chambre consulaire ; que, dès lors, la délibération attaquée doit être
interprétée comme instituant une aide financière de la Chambre de commerce et
d'industrie de Strasbourg et du Bas-Rhin au profit de la société Ryanair ».
Ayant ainsi requalifié le dispositif en aide d’Etat, le tribunal en avait constaté la
non-conformité pour cause de non notification (et autorisation) auprès de la
Commission européenne.
Le deuxième contentieux concernait une convention signée par la
compagnie aérienne Ryanair avec l’aéroport de Charleroi en Belgique. La
Commission européenne a rendu une décision le 3 février 2004 jugeant
incompatible avec le Traité de l’Union Européenne une partie des aides versées
par l’aéroport. Les aides se traduisaient notamment par un engagement de
compensation pour une durée de 15 ans de toute perte d’exploitation liée à des
évolutions de politiques tarifaires ou environnementales et par une réduction de
moitié des taxes d’atterrissage par rapport au tarif réglementé.
En revanche, le principe d’un financement dit « one shot », versé à
l’ouverture d’une ligne aérienne, limité dans le temps à une durée de 5 ans dans
le cas de Charleroi pour des liaisons européennes point à point (3 ans en
général pour des liaisons intérieures) mais qui corresponde au coût effectif
d’une telle ouverture, est autorisé.
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
29
La Commission européenne considère que les avantages octroyés à
une compagnie aérienne doivent être ponctuels, non discriminatoires et
transparents. Ce principe communautaire, s’il est correctement appliqué,
devrait permettre une saine gestion des fonds publics.
Le développement des aéroports régionaux ayant un effet positif
sur la mobilité des citoyens européens et le dynamisme économique des
régions de l’Union européenne, la Commission a souhaité, à la suite de
ces arrêts, accompagner ce développement en interprétant les règles de la
concurrence pour les aides d’État aux aéroports et aux compagnies
aériennes.
Elle a ainsi rappelé, dans des lignes directrices du 9 décembre
2005, son interprétation du droit communautaire pour le financement des
aéroports
16
.
a)
Les aides aux aéroports
Le financement des infrastructures aéroportuaires et la mise à
disposition de ces infrastructures par les pouvoirs publics doivent être
conformes aux règles communautaires en matière d’aides d’État. Celles-
ci peuvent être justifiées et déclarées compatibles si elles répondent
strictement à un objectif d’intérêt général, tel que le développement
régional ou l’accessibilité.
S’agissant des subventions à l’exploitation des infrastructures
aéroportuaires, la Commission distingue, entre autres, petits et grands
aéroports. Les financements accordés aux aéroports de moins d’un
million de passagers annuels sont peu susceptibles de fausser la
concurrence ou d’affecter les échanges dans une mesure contraire à
l’intérêt commun. Ainsi, elle a décidé d’exonérer de l’obligation de
notification et de déclarer compatibles les compensations de services
publics constitutives d’aides d’État accordées aux aéroports de moins
d’un million de passagers chargés d’une mission d’intérêt économique
général. En revanche, une subvention à l’exploitation d’un aéroport de
plus d’un million de passagers annuel peut être susceptible de constituer
une aide d’État et doit, dès lors, être notifiée à la Commission.
16) Ces lignes directrices
ne constituent toutefois pas un cadre juridique stricto sensu
dans la mesure où elles ne sont pas créatrices de droit en elles-mêmes.
30
COUR DES COMPTES
b)
Les aides aux compagnies aériennes pour le démarrage de
nouvelles dessertes
Les aides d’État au démarrage pour les compagnies aériennes au
départ d’aéroports régionaux ne peuvent ainsi être justifiées que pour des
aéroports de petite taille, pour une durée limitée et si cela incite les
compagnies aériennes à créer de nouvelles routes ou de nouvelles
fréquences au départ de ces aéroports régionaux.
En conséquence, la Commission autorise les aides au démarrage
pour l’exploitation de nouvelles lignes pour une durée maximale de trois
ans (cinq années pour les régions ultra périphériques). La question de la
durée des aides au démarrage est sensible. Il s’agit de trouver l’équilibre
entre l’accompagnement des aéroports régionaux au cours des premières
années de développement d’une part, et une concurrence libre et équitable
entre les aéroports européens, d’autre part. Ces aides d’État peuvent être
accordées aux compagnies aériennes soit par toute entité publique (État
central, collectivité, etc.), soit à travers les aéroports qui bénéficient eux-
mêmes de subventions publiques. De plus, conformément à l’approche
intermodale promue par la Commission, une nouvelle ligne ne peut
bénéficier d’aide au démarrage s’il existe déjà un train à grande vitesse,
afin de maintenir la complémentarité entre modes de transport.
Les lignes directrices sur les aides d’État s’appliquent sans
discrimination aux aéroports privés et publics. C’est l’origine des fonds
qui est visée par l’appellation « aides d’État », pas le statut de l’aéroport.
Ainsi, un aéroport public peut agir en investisseur privé en accordant aux
compagnies aériennes des subventions puisées dans ses ressources
propres et motivées par des exigences de rentabilité commerciale.
Inversement, si un aéroport privé utilise des ressources accordées par une
collectivité publique pour subventionner une compagnie aérienne, il s’agit
d’une aide d’État.
Au travers de ces lignes directrices, et dans la logique de
l’encadrement des aides aux lignes à obligation de service public
(cf. chapitre IV), la Commission reconnaît le rôle des compagnies
aériennes et des aéroports régionaux dans le désenclavement de certaines
régions et leur apport au développement économique local.
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
31
C - Le triplement des coûts de la sûreté/sécurité
1 -
L’organisation et le coût des missions de sûreté/sécurité
La sûreté aéroportuaire (prévention des actes délictueux) repose en
France sur une organisation complexe associant les services de l’Etat,
ceux des gestionnaires des aéroports et de leurs sous-traitants ainsi que les
compagnies aériennes. La sécurité (prévention et traitement des
accidents) en revanche, a toujours été confiée aux gestionnaires
d’aéroports.
Depuis les attentats de septembre 2001, ces dépenses ont fortement
augmenté, traduisant des exigences beaucoup plus fortes, principalement
celles de la directive 2320/2002 relative à l’instauration de règles
communes dans le domaine de la sûreté de l’aviation civile
17
.
Le transfert progressif de l’exécution de ces missions de l’Etat vers
les gestionnaires d’aéroport avait d’ailleurs été engagé avant ces
attentats : transfert initial des missions de sûreté aux aéroports en 1999,
avec la mise en place de la taxe d’aéroport. Il s’est amplifié : achat de
matériel de contrôle de sûreté à compter de 2004, contrôle des véhicules
accédant à la zone réservée en 2005. Les dépenses correspondantes
devenaient dans le même temps éligibles à la taxe d’aéroport, ressource
perçue par l’Etat sur les compagnies (et finalement sur les passagers).
Le cadre juridique relatif à la sûreté-sécurité laisse les aéroports
libres de leur choix de gestion. Ces missions peuvent donc être conduites
par le gestionnaire, soit avec son propre personnel, soit en étant sous-
traitées à des prestataires de services pour certaines tâches (ce qui est le
cas le plus fréquent) ou être partagées entre gestion directe et sous-
traitance. Cette option est ouverte en particulier pour la fouille des
passagers et de leurs bagages à main par des agents privés. Autorisée
initialement par une loi du 26 février 1996, elle a été développée après
2001 et permis un recours plus large aux personnels des prestataires
extérieurs pour remplir les missions d’inspection-filtrage.
17) La sûreté aéroportuaire fait l’objet d’un cadre législatif et réglementaire qui a
considérablement évolué ces dernières années, avec notamment une réglementation
européenne commune aux Etats membres et, au plan interne, de textes législatifs et
réglementaires transposant les mesures techniques de contrôle (loi 2001-1062 du
15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne ; règlement du 16 décembre
2002; loi n° 2002-3 relative à la sécurité des infrastructures et systèmes de transport
du 03/01/2002, décrets en Conseil d’Etat n°2002-24 du 03/01/2002 et n° 2002-1026
du 31/07/2002, complétés par des arrêtés du 01/09/2003 et du 12/11/2003).
32
COUR DES COMPTES
Au total, selon la DGAC, pour l’ensemble des aéroports français,
le coût supporté par les plates-formes est passé de 219 M€ en 2001 à
640 M€ en 2006 (cf. détail de l’évolution en annexe 2), soit une
progression de 192 % en 5 ans, l’augmentation étant de 61 % pour la
sécurité (de 74,7 M€ à 120,1 M€), et de 266 % pour la sûreté (de
140,3 M€ à 513,3 M€). La progression s’est poursuivie en 2007, le total
des coûts de la sécurité et de la sûreté atteignant 696,8 M€ (134,2 M€
pour les missions de sécurité, 562,6 M€ pour les missions de sûreté).
En raison du caractère régalien des interventions liées à la sécurité-
sûreté, leur coût est financé par la taxe d’aéroport. Le produit de cette
taxe est reversé par l’Etat aux aéroports. Le plafonnement des taux de la
taxe d’aéroport ne permettant pas pour certaines plates-formes la
compensation intégrale du coût des opérations, un complément d’aide est
ajouté
18
. L’activité éligible doit faire l’objet d’un suivi individualisé dans
la comptabilité de l’aéroport. Ce dispositif appelle quelques observations.
2 -
Les modalités de fixation et de versement des compensations
sont source d’incertitudes
Les dépenses de sécurité-sûreté représentent une part croissante, et
sensible, des charges d’exploitation des aéroports. Ainsi, pour les huit
premiers aéroports de province, cette part a plus que doublé depuis 2001.
Le dispositif de fixation du niveau de la taxe d’aéroport et
d’attribution
de
compléments
doit
théoriquement
permettre
au
gestionnaire de couvrir les dépenses de sécurité-sûreté. Plusieurs
aéroports ont connu des déficits de financement récurrents (Lille,
Strasbourg, Châlons-Vatry, Calvi-Bastia, Clermont Ferrand), d’autres un
excédent persistant (Châteauroux, Tours, Limoges, Epinal). Mais
globalement, la situation est proche de l’équilibre. Sur la période 2001-
2006, le montant cumulé des dépenses de sécurité-sûreté de l’ensemble
des plates-formes françaises a été couvert à 98 %. Au total, le mécanisme
de
financement
des
coûts
régaliens
n’a
pas
présenté
de
dysfonctionnements importants. Les aéroports sont néanmoins gênés,
notamment les plates-formes moyennes, par une insuffisante visibilité sur
le versement effectif de fonds qui représentent désormais une part
considérable de leurs encaissements. La longueur du processus
d’ajustement constitue aussi un élément d’incertitude, l’Etat ne validant
18) Initialement imputé sur un compte spécial du trésor, le FIATA, puis sur le budget
général après la suppression du FIATA en 2005, le complément est financé depuis
2008 par une majoration mutualisée de la taxe d’aéroport fixée à 0,88 €.
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
33
définitivement les sommes dues qu’avec une année de décalage ce qui
accroît les difficultés de trésorerie des aéroports.
3 -
Un mode de financement déresponsabilisant
La charge de la sûreté-sécurité incombe aux compagnies qui paient
la taxe d’aéroport et en dernier ressort aux passagers. Le mécanisme de la
taxe, à taux variable selon les aéroports, pourrait donc inciter ceux-ci, par
souci de compétitivité, à maîtriser leurs coûts. Cependant, la croissance
du trafic a permis de limiter la hausse des taux.
L’intervention de différents acteurs dans l’organisation de la
sécurité-sûreté ne favorise pas la maîtrise des coûts. L’Etat définit les
normes à appliquer, sans en assumer directement les incidences
financières, imputées au transport aérien. Ainsi, le transfert aux aéroports
de l’acquisition des matériels de contrôle, puis du contrôle des accès, ou
l’intensification du contrôle des bagages de soute, se sont répercutés sur
le taux de la taxe. Des mesures comme le classement de l’aéroport à un
niveau de sécurité supérieur ont une incidence financière forte,
nécessitant davantage de personnel et le cas échéant l’acquisition de
nouveaux matériels. Elles ne sont pas toujours compensées par une
augmentation du trafic.
En 2002 et 2003, la progression du produit de la taxe a été
totalement liée à l’augmentation des taux. Les aéroports ont, les années
suivantes, bénéficié de la croissance du trafic, qui a permis d’augmenter
le rendement de la taxe sans trop peser sur le taux. Les coûts de la
sécurité-sûreté ont continué à croître de 12 %, 9 % et 9,3 % en 2004,
2005 et 2006, alors que les normes de contrôle ont connu peu de
modifications jusqu’en novembre 2006, à l’exception du transfert du
contrôle des accès aux exploitants en 2005. Les différents audits conduits
par la DGAC sur les financements de la sécurité-sûreté ont révélé un
nombre limité de cas dans lesquels l’éligibilité de certaines dépenses à la
taxe d’aéroport devait être remise en cause.
4 -
Des risques de blocage et de dérive des coûts difficilement
maîtrisables
Les aéroports font généralement appel à des sociétés sous-
traitantes pour conduire les différents contrôles de sûreté (passagers et
bagages de soute), mais aussi pour assurer la sécurité, avec les pompiers
de piste. Le nombre d’entreprises intervenant dans ce secteur est assez
limité, ce qui réduit le champ de la concurrence, y compris pour l’achat
des équipements. Par ailleurs, le climat social s’avère souvent difficile. La
dépendance des aéroports à l’égard des prestataires est sensible, tout arrêt
34
COUR DES COMPTES
de travail entraînant des perturbations dans l’exploitation. Lors du
renouvellement des marchés, après l’adoption d’une nouvelle convention
collective nationale des personnels de sûreté, les tarifs horaires des
prestataires ont parfois sensiblement augmenté, sans que les conditions
d’exercice aient été fondamentalement modifiées. Ainsi à Toulouse, le
renouvellement du marché du service de sauvetage et de lutte contre les
incendies d’aéronefs (SSLIA) en 2005, suite à un conflit social, a entraîné
une augmentation du tarif horaire de 69 %. A Strasbourg et à Metz-
Nancy-Lorraine, le renouvellement des marchés de sûreté s’est aussi
traduit par des hausses importantes.
La gestion directe de certaines prestations, notamment le SSLIA,
n’empêche pas des coûts élevés, en raison de la rigidité de la gestion de la
catégorie de personnel concernée et des risques de conflits sociaux que
les gestionnaires veulent contenir.
D - La montée en puissance des préoccupations
environnementales : l’exemple des nuisances sonores
Le transport aérien est générateur de pollutions variées dont la
perception est accentuée sur les sites aéroportuaires. Leur prise en compte
est essentielle pour le maintien d’une relation convenable avec les
populations riveraines des plates-formes. Les nuisances sonores, qui sont
les plus sensibles, ont fait l’objet d’une attention particulière aux niveaux
mondial, national et européen.
1 -
Les orientations de l’Organisation de l’aviation civile
internationale (OACI)
L’OACI a défini au plan mondial les différents axes de la gestion
du bruit, reposant sur quatre grands types de mesures :
la réduction à la source des nuisances sonores engendrées par
les aéronefs ;
la planification et la gestion de l’utilisation des sols ;
l’application de procédures d’exploitation dites « à moindre
bruit » ;
les restrictions d’exploitation au niveau local pour des raisons
de pollution sonore.
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
35
2 -
La législation française
La législation environnementale aéroportuaire s’est largement
focalisée en France sur la lutte contre le bruit au voisinage des aéroports.
Elle a privilégié la limitation de l’urbanisation et l’aide à l’insonorisation
des riverains exposés à ces nuisances sonores. Elle repose actuellement
sur un ensemble de textes, dont trois lois constituent la base :
la loi n° 85-696 du 11 juillet 1985 relative à l’urbanisme au
voisinage des aérodromes, institue, à titre « préventif », les plans
d’exposition au bruit (PEB) qui permettent de limiter l’urbanisation
au voisinage des aérodromes. Ses dispositions ont été intégrées aux
articles L.147-1 à L.147-6 du code de l’urbanisme ;
la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le
bruit, organise, à titre « curatif », un dispositif d’aide aux riverains
dans le cadre de plans de gêne sonore (PGS). Ses dispositions sont
intégrées au code de l’environnement ;
la loi n° 99-588 du 12 juillet 1999 a créé une autorité indépendante
de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) afin
d’améliorer la transparence et la concertation sur les questions
aéroportuaires.
3 -
La réglementation communautaire
Ces dispositions nationales, dont la caractéristique commune est de
traiter les nuisances sonores sur une base territoriale, ont été complétées
par
un
ensemble
de
textes
communautaires
qui,
suivant
les
recommandations de l’OACI, vise à traiter le bruit à la source et à ne
considérer les restrictions d’exploitation que comme une solution de
dernier recours.
La directive communautaire du 26 mars 2002 fixe les règles
concernant l’introduction de restrictions d’exploitation liées au bruit dans
les aéroports de l’Union. Elle permet d’aller jusqu’à l’interdiction des
aéronefs ne répondant pas de façon satisfaisante aux normes de bruit
fixées par l’OACI.
Elle repose sur une approche équilibrée, en vertu de laquelle « les
Etats membres examinent les mesures applicables en vue de résoudre le
problème du bruit dans un aéroport situé dans leur territoire, et plus
précisément les effets prévisibles de mesures de réduction à la source du
bruit généré par les aéronefs, de mesures d’aménagement et de gestion du
territoire, de procédures d’exploitation dites « à moindre bruit » et de
36
COUR DES COMPTES
restriction d’exploitation ». Dans ce cadre, « le choix d’une mesure ou
combinaison de mesures visant à abaisser le niveau de bruit dans un
aéroport donné reposera sur le principe selon lequel il faut chercher à
obtenir l’effet bénéfique le plus important pour l’environnement au
moindre coût ».
Cette directive prévoit enfin que les restrictions d’exploitation
basées sur les performances sonores se fondent sur le bruit émis par
l’aéronef, tel qu’il résulte de la certification OACI. Ainsi, toute restriction
fondée sur une mesure de bruit différente (bruit perçu, calcul de gêne,
etc.) n’est pas conforme. La directive du 25 juin 2002 est venue
harmoniser les mesures de l’exposition au bruit qui s’appliquent sur tous
les aéroports.
En dépit de la cohérence de cet ensemble de règles, leur
application apparaît aujourd’hui insuffisante, notamment du point de vue
de la maîtrise de l’urbanisation autour des aéroports (cf. chapitre V). La
sensibilité accrue des riverains appelle de nouvelles évolutions de la
réglementation
environnementale pour
permettre
la
poursuite
du
développement des aéroports.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
L’effort d’adaptation des aéroports français face aux mutations du
transport aérien doit être intensifié car les évolutions auxquelles sont
confrontés les gestionnaires d’aéroport sont multiples.
Il incombe avant toute chose aux aéroports d’accompagner la
croissance du trafic en satisfaisant aux demandes de leurs clients,
passagers et compagnies aériennes, sous une pression concurrentielle
accrue. A cette fin, ils transforment leur offre pour l’enrichir sous deux
aspects : mettre en place l’organisation et l’infrastructure nécessaire aux
prestations de hub qui répondent aux besoins d’optimisation des grandes
compagnies
regroupées
en
alliances
internationales ;
offrir
des
conditions d’accueil spécifique pour les compagnies à bas coûts,
notamment
des
conditions
tarifaires
aménagées
ou
l’ouverture
d’aérogares « bas coûts ». L’accueil de ces compagnies représente une
véritable opportunité pour certains aéroports mais elle n’est pas sans
risques. En effet, les gestionnaires d’aéroports signent des contrats
fréquemment déséquilibrés avec les compagnies à bas coûts pour obtenir
l’implantation de ces dernières. Ils mettent en place de coûteux dispositifs
spécifiques pour accueillir ces compagnies dans des conditions juridiques
parfois contestables et réalisent des investissements importants sans
assurance sur la pérennité et la fréquence des dessertes aériennes.
L’ADAPTATION DES AÉROPORTS FRANÇAIS
37
Les statuts des aéroports ont évolué dans tous les pays pour
favoriser leur adéquation à un contexte de plus en plus libéralisé. Il
n’existe toutefois pas de modèle statutaire unique pour les aéroports bien
que l’on assiste à une certaine convergence en Europe, avec l’ouverture
du capital et l’entrée en Bourse des aéroports de stature mondiale. Les
adaptations du statut d’ADP et des grands aéroports régionaux français
s’inscrivent dans ce mouvement général.
Les marges de manoeuvre de l’intervention publique nationale
dans le domaine aéroportuaire tendent à se réduire dans un contexte de
libéralisation et de montée en puissance de la réglementation
communautaire, aussi bien au plan opérationnel et technique que pour
l’encadrement des subventionnements publics. Progressivement, la
réglementation communautaire constitue un ensemble cohérent, que les
pouvoirs publics doivent faire respecter.
Les dispositions qui s’imposent dans le domaine de la sûreté
rendent la gestion aéroportuaire plus complexe et plus coûteuse. Les
dépenses ont quadruplé depuis 2001 pour atteindre 563 M€ en 2007 et
représentent une part de plus en plus importante des charges
d’exploitation. Le mode de couverture de ces dépenses par la taxe
d’aéroport, supportée par les passagers, est déresponsabilisant pour les
gestionnaires. Le recours mal maîtrisé à la sous-traitance, couplé à la
faible concurrence entre intervenants dans ce secteur, se traduit
fréquemment par des dérives de coûts et de prestations.
Les préoccupations environnementales montent en puissance et la
maîtrise des nuisances que subissent les riverains est devenue l’une des
conditions
essentielles
de
l’avenir
aéroportuaire
des
grandes
agglomérations, tout particulièrement s’agissant des nuisances sonores.
Recommandations
Sur la base de ces constatations, les juridictions financières
recommandent aux collectivités territoriales et aux gestionnaires
d’aéroports,
de
contractualiser
de
manière
plus
équilibrée
des
engagements pérennes avec les compagnies clientes, notamment avec les
compagnies à bas coûts, en recourant si nécessaire à une expertise
juridique externe.
Chapitre II
Les réformes de 2004 et 2005 :
vers un Etat régulateur et une
responsabilisation accrue des acteurs
locaux
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
41
Avant les réformes de 2004 et 2005, les aéroports français restaient
régis par un droit dont les fondements dataient des années de naissance de
l’aviation commerciale (notamment la loi aéroportuaire de 1933 et
l’ordonnance du 24 octobre 1945 créant l’établissement public des
Aéroports de Paris).
Ce cadre juridique et les institutions en découlant ont pu se
concilier un temps avec la croissance dynamique du transport aérien.
Progressivement, le besoin d’une rénovation est apparu nettement.
I
-
Les évolutions du cadre institutionnel
La première étape de la réforme a été engagée par la loi n° 2004-
809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Elle a
transféré aux collectivités territoriales ou à leurs groupements la propriété
et la gestion de 150 aérodromes civils appartenant à l’Etat et ne
présentant pas d’intérêt national ou international. Le second temps a
concerné Aéroports de Paris qui, à la suite de la loi du 20 avril 2005
relative aux aéroports, est devenu une société anonyme dont le capital a
été ouvert de manière minoritaire aux investisseurs privés en 2006. Cette
même loi a créé les sociétés aéroportuaires destinées à établir le cadre de
gestion
des
grands
aéroports
régionaux.
Ces
derniers,
qualifiés
d’aéroports à vocation nationale ou internationale, et listés par le décret
n° 2005-1070 du 24 août 2005
19
, sont restés en dehors du processus de
décentralisation
(ainsi
que ceux des collectivités d’outre-mer et certains
aéroports mixtes)
20
.
A - Aéroports de Paris
1 -
Un profond changement de statut et de gouvernance
a)
Une réforme attendue
Comme la Cour l’avait relevé dans le rapport public annuel de
2002, le statut d’établissement public, dont la nature administrative ou
industrielle et commerciale n’avait jamais été clarifiée par un texte ou par
19) Les dix-sept plates-formes concernées sont rappelées à l’introduction générale du
présent rapport.
20) Un aéroport mixte est une plate-forme dont l’utilisation est à la fois civile et
militaire. Seuls les aéroports mixtes d’affectation principalement civile ont été
décentralisés.
42
COUR DES COMPTES
la jurisprudence, ne pouvait s’accorder avec un développement des
activités d’ADP excessif au regard du principe de spécialité. L’essor des
activités hors du périmètre autorisé de l’Ile-de-France, notamment dans la
gestion d’aéroports à l’international et dans l’ingénierie, constituait à cet
égard la difficulté majeure.
D’autres raisons pouvaient militer pour un changement de statut,
en particulier la possibilité de faire appel à des capitaux extérieurs pour
couvrir les importants besoins de financement engendrés par le
programme d’investissement planifié jusqu’en 2010. La situation
financière d’ADP, caractérisée par un fort endettement et un net retard
d’investissement, plaidait pour un recours à de nouvelles sources de
financement.
Jusqu’à la transformation de l’établissement public ADP en société
anonyme et aux nouvelles dispositions de la loi du 20 avril 2005,
Aéroports de Paris ne disposait de la part de ses tutelles d’aucune
directive encadrant sur le long terme et de façon globale les conditions
d’exploitation des plates-formes aéroportuaires. L’établissement public
était certes soumis à une tutelle économique et financière de l’Etat
comprenant la quasi-totalité des dispositifs de contrôle applicables à un
établissement public. En revanche, aucun contrat d’objectifs et de moyens
n’a été conclu entre l’Etat et l’établissement avant la transformation
statutaire d’ADP, alors que la loi n°2001-420 du 15 mai 2001 sur les
nouvelles régulations économiques aurait pu en favoriser l’adoption, le
conseil d’administration étant appelé, en vertu de ce texte, « à délibérer
sur les grandes orientations stratégiques, économiques, financières ou
technologiques de l’activité de l’entreprise, notamment, le cas échéant,
sur le contrat de plan ou d’entreprise ».
Seuls un projet d’entreprise et un plan stratégique pour 2003-2005
avaient été adoptés par le conseil d’administration, sans que ces
documents constituent un réel contrat d’objectifs et de moyens signé par
le président-directeur général de la société et les ministres de tutelle et
contiennent suffisamment d’engagements quantitatifs et qualitatifs précis.
En effet, le projet d’entreprise ne présentait que les grands
principes directeurs de la politique de gestion de l’établissement sans
engagements chiffrés, tandis que le plan stratégique pour la période 2003-
2005 comprenait au total trois objectifs quantifiés d’amélioration de la
performance économique ainsi qu’un engagement d’amélioration de la
productivité par maîtrise de l’évolution des frais généraux, sans détails ni
engagements chiffrés sur l’évolution des paramètres constitutifs de ces
critères de performance.
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
43
b)
Les mutations d’ADP consécutives à la loi du 20 avril 2005
La transformation de l’établissement public Aéroports de Paris
(ADP) en société anonyme est intervenue le 22 juillet 2005 lors de la
publication du décret n° 2005-828 du 20 juillet 2005 relatif à la société
Aéroports de Paris, approuvant les statuts et le cahier des charges de la
nouvelle société, en application de l’article 21 de la loi n° 2005-357 du 20
avril 2005.
Il a ainsi été mis fin au principe de spécialité qui était peu
compatible avec la diversification des activités d’ADP. Parallèlement, la
réaffirmation
des
missions
d’ADP
vis-à-vis
des
plates-formes
franciliennes énumérées dans le code de l’aviation civile n’a pas conduit à
la réaffirmation du monopole sur une zone géographique autour de Paris
dont bénéficiait l’établissement public ADP. En revanche, la société s’est
vue conférer l’exclusivité d’exploitation des plates-formes existantes sans
limitation de durée.
La réforme de 2005 s’est accompagnée de l’élaboration d’un
cahier des charges de la société, qui clarifie les modalités d’exécution des
missions d’ADP en les regroupant et en les précisant. Il fixe le cadre d’un
nouveau mode de régulation qui se prolonge dans le contrat de régulation
économique conclu entre ADP et l’Etat (cf. infra).
Aux termes de la loi du 20 avril 2005, le champ des missions
dévolues à ADP a évolué, la société se voyant confier la responsabilité de
répartir les transporteurs aériens entre aérodromes, sous le contrôle du
ministre chargé de l’aviation civile (mission auparavant dévolue à la
DGAC). Simultanément, le contrôle de la navigation aérienne a été
réintégré dans la compétence de l’Etat. Enfin, la société ADP a été
chargée de « coordonne(r), sur chaque aérodrome qu’elle exploite,
l’action des différents intervenants ».
2 -
La préparation de l’ouverture du capital et de l’introduction
en Bourse
Afin de préparer l’ouverture du capital d’ADP, l’Etat a mis en
place les conditions nécessaires au renforcement de l’attractivité de
l’entreprise
pour
les
futurs
investisseurs. Les
deux
principales
dispositions à cet égard ont renforcé le bilan de l’entreprise par le
transfert en pleine propriété de l’intégralité du domaine foncier et
immobilier, et par une augmentation de capital de 600 M€.
44
COUR DES COMPTES
a)
Le transfert de patrimoine foncier et immobilier
Les biens gérés et exploités par ADP avant son changement de
statut
appartenaient
au
domaine
public
:
domaine
public
de
l’établissement public ADP pour une part et domaine public de l’État
pour le reste. La transformation d’ADP en société anonyme imposait de
choisir entre deux possibilités : soit les biens restaient dans le domaine
public, et dans ce cas l’État devait les reprendre ; soit ADP en devenait
propriétaire, auquel cas il était nécessaire de déclasser ces biens du
domaine public. La seconde solution a été choisie et fait l’objet de
l’article 2 de la loi du 20 avril 2005.
Ont été transférés à la nouvelle société ADP, en pleine propriété,
les biens compris dans le domaine public de l’établissement public et
dans celui que l’Etat avait mis à la disposition de l’établissement dans le
passé. Ce transfert a eu pour effet de renforcer le bilan d'ouverture d'ADP
en portant le total des actifs fonciers et immobiliers à un montant
d'environ 4,5 Md€, soit la moitié de l'actif total. Les actifs transférés se
décomposent
en
3,494
milliards
d’euros
pour
les
constructions
(aérogares, pistes, parkings d’avions, taxiways, etc.), 793 M€ pour les
constructions en cours et 35,5 M€ pour l’ensemble des terrains d’ADP,
valorisés à leur coût historique.
S’il a été possible de reconstituer la valeur comptable du
patrimoine foncier et immobilier de l’entreprise, il reste difficile
d’avancer une valeur de marché réaliste. De toute évidence, la valeur de
marché des terrains excède par exemple de beaucoup leur valeur
comptable de 35,5 M€ chiffrée à leur coût historique. ADP a engagé en
2007 une démarche visant à établir la valeur de marché de l’intégralité de
son patrimoine immobilier et foncier. Cette entreprise est rendue délicate
par la multiplicité des servitudes grevant la plus grande partie de ce
patrimoine exceptionnel.
Dans ce transfert de propriété, trois « garde-fous » ont été prévus
dans la loi du 20 avril 2005 ou dans ses textes d’application. Ainsi,
certains biens nécessaires à l’exercice par l’État ou ses établissements
publics de leurs missions de service public concourant à l’activité
aéroportuaire sont conservés dans le domaine public de l’État
21
; en outre,
l’Etat peut s’opposer à la cession par ADP de tout ouvrage ou terrain
nécessaire à l’exécution par la société de ses missions de service public ;
enfin, en cas de fermeture totale ou partielle à la circulation aérienne
21) En conséquence de quoi ADP a été remboursé par l’État au titre des
investissements qu’il avait effectués sur ces biens.
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
45
publique d’un aéroport exploité par ADP
22
, l’article 3 de la loi du 20 avril
2005 prévoit le retour à l’État d’une part des plus-values foncières, qui ne
pourrait être inférieure à 70 % de leur total.
L’introduction du dispositif de rétrocession partielle de plus-values
foncières préserve les intérêts patrimoniaux de l’Etat.
L’instauration d’un tel régime signale aussi le souci de
contrebalancer les effets du transfert de propriété dont une des
motivations essentielles était de consolider le bilan de l’entreprise afin
d’en faire une valeur attractive pour les investisseurs en Bourse. A cet
égard, l’économie générale du régime de propriété défini par la loi du
20 avril 2005 demeure ambiguë, notamment pour des investisseurs privés,
ADP étant propriétaire de biens sans disposer de leur entière jouissance et
sans bénéficier de l’intégralité des gains d’une éventuelle revente.
Ce dispositif peut néanmoins ne pas être jugé entièrement
satisfaisant pour l’Etat. Le transfert dans le domaine privé de la société
ADP des biens qu’il mettait à la disposition de l’établissement public
dans le passé prive en effet l’Etat des avantages liés à la propriété de ces
actifs sur le long terme. Dans le contexte de rareté de la ressource
foncière en région parisienne, l’abandon de plusieurs milliers d’hectares
de terrain est une option lourde. L’Etat aurait pu ne céder que l’usufruit
de ces biens domaniaux. Le maintien de la domanialité publique aurait
ainsi permis que l’État, devenu propriétaire de l’ensemble des biens du
domaine aéroportuaire, les confie à ADP dans le cadre d’une concession
(dont
l’attribution
aurait
se
faire
conformément
au
droit
communautaire). C’est la solution qui a été retenue à Amsterdam. C’est
également le choix qui a été fait pour les aérodromes de province, qui
demeurent dans le domaine public (celui de l’État dans le cas des douze
grands aéroports régionaux, celui des collectivités locales pour les autres).
22) Il n’est pas nécessaire qu’il y ait une cession. La disposition concerne également
les plus-values latentes.
46
COUR DES COMPTES
b)
L’augmentation de capital
Préalablement à l’introduction en Bourse qui a porté sur le tiers du
capital social, le bilan de la société a été amélioré au moyen d’une
augmentation de capital de 600 M€. dont la nécessité apparaît discutable.
Le calibrage de l’augmentation du capital s’est fait à l’aune de la
situation financière d’ADP caractérisée par un lourd endettement, des
perspectives d’investissement historiquement élevées (2,7 Md€ sur la
période 2006-2010) et de la volonté d’obtenir une notation de crédit
élevée afin de bénéficier de conditions de financement favorables.
Cette augmentation du capital a effectivement contribué à assainir
la structure financière du groupe ADP (le ratio dette nette / capitaux
propres a été ramené à 67% au 31 décembre 2006 contre 113% un an
auparavant) et a permis de financer le pic de ses investissements en 2006
sans recours à l’emprunt. Elle a atteint les objectifs qu’elle s’était
initialement assignés, notamment en permettant d’obtenir une des
meilleures notations de crédit de la place de Paris.
La très forte progression du titre ADP après son introduction peut
conduire à s’interroger rétrospectivement sur la nécessité de cette
augmentation de capital pour assurer l’attractivité d’un titre qui disposait
par ailleurs de nombreux atouts pour les investisseurs potentiels.
En outre, la décision de procéder à une augmentation de capital
d’un montant sensiblement supérieur aux besoins d’ADP – tant au regard
de ses données de base financière que de sa notation de crédit – aurait pu
être contraire au strict intérêt patrimonial de l’Etat, si le parcours en
Bourse ultérieur de l’entreprise n’avait pas permis à l’actionnaire
majoritaire de la société ADP de recevoir des dividendes significatifs
23
.
23) L’Etat a du reste perçu des dividendes importants d’ADP : 63,61 M€ au titre de
l’exercice 2006 et au titre de l’exercice 2007, le dividende de l’Etat devrait avoisiner
les 110 M€.
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
47
B - Les grands aéroports régionaux
1 -
Les régimes successifs des concessions
a)
Le choix historique de la gestion par concession aux chambres de
commerce et d’industrie
Les chambres de commerce et d’industrie ont été choisies par
l’Etat comme concessionnaires pour tous les grands aéroports de province
sur la base de la loi du 20 juin 1933 qui a ajouté les aéroports à la «
liste
des établissements à l’usage du commerce que les chambres de
commerce sont autorisées à créer et à administrer
». Les premières
concessions ont été conclues pour des durées relativement longues,
jusqu’à 50 ans. Au fur et à mesure des renouvellements, la durée des
contrats de concession s’est raccourcie. A la fin des années 1960 et au
début des années 1970, deux concessions ont été conclues pour 30 ans
pour les aéroports de Pointe-à-Pitre et de la Réunion. Par la suite, les
durées de concession n’ont plus excédé dix ans (aéroports de Montpellier
pour 4 ans, de Nantes et Bordeaux pour 5 ans, de Pointe-à-Pitre et Saint-
Denis de la Réunion pour 7 ans, de Toulouse-Blagnac pour 8 ans, de
Lyon et de Fort de France pour 10 ans). Seul l’aéroport de Marseille a fait
exception à cette tendance en concluant en 1988 un nouveau contrat de
concession pour une période de 30 ans. L’aéroport de Strasbourg reste
quant à lui géré sous le régime de la convention initiale d’une durée de
50 ans se référant au cahier des charges type de 1955 qui reste valide
jusqu’en 2017.
Des avenants sont venus prolonger les contrats de concession
arrivant à expiration au début des années 2000 (pour un an à Nice et
Bordeaux, quatre ans à Nantes). Cette multiplication des avenants traduit
la position d’attente des CCI qui voyaient se profiler la mise en oeuvre des
réformes de 2004 et 2005 ainsi que la révision du cahier des charges type
de 1997. Le cas de Nantes est spécifique, la prolongation de la concession
constituant une solution d’attente dans la perspective du remplacement de
l’actuel aéroport par
de nouvelles installations sur le site de Notre Dame
des Landes.
48
COUR DES COMPTES
b)
L’évolution des responsabilités des gestionnaires
L’Etat a encadré l’exercice de la gestion aéroportuaire par les CCI
par des cahiers des charges. Le premier, datant de 1955, n’est plus utilisé
que par l’aéroport de Strasbourg. L’aéroport de Marseille est géré depuis
1987 par un cahier des charges actualisé
inspiré du cahier des charges
type de 1955.
Un nouveau cahier des charges, adopté par le décret du 29 mai
1997, constitue le cadre de gestion le plus répandu (totalité des grands
aéroports régionaux à l’exception des deux précités) jusqu’à la création
des premières sociétés aéroportuaires. Il dessine les contours d’une
concession aux frais, risques et périls du concessionnaire. Il s’inscrit dans
la logique du droit commun des concessions, ce qui représente un
renversement de tendance par rapport au cahier des charges type 1955 qui
comportait une garantie de ressources au travers de la reprise du passif et
de l’actif de la concession et du mécanisme des avances remboursables.
Dans le cahier des charges 1997, l’autorité concédante reprend les
actifs en fin de concession, de plein droit pour les « biens de retour » et
contre versement d’une indemnité pour les « biens de reprise » listés par
le contrat de concession. Les engagements financiers du concessionnaire
ne sont en revanche pas repris (contrairement aux autres engagements
juridiques). Le concessionnaire sortant peut recevoir une indemnité
compensatoire, octroyée soit par le nouveau concessionnaire soit par
l’autorité concédante, destinée à couvrir tout ou partie de la charge des
emprunts en cours.
Le cahier des charges de type 1955 précisait en outre que l’Etat
rembourse à la CCI « les avances que cette dernière aurait pu faire sur ses
ressources propres ou la valeur non amortie des installations qu’elle aura
réalisées au moyen des mêmes ressources, si ce remboursement n’a pas
pu être effectué par imputation sur le reliquat du fonds de réserve ». La
mise en oeuvre de ce mécanisme dit des « avances remboursables » fait
actuellement l’objet de six contentieux entre la DGAC et des CCI pour
lesquels des solutions transactionnelles sont recherchées. Les avances
remboursables ont été abandonnées dans le cahier des charges type 1997,
essentiellement en raison du coût potentiel supporté par l’Etat. Le texte de
1997 supprime même l’obligation passée de remboursement de ces
avances.
Un nouveau cahier des charges a été adopté par le décret n° 2007-
244 du 23 février 2007. Il s’applique à toutes les sociétés aéroportuaires
créées en vertu de la loi du 20 avril 2005 et, à partir du 1
er
janvier 2009, à
tout octroi ou renouvellement de concession d’un aéroport appartenant à
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
49
l’Etat. S’inscrivant dans la logique du cahier de 1997, il cherche à établir
un équilibre entre la poursuite du désengagement financier de l’Etat
concédant et la visibilité indispensable au concessionnaire lors des
dernières années de la concession. Il supprime ainsi les garanties
financières contractuellement accordées par l’Etat tout en prévoyant que
les investissements de capacité et de grosses réfections réalisées lors des
dix dernières années du contrat puissent, sur décision du concédant, faire
l’objet d’une indemnité égale à leur valeur nette comptable à l’échéance
de la concession. Un programme d’entretien des installations, obligatoire
pour le gestionnaire sur les cinq dernières années du contrat, doit aussi
être établi par le concédant six ans avant son terme.
Le mouvement de transferts de charges du concédant au
concessionnaire se poursuit et concerne certaines missions que la DGAC
accomplissait auparavant (visites de piste, mesure d’adhérence et de
glissance, etc.). La participation du concessionnaire aux missions de
police administrative, les informations dues par le concessionnaire au
concédant
sont
également
plus
précisément
définies.
Enfin,
le
concessionnaire se voit obligé de mettre en oeuvre un programme de
contrôle et d’amélioration de la qualité mesuré par des indicateurs qui
serviront de base à la régulation au travers des contrats de régulation
économique.
La tendance observée au travers de ces cahiers des charges
successifs est celle d’un désengagement progressif de l’Etat de certaines
missions, d’abord dans les faits – entraînant ainsi une prise en charge
indue par les concessionnaires – puis dans les textes, les différents cahiers
des charges venant successivement inscrire en droit des évolutions déjà à
l’oeuvre. A l’inverse, on observera que l’Etat concédant a pendant de
longues années contribué aux investissements des concessionnaires alors
même que le propre de la concession est de confier au concédant la
mission de réaliser des investissements pour lesquels il se rémunère sur
l’exploitation ultérieure, sans en faire supporter la charge au concédant.
La participation de l’Etat aux investissements revenait ainsi à accorder
aux concessionnaires une aide qui réduisait, pour l’Etat, l’intérêt – voire
la raison d’être – de l’opération même de concession.
2 -
La création des sociétés aéroportuaires par la loi de 2005
L’article 7 de la loi n° 2005-357 du 20 avril 2005 permet une
réforme progressive du mode de gestion des grands aéroports régionaux.
En application de cette disposition, les concessions de ces aéroports
peuvent désormais, à l’initiative des CCI concernées, être transférées à
des sociétés
spécialement constituées,
entièrement détenues, au moment
de leur création, par des capitaux publics.
50
COUR DES COMPTES
Pour la suite, la loi ne pose aucun délai ni aucune limitation à la
diminution de la part publique du capital, contrairement aux dispositions
qui prévalent pour le maintien d’une majorité publique au capital d’ADP.
Dans le silence de la loi, le ministre chargé des transports a donné
au cours du débat parlementaire, quelques éléments de clarification : la
participation des CCI et des collectivités territoriales devait atteindre
respectivement 25 % et 15 %, l’Etat conservant 60 % du capital des
sociétés. L’horizon d’un éventuel désengagement de l’Etat n’était pas
précisé, le ministre ayant seulement indiqué que « si évolution il y a, le
Gouvernement tient à ce qu’elle soit progressive, ce qui sera facilité par la
constitution d’un noyau dur public inscrit dans la durée ».
L’engagement informel pris par l’Etat, exprimé dans une lettre du
Premier ministre à l’Union des aéroports français, est le « maintien d’un
actionnariat majoritairement public jusqu’à fin 2013 », ce qui ne passe
pas nécessairement par le maintien d’une majorité détenue par l’Etat
comme dans le capital initial, mais éventuellement par la montée en
puissance des collectivités territoriales.
Aux termes de la loi, chaque transfert de gestion aux sociétés
aéroportuaires s’accompagne d’un
allongement de la durée de la
concession, de 40 ans au plus, afin de donner une plus grande visibilité
aux concessionnaires des aéroports pour amortir la dette existante et
réaliser des investissements. Ces concessions sont en même temps mises
en conformité avec le nouveau cahier des charges type défini par le décret
n°2007-244 du 23 février 2007.
3 -
Une mise en oeuvre lente avec des indéterminations qui restent
à lever
a)
L’échelonnement des créations de sociétés aéroportuaires
La loi du 20 avril 2005 a entendu laisser aux CCI gestionnaires des
aéroports une latitude réelle dans l’organisation des futures modalités de
gestion. Elle se limite ainsi à préciser que la concession peut revenir à une
« société », qualifiée également de « société aéroportuaire ».
Les aéroports de Lyon, Bordeaux et Toulouse sont ainsi désormais
gérés par des sociétés anonymes à conseil de surveillance et directoire,
dont la structuration du capital est identique et conforme aux souhaits du
gouvernement à l’origine de la réforme : l’Etat en possède 60 %, la CCI
gestionnaire historique 25 %, les collectivités territoriales se répartissant
les 15 % restants.
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
51
Les concessions des aéroports de Lyon, Bordeaux et Toulouse ont
été allongées respectivement jusqu’en 2047, 2037 et 2046. La société
aéroportuaire de Nice devrait voir le jour en juin 2008.
A Montpellier, des démarches ont été engagées en vue de la
constitution d’une société aéroportuaire. En attendant leur aboutissement,
la concession qui expirait à la fin 2007 a été prorogée jusqu’en juin 2009.
Les autres aéroports devraient suivre, en fonction des durées
résiduelles des concessions actuelles et de la volonté des CCI
exploitantes.
La situation des aéroports d’outre mer est plus complexe. Les
concessions des aéroports de Saint-Denis de la Réunion et de Pointe-à-
Pitre devaient expirer respectivement en 2009 et 2008. Compte tenu de
leur situation financière et des investissements à réaliser, les CCI
gestionnaires ont obtenu une prolongation de la durée de leur concession
jusqu’à la fin 2013 pour Saint-Denis de la Réunion et fin 2015 pour
Pointe-à-Pitre. L’Etat a toutefois accordé ce délai supplémentaire sous
condition du lancement de la procédure de mise en place d’une société
aéroportuaire devant aboutir avant le nouveau terme de la convention.
Depuis 1971, l’aéroport de Cayenne a présenté la particularité
d’être géré sous le régime d’autorisations d’occupation temporaire d’une
durée de deux ans renouvelées tacitement. Outre que ce mode de gestion
créait une insécurité peu propice à la gestion d’un tel équipement, les
AOT successives se référaient au cahier des charges de 1955. Un contrat
de concession a été conclu avec la CCI à la fin 2007, préalable
indispensable à la création d’une société aéroportuaire.
Toutefois, les collectivités territoriales susceptibles de prendre des
participations dans la future société aéroportuaire ont fait connaître leur
désintérêt. La situation guyanaise est particulière en ce que l’implication
des collectivités dans les investissements aéroportuaires a toujours été très
réduite et que malgré le déficit structurel de cet aéroport, il est
inenvisageable que l’Etat puisse se désengager d’un équipement qui
constitue le seul point d’accès à la métropole et un lien vital pour les
installations du Centre national d’études spatiales à Kourou. La CCI de
Guyane, très peu investie dans la gestion de l’aéroport, notamment en
raison de sa situation financière dégradée, n’a pas marqué plus d’intérêt
pour la création de la société aéroportuaire.
52
COUR DES COMPTES
b)
Les indéterminations qui restent à lever
Les CCI, principales inspiratrices du texte de la loi du 20 avril
2005 au travers du « Livre blanc des grands aéroports régionaux » publié
en novembre 2002, bénéficient de certaines garanties dans la mise en
oeuvre de la réforme. Elles sont en effet maîtresses de l’initiative de
création des sociétés aéroportuaires. Ceci doit leur permettre d’en faire la
demande lorsqu’elles seront parvenues à réunir un tour de table à leur
convenance. Elles doivent néanmoins composer avec le facteur
défavorable constitué par l’incertitude entourant le devenir de la
participation de l’Etat et l’hésitation de certaines collectivités à s’engager
dans ces sociétés.
En effet, les déclarations du ministre chargé des transports lors du
vote de la loi ne constituent pas une assurance aussi forte que l’aurait été
l’inscription dans le texte de loi du 20 avril 2005. La philosophie des
réformes du secteur aéroportuaire introduites par les lois de 2004 et 2005
peut laisser penser que l’Etat n’exclut pas un désengagement, au moins
pour la gestion.
En outre, le respect de l’engagement sur le maintien d’un
actionnariat majoritairement public jusqu’en 2013 suppose, en cas de
désengagement de l’Etat en deçà de la majorité du capital des sociétés
aéroportuaires gestionnaires des plates-formes, qu’un nombre suffisant de
nouvelles
collectivités
financièrement
capables
de
reprendre
la
participation cédée par l’Etat se manifeste.
En revanche, la loi de 2005 ne permet pas, dans son état actuel,
d’envisager un transfert de la propriété des aéroports régionaux. La
relative fragilité financière de ces derniers peut justifier que l’Etat
conserve durablement les moyens d’organiser une reprise aisée des
installations en cas de défaillance éventuelle d’une des sociétés.
c)
Les règles de concurrence applicables
Le respect des règles de concurrence dans la création des sociétés
aéroportuaires mérite également attention. L’article 7 II de la loi du
20 avril 2005 exempte les opérations de cession ou d’apport de la
concession aéroportuaire aux sociétés nouvellement créées du régime
juridique de l’obligation de publicité préalable et de mise en concurrence
prévue par la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la
corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures
publiques, dite loi Sapin.
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
53
Ce choix a été fait afin d’organiser la continuité avec la période
précédente et d’exclure le risque que les CCI ne soient pas retenues dans
tous les cas. Cette disposition constitue ainsi le pendant, pour les
nouvelles sociétés aéroportuaires, de l’article 41 de la loi Sapin qui
exempte les délégations de service public de la procédure de publicité
lorsque « le service est confié à un établissement public et à condition que
l’activité
déléguée
figure
expressément
dans
les
statuts
de
l’établissement ».
Si ce dispositif dispense les concessions aéroportuaires des règles
de mise en concurrence de la loi Sapin, le respect des dispositions
communautaires s’impose néanmoins dans la mise en oeuvre de la
réforme des grands aéroports régionaux. Ceci a motivé la présentation à
la Commission européenne de la création des premières sociétés
aéroportuaires.
La Commission européenne avait notamment indiqué en décembre
2005 dans les lignes directrices sur le financement des aéroports et les
aides d’Etat au démarrage pour les compagnies aériennes au départ
d’aéroports régionaux que le respect d’une procédure d’offre ouverte, non
discriminatoire, ayant fait l’objet d’une publicité suffisante et assurant
l’égalité de traitement des candidats potentiels était une condition
nécessaire pour exclure d’éventuels éléments d’aides d’Etat de l’octroi
d’une concession. Cette position, également développée dans la
communication de la Commission concernant les partenariats public-
privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions,
tire les conséquences de la jurisprudence de la CJCE. Il a été considéré
que
la
réforme
des
grands
aéroports
régionaux
constituait
un
prolongement des concessions existantes et non l’octroi d’une nouvelle
concession, ce qui dispensait de l’application des procédures de mise en
concurrence.
C - Les aéroports décentralisés
1 -
Les prémices de la décentralisation
La création d’un aérodrome peut être entreprise, en vertu de
l’article L.221-1 du code de l’aviation civile, tant par des personnes
privées que par des personnes publiques, sous réserve qu’une convention
soit signée avec le ministre chargé de l’aviation civile. Cette compétence
reconnue par le code de l’aviation civile aux collectivités territoriales
pour créer des plates-formes aéroportuaires a été largement utilisée
puisque près de 130 aérodromes, à vocation essentiellement locale, ont
été créés, dans les dernières décennies, de leur propre initiative par des
54
COUR DES COMPTES
collectivités ou groupements de collectivités. Au total, sur les quelque
560 aérodromes implantés sur le territoire national
24
, plus de 300 ont été
créés par les régions, les départements ou les communes.
Toutefois
,
avant 2004
,
l’Etat était propriétaire, pour des raisons
historiques, d’un grand nombre d’aérodromes, dont la plupart revêtaient
un intérêt purement local ou régional. Il les gérait en régie directe ou par
le biais d’un établissement public
25
, ou, dans la majeure partie des cas,
faisait appel à un concessionnaire. Ce dernier était, le plus souvent une
chambre de commerce et d’industrie
26
même si des personnes privées
pouvaient aussi se voir concéder l‘exploitation d’un aéroport.
L’Etat a laissé ces plates-formes, disposant pour la plupart d’une
faible activité, se développer au gré des dynamiques locales. Ce constat a
trouvé, de longue date, sa traduction dans leur mode de financement : les
crédits alloués par l’Etat sont devenus progressivement de plus en plus
faibles, alors que les collectivités territoriales apportaient la quasi-totalité
des financements externes nécessaires à l’équilibre économique des
plates-formes et à leur développement. La part d’investissement de l’Etat
dans les aérodromes a ainsi décru régulièrement pour ne plus s’élever
qu’à environ 10% de l’investissement total ces dernières années.
Cette montée en puissance a conduit à donner aux collectivités
territoriales la responsabilité de la gestion d’un certain nombre
d’aérodromes locaux
.
Une cinquantaine d’aérodromes de l’Etat avaient
ainsi fait l’objet, depuis le début des années quatre-vingt, de transferts de
compétences par voie conventionnelle au profit de collectivités
territoriales, dans le cadre d’une mutation domaniale. Pour ces
aérodromes, la loi de 2004 a fini d’opérer la décentralisation par le
transfert de la propriété, pleine et entière, du patrimoine aéroportuaire.
Précédant de deux ans la loi de décentralisation de 2004,
l’article 15 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse,
insérant un article L. 4424-23 dans le code général des collectivités
territoriales, avait transféré à la collectivité territoriale de Corse la
domanialité et la gestion des aéroports d’Ajaccio, Bastia, Calvi et Figari.
24) Ce chiffre englobe environ 180 aéroports commerciaux.
25) Il en va ainsi pour les aéroports de Roissy-CDG, d’Orly et du Bourget, gérés par
Aéroports de Paris.
26) En 2002, les CCI géraient 121 aéroports, réalisant un trafic de 48,1 millions de
passagers.
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
55
2 -
La loi de décentralisation du 13 août 2004
Les 150 aéroports concernés par la décentralisation formaient un
ensemble
contrasté,
comprenant
des
terrains
en
herbe
recevant
exclusivement de l’aviation légère comme des aéroports accueillant
annuellement plus d’un million de passagers. Bien qu’une vingtaine de
ces aéroports dispose d’un trafic proche de 100 000 passagers par an,
l’ensemble des plates-formes décentralisées représente moins de 10% du
trafic total.
Un tiers environ de ces aéroports (exclusivement d’aviation
générale) était jusqu’alors géré en régie directe par l’État, un autre tiers
avait déjà fait l’objet d’un transfert de compétences, par voie
conventionnelle, à une collectivité territoriale (sans transfert de
propriété), et le tiers restant était géré dans le cadre d’une délégation de
service public, par la CCI dans la quasi-totalité des cas.
Cette gestion s’effectuait dans des conditions juridiques parfois
contestables, soit par une autorisation d’occupation temporaire (AOT)
renouvelée depuis l’origine, ou une AOT d’une durée de 20 ans aux
risques et périls du concessionnaire, voire pendant plusieurs années sans
fondement juridique.
a)
Les options retenues pour la décentralisation
Le transfert de compétences de l’Etat vers les collectivités (pour
l’aménagement, l’entretien et la gestion des plates-formes) s’est
accompagné d
un transfert de propriété du patrimoine de l’Etat, à titre
gratuit
,
au profit de la collectivité ou du groupement de collectivités
bénéficiaires. Ce patrimoine comprend, sous réserve des droits éventuels
de tiers et à l’exception des biens nécessaires aux missions de l’Etat en
matière de sécurité de la circulation aérienne, de sécurité civile et de
défense nationale, les terrains du domaine public aéroportuaire, les
ouvrages et installations y prenant place et les biens meubles affectés
spécifiquement à l’aéroport.
La
collectivité
bénéficiaire
du
transfert
devient
l’autorité
responsable du service public aéroportuaire. A ce titre, il lui revient de
définir la stratégie de développement de l’aéroport, son régime
d’exploitation (régie directe, sous-traitance ou délégation de service
public) et, le cas échéant, de choisir l’exploitant, enfin d’organiser le
financement de la plate-forme au travers notamment de la tarification des
services aéroportuaires, dans le cadre juridique existant.
56
COUR DES COMPTES
b)
La mise en oeuvre du processus
Pour les aéroports qui avaient fait l’objet d’une mutation domaniale,
la loi de décentralisation a seulement eu à transférer la pleine propriété des
infrastructures qui étaient déjà gérées selon des modalités très variables et
qui pouvaient préfigurer la variété des choix des nouveaux propriétaires
des aéroports autrefois détenus par l’Etat : marché de prestation de service
avec la CCI pour cinq ans à Rochefort
27
, convention de gestion avec une
filiale de la CCI et un syndicat mixte à Rouen, délégation de service public
avec un consortium privé (Grenoble) ou à capitaux mixtes (Châlons-
Vatry), etc.
La caractéristique de tous ces modes de gestion est l’implication
financière importante et la prise en charge d’une part des risques de
gestion par les propriétaires. C’est clairement le cas des gestions en régie
ou dans le cadre de marchés. Même dans le cas de délégation de service
public, des dispositions financières prévoient soit le versement d’une
subvention d’équilibre limitée dans le temps avec une clause de
prolongation si les objectifs de croissance ne sont pas atteints (clause qui a
effectivement joué dans le cas de Châlons-Vatry), soit des participations
au fonctionnement avec une part forfaitaire et une part fonction de
l’augmentation du trafic (Grenoble).
La décentralisation des aéroports qui étaient demeurés sous l’entière
responsabilité de l’Etat s’est faite sur la base des candidatures des
collectivités ou groupements de collectivités désireux de bénéficier du
transfert d’un aéroport situé dans leur ressort géographique. Les préfets de
région ont été chargés d’assurer la concertation et, le cas échéant,
l’arbitrage entre des collectivités présentant des candidatures concurrentes.
Ils devaient aussi désigner la collectivité bénéficiaire du transfert en cas
d’absence de candidature. Les transferts devaient ensuite être formalisés
par la signature d’une
convention entre l’Etat et la collectivité bénéficiaire
ou, à défaut d’accord, par un arrêté du ministre chargé de l’aviation civile.
Alors que la loi prévoyait la possibilité de réaliser des transferts dès
le début de 2005, la signature de la grande majorité des conventions par les
collectivités ne s’est faite qu’à partir de décembre 2006. La date limite du
1er janvier 2007 qui figurait dans la loi a dû être repoussée au 1er mars
27) Concernant cet exemple, il convient toutefois de rappeler que la réforme a conduit
le conseil général de la Charente-Maritime à se substituer au syndicat mixte chargé de
l’aménagement et de l’exploitation de la plate-forme, et à mettre fin au marché de
prestation de services que celui- ci avait conclu avec le groupement des CCI et à
reprendre en direct la gestion de ce site.
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
57
2007 par une disposition de la loi de finances rectificative pour 2006. Cette
situation peut notamment s’expliquer par la complexité du dispositif prévu
par la loi et par la faible connaissance de l’activité aéroportuaire par
certaines collectivités.
Le transfert s’est effectué par voie de convention pour la quasi-
totalité des aérodromes concernés. Pour ceux de Merville-Calonne,
Péronne-Saint-Quentin,
Le
Plessis-Belleville,
Saint-Yan
et
Epinal-
Mirecourt, le transfert a, faute d’accord, été réalisé unilatéralement par
arrêté ministériel.
La répartition par type de collectivité bénéficiaire est la suivante :
19 plates-formes ont été transférées à des régions, seules ou au
sein d’un groupement ;
29 plates-formes ont été transférées à des départements, seuls ou
au sein d’un groupement comprenant des communes ;
61 plates-formes ont été transférées à des communautés de
communes ou à des syndicats intercommunaux ;
41 plates-formes ont été transférées à des communes.
Au total, cette décentralisation s’est opérée sans incident majeur
après que les mesures d’accompagnement (détermination des droits à
compensation, transferts des services de l’Etat, etc.) ont été prises. Ce
nouveau cadre comporte des potentialités de transformation profonde du
mode de gestion des aéroports décentralisés. Les collectivités territoriales
disposent en effet d’une très large latitude quant aux modalités
d’exploitation et au devenir même des plates-formes dont elles sont
devenues propriétaires.
II
-
Les nouvelles modalités de régulation des
aéroports
Dans son insertion au rapport public annuel de 2002, la Cour avait
regretté que les révisions des redevances soient décidées chaque année
sans être intégrées dans une perspective de moyen terme qui donnerait de
la visibilité aux compagnies et inciterait ADP à un effort de modération de
ses coûts.
La loi du 20 avril 2005 constitue une évolution positive à cet égard.
Elle soumet Aéroports de Paris et les grands aéroports régionaux demeurés
propriété de l’Etat à des modalités de régulation économique identiques.
Celle-ci prend la forme d’un contrat de régulation économique signé entre
l’Etat et le gestionnaire d’aéroport, déterminant les conditions d’évolution
58
COUR DES COMPTES
des tarifs des redevances aéroportuaires pour une durée maximale de cinq
ans.
La première application de la loi a concerné le contrat de régulation
économique signé le 6 février 2006 entre ADP et l’Etat. Les grands
aéroports régionaux où une société aéroportuaire a déjà été constituée
s’inscriront dans la même démarche à brève échéance. A terme,
l’ensemble des grands aéroports régionaux sera concerné par la réforme au
fur et à mesure du renouvellement des contrats de concession avec l’Etat.
L’exemple d’ADP pourra à cet égard constituer un point de comparaison
utile.
A - Les principes de la régulation économique des
aéroports français
1 -
La caisse unique
La régulation tarifaire pratiquée aux termes de la loi du 20 avril
2005 repose, comme par le passé, sur le principe dit de la « caisse
unique ». Le montant des redevances est donc déterminé en prenant en
compte à la fois les revenus des activités aéronautiques et non
aéronautiques.
La caisse unique : définition et illustrations
Dans le système de la caisse unique, les charges aéronautiques sont
couvertes par le produit des redevances aéronautiques, augmenté des revenus
des activités extra aéronautiques de l’aéroport (revenus des commerces, des
parkings, etc.). Ceci permet de facturer des redevances plus faibles que celles
qui résulteraient de la stricte couverture des charges aéronautiques par les
redevances aéronautiques. Le prix acquitté par les compagnies, et les passagers
en dernier ressort, est ainsi plus faible.
A titre d’exemple, à Beauvais, l’équilibre financier est très lié au
caractère bénéficiaire de la liaison par autocars Paris-Beauvais, qui engendrait
13 M€ de recettes, soit près de la moitié du chiffre d’affaires. A Grenoble,
l’exploitant a pu faire augmenter les recettes extra aéronautiques de 17 % entre
2004 et 2005, alors que les recettes aéronautiques baissaient de 9 %.
La justification de la caisse unique est que les recettes non aéronautiques
(telles que les recettes commerciales tirées des boutiques sous douane ou les
recettes des parcs de stationnement automobile) sont plus ou moins directement
liées à l’accueil des passagers aériens dans les installations aéroportuaires. Les
compagnies doivent ainsi pouvoir en retirer un certain bénéfice en se voyant
appliquer des redevances réduites.
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
59
Dans le système de la double caisse, certaines activités sont considérées
dans une certaine mesure comme indépendantes, selon l’idée par exemple que
les recettes commerciales ne sont qu’indirectement liées au trafic aérien et
qu’elles résultent avant tout d’une offre commerciale mise en place par le
gestionnaire d’aéroport, qui peut en conserver le bénéfice.
Aux termes de la loi du 20 avril 2005, le niveau des redevances
retenu, et leur rythme d’évolution, doivent tenir compte des prévisions de
coûts, de recettes, des dépenses d’investissement ainsi que des objectifs
de qualité des services rendus par l’exploitant de l’aéroport. Par ailleurs,
le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux
investis et peut tenir compte du financement d’investissements futurs. Ce
dernier point institue une « compensation temporelle », les usagers
actuels pouvant être amenés à supporter une partie des dépenses futures.
La possibilité de modulations limitées des redevances pour un motif
d’intérêt
général
(réduction
ou
compensation
des
atteintes
à
l’environnement, amélioration de l’utilisation des infrastructures, etc.) est
également introduite, sans que toutefois le produit global de ces
redevances puisse excéder le coût des services rendus sur l’aérodrome.
2 -
La possibilité d’un système de double caisse
Le calibrage du montant des redevances est étroitement lié à la
définition du « périmètre de régulation », dont les redevances doivent
financer les activités.
Aux termes de l’arrêté du 16 septembre 2005 relatif aux
redevances pour services rendus sur les aérodromes, l’ensemble des
activités exercées par ADP sur les aérodromes de l’Ile de France entre
dans le champ du périmètre de régulation du premier contrat de régulation
économique, à l’exception des activités de ses principales filiales, des
activités financées par la taxe d’aéroport (activités de sûreté, de
prévention du péril aviaire et des services de sécurité et de lutte contre
l’incendie des aéronefs – SSLIA), de la gestion des dossiers d’aide à
l’insonorisation et de l’assistance en escale.
Pour le premier contrat de régulation économique, le principe de la
caisse unique a par conséquent été maintenu pour ADP (tout comme à
Londres, mais contrairement à Francfort ou Amsterdam où une double
caisse a été mise en place) afin de permettre à ADP de réaliser son
important programme d’investissement sans augmentation prohibitive et
brusque des tarifs des redevances.
En effet, le système de la double caisse suppose que les
infrastructures aéronautiques sont financées en totalité par des redevances
60
COUR DES COMPTES
aéronautiques. Ce système présente ainsi le risque de favoriser une hausse
significative des redevances destinée à équilibrer l’activité aéronautique
si une forte rentabilité des capitaux employés est recherchée sur les
activités aéronautiques. Selon les données disponibles, Francfort
International applique ainsi déjà les tarifs les plus élevés parmi les
aéroports européens majeurs
28
.
Le système de la double caisse suppose aussi que les activités
placées hors du périmètre régulé sont suffisamment concurrentielles pour
que leurs prix puissent être libérés sans risque. L’activité dérégulée ne
doit pas être le vecteur de création d’une rente abusive. Dans le cas
particulier d’ADP cette question est directement posée du fait de
l’attribution exclusive de la pleine propriété du domaine foncier.
Il peut apparaître justifié d’un point de vue économique que le
niveau des redevances payées par les compagnies et les passagers pour
l’utilisation des infrastructures aéroportuaires reflète leur rareté croissante
dans des aéroports qui tendent vers la saturation. De ce point de vue, le
système de double caisse facilite l’émergence d’une vérité des prix du
transport aérien.
Une régulation fondée sur la double caisse peut cependant
présenter certains risques si elle n’est pas accompagnée d’une supervision
efficace du respect des obligations liées au service public aéroportuaire.
En effet, les gestionnaires peuvent être incités à contrebalancer la perte de
la compensation entre activités opérée au sein de la caisse unique par une
réduction de certaines dépenses sur l’activité aéroportuaire (entretien des
installations, renouvellement des investissements, etc.) afin de minimiser
les charges à couvrir par les redevances.
L’arrêté de 2005 précité précise qu’à partir de la deuxième période
de régulation d’ADP, c’est-à-dire à partir de 2011, l’immobilier de
diversification (par exemple la construction ou la location d’immeubles
de bureaux en dehors des aérogares) sortira du périmètre de régulation,
ainsi qu’éventuellement d’autres activités commerciales.
28) Il est cependant notable qu’en dépit de l’existence d’un système de caisse unique
intégrale à Londres Heathrow, les tarifs y ont sensiblement augmenté au cours des
cinq dernières années. La Competition Commission a récemment proposé une hausse
du plafond des produits des redevances de 18 % à Heathrow, à intervenir en avril
2008, puis pour les quatre années suivantes une hausse correspondant à 7,5 % hors
inflation par an. Ces hausses sont justifiées, du point de vue de cette autorité, par les
investissements très importants qui sont intervenus pour construire le nouveau
terminal T5 et qui resteront nécessaires pour restructurer les anciens terminaux
d’Heathrow.
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
61
A l’occasion de cette restriction du périmètre régulé, début de
transition vers une caisse unique « aménagée », il conviendrait que l’Etat,
en charge de la régulation, exige la fourniture par ADP de données
démontrant la capacité à compenser dans des proportions raisonnables la
perte de recettes correspondante par des gains de productivité sur les
activités aéroportuaires, et pas uniquement par une augmentation des
redevances ou une réduction des dépenses indispensables au bon
fonctionnement du service public aéroportuaire. L’élaboration du prochain
contrat de régulation économique d’ADP devra par conséquent donner lieu
à une analyse attentive des évolutions des gains de productivité au sein du
périmètre de régulation.
B - Les procédures consultatives de la régulation tarifaire
Jusqu’en 2005, en vertu de l’article R. 224-2 du code de l’aviation
civile, les taux des redevances étaient fixés, sur les différents aéroports,
après avis de la commission consultative économique (CoCoEco) créée sur
chaque plate-forme et regroupant des représentants des compagnies
aériennes, des organisations professionnelles et du gestionnaire d’aéroport.
Après avis de la CoCoEco, les taux annuels étaient fixés et notifiés (par le
conseil d’administration d’ADP ou par les CCI gestionnaires des aéroports
selon les cas) au ministre chargé de l’aviation civile et au ministre chargé
de l’économie, qui pouvaient y faire opposition dans un délai d’un mois.
En instaurant une procédure pluriannuelle d’encadrement de
l’augmentation des tarifs des redevances aéroportuaires pour ADP et les
douze grands aéroports régionaux, la loi du 20 avril 2005 a créé une
nouvelle commission commune à l’ensemble de ces aéroports, la
commission
consultative
aéroportuaire
(CoCoAéro),
qui
est
venue
compliquer le processus de décision dans la mesure où la CoCoEco
existante pour chacun des aéroports a été parallèlement maintenue et ses
compétences renforcées notamment sur l’examen des investissements.
La CoCoAéro est née du souci apparu lors des débats parlementaires
sur la loi du 20 avril 2005 de créer une instance qui permettrait d’éviter à
l’Etat tout conflit d’intérêt entre ses rôles de régulateur, de propriétaire
d’ADP et d’actionnaire d’Air France-KLM. Le projet a évolué au fil des
débats pour aboutir à la création d’une commission dont la mission est de se
prononcer sur l’économie générale de la régulation pluriannuelle mise en
place par les contrats de régulation économique des différents aéroports
concernés (ADP et grands aéroports régionaux). Composée de personnalités
qualifiées indépendantes, elle émet un avis motivé, adressé au ministre
chargé de l’aviation civile, avis qui demeure néanmoins consultatif, ce qui
constitue un retrait par rapport aux visées initiales du projet. La décision
rendue par le ministre concernant le contrat de régulation économique
62
COUR DES COMPTES
d’ADP s’est du reste écartée sensiblement de la recommandation que la
CoCoAéro avait formulée en matière d’évolution du niveau des redevances.
Cette situation n’apparaît pas satisfaisante de plusieurs points de vue.
En premier lieu, la coexistence de deux commissions chargées l’une de
l’émission d’un avis sur les tarifs annuels des redevances et l’autre de
l’émission d’un avis sur l’encadrement pluriannuel de l’évolution de ces
redevances alourdit sensiblement la procédure de régulation sans
véritablement répondre aux attentes de transparence des compagnies
aériennes (cf. infra). En second lieu, l’utilité de la commission consultative
aéroportuaire, dont les principales préconisations n’ont pas été suivies, sans
explication, a pu être mise en question.
Cette situation a contribué à entretenir le flou entre les prérogatives
de l’Etat régulateur et les missions de l’Etat propriétaire et actionnaire des
acteurs principalement intéressés (ADP et Air France-KLM). Un tel
dispositif institutionnel demeure par conséquent inabouti par rapport à
l’esprit premier de la réforme qui était de clarifier la position de l’Etat.
Les réformes aéroportuaires des lois du 13 août 2004 et du 20 avril
2005 visaient à adapter le secteur aéroportuaire aux mutations intervenues
dans l’économie du secteur aérien, à en moderniser les structures en prenant
acte du contexte de libéralisation et de la place accrue d’acteurs privés,
compagnies aériennes au premier chef, aux stratégies commerciales fortes
et potentiellement porteuses de risque pour les aéroports. A cet égard, la
persistance d’un Etat actionnaire/régulateur peut paraître inadaptée.
Enfin, le processus de décision au sein de la commission consultative
économique ne semble pas offrir toutes les garanties de transparence
nécessaires à une réelle concertation. Sur recours d’une association de
compagnies aériennes, le Conseil d’État a estimé, dans sa décision du 11
juillet 2007 concernant les tarifs des redevances pour services rendus
d’ADP pour 2006, que les actes concernés devaient être annulés en raison
de l’insuffisance de l’information fournie par ADP à la commission pour la
délivrance de son avis. Cette décision a poussé ADP à reprendre le
processus de fixation des tarifs pour 2006 à son origine, sans pour autant
modifier le niveau de redevances demandé en conformité avec le contrat de
régulation économique. Des recours ont été engagés par des transporteurs
aériens et une association de compagnies aériennes afin d’obtenir le
remboursement des versements effectués au titre des redevances annulées
par le Conseil d’Etat. Le caractère rétroactif de la nouvelle décision tarifaire
fait également l’objet d’un recours. Ces vicissitudes mettent au jour le
besoin de réviser les procédures consultatives de la fixation des tarifs et
d’améliorer la justification des redevances demandées par les gestionnaires
d’aéroports.
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
63
C - La première expérience d’un contrat de régulation
économique :Aéroports de Paris
Aux termes du contrat de régulation économique, l’évolution des
redevances d’une période tarifaire à l’autre est plafonnée par un “taux
d’évolution de base”. La détermination de ce taux devait être guidée par
le souci d’obtenir une juste rémunération des capitaux investis, ce qui
supposait que la rentabilité économique de l’entreprise soit en ligne avec
le coût moyen pondéré du capital (CMPC). Sur ces bases, la commission
consultative aéroportuaire a retenu une solution intermédiaire entre les
souhaits d’ADP, qui défendait l’idée d’un rattrapage tarifaire plus
significatif compte tenu des retards accumulés de longue date, en
proposant 4,5% en sus de l’inflation, et la position des compagnies
aériennes, qui, comme Air France, préconisaient une augmentation des
redevances au rythme de l’inflation.
Dans son avis rendu le 15 janvier 2006, la commission consultative
aéroportuaire avait estimé que l’augmentation du tarif des redevances ne
devrait pas dépasser 2,5% chaque année hors inflation, tout en étant
limitée à 11% pour l’ensemble de la période 2006-2010. Le ministre de
l’équipement, des transports et de la mer a finalement décidé de s’écarter
de cet avis en fixant le taux plafond d’évolution des redevances
aéroportuaires à 3,25% en sus de l’inflation.
Même si le contrat de régulation économique a été conçu par les
autorités de tutelle comme un instrument permettant d’atteindre un juste
équilibre entre les intérêts des compagnies aériennes et ceux de
l’opérateur aéroportuaire
29
, l’écart entre les recommandations de la
commission consultative aéroportuaire et les paramètres du premier
contrat de régulation finalement conclu a pu laisser penser que les
autorités de tutelle ont essentiellement privilégié la valorisation à court
terme de la société en vue de l’ouverture de son capital. La garantie de
ressources stables et élevées sur les cinq années du contrat constituait en
effet un élément d’attractivité qui a incontestablement servi ADP lors de
son entrée en Bourse.
Le rythme élevé d’évolution des redevances finalement retenu a pu
également laisser un doute sur l’effort de productivité de la nouvelle
société. A cet égard, aucune mention n’a été faite des niveaux de
29) En effet, dans le cadre de ce contrat, ADP s’est engagé sur un programme
d’investissement de plus de 2,5 Md€ sur une période de cinq ans, ces investissements
ayant été décidés de façon à accompagner le développement du trafic.
64
COUR DES COMPTES
rentabilité économique et de coût moyen pondéré du capital visés. Il peut
paraître regrettable qu’il ne soit pas explicitement inscrit dans le contrat
que la société ADP doit certes obtenir une juste rémunération des
capitaux investis, mais au prix d’engagements de la société à améliorer sa
productivité.
Le plan d’affaires de la société présenté à la commission
consultative aéroportuaire signale des efforts particulièrement notables.
Cependant, au total, l’évolution prévisionnelle d’ADP sur la période
2006-2010 consiste essentiellement en un rattrapage puis en une légère
augmentation en fin de période du niveau de marge opérationnelle atteint
en 2004. En euros constants, les charges opérationnelles par passager,
hors frais de personnel, devraient rester globalement stables sur la période
2004-2010 et augmenter légèrement en euros courants. Le ratio moyen de
sous-traitance par rapport à la surface des terminaux s’améliore
légèrement par rapport à celui enregistré sur la période 1997-2005, mais
ressort en retrait sensible par rapport au niveau atteint sur la période
2003-2006 au cours de laquelle le renouvellement de marchés
d’exploitation avait pu favoriser une baisse des coûts. Au total, le montant
des charges opérationnelles totales rapportées au nombre de passagers
reviendrait en 2010 à un niveau proche de celui atteint en 2000 en euros
constants.
ADP prévoit ainsi un rattrapage sur la période 2006-2010 de la
perte de productivité constatée sur la période 2000-2005, liée notamment
à la baisse du trafic après les attentats du 11 septembre 2001. Les derniers
résultats d’ADP démontrent, au moins pour le ratio passager par employé,
d’une dynamique positive.
Au total, le taux plafond d’évolution des redevances retenu dans le
contrat vise en priorité à faciliter la réalisation par l’entreprise des
investissements nécessaires à l’accueil du trafic et à l’amélioration de la
qualité de service sur les aéroports parisiens. La préparation du contrat de
régulation suivant devrait être l’occasion d’apprécier plus précisément les
gains de productivité réalisés et réalisables par l’entreprise.
A cet égard, il serait utile que les propositions tarifaires pour les
redevances aéronautiques faites annuellement par ADP à la Commission
consultative économique des aéroports de Roissy-CDG et d’Orly donnent
systématiquement lieu à la présentation des gains de productivité déjà
réalisés et des mesures mises en oeuvre pour l’atteinte des prochains
objectifs.
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
65
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Les lois du 13 août 2004 et du 20 avril 2005 ont profondément
modifié le cadre de gestion des aéroports français. Pour les aéroports
décentralisés, les collectivités nouvellement propriétaires de structures
pour la plupart déficitaires auront à effectuer des choix quant à l’avenir
de ces plates-formes. Elles disposeront pour cela de la plénitude de
propriété et d’une grande latitude quant aux modes de gestion et à la
tarification des services aéroportuaires.
Les grands aéroports régionaux, qui restent propriété de l’Etat,
bénéficient d’un nouveau cadre légal qui clarifie les rôles respectifs du
concessionnaire et du concédant, ramène le cahier des charges vers le
droit commun des concessions et permet la conclusion de concessions
d’une durée suffisante pour donner la visibilité nécessaire aux
gestionnaires.
La création des sociétés aéroportuaires a été engagée en 2007, et
est déjà effective sur certaines plates-formes. L’Etat, les collectivités
territoriales et les CCI pourront à court ou moyen terme cohabiter avec
des investisseurs privés porteurs de capitaux et de nouvelles méthodes
entrepreneuriales
dans
le
capital
des
sociétés
aéroportuaires,
gestionnaires mais non propriétaires des plates-formes.
Cette évolution pourra représenter une opportunité pour peu que
l’Etat, qui restera propriétaire concédant de ces plates-formes, exerce
une régulation efficace de leur activité afin d’éviter la constitution de
positions dominantes parmi les nouveaux exploitants et prestataires des
aéroports. Sous cette condition, la mise en place des sociétés
aéroportuaires gagnerait à être anticipée sur toutes les plates-formes afin
de tirer au mieux parti des potentialités de cette réforme. Il est donc
souhaitable que les CCI utilisent la faculté, que leur a conférée la loi du
20 avril 2005, d’anticiper la création de ces sociétés aéroportuaires
avant l’expiration des concessions en cours.
Un éventuel transfert de propriété des actifs aéroportuaires à ces
sociétés aéroportuaires n’est pas souhaitable pour l’Etat au regard de
son intérêt patrimonial et de la possibilité de disposer de leviers d’action
sur les plates-formes d’intérêt national et international.
***
Pour ce qui concerne ADP, la réforme du statut a permis de mettre
fin aux ambiguïtés attachées au décalage entre le large éventail de ses
activités, ses besoins de financement liés notamment à son important
programme d’investissement et son ancien statut d’établissement public.
La transformation en société anonyme s’est accompagnée de la définition
d’un cahier des charges et d’un contrat de régulation économique qui
66
COUR DES COMPTES
confère une visibilité pluriannuelle à l’évolution des tarifs des
redevances. Il faut relever que la société ADP est par ailleurs chargée,
sans résultats probants à ce jour, de coordonner sur chaque aérodrome
qu’elle exploite l’action des différents intervenants. La préparation de
l’introduction en Bourse et de l’ouverture du capital s’est accompagnée
d’une augmentation de capital et du transfert en pleine propriété de
l’intégralité du domaine foncier et immobilier. Ces opérations qui ont
permis d’assainir le bilan de la société ont contribué à l’attractivité
d’ADP en Bourse, tout comme la perspective de recettes garanties sur
cinq ans grâce aux redevances aéroportuaires. Le choix de transférer
dans le domaine privé de la société ADP les biens du domaine public de
l’Etat que ce dernier avait mis à la disposition de l’établissement public
dans le passé prive cependant l’Etat des avantages liés à la propriété de
ces actifs sur le long terme, ce qui est critiquable du point de vue de la
préservation de son intérêt. L’Etat avait la possibilité d’opter pour une
solution consistant à ne céder que l’usufruit de ces biens domaniaux.
Les nouvelles modalités de régulation posées par la loi du 20 avril
2005 permettent une souplesse dans la modulation des redevances pour
des motifs d’intérêt général. Tout en ouvrant la possibilité d’une lente
évolution pour ADP, elles ne remettent pas en cause le modèle dit de
« caisse unique ». Ce mécanisme profite aux compagnies aériennes, et en
fin de compte aux passagers, pour lesquels le prix des billets est moindre.
Il
minore
néanmoins
artificiellement
le
coût
de
l’utilisation
d’infrastructures aéroportuaires qui tendent vers la saturation. Ceci est
donc peu satisfaisant au regard de l’émergence d’une « vérité des coûts »
du transport aérien. Il faut toutefois souligner les risques liés à
l’adoption d’un système de « double caisse ». Celle-ci bénéficierait aux
aéroports mais pourrait conduire à des hausses tarifaires trop abruptes si
elle n’était pas accompagnée de gains de productivité sur les activités
aéronautiques. La mise en place d’un système intermédiaire, dit de
« simple caisse aménagée », devra trouver, au cas par cas, l’équilibre
entre ces différentes considérations.
La fixation du niveau des redevances au sein du contrat de
régulation économique d’ADP a fait apparaître l’ambiguïté de la
position de l’Etat, partagé entre ses prérogatives de régulateur et ses
motivations de propriétaire actionnaire majoritaire d’ADP et minoritaire
d’Air France-KLM. Le dispositif institutionnel de fixation des redevances
semble par conséquent inabouti par rapport à l’esprit premier de la
réforme qui était de clarifier la position de l’Etat. La même observation
trouve application pour les grands aéroports régionaux restés propriété
de l’Etat.
LES RÉFORMES DE 2004 ET 2005
67
Enfin, pivot du dispositif de régulation, le contrat de régulation
économique ne reflète pas un engagement ambitieux en matière de gains
de productivité, malgré les progrès effectivement atteints par l’entreprise.
ADP prévoit ainsi un rattrapage
sur la période 2006-2010 de la perte de
productivité constatée sur la période 2000-2005. Le taux plafond
d’évolution des redevances retenu dans le contrat de régulation
économique vise ainsi en priorité à faciliter la réalisation par l’entreprise
des investissements nécessaires à l’accueil du trafic et à l’amélioration
de la qualité de service sur les aéroports parisiens. La préparation du
contrat de régulation suivant devrait être l’occasion d’apprécier plus
précisément les gains de productivité réalisés et réalisables par
l’entreprise.
Recommandations
Sur la base de ces constatations, les juridictions financières
formulent les recommandations suivantes :
- pour les CCI gestionnaires des grands aéroports régionaux,
accélérer la mise en place des sociétés aéroportuaires ;
- pour l’Etat, réviser les procédures de concertation et de fixation
des redevances en distinguant mieux ses rôles d’actionnaire et de
régulateur ;
- pour l’Etat et les collectivités territoriales, pratiquer des appels
d’offre ouverts au niveau européen pour les futures concessions
aéroportuaires ;
- pour l’Etat et ADP, s’engager sur des objectifs ambitieux de
gains de productivité dans les prochains contrats de régulation
économique.
Chapitre III
Les performances d’Aéroports de Paris
LES PERFORMANCES D’AÉROPORTS DE PARIS
71
Le nouveau statut d’ADP et son entrée en Bourse constituent deux
mutations fondamentales destinées à lui permettre de faire face aux défis
de la concurrence.
A cet égard, trois aspects revêtent une importance particulière : la
situation financière de l’entreprise, la desserte Paris-aéroports et la qualité
de service.
La performance des aéroports ne se mesure pas seulement par un
calcul financier et économique. Tout particulièrement pour les aéroports
de très grande taille comme ADP, elle inclut de plus en plus la qualité de
service offerte aux passagers et aux compagnies. On observe du reste
qu’une partie conséquente des ressources des aéroports est composée de
redevances pour service rendu. Eu égard à l’augmentation continue des
tarifs de ces redevances et à la sensibilité de ce thème, un engagement de
l’entreprise sur la qualité des services rendus en contrepartie est apparu
indispensable dans la réforme de la régulation mise en place par la loi du
20 avril 2005.
I
-
Une situation financière en amélioration
A - Des résultats en progrès dans un contexte mouvant
Les résultats annuels durant la période récente (2001-2006) suivent
une tendance positive, après le contexte très défavorable de l’année 2001.
Le trafic passagers sur cette période a progressé de près de 16,2 %. Après
une hausse quasi continue entre 2002 et 2005 (à l’exception de l’année
2004 où le résultat net baisse de 2,4 %), la progression du résultat net est
stoppée en 2006 en raison essentiellement d’importantes dotations aux
amortissements et de faibles reprises d’amortissement.
En M€
Exercice
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Résultat
net
comptable
6,74
86,23
120,36
117,46
168,16
151,49
Pour mémoire, le résultat net comptable de 1999 et 2000 s’élevait
respectivement à 104,6 et 121,6 M€. Il a fallu attendre 2003 pour
retrouver ce niveau. En effet, le transport aérien mondial a connu l’une
des plus graves crises de son histoire au cours des années 2001 à 2003 à
la
suite
de
l’accumulation
d’événements
graves
(attentats
du
11 septembre 2001, guerre en Afghanistan, épidémie de SRAS en Asie,
guerre en Irak).
72
COUR DES COMPTES
L’augmentation du chiffre d’affaires d’ADP est importante sur la
période examinée (2001-2007) : 53,5% entre 2001 et 2007 contre 27,4 %
sur la période 1996-2000, mais se ralentit sur la période 2004-2007.
Cette évolution doit néanmoins beaucoup à l’augmentation du
produit de la taxe d’aéroport, destinée à couvrir les dépenses liées aux
missions de sécurité et de sûreté. Après les attentats de 2001 et le
renforcement des mesures de sûreté qu’ils ont entraîné, le produit de la
taxe d’aéroport a connu une très forte évolution (+277 % sur 2001-2007),
répercutée dans le chiffre d’affaires d’ADP. Or, les ressources
réglementées (taxe d’aéroport et redevances) représentent près de 55% de
l’ensemble du chiffre d’affaires, les redevances aéronautiques (passager,
atterrissage, stationnement avion et carburant) constituant le poste le plus
important du chiffre d’affaires à hauteur d’environ un tiers en 2007.
Les recettes commerciales (regroupant les redevances ou loyers
payés par les exploitants des espaces commerciaux à ADP) affichent une
croissance constante après une chute de 14% en 2001. Elles ont rattrapé
en 2003 le niveau de 2000 puis ont ensuite augmenté régulièrement
jusqu’en 2006. Ce développement positif doit néanmoins être fortement
relativisé au regard du montant des recettes commerciales par passager.
En dépit de la volonté affichée par ADP de développer ses concessions
commerciales, depuis la préparation de l’introduction en Bourse en
particulier, le retard d’ADP par rapport à d’autres aéroports européens en
la matière ne s’est toujours pas résorbé. Le ratio redevances commerciales
par passager atteignait 2,6
€ à ADP en 2006 contre 3
€ dans les
aéroports britanniques, 3,4
€ à Amsterdam et 3,5
€ à Copenhague. ADP
se situe au même niveau que Francfort sur cet indicateur
30
. De plus, la
part des recettes commerciales dans le total des recettes est en recul
d’environ trois points à l’aéroport Roissy-CDG en 2007 par rapport à
2003.
La capacité d’autofinancement a quant à elle augmenté de près de
66% sur 2001-2006.
30) On relèvera à cet égard que la possibilité d’accéder aux surfaces de vente à
l’arrivée n’est expérimentée à l’aérogare 2F à Roissy-CDG que depuis septembre
2007, à la différence de nombreux autres aéroports européens et mondiaux.
LES PERFORMANCES D’AÉROPORTS DE PARIS
73
B - Une situation patrimoniale assainie
1 -
Le désendettement
Le total des dettes (dettes financières, dettes d’exploitation, dettes
diverses et produits constatés d’avance) s’est accru de 32 % sur la période
2001-2006. Le rythme a sensiblement ralenti en 2006.
La tendance à l’alourdissement de l’endettement d’ADP depuis
1995 s’est ainsi confirmée, essentiellement pour faire face au financement
du développement de l’aéroport de Roissy-CDG. La relative stagnation
des redevances aéronautiques en termes réels au cours de cette période
explique aussi une part de cet endettement préoccupant.
Depuis 2000, l’établissement ADP s’était de fait beaucoup
endetté : le ratio dette nette / capitaux propres sociaux en normes
françaises était passé de 1,07 à 1,50 entre 2000 et 2003. Le groupe a
ensuite commencé à améliorer sa structure financière. En 2004, ce ratio
s’est stabilisé. En outre, le passage aux normes IFRS s’est traduit par une
amélioration des capitaux propres consolidés de 304 M€. Le ratio dette
nette / capitaux propres consolidés en normes IFRS s’est ainsi établi en
2004 à 1,26. Les résultats dégagés en 2005 ont permis de faire
redescendre ce ratio à 1,13 au 31 décembre 2005. Au 31 décembre 2005,
l’endettement financier net du groupe s’élevait à 2,3 Md€, en léger retrait
par rapport à 2004.
Ce n’est finalement qu’en 2006 que le taux d’endettement est
devenu inférieur à 1, essentiellement en raison de l’augmentation des
capitaux propres consécutive à l’optimisation du bilan opérée avant
l’entrée en Bourse (cf. chapitre II).
Bien que l’évolution observée soit positive, le poids de la dette
d’ADP demeure encore conséquent.
2 -
Les créances douteuses
La période 2001-2006 a été marquée par l’importance des créances
douteuses en 2003 et 2004, essentiellement en raison de la défaillance de
plusieurs compagnies aériennes françaises (Air lib, Aéris, Air littoral et
Euralair Horizons). Ces créances ont dû être constatées en pertes.
74
COUR DES COMPTES
Le coût de la tentative de sauvetage d’Air Lib pour ADP
Les autorités de tutelle d’ADP, sur décision des ministres chargés des
transports et de l’économie, ont demandé à ADP de surseoir au recouvrement
des créances dues par Air Lib afin de tenter d’assurer la survie de la
compagnie pendant une année et demie. Malgré la multiplicité des signes
évidents de mauvaise volonté d’Air Lib et l’aggravation visible de sa
situation au cours des mois, le choix a donc été fait, par l’Etat, de continuer à
faire supporter par ADP (mais aussi par d’autres créanciers) le prix de cette
tentative de sauvetage.
Le 17 février 2003, la liquidation judiciaire d’Air Lib a été prononcée
par le tribunal de commerce de Créteil. Dans le cadre de cette procédure,
ADP a établi sa déclaration de créances restant dues pour un montant de
33,8 M€. Avec les créances anciennes dues par les sociétés reprises par Air
Lib, le total des créances dues à ADP s’élevait à 54,2 M€.
Sur ce montant, 1,5 M€ a été recouvré. Le solde a finalement été
constaté en pertes sur créances irrécouvrables.
Le bilan de cette opération s’est donc soldé par une perte de près de
53 M€ pour ADP. En demandant par deux fois à ADP de surseoir au
recouvrement des créances, puis en instaurant un moratoire sur une partie
d’entre elles, les ministres de tutelle successifs ont décidé, à partir de 2001,
« d’aller au bout de la logique de sauvegarde de l’emploi »
31
à Air Lib, au
prix de lourdes pertes pour ADP et d’autres créanciers, dont l’Etat.
ADP n’est pas le seul aéroport à avoir subi les conséquences négatives
de la tentative de sauvetage d’Air Lib. Nantes, Tarbes ou Rodez, pour des
montants avoisinant chacun 200 000
€, se trouvent dans un cas similaire.
31) Selon les termes du rapport fait au nom de la Commission d’enquête sur les
causes économiques et financières de la disparition d’Air Lib, par le député
M. Charles de Courson (rapport n° 906 du 11 juin 2003).
LES PERFORMANCES D’AÉROPORTS DE PARIS
75
II
-
Les fortes carences des liaisons Paris-aéroports
La desserte des plates-formes d’ADP n’est pas de la compétence
de cette entreprise qui ne dispose en la matière que de leviers d’action
limités. Pour autant, la qualité de la liaison ville-aéroport est un élément
qui influe fortement sur le niveau de satisfaction des passagers.
La desserte de l’aéroport Roissy-CDG n’a pas évolué, alors qu’à
l’heure actuelle la plupart des grandes villes mondiales bénéficient d’une
liaison ferroviaire express
32
. D’après une étude de la DGAC, la plupart
des grandes capitales mondiales seront équipées d’une liaison ferroviaire
dédiée à l’horizon 2010. La plate-forme Roissy-CDG se situe au
deuxième
rang
mondial
pour
le
nombre
de
passagers
aériens
internationaux, mais sa relation avec le centre de la capitale ne répond pas
aux attentes des voyageurs, notamment étrangers. Toujours selon la
DGAC, la ligne RER B est perçue par les passagers aériens comme
inadaptée, par manque de lisibilité de l’information et de la signalétique,
le manque de place pour les bagages et le manque de confort aux heures
de pointe. La dégradation de certains matériels et la fiabilité incertaine de
la desserte ne s’inscrivent pas plus dans les standards des grands
aéroports européens. Par ailleurs, la desserte de l’aéroport par la ligne B
du RER apparaît difficile à concilier avec les déplacements domicile-
travail, vocation première de cette ligne. Compte tenu de ces
insuffisances, plus de 80 % des acheminements des passagers du transport
aérien entre Paris et l’aéroport Roissy-CDG s’effectuent par la voie
routière, soumise aux aléas de la circulation et polluante.
La desserte de l’aéroport de Roissy-CDG devrait entrer dans les
normes internationales des lignes express en 2012. Un projet a été décidé
dans le cadre de la candidature parisienne aux Jeux Olympiques de 2012.
La loi du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des
transports a confié à l’Etat le pilotage du projet et ouvert la possibilité de
recourir à des partenariats public-privé. Les travaux devraient débuter en
2008. La ligne CDG Express prévoit de relier directement la gare de l’Est
à l’aérogare Roissy-CDG 2 sans arrêt intermédiaire, et en vingt minutes
maximum, à l’horizon 2012. Il conviendra qu’une attention particulière
soit portée à la future tarification et au gain de temps et d’accessibilité
depuis l’intérieur de Paris par rapport à l’alternative du RER B.
32) Trains dotés d’une vitesse moyenne supérieure à 100 km/heure
76
COUR DES COMPTES
Aucun projet d’amélioration de la desserte ferroviaire de Paris-
Orly n’est en revanche à l’étude. Cet aéroport est actuellement accessible
soit par le RER B et l’Orly Val, soit par le RER C et une navette bus.
Aucun accès n’est direct, ce qui constitue un cas unique pour un aéroport
de cette taille, alors même qu’une station de métro avait été intégrée et
construite dès l’origine à Orly. C’est finalement le choix d’Orly Val qui a
été fait, en liaison avec le RER B. Le prix élevé du billet, la complexité
du trajet et le nombre de ruptures de charge expliquent que les prévisions
de trafic de l’Orly Val n’aient pas été atteintes. La ligne transporte un peu
moins de trois millions de passagers par an (pour un trafic de 26 millions
de passagers en 2007).
La médiocre qualité des moyens d’accès aux plates-formes d’ADP
constitue un point persistant de faiblesse.
III
-
Une qualité de service encore insatisfaisante
Une plate-forme aéroportuaire constitue le lieu de rencontre des
compagnies aériennes et de leurs passagers. Le gestionnaire d’un aéroport
se doit ainsi de mettre en place les conditions d’accueil et d’exploitation
adaptées aux besoins de ces deux catégories d’usagers. Les aéroports
perçoivent à cette fin des redevances pour services rendus. ADP disposant
d’un quasi monopole naturel sur une large partie de la desserte aérienne
de Paris et de sa zone d’attraction, la régulation mise en place par la loi
du 20 avril 2005 a intégré une dimension « qualité de service » qui
devrait permettre de moduler l’augmentation des redevances en fonction
de l’atteinte d’objectifs de qualité.
Une politique de qualité efficace peut aussi participer d’un souci de
compétitivité. Roissy-CDG est à cet égard dans une situation particulière.
Seul aéroport français de statut intercontinental, Roissy-CDG constitue la
porte d’entrée en France, et dans une certaine mesure en Europe en raison
du hub d’Air France-KLM, d’un grand nombre de passagers. Engagé
dans la concurrence internationale face aux hubs étrangers et bénéficiant
d’un niveau élevé de redevances, ADP se doit d’offrir une qualité de
service en rapport avec ses ambitions et son statut
33
. La Cour a constaté
que si certaines réussites de la politique de qualité ne doivent pas être
33) Les développements qui suivent se concentrent essentiellement sur les services
rendus aux passagers plus que sur les services aux compagnies. En tant que
« consommateurs finaux » du transport aérien, les passagers sont aussi concernés
indirectement par les services rendus aux compagnies, dont ils supportent la charge
financière et ressentent les implications concrètes sur leur parcours dans l’aéroport.
LES PERFORMANCES D’AÉROPORTS DE PARIS
77
sous-estimées, elle a connu de nombreux avatars et des résultats encore
globalement peu concluants.
A - La mise en place lente et difficile d’une politique de
qualité
1 -
Un sujet évoqué de plus en plus fréquemment par le conseil
d’administration
La qualité est un thème dont le conseil d’administration se saisit
périodiquement, avec une fréquence de plus en plus soutenue depuis
2004. La prise de conscience de l’image fortement dégradée d’ADP et de
la nécessité d’y remédier s’est nettement imposée au fil des séances.
Preuve de la volonté de considérer la qualité de service comme une
dimension stratégique pour l’entreprise, le conseil d’administration
dispose, dans le tableau de bord qui lui est remis chaque trimestre depuis
septembre 2005, d’une entrée « qualité de service ». Celle-ci a été
enrichie de plusieurs indicateurs à la demande des administrateurs,
notamment sur les délais de livraison bagages et sur le temps d’attente
aux filtres de police. Ces éléments qui ne sont pas du ressort d’ADP ont
néanmoins une influence qui rejaillit sur son image dans la mesure où les
passagers n’ont pas – ou peu – conscience de la séparation des
responsabilités des différents intervenants sur les plates-formes. Plusieurs
des actions évoquées par le conseil d’administration et le comité de la
stratégie ont aussi vu le jour.
Au total, la direction est désormais consciente de la nécessité
d’améliorer le niveau de qualité d’ADP. Plusieurs échanges reflètent
cependant la crainte que cette préoccupation ne soit pas encore partagée
dans l’ensemble de l’entreprise.
De fait, la mise en place d’actions concrètes et d’une stratégie
cohérente a été relativement tardive, débutant véritablement à la fin 2004.
Ainsi, la concrétisation de ces intentions exprimées au plus haut niveau a
rencontré des obstacles forts qui ne sont pas encore tous surmontés.
2 -
Des initiatives nombreuses mais en ordre dispersé
La politique de qualité d’ADP, depuis sa relance en 2005, est
structurée autour de plusieurs instruments qui préexistaient au contrat de
régulation
économique
(actions
phares,
opération
« Destinations
Clients », site pilote du 2C).
78
COUR DES COMPTES
Ces initiatives peuvent recouvrir des actions qui ne contribuent pas
nécessairement à la qualité telle que le contrat de régulation économique
la mesure. Ainsi, les chantiers ouverts pour le respect des indicateurs du
contrat de régulation économique ne constituent pas l’unique vecteur de
la politique qualité d’ADP, bien que ce dernier soit le plus visible.
Chaque direction d’aéroport a par ailleurs mis en place un plan qualité
adapté aux spécificités de chaque plate-forme qui liste des actions à
mettre en oeuvre.
L’ensemble des actions qualité est repris dans le bilan annuel
qu’ADP dresse depuis 2005 en application du cahier des charges de la
société. Ces bilans démontrent la réalité des actions mises en oeuvre par
ADP, ainsi que de certaines améliorations. Toutefois, les plans qualité ne
sont pas toujours très riches sur le fond et peinent à aller au-delà de la
présentation des thèmes des réunions des différents groupes de travail
sans toutefois que les améliorations éventuelles qui en ont découlé ne
soient exposées.
Au-delà des actions ponctuelles, l’amélioration de la qualité de
service suppose des processus de travail qui intègrent la qualité à tous les
niveaux. Elle suppose aussi une meilleure maîtrise de la sous-traitance et
l’organisation de partenariats avec les autres intervenants sur les plates-
formes aéroportuaires (cf. infra).
3 -
Des efforts globalement peu concluants
Le conseil d’administration a reconnu à plusieurs reprises que
malgré des avancées, la situation générale demeurait encore nettement
insatisfaisante.
En satisfaction globale, tous critères confondus
34
, Paris-Orly se
classait en 2004 en 66e position sur 76 et Roissy-CDG en 68e position
selon l’étude réalisée sur le plus large panel (76 plus grands aéroports
mondiaux) par le cabinet américain JDPA. Les classements établis par
certaines compagnies ou alliances vont dans le même sens. Dès 2005, une
enquête réalisée par Cathay Pacific et partagée par l’alliance One World
classait ADP (Roissy-CDG) dans les aéroports de qualité médiocre. ADP
n’a accepté que tardivement, en mars 2007, d’entrer dans le panel des
enquêtes de satisfaction du Conseil International des Aéroports. Malgré la
prudence qui doit s’attacher à l’interprétation de ces enquêtes, ces
résultats témoignent de l’ampleur du passif avec lequel ADP doit
composer dans sa politique de qualité.
34) L’étude traite différents domaines (propreté, signalisation, etc.) avant d’établir un
« classement général » sur la base de l’ensemble des critères.
LES PERFORMANCES D’AÉROPORTS DE PARIS
79
Les enquêtes de satisfaction menées par ADP depuis 2006 ne
traduisent pas un renversement de tendance global, malgré la réussite
notable de certaines initiatives. Des points noirs demeurent, notamment la
signalisation
35
et la difficulté de circulation à l’intérieur des terminaux
36
,
l’information donnée aux passagers, la gestion des files d’attente, le
rapport qualité/prix des boutiques et des bars/restaurants, les conditions
de passage des contrôles transfrontières de la police aux frontières aux
heures d’affluence, les conditions de transport des passagers par autobus
entre les avions et les aérogares lorsque les avions ne sont pas
directement accessibles.
Le « taux de contact
37
» présente en effet des insuffisances notoires
par rapport aux aéroports comparables, ce qui s’explique en partie par les
modalités de fonctionnement du hub d’Air France-KLM. Celui-ci
entraîne par définition une saturation des installations sur des plages
horaires très resserrées qui doivent permettre un maximum de
correspondances dans un minimum de temps. Sauf à opter de façon
encore plus marquée pour une politique d’investissement uniquement
dimensionnée sur la pointe de trafic du hub d’Air France-KLM – ce qui
entraînerait une rentabilité moyenne encore plus faible des installations
d’ADP – un taux de contact dégradé est inévitable sur ces périodes.
La réouverture progressive de ce terminal et la mise en service
totale du satellite S3 pourront apporter une certaine amélioration à cette
situation. Il est néanmoins problématique de constater que le taux de
contact sur les vols long courrier se dégrade depuis quelques années, en
partie seulement du fait des fortes perturbations d’exploitation liées à
l’effondrement d’une partie de la voûte du terminal 2E. Du point de vue
du passager, comme de celui de la compagnie, le débarquement ou
l’embarquement au large d’avions gros porteurs est une situation d’autant
plus insatisfaisante que le transport par autobus sur la plate-forme s’opère
dans des conditions dégradées en raison de l’insuffisance du nombre de
bus utilisés.
35) Le renouvellement total de la signalétique de Roissy-CDG et d’Orly d’ici à la fin
2008 vise à apporter une solution à cette situation.
36) Les difficultés de circulation entre les terminaux devraient s’atténuer avec la mise
en service, bien que retardée, de CDG Val. Ce système de transport interne remplace
les anciens projets dont le coût élevé des échecs successifs avait été souligné dans le
rapport public 2002 de la Cour.
37) Un avion traité « au contact » est celui dont le débarquement ou l’embarquement
ne nécessitent pas de transport par bus jusqu’à l’aérogare mais s’opèrent directement
par une passerelle menant de l’avion à l’aérogare. Dans la situation inverse, l’avion
est traité « au large ». Le taux de contact mesure le pourcentage de passagers
bénéficiant d’un traitement au contact.
80
COUR DES COMPTES
B - Des obstacles propres à ADP
Indépendamment du contexte spécifique à ADP, mener une
politique de qualité est intrinsèquement une entreprise délicate en raison
du décalage existant entre le niveau de qualité attendu par les usagers, le
niveau de qualité voulu par le prestataire, le niveau de qualité réalisé et
enfin le niveau de qualité perçu par l’usager.
Au-delà de ces difficultés communes à toutes les entreprises, la
politique de qualité se heurte, pour ADP, à des obstacles qui lui sont
propres.
1 -
Les difficultés de coordination entre des intervenants
multiples
Le travail sur les différentes dimensions de la qualité est
particulièrement important pour toute entité chargée de coordonner
l’action de plusieurs intervenants tiers, ce qui est le cas d’ADP. En effet,
ADP ne contrôle pas tous les éléments qui ont un impact sur la qualité
perçue et attendue par les usagers. Les compagnies, les pouvoirs publics,
les sous-traitants d’ADP entrent en interaction avec les passagers sans
que ces derniers aient nécessairement conscience des responsabilités qui
échoient à chacun : ADP est globalement perçu comme responsable. Dans
ces conditions, il revient à ADP de travailler sur une stratégie de
communication et de clarification – comme cela a été engagé – mais
avant tout sur les moyens de promouvoir la qualité chez ses partenaires et
ses sous-traitants. Il s’agit sans doute de l’un des points d’application les
plus délicats de la mission que la loi du 20 avril 2005 a expressément
confiée à ADP de coordonner l’action des différents intervenants sur les
plates-formes (cf. infra).
2 -
Les préventions à l’égard de l’engagement sur la qualité
ADP a souffert, non seulement d’une prise de conscience tardive,
mais aussi de la dispersion des responsabilités, d’un manque de moyens
et du positionnement inadapté des structures chargées de la politique de
qualité jusqu’en 2005.
Les engagements forts et les actions mises en place par l’état-major
d’ADP et les instances de gouvernance ne sont pas exempts de certaines
réticences vis-à-vis de la politique de qualité. D’une part, l’idée selon
laquelle ADP serait jugé plus sévèrement que les autres aéroports
internationaux est fortement ancrée : Paris et la France présentant aux
yeux des voyageurs internationaux une certaine image de prestige et de
LES PERFORMANCES D’AÉROPORTS DE PARIS
81
luxe, les attentes adressées à ADP seraient supérieures et difficiles à
satisfaire. Si une telle attitude était avérée, il ne semble pas qu’elle puisse
expliquer à elle seule les mauvais résultats d’ADP, et encore moins
constituer une incitation à l’inaction.
D’autre part, la position relativement abritée dans laquelle se
trouve ADP, avec un trafic constitué très majoritairement de liaisons
point à point moins exposé à la concurrence que le trafic de
correspondance, peut aussi réduire l’incitation à améliorer résolument la
qualité.
Enfin, la politique de qualité est encore parfois considérée
essentiellement
comme
un
enjeu
d’image.
Dans
cette
optique,
l’amélioration de la qualité est vue comme une tâche annexe peu porteuse
de recettes et d’avantage concurrentiel car les passagers d’ADP
représentent pour l’essentiel une clientèle captive. Les dispositions du
contrat de régulation économique constituant par ailleurs une incitation
modeste à l’amélioration de la qualité (cf. infra), la concrétisation des
engagements peut se heurter à de réelles difficultés.
3 -
La faible sensibilité aux services dans la culture d’entreprise
d’ADP
ADP a, depuis sa création, conçu sa mission comme celle d’une
prestation technique de bâtisseur d’infrastructure, confiée principalement
à des ingénieurs et des personnels techniques. L’absence partielle de
maintenance et d’entretien de certaines aérogares depuis leur mise en
service, aussi bien à Roissy-CDG qu’à Orly, est expliquée par la priorité
accordée aux investissements dans de nouvelles infrastructures. Ces choix
se reflètent désormais dans la vétusté de certaines installations (fuites
d’eau, défaillance des systèmes d’alimentation électrique interrompant
l’exploitation à Orly, etc.) qui dégradent les conditions d’exploitation et
d’accueil sur les plates-formes. Une nouvelle approche commerciale
centrée sur le passager, qui devrait se superposer à l’approche technique,
représente donc pour ADP un changement d’esprit majeur. Cette
évolution coïncide cependant avec l’introduction d’une logique financière
plus affirmée commandée par l’ouverture du capital de la société et sa
cotation en Bourse. Dans ces conditions, la démarche qualité centrée sur
le service au client doit composer avec des objectifs de rentabilité
financière ambitieux qui constituent la priorité forte de l’entreprise.
82
COUR DES COMPTES
4 -
La conception architecturale et les choix d’aménagement
Une partie des difficultés rencontrées depuis des années par ADP
dans l’atteinte et le maintien d’une qualité de service satisfaisante,
notamment pour la propreté ou la facilité d’orientation et de circulation à
l’intérieur des terminaux, a des origines structurelles.
Il faut citer en premier lieu le choix des équipements et des
matériaux qui a prévalu lors de l’aménagement initial des terminaux. Le
nettoyage et l’entretien des installations sont rendus difficiles par
l’inadaptation de beaucoup de revêtements de sols, de certains revêtements
de siège, de la conception des poubelles, etc. En second lieu, la
configuration des espaces ne facilite pas non plus le nettoyage ni
l’utilisation par les passagers.
Ainsi, dans plusieurs terminaux de Roissy-CDG, notamment les
plus anciens, le parti pris architectural initial a été de ne pas implanter de
blocs sanitaires dans les espaces départ, et de ne pas réserver beaucoup
d’emplacements pour les boutiques. Il s’est révélé difficilement soutenable.
Après plusieurs années d’exploitation, il a donc été nécessaire d’installer
des blocs sanitaires et d’aménager des emplacements commerciaux dans
des espaces qui n’étaient pas prévus à cet effet.
La fluidité de la circulation des passagers s’en est trouvée
amoindrie, les espaces commerciaux ayant été gagnés sur la largeur des
zones de passage. Certains espaces d’embarquement de gros porteurs sont
devenus insuffisants lors de plusieurs départs rapprochés, créant des
congestions jusque dans les boutiques attenantes. La fonctionnalité de ces
équipements commerciaux nouvellement installés en a aussi été amoindrie.
Les blocs sanitaires sont aussi trop exigus selon les résultats des enquêtes
menées auprès des passagers. Enfin, les prestations de nettoyage de ces
différents espaces, la qualité et la régularité de leur nettoyage en ont pâti.
La logique architecturale qui a guidé la conception des aérogares les
plus anciennes constitue ainsi un obstacle persistant à l’obtention d’un haut
niveau de qualité des prestations offertes aux passagers. Cette situation
dans la majorité de ses terminaux devrait imposer à ADP de s’impliquer
particulièrement dans la mise en oeuvre concrète de la politique de qualité.
Les décisions d’investissement d’ADP les plus récentes se sont
détournées de l’ancienne conception architecturale de l’aéroport comme
lieu de prestige. Les plans et la conception du nouveau satellite S3 et des
terminaux T2G ou T3 semblent à cet égard suivre une nouvelle approche
marquée d’un certain pragmatisme quant à la facilité d’utilisation pour les
passagers des installations, qui a fait défaut par le passé.
LES PERFORMANCES D’AÉROPORTS DE PARIS
83
Par ailleurs, les décisions d’aménagement des aérogares, qui
peuvent rendre plus complexes les contrôles de sécurité (postes
d’inspection et de filtrage et/ou contrôles transfrontières) pourraient être
systématiquement anticipées, voire concertées avec certains utilisateurs.
L’aménagement intérieur du satellite S3 a ainsi été revu à la demande de
la direction de la police aux frontières (DPAF) afin de faciliter son travail.
Ces modifications expliquent en partie les retards de mise en service du
satellite et ont induit des surcoûts.
C - La coordination des interventions : le cas des
services de l’Etat et des sous-traitants
Gestionnaire des plates-formes aéroportuaires, ADP ne prend
cependant pas directement en charge la réalisation de l’intégralité des
opérations effectuées au service des compagnies ou des passagers dans
les aéroports.
Le recours à la sous-traitance s’est développé très fortement pour
certaines activités dont l’impact sur la qualité de service est immédiat.
C’est notamment le cas pour le nettoyage ou pour la sûreté avant
l’embarquement. Outre les sous-traitants, les services de l’Etat (douanes,
PAF, gendarmerie) interviennent sur les plates-formes aéroportuaires
pour y exercer des missions régaliennes
38
.
Le niveau de qualité offert est donc de la responsabilité de
plusieurs acteurs, souvent mal identifiés par les passagers. Le bilan des
réclamations reçues en 2005 par ADP démontre cet enchevêtrement. En
effet, presque la moitié des réclamations concerne des compagnies
aériennes, des concessionnaires ou des services publics. Le grand public
appréhende mal la répartition des rôles entre les différents intervenants.
En raison de sa qualité d’exploitant responsable du bon
fonctionnement d’ensemble des plates-formes, il est indispensable
qu’ADP déploie sa stratégie de qualité dans les domaines qui sont de son
ressort direct mais entame aussi une démarche concertée – voire
contractuelle – d’amélioration de la qualité de service des autres
intervenants. Ceci fait partie intégrante d’une gestion satisfaisante des
marchés de sous-traitance, mais comporte plus de difficultés pour les
services de l’Etat.
38) On peut aussi mentionner les fonctions plus autonomes mais néanmoins
essentielles des services du contrôle aérien et de la météorologie pour la qualité des
prestations aéronautiques.
84
COUR DES COMPTES
1 -
La direction de la police aux frontières
Maillon essentiel de la sécurité sur la plate-forme, la direction de la
police aux frontières (DPAF) y remplit une multiplicité de rôles. Le
contrôle des titres est la principale mission mettant en contact les
passagers avec la DPAF. A cet égard, un fort potentiel d’amélioration de
la qualité de service apparaît.
Les motifs de réclamation enregistrés à l’encontre de la DPAF ont
fortement augmenté à partir de 2004 (+47 % à Roissy-CDG, +100 % à
Orly, +54 % sur le total d’ADP en 2005). 85 % des réclamations portent
sur le temps d’attente et l’organisation des files d’attente. Elles
concernent en majorité l’inadéquation du nombre de postes de contrôle
ouverts par rapport à l’afflux de passagers au moment du débarquement
rapproché de plusieurs gros porteurs, le mélange des files « Union
européenne » et « pays tiers » par manque d’organisation et parfois de
personnel disponible, ce qui peut entraîner de longues files d’attente
compromettant la poursuite du trajet des passagers en correspondance.
Les données des enquêtes de satisfaction, au départ ou à l’arrivée,
offrent une image globalement meilleure, mais elles ne doivent pas
masquer la tendance nettement défavorable enregistrée par la hausse des
réclamations.
Au-delà de la perception ponctuelle que peuvent traduire les
enquêtes de satisfaction ou les réclamations, certaines modalités de
fonctionnement de la DPAF ne sont pas satisfaisantes du point de vue de
la qualité du service.
Ainsi, le nombre de fonctionnaires de la DPAF en service est
totalement inadapté aux variations du flux de passagers. Le nombre
d’agents aux postes de contrôle demeure en effet quasiment stable tout au
long de la journée sans s’adapter aux pics de trafic du hub. Cette absence
de réactivité entraîne un allongement des files et du délai de passage des
contrôles. Cette inadaptation des effectifs peut aller jusqu’au maintien de
la présence d’agents de la DPAF 24h sur 24 à l’aérogare CDG1 alors que
le trafic aérien y est interrompu entre 23h et 5h du matin. Les agents en
service dans cette plage horaire pourraient utilement être redéployés
durant la journée et augmenter notamment le potentiel d’agents
disponibles au moment des pointes de trafic. Plus généralement, il
apparaît indispensable qu’à effectifs constants la présence des agents de
la DPAF suive plus finement les variations du trafic par aérogare. Le
problème naît en effet davantage de la non-ouverture des guichets
existants que de l’insuffisance de postes de contrôle.
LES PERFORMANCES D’AÉROPORTS DE PARIS
85
Face à l’inadéquation des effectifs déployés lors de certaines
plages horaires, matérialisée par le nombre de guichets fermés, la
longueur des files d’attente et le non-respect systématique de la
séparation des passagers Schengen/autres ressortissants, la DPAF a
entendu faciliter l’écoulement des passagers en créant des files dédiées
aux voyageurs de première classe et de classe affaires. Cette mesure
constitue une atteinte au principe d’égalité devant le service public à
laquelle il devrait être mis fin. En effet, l’efficacité du service public,
l’exercice de missions régaliennes et les conditions de traitement des
passagers par la police aux frontières ne sauraient être dépendants du prix
du billet acquitté.
Ces aspects qui relèvent de l’organisation interne de la DPAF ont
un impact indéniable sur la qualité du service offert sur les plates-formes
gérées par ADP, car du point de vue de l’usager, qui ne fait pas
clairement la différence entre les intervenants, une politique de qualité qui
n’impliquerait pas pleinement l’ensemble des acteurs présents sur la
plate-forme aéroportuaire n’est pas satisfaisante. Dès lors, il est
souhaitable qu’ADP s’engage dans une démarche concertée avec la
DPAF sur la qualité de service.
Ceci suppose qu’ADP fournisse à cette direction, avec un préavis
suffisant pour l’organisation du service, les informations indispensables
sur les horaires et la capacité des vols au départ et à l’arrivée, ainsi que
les moyens matériels appropriés. A l’inverse, la DPAF doit adapter ses
effectifs au trafic, hors événements imprévisibles.
Une charte d’accueil a été élaborée au sein d’un groupe de travail
réunissant la DPAF et ADP à Roissy-CDG et diffusée en mars 2007.
Depuis cette même date, un dispositif commun de mesure du temps
d’attente aux contrôles transfrontières est engagé entre ADP, Air France-
KLM et la police aux frontières. L’installation de caméras vidéos sur
l’ensemble des guichets et la mise en place d’un coordonnateur ayant
pour mission d’établir, en réponse aux constats visuels, une adéquation
entre les flux de passagers et les effectifs de fonctionnaires ont été
annoncées.
86
COUR DES COMPTES
Il
importe
désormais
de
prendre
des
mesures
effectives
d’amélioration des prestations et de concrétisation des engagements, alors
que les enceintes de concertation et les modalités d’échange existant entre
ADP et la DPAF n’ont pas abouti pour l’instant à des résultats
satisfaisants.
Outre les efforts à entreprendre en vue d’une meilleure
coordination avec
ADP, il est indispensable que la DPAF intègre dans
son travail quotidien la dimension qualitative de la relation avec le public,
notamment étranger et ne maîtrisant pas le français. Le poste frontière
constitue le premier contact du passager avec l’administration française,
ou bien le dernier avant son départ. Les réclamations ou enquêtes de
satisfaction démontrent que l’aspect qualitatif n’est pas suffisamment pris
en compte. A l’instar de tous les services de police, la DPAF est pourtant
couverte par les engagements minimaux de la Charte Marianne
(notamment un accès plus facile et un accueil attentif et courtois).
Pour améliorer le traitement des flux, la DPAF mise avant tout sur
de nouveaux systèmes de contrôle (notamment PARAFES
39
) qui n’en
sont qu’à des stades expérimentaux et ne peuvent apporter une réponse
rapide aux dysfonctionnements constatés. Seule l’adaptation du cycle de
travail des effectifs permettra de remédier à court terme aux
dysfonctionnements constatés. A cet égard, l’ambition de la DPAF
semble très insuffisante.
2 -
Le rôle des sous-traitants
La sous-traitance de certaines activités dévolues à ADP est très
importante – voire intégrale –, en particulier pour le nettoyage, les
inspections filtrage
40
, l’exploitation des boutiques, bars et restaurants.
Comme le prouvent plusieurs études menées pour le compte de la DGAC
ou par le service de l’audit interne d’ADP, le bilan qualité de ces activités
dévoile globalement une nette possibilité d’amélioration, avec des
situations contrastées par terminal.
39) Passage Automatisé Rapide aux Frontières Extérieures Schengen (PARAFES) :
système expérimenté à Roissy-CDG reposant sur la lecture automatique simultanée du
passeport biométrique et de l’empreinte digitale du voyageur.
40) Les inspections filtrage recouvrent le contrôle des passagers et des bagages avant
l’accès aux salles d’embarquement.
Ces contrôles sont en général sous-traités à des
sociétés spécialisées.
LES PERFORMANCES D’AÉROPORTS DE PARIS
87
Les sous-traitants sont liés à ADP par des marchés dont
l’exécution doit être mieux suivie, notamment par la mise en oeuvre de
l’ensemble des contrôles contradictoires contractuels. L’application
effective des mécanismes de malus prévus par les contrats en cas de non-
exécution satisfaisante devrait être poursuivie systématiquement, ce qui
n’est pas le cas.
L’exemple
des
marchés
de
sous-traitance
des
missions
d’inspection et de filtrage des passagers pour l’accès aux zones
d’embarquement illustre cette situation. Les postes d’inspection et de
filtrage sont sous-traités à quatre sociétés, dont l’une est une sous-filiale
d’ADP. La nécessité de certaines améliorations résulte tant d’un
indicateur inclus dans le contrat de régulation économique relatif au
temps d’attente aux postes (qui n’est cependant pas assorti d’objectif) que
des résultats des enquêtes de satisfaction (sur l’organisation des files
d’attente, la durée de l’attente, l’accueil, la prévenance et le sentiment de
sécurité)
41
, des bilans des réclamations et de diverses études.
Un audit des dépenses de sécurité et de sûreté réalisé en 2006 pour
la DGAC relève que les clauses d’ajustement de prix qui sont liées à la
qualité de service se fondent sur des critères trop complexes et n’ont donc
jamais été mises en oeuvre. L’audit souligne pourtant que « le niveau de
qualité constaté dans l’application des mesures de sûreté peut être
amélioré dans le domaine de la relation clientèle pour certains agents et
dans la rigueur des actions de palpation et de fouille des bagages ».
La conformité matérielle et quantitative de la prestation par rapport
aux processus définis dans le marché peut aussi donner lieu à des
pénalités si elle n’est pas respectée. Selon l’audit précité, alors que le taux
d’absentéisme pose des problèmes importants (des postes de contrôle qui
devaient être armés ne peuvent l’être faute d’effectif disponible), aucune
pénalité n’est appliquée par ADP à ses sous-traitants. Il est vrai que ces
derniers se trouvent en position de force, le secteur étant en situation
oligopolistique.
41) Les enquêtes de satisfaction contiennent un biais non négligeable au détriment des
passagers mécontents des modalités d’inspection et de filtrage. Le temps d’attente
amenant parfois à retarder l’accès des passagers aux salles d’embarquement jusqu’à
une heure très proche de l’heure limite de clôture des vols, au prix même de retards
dans les départs, les passagers les plus pénalisés ne disposent pas du temps nécessaire
pour répondre aux enquêtes de satisfaction qui sont réalisées dans les salles
d’embarquement afin de disposer de l’appréciation des passagers sur l’ensemble de
leur parcours depuis l’arrivée à l’aéroport.
88
COUR DES COMPTES
La situation rencontrée sur les marchés de sous-traitance du
nettoyage et d’exploitation des boutiques et bars/restaurants est largement
similaire.
Le renouvellement des marchés de sûreté, prévu fin 2008, « devrait
normalement privilégier des objectifs de résultat », selon ADP, ce qui
améliorerait la situation.
D - L’intégration de la qualité dans le contrat de
régulation économique
Les initiatives d’amélioration de la qualité de service ont été
intégrées dans une politique plus structurée construite autour des
nouvelles dispositions du cahier des charges et du contrat de régulation
économique. Il est néanmoins incertain que ce contrat réponde
pleinement aux attentes.
Le contrat de régulation économique fixe un taux plafond de base
d’évolution des tarifs des redevances principales et accessoires perçues
par ADP pour chacune des périodes tarifaires 2005 à 2010. Un système
de bonus/malus est intégré au contrat, qui permet, selon les résultats
atteints, de modifier à la hausse ou à la baisse le taux d’évolution du tarif
des redevances pour une année donnée.
1 -
Des indicateurs trop peu centrés sur la qualité de service
Le contrat de régulation économique comporte treize indicateurs
de qualité de service, dont trois donnent lieu à un simple suivi sans être
inclus dans le mécanisme d’ajustement du plafond d’évolution des tarifs
des redevances. Ils ne sont pas associés à des objectifs quantifiés,
contrairement aux dix premiers.
LES PERFORMANCES D’AÉROPORTS DE PARIS
89
Les indicateurs du contrat de régulation économique
- n°1 : disponibilité des postes de stationnement des avions
- n°2 : disponibilité des passerelles télescopiques
- n°3 : disponibilité des équipements électromécaniques
- n°4 : disponibilité des tapis de livraison des bagages
- n°5 : disponibilité des systèmes d’information du public dans les
terminaux
- n°6 : satisfaction des passagers sur la propreté des terminaux
- n°7 : satisfaction des passagers sur la signalisation et l’information sur
les vols
- n°8 : satisfaction des passagers sur la disponibilité des chariots à
bagages
- n°9 : délai de réponse aux réclamations
- n°10 : réalisation du nombre de postes de stationnement au contact
- n°11 : temps d’attente des passagers aux postes d’inspection et de
filtrage
- n°12 : délai de livraison des bagages
- n°13 : temps d’attente des passagers aux contrôles trans-frontières
Les cinq premiers constituent des indicateurs de disponibilité qui
mesurent le temps effectif de fonctionnement de divers équipements par
rapport au temps théorique, correspondant aux périodes nominales de
fonctionnement des plates-formes (24h/24 pour Roissy-CDG et 6h-24h
pour Orly).
Le décompte du temps effectif de fonctionnement fait l’objet de
spécifications restrictives concernant les motifs d’interruption du service
non comptabilisés dans le calcul des périodes d’indisponibilité. Certains
de ces motifs peuvent se justifier car ADP ne dispose pas de leviers
directs sur ces paramètres (indisponibilités liées aux procédures spéciales
d’accueil des personnalités, aux réquisitions, aux sinistres non imputables
à ADP et à ses sous-traitants). L’exclusion d’autres causes d’interruption
du service semble plus critiquable, telles les fermetures liées à « tout
événement de nature technique », formule excessivement vague qui laisse
ouverte toute interprétation.
90
COUR DES COMPTES
Ce groupe des cinq premiers indicateurs du contrat de régulation
économique ne permet pas d’appréhender la baisse de la qualité fournie,
et ressentie par les usagers, pour lesquels les différentes causes
d’indisponibilité sont équivalentes.
Ces indicateurs s’assimilent plus à des indicateurs de conformité
traduisant seulement le fait qu’ADP s’est acquitté de la prestation qu’il lui
revient d’assurer, à savoir la fourniture d’équipements en état de marche.
En effet, la mesure du temps d’arrêt de fonctionnement d’une passerelle
ne permet ainsi pas de mesurer la dégradation de la qualité entraînée par
cet événement (qui dépend par exemple de la présence ou non d’un avion,
de la durée du dysfonctionnement, du nombre de passagers touchés, etc.).
Bien qu’ils soient incontestablement utiles pour les gestionnaires d’ADP,
ils ne reflètent qu’une partie des informations nécessaires à l’amélioration
de la qualité perçue.
Les indicateurs 6 à 8 constituent des indicateurs de perception, ce
qui constitue une avancée par rapport au groupe des cinq premiers
indicateurs. Ils sont alimentés par des enquêtes trimestrielles auprès de
7 500 passagers au départ pour chaque aérogare. Ce ciblage sur les seuls
passagers
au
départ
peut
sembler
trop
restrictif
en
éliminant
l’interrogation de passagers ayant testé à quelques heures d’intervalles la
performance d’un autre aéroport.
Le dixième indicateur porte sur la « réalisation du nombre de
postes de stationnement au contact » sur les terminaux Roissy-CDG 1,
Roissy-CDG 2E et S3. Il est de même nature que les cinq premiers. Il
s’agit d’un indicateur traduisant simplement la fourniture de matériel par
ADP, l’atteinte des objectifs ne dépendant que de la réalisation du
programme d’investissements. Du point de vue des compagnies aériennes
ainsi que des passagers, cet indicateur ne peut être donc perçu comme un
indicateur de qualité de la prestation d’ADP. En effet, la mise en service
de postes au contact n’a de sens que si une proportion nettement accrue
de passagers ou d’avions peut en bénéficier. Ceci aurait dû conduire à
retenir le taux de contact comme indicateur. Les enquêtes auprès des
passagers ainsi que les plaintes des compagnies, particulièrement pour
Roissy-CDG 2, démontrent l’importance de ce thème.
LES PERFORMANCES D’AÉROPORTS DE PARIS
91
Les trois derniers indicateurs (donnant lieu à une simple
« obligation de suivi ») constituent des variables cruciales pour la mesure
de la qualité du service rendu, telle que perçue par le passager.
Contrairement aux indicateurs basés sur la perception des passagers, ce
dernier groupe pourrait faire l’objet d’une mesure objective et de la
définition d’objectifs, ce qui n’est pas le cas. En outre, le contrat de
régulation économique ne contient pas de définition de ces trois
indicateurs. Les modalités de « suivi » de ces indicateurs non définis
nécessitent donc un important travail.
2 -
Un ensemble d’indicateurs parfois peu cohérent
La DGAC a accepté de considérer que la responsabilité d’ADP ne
devait porter que sur les prestations pour lesquelles l’entreprise dispose
de réels leviers. Le traitement des bagages étant largement réalisé par des
sociétés tierces, le délai de livraison n’est suivi dans le contrat de
régulation économique que de manière indicative (sans définition
d’objectif quantifié) et demeure déconnecté de la modulation des
redevances. Le même choix a été retenu pour le temps d’attente des
passagers aux contrôles transfrontières et pour l’attente aux postes
d’inspection et de filtrage. Ceci n’est pas cohérent dans la mesure où
ADP se trouve, dans ce dernier cas, dans une position de donneur
d’ordres face à ses sous-traitants. Sa situation est similaire à celle qu’il
occupe pour les prestations de nettoyage des terminaux qui, bien que
prises en charge par des sous-traitants, figurent dans le groupe des
indicateurs associés à la modulation des plafonds des tarifs des
redevances.
Concernant le délai de livraison des bagages et l’attente aux
contrôles trans-frontières, la prise en compte de ces indicateurs dans le
contrat de régulation économique, à titre indicatif, revient à mesurer
(selon des modalités qui ne font l’objet d’aucune précision dans les
annexes du contrat de régulation économique) la performance d’entités
indépendantes d’ADP. La non-inclusion de ces indicateurs dans le
dispositif de modulation des redevances reconnaît l’absence réelle de
leviers d’ADP sur les intervenants tiers que sont les compagnies
aériennes, leurs sous-traitants et les services de l’Etat. Ce constat renvoie
à la nécessaire clarification de la finalité et du contenu du contrat de
régulation économique, ainsi que des moyens dont dispose ADP pour
s’acquitter de sa nouvelle responsabilité de coordination des intervenants
sur les plates-formes inscrite dans la loi de 2005.
92
COUR DES COMPTES
3 -
La fiabilisation de la construction des indicateurs
Les modalités de calcul et de recueil des informations nécessaires
au renseignement des indicateurs sont en cours de fiabilisation. Ainsi, le
système de mesure
a commencé à fonctionner sur une base fragile.
La construction de ces indicateurs comporte certains cas
d’exclusion non prévus dans le contrat de régulation économique ou dans
les fiches de mise en oeuvre des indicateurs. La prise en compte de ces cas
d’exclusion (pour raisons de météo, de grève ou de sûreté) a pour effet de
ne pas dégrader le niveau de l’indicateur.
Pour les indicateurs reposant sur la satisfaction exprimée par les
passagers, la manière dont ces cas d’exclusion sera répercutée est
incertaine. Il est en effet impossible de relier directement une cause
particulière d’indisponibilité au niveau de satisfaction testé dans les
questionnaires remis aux passagers. L’opération ne pourra que revenir à
« manipuler » les résultats de l’enquête de satisfaction avant de les
confronter aux objectifs fixés.
Il reviendra donc aux autorités de tutelle, dans le dispositif d’audit
prévu dans le contrat de régulation économique, de s’assurer de la
correcte application des indicateurs de qualité de service.
4 -
Un contrat aux ambitions mesurées
Le contrat de régulation économique peut être jugé d’une ambition
modeste, d’une part, au regard du niveau des objectifs associés aux
indicateurs de qualité, d’autre part, au vu du mécanisme d’incitation
financière mis en place par la modulation du taux d’évolution des
redevances.
Chaque objectif est encadré par une valeur minimale et une valeur
maximale qui déterminent les bornes supérieures et inférieures du
bonus/malus sur les redevances. La base de départ pour la détermination
des objectifs a été la moyenne historique depuis 2003 dans la plupart des
cas.
Lorsque cette valeur a été jugée satisfaisante par la DGAC, elle a
été retenue comme objectif sur l’ensemble de la période, ce qui revient à
viser une stagnation au niveau existant. Cette approche peu ambitieuse
doit s’apprécier au regard d’un niveau initial élevé. Au contraire, dans la
majorité des cas, la moyenne historique a été jugée insuffisante et elle est
donc devenue la borne basse de l’indicateur (donc associée au malus
maximal en termes de redevances), l’objectif pivot (bonus/malus nul)
étant fixé à un niveau supérieur.
LES PERFORMANCES D’AÉROPORTS DE PARIS
93
Néanmoins, l’ambition ainsi exprimée est demeurée limitée : de
2007 à 2010, l’objectif poursuivi est une augmentation de 0,2 à 0,6 point
de satisfaction, voire un maintien de la performance au même niveau sur
l’ensemble de la période. Bien que signe d’une « mise en tension »
progressive de l’entreprise, l’effort envisagé peut être jugé encore
modeste.
5 -
Une incitation financière modérée
Deux dispositions contribuent à limiter la portée financière du
système de bonus/malus. En premier lieu, l’évolution du tarif des
redevances est plafonnée, tant à la hausse qu’à la baisse, au-delà des
niveaux minimum et maximum fixés pour chaque indicateur. En outre,
les bonus et malus annuels enregistrés sur les neuf premiers indicateurs se
compensent
mutuellement.
Le
déclenchement
du
mécanisme
de
bonus/malus n’intervient que lors du dépassement d’un certain seuil du
total ainsi obtenu sur l’ensemble des indicateurs.
Ce mécanisme de compensation prémunit largement contre une
baisse du niveau des redevances pour ADP (sans exclure une hausse en
revanche – cf. ci-après), sauf contre-performance généralisée sur tous les
indicateurs, ce que le niveau des objectifs retenu semble exclure.
A contrario, seuls les résultats enregistrés sur l’indicateur 10
donnent directement lieu à un ajustement des tarifs applicables pour la
période tarifaire suivante. Cet indicateur dépendant du programme
d’investissement, son évolution est fort prévisible. L’atteinte des objectifs
fixés dans le contrat de régulation économique sur la base de calendriers
intégrant déjà les retards connus sur plusieurs grosses opérations
d’investissement ne laisse donc que peu de doutes. Dans ces conditions,
l’exclusion de cet indicateur du compte de compensation revient à assurer
à ADP le bénéfice de l’ajustement des tarifs, sans courir le risque de voir
la bonne performance de cet indicateur atténuée par les éventuelles
contre-performances des autres. Du reste que le bonus associé à cet
indicateur atteint 0,5 % contre 0,05% pour les neuf autres, ce qui
représente une évolution potentielle très sensible du plafond d’évolution
des redevances en 2010.
L’incitation financière au sein du contrat de régulation économique
pourra
également
provenir
de
la
réalisation
du
programme
d’investissement telle qu’elle sera constatée à la fin 2008. Si les dépenses
d’investissement sont inférieures à 95 % du montant initialement prévu,
« 70 % de la différence de coûts induite sur le périmètre régulé et sur la
durée du contrat viendra en minoration du plafond des tarifs des
redevances principales de la période tarifaire 2010 ».
94
COUR DES COMPTES
Néanmoins, le mécanisme d’incitation financière ne porte que sur
39,2 % du montant des investissements programmé par ADP sur la
période 2006-2008 (correspondant à l’intervalle sur lequel portera la
constatation du respect du programme d’investissement).
Ce large périmètre d’exclusion est d’autant plus critiquable que
l’ensemble du programme d’investissement, sans distinction de nature, a
été pris en considération pour la détermination de l’évolution des tarifs
des redevances aéroportuaires sur la période 2006-2010. Ceci a contribué
à fixer des taux d’évolution des redevances plus élevés que si l’assiette
des investissements prise en compte avait été aussi sélective que celle
donnant lieu à une éventuelle modulation des redevances.
6 -
Un outil resté à mi-chemin entre deux logiques
L’introduction d’une régulation liée à la qualité de service est un
progrès qui place ADP parmi les aéroports européens les plus innovants
en la matière. Elle découle d’une négociation entre le gestionnaire de
l’aéroport (ADP), l’autorité de régulation (DGAC et DGCCRF) et
certains utilisateurs (les compagnies mais pas les passagers). Il en est
résulté un certain nombre d’ambiguïtés et de compromis qui ont rendu le
contrat de régulation peu incitatif financièrement et ont brouillé son
contenu.
Celui-ci est en effet resté à mi-chemin entre deux logiques. Son but
premier était de fixer le niveau des redevances perçues par ADP et
d’instaurer une logique de résultat sur la qualité de service et les
investissements grâce à une modulation du plafond d’évolution des tarifs
des redevances. Mais la négociation du contrat, associant des intérêts très
divers, en a changé la philosophie en l’élargissant à des domaines qui ne
sont pas de la responsabilité d’ADP. Le contrat de régulation oscille ainsi
entre sa volonté de réguler la seule activité d’ADP et celle de réguler
l’ensemble de l’activité des plates-formes gérées par ADP.
Les clauses du contrat ne permettent en fin de compte ni de réguler
l’activité d’ADP ni celle des plates-formes de façon totalement
satisfaisante.
Une
régulation
efficace
d’ADP
aurait
supposé
la
concentration des indicateurs uniquement sur ses activités, la fixation
d’objectifs à des niveaux ambitieux et la mise en place d’une réelle
incitation financière. Force est de constater que le contrat actuel ne
répond que partiellement à ces trois critères. Confier à ADP la
responsabilité de coordonner l’ensemble des intervenants sur les plates-
formes, comme le fait la loi du 20 avril 2005, aurait supposé, à défaut de
pouvoir lui donner compétence sur les services de l’Etat et sur les
intervenants tiers, de créer une dynamique d’association plus large de
LES PERFORMANCES D’AÉROPORTS DE PARIS
95
tous les intervenants que celle mise en place dans le contrat de régulation
économique sous sa forme actuelle. Or, actuellement, ADP ne dispose pas
des moyens de s’acquitter de sa mission de coordination, ni vis-à-vis des
services de l’Etat ni des compagnies.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Le redressement de la situation financière d’Aéroports de Paris est
notable. Cette amélioration était nécessaire dans la perspective de
l’ouverture
du
capital.
Elle
est
notamment
liée
à
l’opération
d’optimisation de bilan qui a été effectuée avant la mise en Bourse.
La qualité de service d’Aéroports de Paris demeure insuffisante
malgré les efforts mis en oeuvre et certaines améliorations. Un niveau de
qualité élevé constitue cependant une exigence forte, tant pour la
compétitivité de l’entreprise qu’en contrepartie des augmentations de
redevances accordées par le contrat de régulation économique jusqu’en
2010. Les leviers d’amélioration ne sont pas tous du ressort direct d’ADP
mais les marges des progrès possibles n’ont pas toutes été suffisamment
explorées. A cet égard, les clauses du premier contrat de régulation
économique
constituent
un
outil
insuffisant
pour
améliorer
significativement la qualité du service rendu aux passagers et aux
compagnies. La mission de coordination des différents intervenants sur
les plates-formes (services de l’Etat, compagnies aériennes), confiée à
ADP par la loi du 20 avril 2005, se heurte toujours à des difficultés qui
constituent un obstacle majeur à l’obtention d’un haut niveau de qualité.
Quant à la liaison ville-aéroport, elle souffre de fortes carences
dont ADP n’est pas le responsable principal. La réalisation dans les
délais prévus du projet de CDG-Express ainsi que l’amélioration de la
desserte de Paris-Orly représentent un enjeu crucial, tant pour les
passagers que pour les plates-formes dans leur ensemble.
96
COUR DES COMPTES
Recommandations
Sur la base de ces constatations, les juridictions financières
formulent les recommandations suivantes :
S’agissant de la qualité de service :
- pour la direction générale de l’aviation civile, définir
précisément le contenu du rôle de coordination dévolu à ADP par la loi
du 20 avril 2005 et mettre en oeuvre les moyens nécessaires à sa
concrétisation ;
- pour les services de l’Etat intervenant sur l’aéroport, mettre en
place le dispositif nécessaire à l’obtention de résultats concrets en termes
de qualité de service, par exemple par l’inclusion d’objectifs adaptés
dans le programme LOLF dont dépend la direction de la police aux
frontières ou par la voie contractuelle ;
- pour la direction de la police aux frontières, adapter les effectifs
aux volumes du trafic, en tenant compte notamment des périodes durant
lesquelles l’aéroport n’accueille pas de passagers ou, à l’inverse, lors
des pointes d’affluence ;
- pour ADP, renforcer le suivi des marchés de sous-traitance, en
particulier
en
appliquant
systématiquement
les
modalités
de
bonus/malus ;
- pour ADP, renforcer la mobilisation pour la qualité à tous les
niveaux hiérarchiques, par exemple par une extension de la modulation
des rémunérations, par une présence renforcée et continue au contact des
passagers, par des formations adaptées, etc.
Pour l’Etat et ADP, s’agissant des clauses « qualité » du contrat
de régulation économique :
- dans le contrat de régulation économique actuel, continuer à
améliorer la fiabilité des indicateurs et de leur construction ; à la fin de
l’exécution du contrat, dresser un bilan du dispositif d’incitation
financière afin de modifier, dans le prochain contrat, le mécanisme dans
un sens plus volontariste ;
- pour le prochain contrat de régulation économique, privilégier
des indicateurs de qualité, de préférence à des indicateurs de
conformité ; distinguer entre une logique de régulation strictement
limitée à l’activité d’ADP et une logique de régulation étendue à
l’activité de l’ensemble des intervenants de la plate-forme ; adapter en
conséquence le choix des indicateurs, les moyens d’action d’ADP et
l’identité des signataires du contrat de régulation économique.
Chapitre IV
Les performances financières des
aéroports de province : hétérogénéité et
faiblesses
PERFORMANCES FINANCIÈRES DES AÉROPORTS DE PROVINCE
99
Depuis les réformes de 2004 et 2005, les aéroports de province
sont constitués de deux groupes : d’une part, les grands aéroports
régionaux possédés par l’Etat, d’autre part les aéroports d’intérêt local qui
ont été décentralisés.
Malgré certaines exceptions notables, le constat d’ensemble est
que, en deçà d’un certain seuil de trafic, aucun des aéroports décentralisés
n’équilibre son exploitation sans subvention. Les grands aéroports
régionaux, demeurés propriété de l’Etat, se trouvent dans une situation
moins défavorable, proche de l’équilibre ou légèrement excédentaire.
Certains connaissent toutefois un endettement élevé ou un trafic en baisse
qui laisse entrevoir des difficultés.
I
-
Le manque de fiabilité de l’information
financière
Des pratiques comptables contestables rendent des retraitements
nécessaires avant toute analyse et brouillent l’image que devraient offrir
les comptes sur l’activité des aéroports.
A - Une comptabilité analytique très embryonnaire
Le caractère sommaire ou inexistant de la comptabilité analytique
a une incidence sur la fiabilité du calcul de la participation aux frais du
gestionnaire. En effet, les aéroports gérés par une chambre de commerce
et d’industrie font appel aux services du siège de l’organisme consulaire
pour des prestations d’assistance à la gestion. Toutefois, leur contribution
aux frais généraux versée en contrepartie n’est pas toujours calculée à sa
juste valeur, contrairement aux prescriptions de l’article 37 du cahier des
charges type de 1997 applicable aux concessions.
La contribution peut être sous estimée lorsque l’aéroport est en
situation financière difficile, ce qui revient pour le gestionnaire à le
subventionner. Certains services rendus par le gestionnaire ne sont pas
valorisés, tandis que d’autres n’apparaissent pas intégralement dans les
comptes, minimisant ainsi le déficit réel d’exploitation (Poitiers-Biard
jusqu’à
fin
2006,
Reims-Champagne,
Rouen-Vallée-de-Seine),
ou
apparaissent pour un montant volontairement inférieur au coût réel
(Périgueux-Bassillac, Bergerac-Roumanière). A l’autre extrême, des
contributions très supérieures au coût réel des prestations sont constatées,
comme à Lyon-Saint-Exupéry ou à Bordeaux-Mérignac. Dans ce dernier
cas, l’aéroport estime la participation trois fois plus élevée que le coût des
prestations fournies.
100
COUR DES COMPTES
Les participations versées sont rarement justifiées par une
comptabilité analytique précise, à l’exception notable de Nice-Côte
d’Azur, et résultent le plus souvent de ratios calculés en fonction de la
structure des charges du gestionnaire, plus que de la consistance des
prestations fournies, comme à Beauvais-Tillé, Bastia-Poretta ou Calvi-
Sainte-Catherine. A Lille-Lesquin, la contribution est de 2 % du chiffre
d’affaires de l’aéroport, sans justification explicite.
Par ailleurs, l’absence d’une comptabilité analytique développée ne
permet pas de fixer les redevances d’utilisation des installations, les
redevances domaniales ou les tarifs de prestations d’assistance en
fonction des coûts véritables du service rendu (exemples de Pointe-à-Pitre
et de Limoges pour l’assistance en escale). Dans d’autres cas, les
juridictions
financières
ont
constaté
que
certaines
données
ne
permettaient pas d’identifier clairement les coûts de sécurité-sûreté.
La nécessité pour les gestionnaires d’aéroports de progresser
rapidement dans l’établissement d’une comptabilité analytique ne procède
pas seulement des besoins d’une gestion rigoureuse de leurs activités
mais aussi des dispositions du cahier des charges de 2007 qui fait
obligation, contrairement au cahier des charges de 1997, de mettre en
place et d’exploiter un tel système.
B - Des avances remboursables pérennes
Ces avances peuvent provenir d’autres services du gestionnaire
(ports dans les chambres de commerce et d’industrie) ou du concédant
(collectivité territoriale de Corse pour l’aéroport de Bastia-Poretta). Les
conditions de gestion de ces « avances » peuvent amener à remettre en
cause leur qualification : du fait de leur non-remboursement, elles se
transforment en subvention ou en abandon de créance au profit de
l’aéroport. Lorsque la situation financière de l’aéroport ne permet pas
d’envisager un remboursement, les avances constituent une forme de
subvention : à Carcassonne, les comptes de 2004 font apparaître une
participation du gestionnaire de 1,2 M€, couvrant notamment des avances
accordées antérieurement. Les comptes de l’aéroport de Bergerac-
Roumanière comportaient encore en 2006 une ligne intitulée « avances »,
qui correspond en fait aux subventions d’équilibre versées avant 1999
pour 2 M€.
Certaines avances ne sont assorties d’aucune condition ni même
d’échéancier de remboursement, et elles sont consenties sans intérêt (par
exemple à l’aéroport de Reims pour près de 5 M€).
PERFORMANCES FINANCIÈRES DES AÉROPORTS DE PROVINCE
101
A Bastia, les avances de trésorerie du port constituaient une facilité
permettant de payer les charges de l’aéroport quel que soit l’état des
finances de ce dernier. La situation était analogue à Cayenne. A Saint-
Denis de la Réunion, seule l’utilisation d’avances de trésorerie des autres
services de la chambre de commerce et d’industrie permet de maintenir
une trésorerie en apparence positive.
Par ailleurs, certaines chambres de commerce et d’industrie ont
affecté une part de l’imposition additionnelle à la taxe professionnelle
(IATP)
42
au service aéroportuaire, comme à Rouen (pour un million
d’euros par an jusqu’en 2004, soit 9 % du total collecté par la chambre
consulaire et en moyenne 1,6 fois le montant des redevances nettes
perçues des usagers de la plate-forme), Verdun, Poitiers. Le code de
l’aviation civile disposant que de tels versements doivent rester
exceptionnels, leur caractère récurrent est irrégulier.
C - La valeur parfois inexacte des amortissements et
provisions
Les amortissements et provisions peuvent être sous-évalués, un
inventaire satisfaisant des biens nécessaire à leur établissement faisant
défaut. A Strasbourg, le retard pris dans la sortie comptable de biens
retirés de la concession a eu une incidence sur la taxe professionnelle
payée par l’aéroport. A Nancy, la présentation des comptes ne traduit pas
de
façon
correcte
la
répartition
des
biens
entre
concédant
et
concessionnaire. Le syndicat mixte responsable des investissements et du
gros entretien à l’aéroport de Guéret-Montluçon ne comptabilise aucun
amortissement. A Lille, l'absence des procès-verbaux d'incorporation et
de mise à jour des biens mis à disposition dans le cadre de la concession
n'a pas permis à la CRC de vérifier les données comptables initiales et
donc de vérifier la qualité des amortissements.
Beaucoup d’aéroports enregistrent des amortissements de caducité,
destinés à reconstituer la valeur des capitaux investis par l’exploitant dans
les biens qui seront remis au concédant en fin de concession et dont la
durée
d’utilisation
dépasse
cette
fin.
Alors
que
les
dotations
correspondantes ont un caractère financier, elles sont parfois inscrites
dans les charges d’exploitation, comme à Beauvais, ce qui fausse le
résultat d’exploitation.
42) L’IATP est devenue taxe additionnelle à la taxe professionnelle (TATP) avec la
réforme effective en 2006.
102
COUR DES COMPTES
La méthode de calcul est aussi quelquefois contestable. Ainsi, à
Toulouse, elle a été modifiée au cours du temps. Jusqu’en 2004, les
subventions d’investissement n’étaient pas déduites, le calcul n’étant pas
réalisé bien par bien comme le préconise le Conseil National de la
Comptabilité mais globalement, ce qui conduisait à suramortir. A partir
de 2005, une correction a été apportée et une régularisation des exercices
passés effectuée.
*
Ces différents constats sur la fiabilité des comptes des aéroports
auraient dû motiver des observations des commissaires aux comptes, ce
qui n’a pas toujours été le cas. A cet égard, le respect, dans les comptes
des concessionnaires, des dispositions du cahier des charges et des règles
applicables à la comptabilité publique est une nécessité qui doit être
rappelée. En raison des lacunes relevées dans les comptes des aéroports et
dans les rapports des commissaires aux comptes, l’obligation prévue par
le cahier des charges de 1997 de « fournir chaque année à l’autorité
concédante les comptes exécutés de l’année précédente, complétés du
rapport spécial établi par le commissaire aux comptes chargé de la
certification des comptes du concessionnaire », a perdu une partie de son
intérêt, qui était de faciliter l’exercice de la tutelle. A l’avenir, les
modalités d’application de cette disposition reprise dans le cahier des
charges de 2007, ainsi que la qualité des documents fournis, devraient
donc faire l’objet d’une attention particulière. Pour les aéroports
décentralisés, non concernés par ce nouveau cahier des charges, l’intérêt
de disposer d’une comptabilité analytique demeure identique, tant pour
les gestionnaires que pour les collectivités qui exerceront la tutelle en lieu
et place de l’Etat.
II
-
Une situation financière globalement
préoccupante
Les défauts de l’information financière n’empêchent pas de
dégager certaines appréciations globales ou particulières sur la faiblesse
de leurs performances.
PERFORMANCES FINANCIÈRES DES AÉROPORTS DE PROVINCE
103
A - Le lien entre le niveau de trafic et l’équilibre
de l’exploitation
Sur la période 2001-2006, les grands aéroports régionaux
contrôlés
43
(sauf Cayenne) ainsi que les aéroports disposant d’un trafic
supérieur à 800 UDT
44
parviennent à dégager un excédent brut
d’exploitation assez largement positif, déduction faite de toutes les
subventions d’exploitation et hormis les missions de sécurité/sûreté. Ces
aéroports équilibrent aussi leur résultat exploitation sans subventions de
fonctionnement significatives (à l’exception de Saint-Denis de la Réunion
et Cayenne). On relèvera cependant que le résultat d’exploitation de
Lyon-Saint-Exupéry s’est fortement dégradé à partir de 2002.
La situation de l’aéroport à Strasbourg doit enfin être soulignée ; si
l’excédent brut d'exploitation s'élève à 5 millions d'euros pour 2007 avec
un trafic de 1,7 millions de passagers, il risque de se trouver à moyen
terme dans une situation financière difficile en raison de l’érosion de son
trafic consécutive
à l’arrivée du TGV Est.
Les autres aéroports examinés se situent en dessous du seuil de
trafic qui, empiriquement, a permis aux plus grandes plates-formes de
parvenir à un excédent brut d’exploitation positif. Quasiment aucun de
ces aéroports, désormais tous décentralisés, ne parvient à dégager un
excédent brut d’exploitation positif, hors subventions de toutes natures
(La Rochelle, en 2006, constituant une exception
45
). La réintégration des
subventions d’exploitation parfois conséquentes (toujours hormis les
missions de sécurité/sûreté) ne change la situation que pour environ une
moitié d’entre eux.
43) Sur les douze grands aéroports régionaux non décentralisés, seul l’aéroport de
Fort-de-France n’a pas été contrôlé.
44) Selon la définition de l’OACI (une unité de trafic égale à 1000 passagers ou 100
tonnes de fret ou 100 tonnes de poste).
45) Sur la base des données 2006 fournies par la DGAC
104
COUR DES COMPTES
B - Des résultats nets faibles ou négatifs
Parmi les grands aéroports régionaux de métropole, trois, (Lyon
Saint-Exupéry, Nice et Strasbourg), dont les deux premiers aéroports
français, derrière ADP, en termes de trafic passagers, ont enregistré des
résultats nets comptables négatifs pratiquement sur toute la période 2001-
2005, avec une dégradation sensible pour Lyon. Leurs résultats nets
deviennent positifs en 2006. Les autres grands aéroports métropolitains ont
enregistré des résultats alternativement positifs et négatifs, Montpellier
enregistrant un seul résultat négatif. Outre-mer, le résultat de Pointe-à-Pitre
est resté positif sur toute la période, alors que Saint-Denis de la Réunion a
alterné les résultats positifs et les résultats négatifs. Les résultats de
Cayenne ont toujours été négatifs.
L’interprétation de ces résultats nets comptables doit cependant être
prudente dans la mesure où la méthode des CCI gestionnaires des aéroports
est de minimiser le résultat net avec un objectif d’optimisation fiscale. Les
pratiques en matière d’amortissement de caducité ont pu participer à cette
minoration du résultat parfois considérable par rapport au niveau
d’excédent brut d’exploitation dégagé.
Néanmoins, force est de constater que les grands aéroports régionaux
ne réalisent que de faibles profits.
La situation des autres aéroports de province est encore plus fragile.
Les résultats nets comptables y sont souvent négatifs, et le deviennent
pratiquement toujours en déduisant les subventions d’exploitation, même en
neutralisant l’impact des éléments liés à la sécurité-sûreté. Beauvais et
Biarritz, qui n’ont d’ailleurs pas reçu de subvention d’exploitation
significative sur la période 2001-2006 constituent les deux exceptions.
Même si un ajustement quantitatif et qualitatif de l'offre de services
aéroportuaires à la demande permettant un allégement des coûts peut sans
doute améliorer les résultats, la situation des aéroports locaux durablement
déficitaires doit conduire à s’interroger sur l’intérêt de maintenir l’activité
de certaines plates-formes.
C -
Les fragilités de l’
autofinancement et l’endettement
1 -
Les grands aéroports régionaux
Pratiquement tous les grands aéroports régionaux dégagent une
capacité d’autofinancement positive significative sur la période 2001-2006.
L’incidence
des
subventions
d’exploitation
sur
la
capacité
PERFORMANCES FINANCIÈRES DES AÉROPORTS DE PROVINCE
105
d’autofinancement est mineure pour l’ensemble de ces aéroports, une fois
neutralisé l’impact des éléments liés à la sécurité-sûreté.
Leur capacité d’endettement, mesurant le rapport entre leurs dettes
et leur capacité d’autofinancement, est généralement maintenue à un
niveau satisfaisant
46
. En revanche, bien qu’en amélioration, la situation à
Lyon demeure la moins favorable des grands aéroports de métropole.
L’encours de dette, supérieur à cinq fois le montant des fonds propres
47
, a
quasiment doublé depuis 2001. Deux aéroports d’outre-mer se trouvent
aussi dans une situation dégradée : la capacité à couvrir les dettes par la
capacité d’autofinancement diminue à Saint Denis de la Réunion ;
A Cayenne, les dettes représentaient en 2006 plus de 73 fois la capacité
d’autofinancement
48
.
Le niveau d’endettement de certains grands aéroports régionaux a
pu pousser à reporter des investissements initialement jugés essentiels à
l’exploitation.
Ainsi,
à
Lyon
Saint-Exupéry,
plus
du
tiers
des
investissements jugés indispensables à la fin de 2003 pour adapter
l’infrastructure de l’aéroport à la croissance prévisible du trafic ne sont
plus prévus, sans baisse notable de ce dernier. De même, la chambre de
commerce et d’industrie de la Réunion a différé au maximum les
investissements non indispensables de modernisation de l’aérogare de
Saint-Denis de la Réunion, au profit des investissements de renouvellement
et de sécurité.
2 -
Les aéroports décentralisés
Dans la quasi-totalité des cas, ces plates-formes ne dégagent pas une
capacité d’autofinancement positive sans prise en compte des subventions
d’exploitation.
Contrairement aux grands aéroports régionaux qui parviennent à
autofinancer une partie, parfois la moitié, de leurs investissements, ces
aéroports
financent
leurs
investissements
prioritairement
par
les
subventions (l’aéroport de Beauvais-Tillé a ainsi bénéficié de 7,03 M€ en
46) Dans le régime prévu par le cahier des charges type de concession établi par le
décret n° 97-547 du 29 mai 1997, l’Etat peut verser une indemnité à l’échéance de la
concession,
fonction
de
la
capacité
d’autofinancement,
pour
compenser